劉永林

（北京信息科技大學公共管理與傳媒學院，北京100192）

教育行政信息公開制度是服務型政府建設的重要組成部分，是在服務行政背景下出現(xiàn)的一種新的教育治理方式。教育行政信息公開制度是教育行政主體依職權或行政相對人請求，向行政相對人及社會公開教育行政信息，并允許公眾查閱、摘抄和復制的制度。2019 年，國務院全面修訂了2007 年頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》），并就該條例實施以來社會反映強烈的訴求予以充分回應。當前，教育行政信息公開作為政府信息公開的重要組成部分越來越受到關注，涉及信息公開類行政訴訟案件不斷增多。教育行政信息是教育行政權力運行的載體之一，教育行政信息公開則是權力與權利平衡的“調節(jié)器”，也是教育治理全領域、全口徑、全流程的外部表現(xiàn)[1]。教育行政信息公開使教育行政部門在陽光下行政，是教育治理中最重要的舉措之一。理論上，基于信息負載的教育行政權力轉移反映了信息權力向信息權利的轉變，更容易獲得社會公眾的理解與接受[2]。教育行政信息作為一種公共物品，其公開對滿足社會成員需要及推進教育行政部門透明高效運作都意義非凡[3]。當前，學術界對政府信息公開的一般性研究較多，但對教育行政信息公開的相關研究較少，尚未發(fā)現(xiàn)以《政府信息公開條例》在教育行政信息公開實施中的案例為樣本分析的研究。本文選取《政府信息公開條例》實施近十年來教育行政信息公開領域具有權威性、實用性、典型性的案例作為分析樣本，直面司法實務中的前沿問題，并在理論上進行歸納、抽象，進而形成一個制度研究的新視角[4]。顯然，教育行政信息公開制度的實踐處于持續(xù)更新的狀態(tài)，本文運用案例研究的方法僅是其中進路之一。

一、教育行政信息公開制度的實施境況

本研究選取中國裁判文書網(wǎng)（http://wenshu.court.gov.cn/）中的教育行政信息公開行政案例為分析樣本。選擇“信息公開”作為檢索關鍵詞，“教育局”或“教育委員會”作為案例當事人，以及“判決書”作為文書類型，以 2013 年 4 月 10 日至 2021 年 5 月 25 日為時間范圍，初步檢索得到353 份判決書，并從中檢索到北京、天津、上海、重慶四個直轄市的案例共87份，進一步核查篩選后，得到42份契合度高的樣本案例。本研究重點圍繞教育行政信息公開事項、不予公開理由、裁判依據(jù)和判決結果四個方面的樣本數(shù)據(jù)進行分析，以呈現(xiàn)教育行政信息公開制度的實施現(xiàn)狀。

（一）依申請公開事項仍可細化，主動公開事項不到位

樣本案例中涉及行政相對人要求公開的教育行政信息公開事項形式多樣，以《政府信息公開條例》第三章“主動公開”、第四章“依申請公開”的規(guī)定為界定依據(jù)，通過分析匯總，樣本案例涉及的教育行政信息公開事項共計44項，包括依申請公開信息（學生類、教師類、學校類）和主動公開信息事項（見表1）。通過統(tǒng)計分析行政相對人申請公開的事項發(fā)現(xiàn)：在學生、教師、學校三種類型中，學校類事項最多，占比達到52.28%；其次為教師類、學生類。其中行政相對人申請公開“個人具體事件相關材料”“義務教育學?；蛘哂變簣@服務范圍”“學校人事任免相關事項”出現(xiàn)頻次較多，分別為 8 次、5 次、4 次，占比分別為 18.18%、11.36%、9.09%。由此可見，在依申請公開的事項中，多為與行政相對人切身利益最密切的、具體細化的事項，這反映出教育行政部門在進行此方面公開公示的措施相對欠缺，難以全面保障行政相對人的知情權。同時，樣本案例中存在行政相對人申請公開的事項，實際上應為教育行政部門主動公開的事項，主要涉及建設工程招投標、拆遷事項和教委財政預算、決算事項，分別為6 次和1 次，占比分別為13.64%和2.27%。此類案例在申請公開事項中占比也較高，由此反映出教育行政部門在主動公開的信息事項中存在公開信息不到位或者信息查詢路徑不明確等問題，致使行政相對人因難以獲取信息而訴諸法律途徑。

