陳東陽，哈 巍，曹宇蓮，張文杰，肖 燁，林 璐，陳思源，李昀瑋，汪 旸

（北京大學教育經(jīng)濟研究所，北京100871）

近十幾年來，在深圳、青島、蘇州等東部城市高校異地辦學較為火熱。但對于異地辦學的合理性與公平性，社會輿論還存有爭議：一種觀點認為高校異地辦學是高校和地方政府的“雙贏”行為，特別是為西部地區(qū)高校擺脫地理區(qū)位帶來的劣勢提供了突圍的契機；另一種觀點則認為，高校異地辦學加劇了地區(qū)間高等教育資源不平等，也不利于母體高校教學質(zhì)量的提升。在此背景下，各地異地校區(qū)的發(fā)展也蒙上了一層陰影，部分異地校區(qū)甚至面臨被撤銷的風險。2022年3月份，西南交通大學就宣布撤銷深圳、青島和唐山三個研究生院，成為第一家正式宣布撤銷異地研究生院的“雙一流”高校。那么，高校異地校區(qū)在過去為什么會產(chǎn)生？現(xiàn)在又為什么會面臨問題？其未來相應的改進方向在哪里？這是本文所關心的問題。

為此，本文嘗試以結(jié)構(gòu)-功能主義理論為基礎構(gòu)建分析框架。結(jié)構(gòu)-功能主義理論對于分析異地辦學所存在的問題具有較好的適切性和解釋力。這是因為，高校治理是一個系統(tǒng)，而異地校區(qū)作為系統(tǒng)內(nèi)新出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)，它滿足了現(xiàn)行系統(tǒng)所需要的部分功能。在后續(xù)發(fā)展過程中，異地校區(qū)產(chǎn)生了一系列問題，這說明異地辦學存在功能失調(diào)的情況。為此，需要對其功能進行調(diào)整和控制以維持這一系統(tǒng)的有序運轉(zhuǎn)。

現(xiàn)代結(jié)構(gòu)-功能主義理論的思想基礎是將社會跟生物有機體作類比，而這一基礎可以追溯到古典社會學：孔德在其著作中明確使用了有機體的概念類比說明社會；斯賓塞提出社會結(jié)構(gòu)各部分之間具有不同的功能并相互依存；涂爾干提出了功能分析方法，認為各種社會組織的存在都是為了滿足特定的社會需要。[1]從20世紀30年代開始，帕森斯及其同事在繼承歐洲社會學傳統(tǒng)的基礎上，創(chuàng)立并發(fā)展了結(jié)構(gòu)-功能主義理論，并在20 世紀50 至60 年代的美國產(chǎn)生廣泛影響。這一理論認為，社會系統(tǒng)是由具有相應功能的各個組織結(jié)構(gòu)有機聯(lián)系在一起的，各個結(jié)構(gòu)之間相互聯(lián)系、相互作用并具備自我調(diào)節(jié)的能力，從而使得整體得以維持下去，并有趨向穩(wěn)定的趨勢。此外，帕森斯還主張在經(jīng)濟、政治和文化的總體聯(lián)系中把握社會行動和社會系統(tǒng)。在社會研究中，結(jié)構(gòu)-功能主義理論通常被用于對某一社會系統(tǒng)的制度性結(jié)果進行功能分析和結(jié)構(gòu)分析[2-4]。

需要說明的是，目前尚缺乏統(tǒng)一的異地校區(qū)界定標準和管理辦法，不同異地校區(qū)在定位、層次和類型上也存在較大差異，想要對現(xiàn)存的異地校區(qū)及其所存在的問題一言以蔽之是不現(xiàn)實的。為此，本文將所分析的異地校區(qū)界定為跨城辦學、并且承擔一定教學任務的本科院校。這是因為，這類異地校區(qū)是當前高校異地辦學的主流，且更多涉及高教資源的均衡問題，在社會上存在著較大的爭議。

一、高校異地校區(qū)產(chǎn)生的功能基礎

我國高校異地辦學最早始于20 世紀80 年代的高校綜合化改革浪潮。在由國務院批準的《教育部、國家計劃委員會關于加速發(fā)展高等教育的報告》（國發(fā)〔1983〕76 號）中提道：為擴大高等教育規(guī)模，鼓勵現(xiàn)有高等學校，特別是老校采取“下蛋”辦法舉辦分校；而且這種分校不只在高等學校集中的大城市辦，還應幫助教育基礎差的外地城市辦。這一報告為高校異地辦學提供了政策契機。不久，山東大學威海分校、哈爾濱工業(yè)大學威海分校、東北大學秦皇島分校成為首批試水異地辦學的高校。隨著1999年高校擴招，異地辦學進一步在全國鋪開。異地校區(qū)作為新的高等教育結(jié)構(gòu)之所以能夠產(chǎn)生，是因為其對于不同利益相關主體而言，具有復雜的功能基礎。

