宿飛飛

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1 基層預(yù)算管理的現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 預(yù)算編制管理現(xiàn)狀

預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點。據(jù)了解目前大部分單位的預(yù)算編制是以財務(wù)部門主導(dǎo)，在上報財政申請預(yù)算之前對單位人員進(jìn)行摸底核實并根據(jù)財政要求制定人員經(jīng)和日常經(jīng)費等基本支出的預(yù)算；項目支出預(yù)算一般是由單位安排內(nèi)部各業(yè)務(wù)科室提報并進(jìn)行內(nèi)部匯總通過單位內(nèi)部辦公會決議后確定項目和項目預(yù)算，最后由財務(wù)部門在財政預(yù)算申報系統(tǒng)中進(jìn)行財政一上和財政一下后，再根據(jù)一下的情況調(diào)整，進(jìn)行二次申報，最終由財政進(jìn)行批復(fù)。

1.2 預(yù)算編制過程中存在的問題和難點

一是預(yù)算單位重視程度不夠。預(yù)算編制是一個單位層面的重要工作，直接影響到單位下個年度的工作，是單位各部門參與集體決議的事項，但很多單位不夠重視。譬如，很多單位未對業(yè)務(wù)科室進(jìn)行過預(yù)算編制的專題培訓(xùn)，業(yè)務(wù)科室對預(yù)算編制重要性認(rèn)識不足，對預(yù)算編制的要求不清楚，上報質(zhì)量參差不齊，甚至還存在一些單位預(yù)算編制業(yè)務(wù)部門不參與直接由財務(wù)部門進(jìn)行編制的情況，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量不高。二是單位尚處在預(yù)算績效管理探索階段，在預(yù)算編制過程中績效管理意識不足。對于新增項目缺少有效評估，績效目標(biāo)填寫不科學(xué)、不合理和不準(zhǔn)確，缺少預(yù)算安排決策依據(jù)。三是預(yù)算編制工作安排不合理。大多數(shù)單位年度預(yù)算編制工作都在財政一上任務(wù)布置后開展，時間緊任務(wù)重，項目申報材料不全、項目遺漏等情況會嚴(yán)重影響資金的申報和工作的開展。一旦遇到年中追加預(yù)算，資金找項目的情況下預(yù)算編制質(zhì)量不高的情況尤為明顯。

1.3 預(yù)算指標(biāo)管理現(xiàn)狀

財政預(yù)算批復(fù)后下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，單位需要對預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行管理。先來看財政預(yù)算指標(biāo)的管理，一般情況下財政預(yù)算指標(biāo)不少于七個維度進(jìn)行管理。這七個維度分別是：指標(biāo)來源(根據(jù)預(yù)算產(chǎn)生的時間節(jié)點不同分為歷年結(jié)轉(zhuǎn)資金、年初預(yù)算和年中追加等)、資金來源(財政撥款、轉(zhuǎn)移支付和其他資金等)、支出性質(zhì)(分為基本支出和項目支出資金等，基本支出又可分為人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費等)；另外還包括功能科目、部門經(jīng)濟科目、指標(biāo)文號、項目名稱等。從單位內(nèi)部預(yù)算管理來講，這些預(yù)算管理的指標(biāo)要素恐怕還不夠，單位要精細(xì)化管理需要對預(yù)算指標(biāo)體系在財政的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，例如按資金使用部門或業(yè)務(wù)科室進(jìn)行拆分細(xì)化；項目資金需要按單位內(nèi)部管理口徑將財政項目拆分為多個單位級子項目，也就是我們在預(yù)算編制中提到的單位內(nèi)部項目；另外，涉及科研項目資金和課題項目資金的應(yīng)到項目組或者項目負(fù)責(zé)人等，以滿足單位內(nèi)部控制、成本核算和單位預(yù)算績效管理的要求。