表1 教育行政信息公開糾紛案例中涉及申請公開的信息類型統(tǒng)計

（二）不予公開事由繁雜，申請人權益保障受限

樣本案例中涉及教育行政部門信息不予公開的事由，包括“法定不予公開事由”“不屬于政府信息”“不屬于本部門職責范圍”“重復申請”“已經(jīng)公開”和“信息不存在”等（見表2）。其中，“不屬于政府信息”15 例，數(shù)量最多，占比23.44%；隨后由高到低依次是“信息不存在”“不屬于本部門職責范圍”“申請內容不明確”“已經(jīng)公開”“法定不予公開事由”“逾期未答復”“重復申請”“不屬于適格的申請主體”和“未收到申請”。教育行政部門拒絕信息公開的理由，一方面在于行政相對人可能對申請中教育行政信息范圍及申請信息具體歸屬部門等情況不了解；另一方面，教育行政部門答復信息不存在的理由相對復雜，且并不具體答復為什么不存在，通?？赡軐ⅰ靶畔⒉淮嬖凇弊鳛椴挥韫_信息的借口。有學者統(tǒng)計分析指出，2016 年教育部依申請公開中“不屬于政府信息”占比高達82.8%[5]。

表2 教育行政信息公開糾紛案例中政府機關拒絕信息公開理由統(tǒng)計

（三）法院裁判依據(jù)多樣，地方政府規(guī)章適用率不高

樣本案例涉及的法院裁判依據(jù)主要包括法律2部，司法解釋5 部，行政法規(guī)1 部，部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件4 部，以及地方政府規(guī)章3 部（見表3）。教育行政信息公開法律體系幾乎包含所有位階的教育法律規(guī)范。從法院裁判依據(jù)被援引頻率來看，《政府信息公開條例》被援引次數(shù)為37 次，占比為30.83%；《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）被援引次數(shù)分別為34 次、4 次，占比分別為28.33%、3.33%；《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）被援引次數(shù)為21 次，占比17.50%。由此反映出《行政訴訟法》《政府信息公開條例》和《規(guī)定》適用頻率較高，這與法律位階及其在政府信息公開法律體系中的地位相一致。此外，樣本案例涉及援引“地方政府規(guī)章”的次數(shù)僅為7 次，占比5.83%。以《北京市政府信息公開規(guī)定》《上海市政府信息公開規(guī)定》等為代表的地方政府規(guī)章適用頻次低，在一定程度上反映出下位法對上位法細化執(zhí)行不夠，適用性與指引性不強。教育行政信息公開相關專門規(guī)范性文件未被法院援引為裁判依據(jù)，表明教育行政信息公開制度體系尚未形成，對行政相對人的知情權保障有限。

表3 教育行政信息公開糾紛案例涉及的援引依據(jù)統(tǒng)計

（四）行政相對人勝訴率偏低，法院對行政監(jiān)督乏力

對樣本案例中行政相對人訴訟請求受支持情況進行統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，有5 份判決支持行政相對人訴訟請求，占比為11.90%，37 份判決駁回行政相對人訴訟請求，占比高達88.10%（見表4）。支持行政相對人訴訟請求案件數(shù)量少的主要原因在于：一方面，法院在教育行政信息公開之訴的受案范圍、原告資格、舉證責任分配等問題上難以形成統(tǒng)一的界定標準，對于平衡行政相對人知情權保護與個人隱私保護和兼顧公共利益的尺度難以精準把握；另一方面，教育行政信息公開的法律依據(jù)較為籠統(tǒng)、操作性不強，加之教育行政部門、法院的自由裁量空間較大，導致出現(xiàn)了教育行政信息公開中行政相對人“乘興而來、失望而歸”的現(xiàn)象。這同時也反映出，法院對教育行政信息公開或不公開，尤其是在裁判中對信息是否真實存在、公開后是否可能損害第三方合法權益等方面的判斷專業(yè)性和標準統(tǒng)一性的把握不具備突出優(yōu)勢，法院監(jiān)督只能是心有余而力不足，難以充分保障行政相對人的合法權益，致使行政訴訟淪為一種象征性的救濟工具。