當前，我國高等教育的管理體制主要遵循“統(tǒng)一領導，分級管理”的原則。一方面，國家教育部門對各個高校的日常運行有一定調(diào)控管理權；另一方面，普通高等院校根據(jù)其分類分別接受國家部委或者各級地方政府的主管。從而，高校在異地辦學過程中，除了自身決策之外，還同時受到國家教育主管部門、流出地政府和流入地政府等不同行為主體的影響。如圖1所示，本文從管理權限的角度出發(fā)，分別總結(jié)了高校異地校區(qū)對于教育主管部門、流出地政府、流入地政府和異地辦學高校等不同主體所具有的不同功能基礎。

圖1 異地校區(qū)對于不同主體所具有的功能

（一）對于教育主管部門所具有的功能

首先，高校異地辦學具有促進我國高等教育發(fā)展的功能。鼓勵高校異地辦學，除了可擴大高等教育資源的供給，在這一過程中還能促進高校優(yōu)化學科布局、創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，更好地推動我國高?！半p一流”建設。

其次，高校異地辦學具有調(diào)節(jié)教育資源分配的功能。如表1 所示，本研究統(tǒng)計了全國現(xiàn)有28 個本科院校跨省異地校區(qū)的流動方向，發(fā)現(xiàn)整體上表現(xiàn)為“南渡東進”的特征。即多數(shù)跨省辦學校區(qū)為自北向南流動，少數(shù)為自西向東流動。這其中，北京是主要流出地，共跨省開辦13 個異地校區(qū)；廣東和山東則是異地辦學的主要流入省，分別有7 個和6 個來自省外的異地校區(qū)。這表明異地辦學具有調(diào)節(jié)優(yōu)質(zhì)高等教育資源密集地區(qū)的高校向產(chǎn)業(yè)需求旺盛地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢。當然，這種調(diào)節(jié)也可能產(chǎn)生一定的消極影響。例如，隨著中西部地區(qū)和東北地區(qū)的優(yōu)質(zhì)高校向東南沿海地區(qū)集中，容易造成當?shù)乜萍己腿瞬刨Y源的流失，進而加劇這些地區(qū)與東南沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差異。從統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來看，在全國105 個本科院校的異地校區(qū)中，異地辦學高校在原“985 工程”“211 工程”和“雙非”院校中的同類型高校中占比依次為48.7%、24.3%和5.2%。而在這當中，有28 所為跨省異地辦學，其中就有26 所為“雙一流”院校的異地校區(qū)。由此可以看出，能夠異地辦學、甚至跨省異地辦學的高校，往往是國內(nèi)辦學水平靠前的高校，而這也進一步加劇了社會對流出地優(yōu)質(zhì)資源流失的擔憂。

表1 本科院?？缡‘惖剞k學統(tǒng)計

再者，高校異地校區(qū)可能干擾教育主管部門的權力行使。異地校區(qū)作為一項新生事物，在很多方面并不適用于舊有的“條塊”式管理架構(gòu)，帶來監(jiān)管和審批方面的難題。為此，教育部在2021 年《關于“十四五”時期高等學校設置工作的意見》（教發(fā)〔2021〕10 號）中指出：嚴控部委所屬高校、中西部高校在東部地區(qū)跨省開展異地辦學，原則上不審批設立跨省異地校區(qū)。這里，教育部特別強調(diào)了其對于跨省異地辦學的審批監(jiān)管權限。最后，盡管教育主管部門可能并不支持異地辦學，但為了貫徹國家戰(zhàn)略，又需要適當放開禁令。例如，北京交通大學、中國地質(zhì)大學（北京）、北京科技大學、北京林業(yè)大學等4 所北京地區(qū)高校集體落戶雄安，就是為了積極配合國家疏解北京市非首都功能和建設雄安千年大計的總體戰(zhàn)略部署。

（二）對于流出地政府所具有的功能

異地辦學對于母體高校發(fā)展能夠帶來一定的補益，幫助其做大做強（詳見下文分析）。對此，流出地政府是樂見其成的，但也有一定的顧慮。首先，異地校區(qū)可能不利于流出地的經(jīng)濟社會發(fā)展。屬地高校設置異地校區(qū)，就意味著有一部分本地辦學資源可能被轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)，進而造成一定程度的人才和技術流失。特別是，當流出地區(qū)本身經(jīng)濟狀況就相對落后時，異地校區(qū)所帶走的資源對于當?shù)匕l(fā)展而言可能產(chǎn)生更為重要的影響。其次，高校設置異地校區(qū)可能損害流出地的社會聲譽。高校作為地區(qū)發(fā)展的風向標，其遷徙與搬遷的象征意義明顯，容易被社會輿論理解為良禽另擇新枝。特別是有些異地校區(qū)還承擔了部分人才培養(yǎng)功能，更容易被誤解為流出地無法給當?shù)馗咝Ｌ峁┌l(fā)展所需的各項經(jīng)濟和社會資源（雖然實際情況可能并非如此），從而對當?shù)氐纳鐣曌u帶來負面影響。最后，異地校區(qū)也會懸置屬地政府的管理權限。地方高校遵循屬地管理的原則，異地校區(qū)的設置使其避開了原有的屬地管轄的限制，流出地政府無法對其行使對應的管理權限，造成權力懸浮的真空狀態(tài)[5]。這些消極功能的存在也使得流出地政府可能并不支持高校異地辦學行為，甚至試圖加以阻攔。