1.4 單位預(yù)算指標(biāo)管理存在的問題和難點

一是單位預(yù)算指標(biāo)不夠細(xì)化，無法實現(xiàn)精細(xì)化管理和內(nèi)部控制。不少單位依然存在直接使用財政預(yù)算指標(biāo)作為單位預(yù)算指標(biāo)的情況。財政下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)口徑更多的是按財政資金管理目的設(shè)置的，對于單位來說是比較粗口徑的，僅僅是單位層面的指標(biāo)而不能落實到具體的部門和負(fù)責(zé)人，資金控制上也僅僅是財政指標(biāo)總量控制，導(dǎo)致單位內(nèi)控不到位。二是單位預(yù)算管理和內(nèi)部管理水平不高，預(yù)算指標(biāo)無法起到作用。單位預(yù)算指標(biāo)設(shè)置不合理，形成資金控制與資金使用之間的矛盾，導(dǎo)致預(yù)算指標(biāo)形同虛設(shè)未能實現(xiàn)預(yù)算控制和管理的目的。

1.5 預(yù)算執(zhí)行管理現(xiàn)狀

預(yù)算執(zhí)行是單位預(yù)算管理中最復(fù)雜也最容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)。在預(yù)算執(zhí)行中我們對預(yù)算的管理既要滿足內(nèi)控要求的對六大業(yè)務(wù)的管控，又能支撐成本核算，還要實現(xiàn)單位預(yù)算績效管理的落地。如果從內(nèi)部控制的角度上來看，預(yù)算編制和預(yù)算指標(biāo)的形成都屬于內(nèi)部控制的事前環(huán)節(jié)，那么預(yù)算執(zhí)行中涉及的就是內(nèi)部控制的事中和事后環(huán)節(jié)。事中環(huán)節(jié)一般單位是通過事項審批進(jìn)行控制。譬如，在出差前進(jìn)行的出差申請、在采購前的采購申請等。事后環(huán)節(jié)是對報銷的管控，最后落實到資金支付。

1.6 預(yù)算執(zhí)行管理中存在的問題和難點

一是未建立內(nèi)部預(yù)算指標(biāo)體系，預(yù)算執(zhí)行中使用財政預(yù)算指標(biāo)的往往出現(xiàn)申請和審批與預(yù)算脫節(jié)，財政預(yù)算指標(biāo)的使用與單位賬務(wù)處理以及資金支付脫節(jié)，導(dǎo)致資金混用和資金使用不當(dāng)?shù)膯栴}。二是單位內(nèi)部控制不健全，單位內(nèi)部的制度和流程不完善，審批流程不清晰、審批一支筆或過于隨意，給資金使用帶來風(fēng)險。三是缺乏有效的方法或者工具將內(nèi)控管理相關(guān)配套的資金管理辦法或者制度等實施并融入預(yù)算管理工作中。四是在預(yù)算執(zhí)行過程中預(yù)算績效管理不到位。缺少績效監(jiān)控導(dǎo)致資金使用的有效性無法保障。

1.7 單位預(yù)算數(shù)據(jù)管理現(xiàn)狀

預(yù)算的精細(xì)化管理是在不斷產(chǎn)出數(shù)據(jù)和持續(xù)應(yīng)用數(shù)據(jù)中進(jìn)行的。預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)分析是對整個預(yù)算管理工作的展示。

財務(wù)管理工作是一個單位重要的財務(wù)和管理數(shù)據(jù)產(chǎn)出部門且產(chǎn)出量較高、使用率較高。從數(shù)據(jù)使用方的維度，數(shù)據(jù)分為外部使用數(shù)據(jù)和內(nèi)部使用數(shù)據(jù)。目前大部分單位對于財務(wù)數(shù)據(jù)的使用也僅僅是原有的基礎(chǔ)性的應(yīng)用，而且大多數(shù)對于外部數(shù)據(jù)要求的上報，例如，單位決算編制和報告、年度財務(wù)報告、資產(chǎn)月度和年度報告、一般公共預(yù)算的一般性支出和三公經(jīng)費、八項規(guī)定范圍內(nèi)的經(jīng)費上報等。實際上單位內(nèi)部管理所需要的數(shù)據(jù)更多，但很多單位疲于應(yīng)付外部數(shù)據(jù)或者管理者對數(shù)據(jù)應(yīng)用不重視導(dǎo)致內(nèi)部數(shù)據(jù)分析的使用不高。