表4 教育行政信息公開糾紛案例中的裁判結果統(tǒng)計

二、教育行政信息公開制度的實踐訴求

教育行政信息公開是教育行政部門通過行政法規(guī)約束行政體系透明運行的自我規(guī)制[6]?；趯?2個樣本案例的分析，本研究發(fā)現(xiàn)教育行政信息公開制度實踐中存在強化公開事項的責任意識、厘清不予公開的事項范圍、增擴信息公開的制度依據(jù)和加大信息公開的監(jiān)督力度等實踐訴求。

（一）強化公開事項的責任意識

教育行政信息主動公開程度反映的是行政部門內發(fā)性的依法行政水平，而依申請公開則更多體現(xiàn)的是社會公眾申請下的一種政民互動關系[7]。顯然，如果說主動公開是政府和整個社會的關系，是點對面的關系；那么依申請公開則是政府和某一特定社會成員的關系，是點對點的關系[8]。當前，從教育行政信息公開樣本案例情況來看，強化教育行政信息公開事項的責任意識是基礎訴求。一是強化教育行政部門的責任意識，擴大主動公開范圍，限縮依申請公開范圍，統(tǒng)一公開事項的范圍和內容標準。實踐中，主動公開事項滑向依申請公開事項，依申請事項滑向不予公開事項的現(xiàn)象嚴重。即便公開，也還存在信息缺乏完整性、連續(xù)性，或信息數(shù)量龐雜、內容避重就輕、重點不夠突出等問題。信息總體質量不高、公開流于形式，無法滿足公眾的訴求。例如，在馬某訴上海市教委、教育部政府信息公開答復及行政復議決定的二審判決書中，要求上海市教委公開2015、2016 年度財政預決算；在宋某訴北京市朝陽區(qū)教委信息公開答復的二審判決中，要求北京市朝陽區(qū)教委公開某學校拆遷及建設工程項目招投標。根據(jù)《政府信息公開條例》第20 條、第21 條相關規(guī)定，該類信息屬于教育行政部門應當主動公開的信息，但行政相對人在多起案例中提起行政訴訟，反映出教育行政部門對公開事項范圍的界定不清、公開不力，以致主動公開事項淪為依申請公開事項。二是強化教育行政部門的責任意識，依法同等發(fā)布教育行政正面信息、負面信息。一些教育行政部門在公開教育行政信息時，經(jīng)常出于不合法、不合理的“考慮”進行篩選，出現(xiàn)了發(fā)布正面信息多、負面信息少的現(xiàn)象。例如，“大張旗鼓”公開工作取得的成效，而對于負面性的教育監(jiān)管信息、執(zhí)法結果信息等敏感信息則拖延公開或不予公開，唯恐出現(xiàn)輿情風險，引發(fā)群體性事件。