（三）對于流入地政府所具有的功能

首先，高校異地校區(qū)具有促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的功能。高校是知識生產(chǎn)和人才聚集的中心，在區(qū)域創(chuàng)新體系中承擔著核心功能。改革開放后，率先發(fā)展起來的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)需要尋找新的增長點，用以應對經(jīng)濟從粗放式發(fā)展向集約式發(fā)展，從勞動密集型產(chǎn)業(yè)向知識、技術密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)。為此，上一輪計劃經(jīng)濟時代所確立的高等教育資源布局已經(jīng)難以適應現(xiàn)實需求，先富裕地區(qū)經(jīng)濟迅猛發(fā)展與高等教育資源供給不足的矛盾日益突出。以廣東省為例，早在1995 年編制完成的《珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)現(xiàn)代化建設規(guī)劃綱要（1996—2010）》中，就將每萬人口普通高校在校生數(shù)列為主要的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃指標，并提出到2010年這一指標要達到116人以上[6]。而近年來深圳等城市推出的“孔雀人才計劃”更是以其支持力度之大而影響甚廣。這背后均反映出當?shù)貙τ诟呒寄苋瞬诺钠惹行枨?。而相較于新籌建或者發(fā)展本地院校，從其他地區(qū)吸引產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的高質(zhì)量院校無疑是解決當?shù)乜萍既瞬沤逃枨笞顬橛行П憬萸业惋L險的方式。

其次，異地辦學能夠極大地提升當?shù)氐纳鐣曌u。在當前地方政府橫向競爭的制度環(huán)境下，高校異地校區(qū)對于流入地政府而言很可能是一張靚麗的教育名片：作為一項創(chuàng)新干預政策，異地辦學高校為流入地帶來了前沿知識、高素質(zhì)人才等創(chuàng)新要素，有助于推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級；作為一項資源分配政策，地方政府通過引入異地校區(qū)在短時期內(nèi)帶動了城市的勞動力、資本等要素流入，吸引企業(yè)等生產(chǎn)主體集聚，提高了校區(qū)周邊土地的附加價值，有助于推動整體經(jīng)濟發(fā)展和公共財政汲取能力提升；作為一項公共服務政策，異地校區(qū)的啟用進一步帶來道路、中小學、城市綠地等周邊配套市政服務設施投入，對于改善當?shù)爻鞘芯幼…h(huán)境、提升地區(qū)人文氛圍也能夠帶來較大的裨益。總之，在地區(qū)官員晉升錦標賽的多元政績考核體系中[7]，引入名牌高校的異地校區(qū)無論是在經(jīng)濟發(fā)展方面，還是在社會治理創(chuàng)新的其他方面，都可能是一項十分亮眼的政績。

最后，高校異地辦學也是流入地政府貫徹國家重大地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的抓手之一。例如，為配合國家提出的海南自貿(mào)島建設，推動教育部與海南省建設海南國際教育創(chuàng)新島的實施方案，海南省教育廳在其工作規(guī)劃中就提出：在陵水黎安國際教育創(chuàng)新試驗區(qū)、三亞崖州灣科教城、博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)、江東國際教育新區(qū)等重點教育園區(qū)規(guī)劃引進國內(nèi)外知名高校40所以上。