1.8 單位預(yù)算數(shù)據(jù)管理存在的問題和難點

一方面，重預(yù)算執(zhí)行輕服務(wù)管理，受托責(zé)任制和決策有用觀的會計目標(biāo)使財務(wù)人員更重視經(jīng)費執(zhí)行的計量與記錄；另一方面，相對落后的管理會計工具和技術(shù)應(yīng)用使管理會計的職能得不到充分發(fā)揮。

當(dāng)財務(wù)人員的精力被頻繁、重復(fù)和瑣碎的基礎(chǔ)工作和疲于應(yīng)付外部的數(shù)據(jù)提供所消耗，那利用管理會計創(chuàng)造價值、發(fā)揮會計服務(wù)職能便無從說起。而數(shù)據(jù)管理恰恰是管理會計的基礎(chǔ)。

1.9 基層預(yù)算精細(xì)化管理中存在的其他問題

(1)對預(yù)算管理重視程度不夠。預(yù)算管理是單位全員參與的工作。根據(jù)調(diào)研，很多基層行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)未意識到預(yù)算管理工作對單位的戰(zhàn)略的影響，認(rèn)為預(yù)算管理工作是財務(wù)部門的工作，財政部門或外部檢查對財務(wù)管理工作提出的問題時依然選擇從財務(wù)管理工作中尋找問題解決問題，其他非財務(wù)部門更是缺乏預(yù)算管理意識。

(2)基層行政事業(yè)單位缺少相應(yīng)的完善的體系管理，未形成對精細(xì)化管理需要的相關(guān)制度、規(guī)范和操作指引。

(3)未將預(yù)算管理與單位內(nèi)部管理考核掛鉤，缺少工作抓手。

(4)缺少有效地信息化工具。預(yù)算管理貫穿整個業(yè)務(wù)線，從項目管理、預(yù)算績效、內(nèi)控管理到?jīng)Q算管理，再到下個周期的預(yù)算管理是一個不斷循環(huán)的業(yè)務(wù)流程，需要信息化工具保障和落地。

2 基層預(yù)算精細(xì)化管理的建議

2.1 預(yù)算編制管理工作建議

結(jié)合以上，為了提高預(yù)算編制的質(zhì)量，建議各單位一方面加強對內(nèi)部的預(yù)算編制相關(guān)培訓(xùn)，明確預(yù)算編制的質(zhì)量要求；另一方面把預(yù)算編制工作引入到日常工作中，在單位內(nèi)部建立單位全年開放的滾動項目庫，將單位項目的立項申請資料、可行性分析報告、事前績效評估和預(yù)算績效目標(biāo)等相關(guān)資料在項目立項前結(jié)合十四五規(guī)劃和單位發(fā)展規(guī)劃以及工作計劃進(jìn)行儲備并對項目進(jìn)行優(yōu)先級排序。譬如，將契合國家和地方政府規(guī)劃的、緊急的、重要的項目優(yōu)先安排。這樣就可以將預(yù)算編制的周期延長并與日常工作緊密結(jié)合。預(yù)算項目的儲備是單位預(yù)算管理的基礎(chǔ)，也是提升單位預(yù)算編制質(zhì)量和單位內(nèi)部管理的有效手段。另外，單位應(yīng)對項目進(jìn)行內(nèi)部項目和外部項目的區(qū)分管理。內(nèi)部項目是為了單位精細(xì)化管理根據(jù)業(yè)務(wù)事項和管理要求進(jìn)行提報，內(nèi)部項目與財政項目可能一致也可能是多個內(nèi)部項目對應(yīng)一個財政項目。由于單位內(nèi)部預(yù)算項目較為精細(xì)化，上報財政預(yù)算時可以對單位項目按一定的口徑進(jìn)行合并后進(jìn)行財政項目申報。