（二）厘清不予公開的事項范圍

公開與不公開是信息公開制度的核心，唯有清晰厘定不公開的例外事項，才可以保證“公開為原則，不公開為例外”的基本原則得以真正落地[9]。堅持“以公開為原則，不公開為例外”是教育行政信息公開的邏輯起點，切實厘清不予公開的教育行政信息范圍是教育行政信息公開的根本所在。當前，從教育行政信息公開樣本案例情況來看，夯實不予公開的教育行政信息的事項范圍是重要訴求。一是進一步正向界定《政府信息公開條例》中不予公開政府信息事項范圍?，F(xiàn)有的絕對不予公開、相對不予公開和可以不予公開的政府信息范圍較為籠統(tǒng)，例如關于國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的認定還需要更具操作性的規(guī)范。明確“政府信息部分涉及商業(yè)秘密”與“特定事項屬于商業(yè)秘密”之間的區(qū)別，并對行政機關的涉密性認定進行嚴格審查，進而避免例外信息的泛化認定，為區(qū)分處理規(guī)則的適用奠定基礎[10]32。實踐中，教育行政部門以各種理由不予公開而引發(fā)行政爭議的案件數(shù)量比例較大，有的教育行政部門竟將商業(yè)秘密和個人隱私缺乏認定標準作為不予公開的理由。二是嚴格限制法律法規(guī)之外的其他規(guī)范性文件擴大教育行政信息不予公開事項的范圍。例如，教育部公布的《2020 年政府信息公開工作年度報告》中明確不予公開的信息類別有“屬于國家秘密”“其他法律行政法規(guī)禁止公開”“危及‘三安全、一穩(wěn)定’”“保護第三方合法權益”“屬于三類內部事務信息”“屬于四類過程性信息”“屬于行政執(zhí)法案卷”“屬于行政查詢事項”等8 項內容。其中，“三安全、一穩(wěn)定”屬于《政府信息公開條例》“總則”條款，其作為教育行政部門不予公開的依據(jù)，或者教育行政部門將所申請信息認定為“非政府信息”拒絕公開，自行創(chuàng)設諸多的答復類型，以保護無法公開的政府信息。三是依法嚴格審查“信息不存在”，避免淪為不予公開的變體。教育行政部門處理依申請公開的教育相關信息具有一定的隨意性，實踐中對于教育行政部門未依法制作、未保存或已損毀的信息，以及申請人申請信息不全面而未能檢索到相關信息的情形，一概歸入“信息不存在”范疇，從而讓“依申請公開信息”或“不予公開信息”遁入“信息不存在”之中。例如，宋某訴北京市朝陽區(qū)教委政府信息公開答復二審行政判決書中指出，教育行政部門因招投標項目較小而未進行招投標，并以“信息不存在”為由拒絕公開；再如，王某要求天津市河北區(qū)教育局履行信息公開法定職責一審行政判決書中，教育行政部門以申請人所在的學校中無該人相關信息，與其無關，申請人不是適格主體為由拒絕進行公開，而事實是申請人已變更姓名，其新名字未在學校中進行備案或說明，而給教育行政部門提供了“不予公開”的理由。

（三）增擴信息公開的制度依據(jù)

從行政法角度講，教育行政信息公開不同于傳統(tǒng)意義上的教育行政行為，在教育行政主體、教育行政行為形態(tài)和法律適用等方面有其特殊性，給建立在傳統(tǒng)行政法理念和架構上的教育行政復議、教育行政訴訟制度帶來一定沖擊。與典型的教育行政行為的規(guī)范依據(jù)不同，構建教育行政信息公開的主體、行為、程序和監(jiān)督等方面的規(guī)范體系迫在眉睫。當前，從教育行政信息公開樣本案例情況來看，增擴教育行政信息公開的制度依據(jù)是關鍵訴求。一方面，提升信息公開制度的法律層級?！墩畔⒐_條例》第十五條確立的個人隱私信息公開豁免制度，目的在于平衡公民知情權和個人隱私權。然而，個人隱私信息公開豁免制度實施情況并不樂觀，其保護公眾知情權及個人隱私權的雙重價值目標也未得以完全實現(xiàn)[11]。將個人隱私泛化為個人信息以及將商業(yè)秘密泛化為商業(yè)信息之趨勢，極大地限制了針對信息的個別區(qū)分[10]32。實踐中，教育行政信息公開標準不統(tǒng)一、信息公開申請權濫用、復議申請權濫用及訴權濫用等現(xiàn)象也值得關注。另一方面，擴大信息公開規(guī)范的法院適用。例如，42 個樣本案例中，法院裁判中多依據(jù)《行政訴訟法》《行政復議法》《政府信息公開條例》及其他部門規(guī)章，較少援引地方政府規(guī)章，鮮有參照適用《教育部關于印發(fā)〈教育部機關政府信息公開實施辦法〉的通知》（教辦〔2008〕2 號）等規(guī)范性文件。全面依法行政背景下，教育行政信息廣泛性、復雜性和特殊性決定了教育行政信息公開，應當主要通過適用專門規(guī)范性文件到具體情境中有效地解決爭議，或通過對法律法規(guī)內容進行具體規(guī)范解釋，以實現(xiàn)教育行政信息公開中對申請人的保護。例如，通過發(fā)布《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2011〕17 號），在法院與政府之間建立積極互動的關系尤為重要。