（四）對于異地辦學高校所具有的功能

首先，異地校區(qū)有助于高校擴大辦學空間，解決擴招后校園空間不足的問題。高校擴招后的20年間，全國高校招生規(guī)模增長了近5 倍。在此形勢下，各高校原有校舍小、舊、破的問題逐漸暴露。而教育部等主管部門又對校舍使用有明確要求，在不同時期的文件①中均提出了類似“生均一分地”的辦學條件指標，達不到指標的高校將面臨限制招生甚而停辦的風險。為此，通過異地辦學、同城搬遷等多種形式②解決辦學條件和空間不足的問題，成為不少高校的現(xiàn)實選擇[8]。借助辦學空間的擴大，高校還可以進一步優(yōu)化學科結(jié)構(gòu)布局，推進學科的長遠發(fā)展。其次，異地辦學也有助于高校擺脫所在地區(qū)的區(qū)位資源限制，獲取更多外部資源。受限于現(xiàn)有的高等教育管理體制，高校的大部分財政資源均來自上級和屬地政府支持。異地辦學是高校突破主管單位和屬地政府供給資源限制的重要途徑。再者，高校還可以通過異地校區(qū)進一步促進產(chǎn)教融合。例如，哈爾濱工業(yè)大學最早南下深圳建立異地校區(qū)時，校方就很明確地提出開展“產(chǎn)學研”教育改革的目標[9]。最后，異地辦學也是高校服務國家重大戰(zhàn)略的重要手段。2020 年，習近平總書記在考察調(diào)研西安交通大學時就提出，要繼續(xù)發(fā)揚西遷精神，為國家建設貢獻力量。上文所提及的北京交通大學等高校雄安新校區(qū)的建設，就是服務國家戰(zhàn)略的例證。

二、當前高校異地辦學存在的主要問題

默頓在帕森斯之后改進了結(jié)構(gòu)-功能主義。他認為，帕森斯等人討論的結(jié)構(gòu)和功能都是明顯的、可預見的，忽視了對隱蔽的和不可預見的功能的研究。為此，他特地區(qū)分了顯功能（Manifest Functions）和潛功能（Latent Functions）。所謂顯功能是指某一具體社會單元的那些有助于其調(diào)試并且是有意安排的客觀后果；所謂潛功能是指同一層次上的無意圖的、未認識到的后果[10]。在此基礎上，默頓進一步提出功能失調(diào)的概念（Runaway of Function）。當某種最初有益于社會行動或結(jié)構(gòu)的功能，在演變過程中變成了有害的功能，并且無法被調(diào)整和控制時，就存在功能失調(diào)的問題。他還提出，并非所有社會單元都能夠發(fā)揮正功能，當其阻止了社會系統(tǒng)或其組成部分的需求滿足時，它就是反功能（Dysfunctions）的。一種情況是原來的正功能在演化過程中逐漸走向反面，另一種情況是某種功能對這個群體是有益的但對于另一個群體卻是有害的。[11]153-155

就本文主題而言，當前高校異地辦學存在的問題是因為異地校區(qū)在辦學過程中未能得到有效調(diào)整和控制，既有的顯功能失調(diào)并演化為反功能；同時，這一過程中也出現(xiàn)了一些新的未預料到潛功能。由此，當前高校異地辦學所存在的問題可以歸結(jié)為顯功能問題和潛功能問題兩類。如圖2 所示，顯功能問題是指因異地校區(qū)未能發(fā)揮其最初預設功能所產(chǎn)生的問題，主要包括未能充分服務地方經(jīng)濟發(fā)展、難以保障異地校區(qū)的教學質(zhì)量、異地校區(qū)的師生缺乏對母體校區(qū)的心理認同等；而潛功能問題是指異地校區(qū)運行后所產(chǎn)生的預設功能之外的最初未曾考慮的新問題，主要包括母體校區(qū)和異地校區(qū)之間可能缺乏差異化的發(fā)展、異地校區(qū)在當?shù)厮@取的外部資源難以持續(xù)、容易加劇不同地區(qū)間教育資源不均衡等問題。

圖2 高校異地辦學現(xiàn)存問題分析

（一）顯功能問題

從異地校區(qū)本應發(fā)揮的顯性功能考慮，當前高校異地辦學所存在的第一個問題是：異地校區(qū)的設置往往缺乏長遠規(guī)劃，服務地方經(jīng)濟發(fā)展的功能未能得到充分發(fā)揮。地方政府引入高校異地校區(qū)的初衷在于借助母體高校的學科力量促進當?shù)馗咝录夹g產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但由于兩者的協(xié)議并未具備嚴格的約束力，同時也未能對異地校區(qū)的科研和教學活動進行長期的功能規(guī)劃，這就導致：一方面，母體高校在實際辦學過程中，容易根據(jù)學校整體辦學情況變更異地校區(qū)既有的學科設置，背離了地方政府原有的預期；另一方面，產(chǎn)教融合需要配套的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與政策環(huán)境，如果流入地缺乏相應的支持條件，異地校區(qū)在遷入后也存在著“水土不服”的問題。

