張 蘋

(中共寧夏區(qū)委黨校(寧夏行政學(xué)院) 法學(xué)教研部，銀川 750021)

近年來，水流域生態(tài)保護(hù)政府間合作成為趨勢，黃河流域生態(tài)保護(hù)也不例外。從“九龍治水”到“攥指成拳”，有政治、經(jīng)濟(jì)等多種手段，而最有必要的，就是運(yùn)用以“定紛止?fàn)帯睘樽谥嫉姆墒侄危渲?，制定政府間行政協(xié)議成為一項必要的措施。

一、黃河流域生態(tài)保護(hù)政府間行政協(xié)議的概念

有關(guān)“行政協(xié)議”，我國法律已有明文規(guī)定?！缎姓V訟法》第十二條，將“政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議”納入了行政訴訟受案范圍，這一規(guī)定首次在法律層面將行政協(xié)議制度明確下來，但尚未使用“行政協(xié)議”這一詞語。2019年11月頒布的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》，明確使用了“行政協(xié)議”這一詞語，該司法解釋在第一條開宗明義對“行政協(xié)議”進(jìn)行了概念界定，規(guī)定“行政機(jī)關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議”，“屬于”行政協(xié)議。筆者認(rèn)為，“屬于”二字，體現(xiàn)了立法的謹(jǐn)慎，最高人民法院并未將行政協(xié)議的簽訂主體限定在行政機(jī)關(guān)這一“公主體”與相對人這一“私主體”之間，而是認(rèn)為“公主體”與“私主體”之間簽訂的行政協(xié)議，屬于“行政協(xié)議”概念的一部分。這樣的理解，也有了將行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間，包括政府及其職能部門之間，即“公主體”與“公主體”之間簽訂的行政協(xié)議，納入“行政協(xié)議”概念范疇的可能性。

學(xué)界有關(guān)“政府間行政協(xié)議”也有研究，有學(xué)者認(rèn)為“這類協(xié)議既不是共同行政行為也不是行政合同，……是政府實現(xiàn)平等合作的一項法律機(jī)制”，筆者贊同這一觀點，認(rèn)為政府間行政協(xié)議，是政府及其職能部門之間為實現(xiàn)公共利益，基于平等合作的理念，所簽訂的具有公法性質(zhì)的行政協(xié)議。實踐中，各級政府或政府部門之間為了生態(tài)保護(hù)等公共利益，簽訂了大量的行政協(xié)議，例如，內(nèi)蒙、寧夏、陜西三省生態(tài)環(huán)境廳簽訂的執(zhí)法聯(lián)動協(xié)議；甘肅省慶陽市與寧夏回族自治區(qū)固原市簽訂的跨界河流水污染聯(lián)防聯(lián)控框架協(xié)議；山東、河南兩省簽訂的生態(tài)補(bǔ)償“對賭協(xié)議”，等等。

作為中華民族母親河的黃河，超負(fù)荷承載著其所流經(jīng)九省區(qū)的發(fā)展，其流量減少、用水困難、生態(tài)破壞等諸多問題亟待解決。解決這些問題，政府發(fā)揮著非常重要的作用。九省區(qū)之間、各省區(qū)市縣之間，在黃河流域生態(tài)保護(hù)過程中，難免會因為地方利益的博弈產(chǎn)生利益沖突，導(dǎo)致府際關(guān)系的不順暢，使生態(tài)補(bǔ)償難以實現(xiàn)。黃河流經(jīng)各行政區(qū)域之間通過簽訂政府間行政協(xié)議的做法，能夠在很大程度上對生態(tài)保護(hù)起到相互監(jiān)督、相互配合、責(zé)任共擔(dān)、效益共享的作用，成為我國跨行政區(qū)劃政府合作過程中的新型合作模式。

誠如《黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展研究》一書所述，該書在對黃河流域經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)與規(guī)范整理的基礎(chǔ)上，通過跨學(xué)科的協(xié)同創(chuàng)新，以數(shù)理統(tǒng)計與計量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法、數(shù)學(xué)建模與系統(tǒng)動力學(xué)方法、數(shù)據(jù)庫與社會科學(xué)計算實驗方法等為技術(shù)支撐，探究黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)特征、關(guān)聯(lián)關(guān)系和時空演變過程，辨析沿線各省區(qū)“五位一體”系統(tǒng)的協(xié)同機(jī)制，設(shè)計優(yōu)化“五位一體”協(xié)同發(fā)展的有效路徑，并通過治理體系構(gòu)建和政策優(yōu)化設(shè)計，為黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展提供重要支撐。

二、黃河流域生態(tài)保護(hù)政府間行政協(xié)議的效力

簽訂黃河流域生態(tài)保護(hù)政府間行政協(xié)議，旨在促進(jìn)黃河流經(jīng)各行政區(qū)域通過合作形成合力，以“一加一大于二”的效果，對黃河流域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。作為協(xié)議，黃河流域生態(tài)保護(hù)政府間行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)對簽約雙方產(chǎn)生約束力，這是毋庸置疑的。

通過梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，黃河流域生態(tài)保護(hù)政府間行政協(xié)議的內(nèi)容多集中在以下幾個方面：聯(lián)防聯(lián)治制度的制定與完善、聯(lián)席會議的召開機(jī)制、生態(tài)壞境的共同監(jiān)管與風(fēng)險隱患共同防控、信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、跨界應(yīng)急聯(lián)動等等，且基本未約定如果不履行該協(xié)議，簽約雙方要承擔(dān)的法律后果是什么。這就意味著，這些協(xié)議多為指導(dǎo)性、倡導(dǎo)性的，指導(dǎo)、倡導(dǎo)政府及其職能部門合作保護(hù)黃河流域生態(tài)壞境做什么、如何去做。例如，有協(xié)議要求簽約雙方“每年至少召開一次聯(lián)席會議，會議原則上由簽約雙方政府交替主持，組織兩地相關(guān)部門參加，通報各自水生態(tài)環(huán)境保護(hù)作情況及經(jīng)驗，協(xié)調(diào)解決流域保護(hù)過程中遇到的問題”。盡管協(xié)議屬于倡導(dǎo)性、指導(dǎo)性的軟法，其對簽約雙方的并不具有較強(qiáng)的約束力和強(qiáng)制力，但是簽約雙方也應(yīng)當(dāng)遵守契約精神，按照約定自覺履行協(xié)議的內(nèi)容。

在2020年度國家社會科學(xué)基金項目“黃河流域生態(tài)保護(hù)府際關(guān)系法律問題研究”(20CFX067)支持下，對黃河流域生態(tài)保護(hù)政府間的行政協(xié)議有了較為深刻的認(rèn)識。值得關(guān)注的是，由于簽約雙方是政府及其職能部門，該協(xié)議必然涉及簽約雙方所承擔(dān)的管理、服務(wù)職責(zé)，進(jìn)而輻射到公共利益的維護(hù)，因此，其效力如何值得進(jìn)一步研究。筆者認(rèn)為，黃河流域生態(tài)保護(hù)政府間簽訂的行政協(xié)議，并不屬于傳統(tǒng)意義上的行政行為，而是一種與抽象行政行為比較吻合的政府間新型合作行為。既然其特征更加貼合抽象行政行為，就意味著其不能與法律法規(guī)的規(guī)定相違背，如果相違背，則應(yīng)當(dāng)被定性為無效協(xié)議。