（四）加大信息公開的監(jiān)督力度

在任何條件下公眾的監(jiān)督都是有益的，它是甄別是非善惡的最好途徑[12]。教育行政信息公開的監(jiān)督是指對教育行政部門履行信息公開職責進行監(jiān)督，以督促教育行政部門依法履職。從教育行政信息公開樣本案例情況來看，加大教育行政信息公開的監(jiān)督力度是根本訴求。一是增強內部監(jiān)督力度。教育行政信息公開實踐中，不答復、逾期答復、答復錯誤、應公開的答復不予公開等現(xiàn)象普遍，教育行政信息公開考核機制不健全，具體考核方法、流程未制度化規(guī)范化，教育行政信息公開相關責任規(guī)定過于抽象空洞、難以實際操作等問題突出，導致追責流于形式。因此，應加強對教育行政部門主動公開、依申請公開及不予公開信息決定的監(jiān)督，并建立相應的追責機制。二是補齊法院監(jiān)督短板。42 個樣本案例中法院支持申請人訴訟請求的僅有5 例，可能反映法官難以衡量該信息是否應予以公開時，最為保守和謹慎的措施便是與行政部門保持一致，導致法院對行政監(jiān)督的實效難以顯現(xiàn)。信息公開或不公開的認定需要專業(yè)的判斷和統(tǒng)一的標準，尤其是對“是否存在信息”及“信息公開后是否損害第三方合法權益”的判斷，更需要增強法院對事實與法律的綜合判斷能力。三是凝聚社會監(jiān)督合力。教育行政信息公開的主要目的是保障社會公眾的知情權，因而社會監(jiān)督也是全部監(jiān)督的邏輯起點。顯然，發(fā)揮協(xié)同社會監(jiān)督合力作用的關鍵在于突出外部社會監(jiān)督作用。實踐中，由于社會監(jiān)督乏力，教育行政信息公開制度依然是一種自上而下的政府動員模式，是一種單向的缺乏參與對象的信息公開[13]，尤其是政府信息依申請公開中僅限認為自身合法權益受到侵害的主體，尚未形成全民監(jiān)督的格局，監(jiān)督效果難以保證客觀公正。

三、教育行政信息公開制度的規(guī)范路徑

在教育高質量發(fā)展的新階段，應全面深化教育行政信息公開制度改革，通過進一步夯實信息公開主體規(guī)范、全面推行負面清單制度、提升信息公開制度實效和優(yōu)化信息公開監(jiān)督機制，提升教育行政信息公開的制度價值與實踐成效，加快教育治理現(xiàn)代化進程。