第二個問題是較難保障異地校區(qū)的教學質(zhì)量，人才培養(yǎng)質(zhì)量有待提高[12]。而人才培養(yǎng)的質(zhì)量直接決定著高校聲譽，若長此以往，異地校區(qū)不僅無法創(chuàng)造聲譽的增值效應，反而會拖累母體大學的發(fā)展。導致這一問題的原因是多方面的，首先，異地校區(qū)的學生培養(yǎng)數(shù)量少，難以形成規(guī)模效應，在教學活動的組織乃至辦學經(jīng)費的籌措上都面臨一定的挑戰(zhàn)；其次，異地校區(qū)的招生質(zhì)量和師資力量客觀上均不如母體校區(qū)[13]；再者，異地校區(qū)與母體校區(qū)之間地理距離較遠，母體高校容易疏于管理，可能存在教學質(zhì)量監(jiān)控的缺位；最后，由于異地校區(qū)的功能定位不清晰，容易造成學科和師生在不同校區(qū)之間的反復搬遷，對異地校區(qū)辦學秩序的穩(wěn)定產(chǎn)生了沖擊，不利于教學和科研活動開展。

第三個問題是異地校區(qū)的人員結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，較難對母體高校產(chǎn)生心理認同。這主要與異地校區(qū)對于母體校區(qū)的資源依賴有關。從學生的角度而言，部分異地校區(qū)的學生招錄自校本部各院系的調(diào)劑，這就容易在學生心理上形成排名較低的學生被打發(fā)到異地校區(qū)的落差感，再加上異地校區(qū)作為新校區(qū)，學生的各項培養(yǎng)方案尚在摸索階段，配套設施和人文底蘊也不如母體校區(qū)，學生難以產(chǎn)生心理認同感和歸屬感。從教師的角度而言，異地校區(qū)的教師主要包括兩類：一類是來自于本部校區(qū)的教師，這部分教師由于距離原因，主要采取集中授課的方式，教學質(zhì)量容易受到?jīng)_擊；第二類則是異地校區(qū)獨立招聘的師資，但這部分教師屬于自籌事業(yè)編，與本部教師存在一定差距，并且由于規(guī)模問題，教師職稱的學術評價權力仍掌握在本部校區(qū)的學術委員會手中，不利于師資隊伍的發(fā)展[14]。

（二）潛功能問題

從異地辦學可能產(chǎn)生的負向潛性功能來看，當前存在的第一個問題是：異地校區(qū)的定位不清晰，相較母體校區(qū)缺乏差異化的發(fā)展。本文在收集高校異地校區(qū)的相關資料時發(fā)現(xiàn)，多數(shù)高校對外并未就本部校區(qū)和異地校區(qū)的使用定位做出明確說明。而不同校區(qū)的學科設置之間如果存在過度重合，有可能帶來諸多問題：首先，這一安排使得部分高校教師需要兩頭飛，不僅教學和科研時間減少，與學生也是“聚少離多”，導致人才培養(yǎng)質(zhì)量受到影響；其次，由于母體校區(qū)與異地校區(qū)使用的是同一學科授權點，不可避免地造成異地校區(qū)的學科“子點”受到本部校區(qū)“母點”的制約，形成“中心－邊緣”的關系格局[15]；最后，過度重合的學科安排也容易造成資源的浪費，不利于高校管理效率的提高。而究其本質(zhì)，異地校區(qū)之所以缺乏明確的辦學定位，原因在于異地校區(qū)設置的規(guī)范和程序缺失[16]。一方面，缺乏直屬管理部門的介入與肯定，使其辦學行為本身就存在較大不確定性；另一方面，很多母體高校也并未將異地校區(qū)嵌入到制度化的治理結(jié)構(gòu)中?？傮w來看，各高校異地校區(qū)與本部校區(qū)之間呈現(xiàn)出多種管理模式并存的特征[17]。大部分異地校區(qū)為附屬于校本部的分校區(qū)，接受校本部的統(tǒng)一管理，如中山大學珠海校區(qū)和深圳校區(qū)，學生培養(yǎng)方案和質(zhì)量要求幾乎與校本部持平。少部分異地校區(qū)（10 余個）為較獨立的分校，如東北大學秦皇島分校，實行相對獨立的招生培養(yǎng)和管理工作，其招生分數(shù)線一般低于母體學校。近年來，也存在不少高校異地分校轉(zhuǎn)設為分校區(qū)的情況，如北京師范大學珠海分校轉(zhuǎn)設為珠海校區(qū)，山東大學威海分校轉(zhuǎn)設為威海校區(qū)，這一過程中隸屬關系與辦學模式的轉(zhuǎn)變?nèi)绻幚聿划斎菀讓е庐惖剞k學教育功能的失調(diào)，帶來一定社會爭議。

第二個問題是異地校區(qū)從外部獲取的辦學資源往往難以持久。異地校區(qū)的核心資源分為兩類：一類是來自校本部的學科資源、招生資源、師資資源與領導資源等；另一類是來自流入地政府的土地資源、物質(zhì)資源、資金資源、領導資源等[18]。就來自校本部的資源來看，異地校區(qū)的學生名額、教師資源、學科認定甚至辦學經(jīng)費等都依賴于母體高校，從而導致異地校區(qū)經(jīng)常存在學生基數(shù)少、錄取質(zhì)量低、辦學經(jīng)費短缺、教師資源特別是優(yōu)質(zhì)教師資源匱乏等問題。就來自流入地政府的資源來看，異地校區(qū)在管理體制上難以完整納入所在地的高等教育管理系統(tǒng)中，這就使得其在爭取地方政府所提供的辦學和科研配套經(jīng)費、土地空間等方面均存在劣勢。相較于深耕當?shù)囟嗄甑谋镜馗咝?，異地校區(qū)需要努力保持與地方政府的互惠互利關系才能確保地方政府資源投入的穩(wěn)定性。而究其本質(zhì)，異地校區(qū)從母體高校乃至流入地政府獲取的資源之所以難以持久，根本原因在于多數(shù)異地校區(qū)的設置違背了現(xiàn)有的“條塊”管理體系，高校直接繞過了原有的主管部門與流入地政府達成協(xié)議。有學者將其稱之為“共謀”協(xié)議，而這類協(xié)議實際上并沒有明確的政策依據(jù)。這一過程容易導致主體界限和責任的模糊，形成相關治理主體的懸浮狀態(tài)[5]。

第三個問題是異地辦學容易造成高等教育資源配置的不均衡。具體而言，這種不均衡主要體現(xiàn)在兩個方面[19]：首先，異地辦學可能會加劇區(qū)域間高等教育資源分布不均，特別是當中西部和東北部地區(qū)的高校到東南沿海地區(qū)異地辦學時，可能會稀釋流出地已有的高等教育資源，不利于當?shù)亟?jīng)濟社會的整體發(fā)展；其次，異地辦學還可能加劇高校間的資源不均衡。如上文所述，辦學實力強、聲譽好的高校在異地辦學過程中占據(jù)優(yōu)勢，更容易獲取流入地資源的支持，而這一過程反過來又促進了母體高校的資源積累，造成了強者愈強的馬太效應，固化了高校之間已有的等級序列。另一方面，異地校區(qū)也有可能對流入地原有高校的資源空間產(chǎn)生擠占，某種意義上不利于流入地已有高校的自身發(fā)展。究其本質(zhì)，異地校區(qū)所帶來的各類不均衡問題的根本原因在于缺乏有效的監(jiān)督約束機制，使得高校和地方政府在設置異地辦學過程中存在一定的盲目效仿和非理性競爭。

三、解決當前高校異地辦學問題的路徑

盡管現(xiàn)階段高校異地辦學還存在著諸多問題，但不可否認的是，異地校區(qū)為母體高校和流入地政府均提供了良好的發(fā)展契機，二者在這一過程中是相互依賴的關系：一方面，母體高?？梢越柚惖匦^(qū)拓展外部辦學資源，反哺母體高校學科發(fā)展；另一方面，流入地政府也可以借助異地校區(qū)獲取產(chǎn)業(yè)發(fā)展所急缺的優(yōu)質(zhì)人力資本和智力資本。因此，在理想的情況下，高校異地辦學能夠有效撬動優(yōu)質(zhì)高等教育資源的配置效率，實現(xiàn)雙贏局面。對于高校異地辦學應采取謹慎對待、合理控制、分類管理的方針，進一步完善高校異地校區(qū)功能，提高異地校區(qū)辦學質(zhì)量，使其更好地服務于高校“雙一流”建設和地方經(jīng)濟社會發(fā)展。

從結(jié)構(gòu)-功能主義的視角來看，A-G-I-L 框架是帕森斯社會系統(tǒng)理論最為核心的內(nèi)容。其基本立足點在于，任何一個社會組織都具有四種特定的基本功能，任何一個社會系統(tǒng)及其子系統(tǒng)想要保持良性運行和健康發(fā)展，就必須協(xié)調(diào)、有序地發(fā)揮這四種基本功能。這其中，A（Adaptation）為適應功能，指社會系統(tǒng)獲取維持其存在的資源；G（Goal -Attainment）為目標達到功能，指社會系統(tǒng)確立目標和為實現(xiàn)這一目標而付諸實踐的過程；I（Integration）為整合功能，指系統(tǒng)協(xié)調(diào)各組成部分使其進行有效的合作；L（Latency Pattern Maintenance）為潛在的模式維持功能，指根據(jù)某些規(guī)范與原則維持系統(tǒng)行動秩序與活動方式連續(xù)性。在帕森斯看來，A-G-I-L 框架不僅可以從宏觀上分析社會系統(tǒng)，還可以用來分析社會系統(tǒng)的子系統(tǒng)甚至子系統(tǒng)的子系統(tǒng)[11]140-144。