（一）夯實信息公開主體規(guī)范

現(xiàn)行制度的整體設計與憲法邏輯適切不足[14]。顯然，責任政府視野下政府信息公開程度越高，公眾對政府的信任越高，隨之政府管理和決策的透明度與國家治理能力相應提升。一是嚴格主動公開信息主體的權責。政府信息公開是政府公共服務語境下的事實行為[15]，主動信息公開是政府信息公開的重要方式，應重塑教育行政信息公開對提升教育行政部門公信力、促進教育治理現(xiàn)代化的價值理念，革新傳統(tǒng)行政管理的保密意識，落實教育行政部門全面、正確、依法履行主動公開信息的權責。二是增強主動公開信息的意識。進一步構建信息雙向交流機制，充分利用政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會及報刊、廣播、電視、政務微博、微信公眾號、短視頻等便于公眾知曉的媒介，打造政府與公眾之間的立體溝通平臺，主動公開公益性強、涉及利益廣、社會關注高的教育行政信息，并保障教育行政信息公開的及時與準確、有效與全面。對于申請率高的教育行政信息，可通過合法、必要、可行的程序轉為政府主動公開的信息范圍，緩解教育行政部門的公開壓力的同時提升治理能力。三是健全涉及教育重大事件、群體性事件、突發(fā)性事件信息公開的主體責任。要實現(xiàn)公眾對公權力進行有效監(jiān)督之目標，必須保證公眾能充分獲取政府信息[16]。因此，必須及時發(fā)布權威信息，確保公開信息數(shù)據(jù)統(tǒng)一；并及時澄清社會流傳的不實信息，增加事件處理過程和結果的透明度，提升教育行政部門公信力。

（二）全面推行負面清單制度

政府信息公開制度實施的關鍵點之一就是有效把握和處理不予公開信息。教育行政部門做出法定不予公開信息事由是其行政權的體現(xiàn)[17]，但政府信息公開中的不予公開存在一定的現(xiàn)實風險，不利于實現(xiàn)政府信息公開的整體價值目標。在教育行政信息公開中，應當遵循“法無禁止皆可為”的法治原則并引入負面清單制度，將不予公開的事項以清單的方式列明，賦予廣大公眾對負面清單之外信息的知情權，而課予教育行政部門必須對外公開之義務。不難看出，全面推行負面清單制度，有利于徹底厘清公開與保密的關系及私權與公權的邊界，打破各種阻礙信息自由流動的實際障礙，增強教育行政信息公開的可操作性，從而切實推動教育行政信息公開向縱深發(fā)展。值得注意的是，《政府信息公開條例》針對不予公開的政府信息采用“區(qū)分論”，以是否受制于損害衡量將不予公開事項分為類別式例外（國家秘密）和損害式例外（第三方信息）、強制式例外（應當不予公開）和任意式例外（可以不予公開），以及以是否受制于公共利益衡量將不予公開事項分為絕對式例外和相對式例外。顯而易見，對公開例外作如此細致和周密的規(guī)定，背后的目的是通過明確例外的種類，確保其具可操作性并將不予公開的權力關進“籠子”[18]?；诖耍环矫?，應直接明確全面推行教育行政信息公開的負面清單制度，以上述八項豁免情況作為大類，由此列明每一大類下涉及的具體教育信息，從源頭上增強教育行政信息的準確性和現(xiàn)實針對性，優(yōu)化爭議解決方式；另一方面，應編制或優(yōu)化教育行政信息公開指南和教育行政信息公開目錄，將公開的教育行政信息列入目錄，以此作為教育行政信息公開的范圍依據(jù)。綜合運用負面清單制度及教育行政信息公開指南及目錄，使教育行政信息公開工作依據(jù)充分，有利于進一步提升教育行政信息公開的法治化水平。