具體到高校異地辦學這一系統(tǒng)，可以遵循上述AG-I-L框架的改進思路：首先，適應功能啟示我們需要提供穩(wěn)定的外部資源用以維持異地校區(qū)的有效運作，這意味著異地校區(qū)將能夠源源不斷地從地方以及母體高校獲取賴以生存的辦學資源；其次，目標達到功能啟示我們應對異地校區(qū)的角色和使命有著科學和明確的定位，這就要求母體高校需要確立自身學科發(fā)展使命，并在一流大學建設的學術標準下劃分好本部校區(qū)與異地校區(qū)的角色定位與功能承擔；再者，整合功能啟示我們應協(xié)調(diào)好各個地區(qū)教育系統(tǒng)與經(jīng)濟系統(tǒng)之間的關系，這就要求各級管理者通盤考慮，以滿足不同地區(qū)高等教育資源均衡，以及適應經(jīng)濟活動發(fā)展的需求；最后，模式維持功能啟示我們應盡快建立高校異地校區(qū)的治理秩序，為此就需要通過制度和規(guī)范化的設計，將其緊密嵌入既有的高校辦學管理監(jiān)督體系中，避免異地校區(qū)辦學行為的失范?；谏鲜隹蚣?，進一步提出完善異地校區(qū)功能、解決當前高校異地辦學問題的路徑（如圖3所示）。

圖3 完善高校異地校區(qū)功能的A-G-I-L結(jié)構(gòu)框架

（一）創(chuàng)新主體投入，穩(wěn)定并豐富異地辦學的資源供給

高校異地校區(qū)能夠健康發(fā)展，首先需要依賴各類辦學資源的穩(wěn)定供給。為此，要利用好異地校區(qū)這塊“試驗田”，創(chuàng)新異地辦學的管理體制機制，在各個層面吸引不同主體的資源投入，同時突出異地校區(qū)的地方辦學特色和地方社會服務功能。在國家層面，各主管部門可以在制度設計上為多元主體靈活介入提供空間，以海南國際教育創(chuàng)新島等政策試驗為契機，允許專業(yè)群體、行業(yè)企業(yè)和國際辦學力量等社會主體參與異地辦學，在多元化發(fā)展中尋找高校辦學模式新的增長點。在地方層面，地方政府應增強整體規(guī)劃和科學分析，圍繞異地校區(qū)周邊打造高校與行業(yè)企業(yè)溝通的公共平臺。明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展對異地校區(qū)學科資源的實際需求，以國家實驗室、新型研發(fā)機構(gòu)、行業(yè)特色小鎮(zhèn)等產(chǎn)學研平臺建設為支點，引導高校智力資源向地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈條有效流動。在高校層面，首先是要密切異地校區(qū)與地方政府和行業(yè)企業(yè)的聯(lián)系，包括建立制度化的溝通機制和平臺，邀請地方力量加入異地校區(qū)的管理和咨詢機構(gòu)等[20-21]。其次是利用異地辦學契機，創(chuàng)新辦學評價機制，在師資隊伍的選聘、考核和晉升等環(huán)節(jié)的評估中，突出科研成果的應用轉(zhuǎn)化與地方服務導向，增強師資隊伍整體實力的同時，加強高校學科發(fā)展與地方經(jīng)濟社會之間的聯(lián)系[22]。

（二）強化目標管理，動態(tài)調(diào)整校區(qū)間的權力和功能邊界

對于高校而言，需要以促進高校學科發(fā)展為根本使命，積極完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，在母體高校學術發(fā)展的不同階段不斷調(diào)整和優(yōu)化本部校區(qū)與異地校區(qū)之間的權力結(jié)構(gòu)與功能定位。只有分配好本部校區(qū)與異地校區(qū)之間的權力結(jié)構(gòu)與功能角色，異地校區(qū)在擁有豐富資源的同時才能朝著正確的方向健康發(fā)展。首先，母體高校應堅持“一個大學，多元發(fā)展”的理念，積極探索母體高校向異地校區(qū)分權的邊界，給予新設立的異地校區(qū)足夠的支持。這一過程中，一方面要充實異地校區(qū)的管理架構(gòu)和領導層管理能力，適當讓渡一部分辦學的自主權，以便異地校區(qū)能夠建立相對獨立的辦學體系，并逐步擺脫對母體大學的資源依賴[23]。另一方面，借鑒美國加州大學多校區(qū)系統(tǒng)的治理經(jīng)驗，我們也應認識到本部校區(qū)和異地校區(qū)之間的權力結(jié)構(gòu)調(diào)整可能是相對漫長的過程，需要各級管理者付出足夠的耐心和才智[24-25]。其次，高校應堅持特色辦學、錯位競爭和多樣化發(fā)展的導向，在發(fā)揮本部校區(qū)主體功能的基礎上，異地校區(qū)主要以拓展交叉學科資源和產(chǎn)學研合作空間等為發(fā)展方向，避免本部校區(qū)和異地校區(qū)在教學和科研功能上過度重合，造成資源浪費[26]。最后，在上述兩者基礎上，可以適當加強母體校區(qū)和異地校區(qū)之間的教學和科研功能聯(lián)系，通過聯(lián)合建立跨校區(qū)的實驗室等形式，各展所長、各盡其能。

對于地方政府而言，應以促進地區(qū)發(fā)展為根本目標，明確當?shù)貙τ诋惖匦^(qū)教學和科研功能設置的實際訴求。一方面是要避免因為惡性競爭而盲目引進異地校區(qū)從而造成資源浪費，另一方面則可以通過提供經(jīng)費和場地支持、設立專項獎補基金、介入異地校區(qū)的管理和咨詢機構(gòu)、聯(lián)合成立新型研發(fā)平臺等形式，引導異地校區(qū)的辦學行為，使其在功能設置上更符合地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。

（三）加強頂層設計，均衡各地區(qū)各類型異地辦學行為

在教育部對于高校異地辦學表示不鼓勵、不支持的態(tài)度后，各地區(qū)和高校籌備異地辦學的熱情仍未冷卻。政策與高校行為之間的脫節(jié)容易導致高校異地辦學進退維谷，誘發(fā)辦學亂象，不利于高等教育資源的合理配置[27]。各級主管部門應盡快出臺明確可操作的管理辦法，加強頂層設計，對于不同地區(qū)、不同類型的高校異地辦學行為實行分類管理、積極引導。首先，應嚴格控制異地辦學新校區(qū)的審批，以公平優(yōu)先、注重效率、通盤考慮為原則，實行“一事一議”方法，對于那些向高等教育集中地區(qū)盲目扎堆的辦學行為要禁止，對于那些能夠體現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展需求（特別是中西部的待開發(fā)地區(qū)）、同時又具有自身辦學特色的辦學行為應積極鼓勵，對于那些服務國家長遠戰(zhàn)略需求的辦學行為應科學引導。其次，適應現(xiàn)有的高等教育管理體制，教育、發(fā)改和科技等歸口管理部門應加強協(xié)商，盡快制定異地辦學基本制度規(guī)范，明確各個環(huán)節(jié)過程中各層次利益主體的治理權責。再者，進一步規(guī)范流入地高等教育生態(tài)，發(fā)揮異地校區(qū)的“鯰魚效應”，避免異地辦學擠占流入地高校原有資源。最后，協(xié)調(diào)好流入地和流出地政府之間的關系，通過幫扶和補償?shù)刃问綔p少流出地的資源流失及其所產(chǎn)生的不良影響。

（四）完善監(jiān)督管理，避免異地校區(qū)辦學秩序失范

為避免異地校區(qū)辦學行為失范，各級主管部門應緊密依托既有的高校治理結(jié)構(gòu)，通過科學合理的制度和規(guī)范設計，在各個層面加強對高校異地辦學校區(qū)的日常監(jiān)管與引導，建立動態(tài)的辦學質(zhì)量監(jiān)督預警體系，嚴控異地校區(qū)的辦學質(zhì)量[5，16]。首先，高校自身需要對異地校區(qū)的辦學水平和辦學質(zhì)量進行常態(tài)化的監(jiān)測和評估，當發(fā)現(xiàn)異地校區(qū)已經(jīng)不再適應學校整體發(fā)展規(guī)劃時，應及時予以調(diào)整。其次，教育主管部門應對異地校區(qū)開展定期評估工作，對異地校區(qū)的容納能力、功能安排、管理效率乃至可持續(xù)發(fā)展能力等展開動態(tài)監(jiān)測，并且將評估結(jié)果納入“雙一流”建設、基本辦學條件指標監(jiān)測、本科教學評估等重要評估工作中，用以規(guī)范高校異地辦學行為。最后，地方政府可委托專業(yè)的社會中介組織，評估異地校區(qū)的辦學質(zhì)量與辦學規(guī)模是否與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需求相協(xié)調(diào)，引導異地校區(qū)緊密對接區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，加強科研成果轉(zhuǎn)化，突出辦學特色[28]。

注釋

①相關文件包括：《普通高等學校本、?？普猩媱澒芾硪庖姟罚ń逃嫛?996〕154 號）、《普通高等學?；巨k學條件指標（試行）》（教發(fā)〔2004〕2 號）和《普通本科學校設置暫行規(guī)定》（教發(fā)〔2006〕18號）等。

②如無特殊說明，在本文中，同城搬遷校區(qū)是指高校在同一地級城市內(nèi)所設置的新建校區(qū)，異地辦學是指高?？缭讲煌丶壥兴O置的新建校區(qū)，而新籌建校區(qū)是指新成立高校所設置的第一個正式意義的校區(qū)。