（三）提升信息公開制度實效

當制度要求的內容無法適用于調整人的行為時，它們就只是僵死的字符，并不會起到任何實際作用[19]。實踐中，已然出現(xiàn)的反教育行政信息公開與教育行政“信息公開申請權濫用”“復議申請權濫用”“訴權濫用”等兩個極端，“繪就”了教育行政信息公開制度張力的“美麗”圖景。如何在教育行政信息公開中進一步平衡好權力與權利的關系，切實維護教育行政信息公開制度的實效，進一步提升教育行政信息公開制度適應性，確保“應然規(guī)定”轉化為“實然秩序”，是教育行政信息公開制度價值實現(xiàn)的關鍵。一是在中央層面的政府信息公開法規(guī)與政策頂層設計下，全面建立各領域和各層級銜接有序、配套完備的信息公開制度。進一步建立健全教育行政部門處理教育行政信息公開工作規(guī)程，規(guī)范信息制作、文件流轉、保密審查、對外發(fā)布、處理申請等環(huán)節(jié)，切實做到標準明確、對外統(tǒng)一、責任到人，推進依申請公開辦理的標準化。二是進一步明確“不予公開”的事項范圍、認定標準和操作方式。主動適應經(jīng)濟社會發(fā)展，將“以公開為原則”的“數(shù)據(jù)自由”理念貫穿到政府信息公開制度體系，科學規(guī)范政府信息公開制度中不予公開事項范圍與保守國家秘密法、檔案法、反不正當競爭法等有關法律中關于國家秘密、商業(yè)秘密規(guī)定之間的關系，同時以個人信息保護法頒布實施為契機，審慎加大個人隱私信息的保護力度，使政府信息得到最大限度利用。三是強化政府信息公開的區(qū)分處理。嚴格界定“信息不存在”的內涵及其具體情形，并要求通過大數(shù)據(jù)對教育行政信息進行科學分類。對于應當主動公開或依申請公開的信息，以搜索技術或方法，輔之以規(guī)范或綜合判定，杜絕以“信息不存在”逃避主動公開或依申請公開事項的職責；對于不應當公開的信息進行分類處理，屬于國家秘密的教育行政信息原則上不適用區(qū)分處理，其他相對不公開信息的處理以實質判斷為前提[10]30。

（四）優(yōu)化信息公開監(jiān)督機制

任何制度要想真正得到執(zhí)行，必須依靠監(jiān)督推動，而不能僅寄希望于政府官員的職業(yè)道德和行政良知[20]。當前對教育行政部門信息公開的監(jiān)督，應由碎片化、單向度、運動式監(jiān)督轉向內外部監(jiān)督整體性制度設計。具體而言，一方面，進一步健全內部考核、問責和復議監(jiān)督機制。教育行政部門應進一步規(guī)范政府信息公開年報制度，重點擴大公開年報的范圍，突出公開內容、公開方式與公開效果等方面的要求；以政府信息公開年報制度為基礎，以信息公開法規(guī)與政策為依據(jù)，建立信息公開處理規(guī)程，科學制定政府信息公開業(yè)績考評指標體系、評價標準和考核程序；建立健全教育行政部門信息依申請公開督查問責機制，制定依申請公開的責任追究實施細則，明確問責的對象與內容、標準與程序、后果與責任，嚴格保障督查問責機制的落實；充分凸顯教育行政部門的自我規(guī)制屬性，突出教育行政信息公開的政府內部監(jiān)督，合理界定教育行政信息公開的范圍，強化行政復議制度的內部監(jiān)督功能。另一方面，升級外部評估與監(jiān)督機制。確立以公開原則為指導的司法審查規(guī)則體系，增強司法機關對教育行政部門答復“信息不存在”監(jiān)督的證據(jù)制度[21]，尤其對于教育行政部門是否合法履行教育行政職責并制作、保存信息，是否盡到合理檢索義務等的監(jiān)督。國家權力已不是社會治理的唯一權力，政府也不是行使公權力的唯一主體，社會治理正從政府作為唯一權力中心向“政府-社會”雙中心過渡[22]。教育行政部門應當建立健全網(wǎng)絡監(jiān)督渠道與反饋機制，拓寬政務網(wǎng)站、政務微博、微信公眾號、短視頻等反饋途徑，發(fā)揮社會力量的監(jiān)督尤其是網(wǎng)絡監(jiān)督，對于規(guī)范行政權力、推動教育行政信息依申請公開的重要作用。與此同時，建立第三方監(jiān)督評估體系，形成有效的外部制衡機制，彌補傳統(tǒng)政府自我評估模式的欠缺[23]。