2.2 單位預(yù)算指標(biāo)管理建議

建立科學(xué)合理的單位預(yù)算控制體系。單位預(yù)算指標(biāo)制定一定要結(jié)合實際，認(rèn)真詳細(xì)地對單位預(yù)算進(jìn)行分析和研究，根據(jù)單位管理要求、項目管理要求和資金監(jiān)管、財務(wù)分析、財務(wù)統(tǒng)計等需求進(jìn)行設(shè)定。預(yù)算指標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行過程中通過預(yù)算控制管理防止各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)在資金使用時超支，不按進(jìn)度和范圍使用資金。另外又不能因為預(yù)算管控影響了工作開展。所以，預(yù)算指標(biāo)要科學(xué)合理的細(xì)化，要具備預(yù)警機制，既能達(dá)到內(nèi)控目的又要可調(diào)整和調(diào)劑?？茖W(xué)合理的預(yù)算指標(biāo)為單位預(yù)算執(zhí)行管理打好基礎(chǔ)。

2.3 預(yù)算執(zhí)行管理工作的建議

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算資金使用的全面控制和管理。預(yù)算支出的合規(guī)性、有效性要建立一套完整的預(yù)算執(zhí)行管控體系來進(jìn)行保障。在單位預(yù)算指標(biāo)下進(jìn)行申請審批，審批通過的申請在后續(xù)的流程中要關(guān)聯(lián)和控制事后的報銷，通過外部和內(nèi)部的相關(guān)文件、制度要求進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)控制和流程控制，為預(yù)算執(zhí)行中實現(xiàn)“智能駕駛”。行政事業(yè)單位內(nèi)控已經(jīng)常態(tài)化，績效時代已經(jīng)到來。加強預(yù)算執(zhí)行中的績效跟蹤監(jiān)控，隨時對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行糾偏，為預(yù)算資金使用的有效性保駕護航。采用信息化工具進(jìn)行管理搭建一個全程的內(nèi)控管理平臺，將流程、制度要求、控制標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容要求等固化到信息化系統(tǒng)當(dāng)中去。在信息系統(tǒng)中實現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)——資金申請——業(yè)務(wù)報銷相關(guān)管理和控制。做到無預(yù)算不支出、超標(biāo)準(zhǔn)不通過、流程節(jié)點不跳過。以預(yù)算為源頭，通過信息系統(tǒng)反映整個資金的軌跡，實現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行的全程控制和管理。同時通過信息系統(tǒng)將內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理進(jìn)行結(jié)合，確保預(yù)算績效的成果。

2.4 單位預(yù)算數(shù)據(jù)管理建議

預(yù)算執(zhí)行分析應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)的是對單位復(fù)雜多樣的財務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)中的多單位、多角度、多年度的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行收集集中，并進(jìn)一步分析處理，為有關(guān)決策部門提供決策依據(jù)。應(yīng)當(dāng)通過預(yù)算執(zhí)行分析建立單位預(yù)警機制，針對時有發(fā)生的超支預(yù)算、違反資金管理辦法辦理資金支付等行為，進(jìn)行規(guī)范和預(yù)警控制。根據(jù)各部門的預(yù)算情況、日?，F(xiàn)金使用支出等情況，設(shè)定相應(yīng)條件，當(dāng)各部門有接近超支、經(jīng)費不足等情況發(fā)生的可能時，能提示領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)管理人員注意，起到預(yù)警的作用；而一旦超支、違反規(guī)定資金用途等行為的實際發(fā)生時，能實現(xiàn)隨時的預(yù)警，便于對各部門使用資金情況進(jìn)行管理。

預(yù)算執(zhí)行分析需要挖掘財務(wù)、業(yè)務(wù)和其他業(yè)務(wù)管理中的預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)，并根據(jù)分析內(nèi)容和數(shù)據(jù)使用者的需求和習(xí)慣通過各種圖標(biāo)進(jìn)行展示。統(tǒng)計分析和決策支持模型，輔以多種統(tǒng)計學(xué)算法和分析方法，實現(xiàn)對各項預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)的深層挖掘，進(jìn)一步強化監(jiān)管功能，為各級決策部門的決策者提供及時、可靠的財政財務(wù)信息，幫助決策者對未來的發(fā)展方向和目標(biāo)進(jìn)行量化的分析和論證，從而對資金的收支活動做出科學(xué)的決策。

預(yù)算數(shù)據(jù)管理要實現(xiàn)部門數(shù)據(jù)及時有效共享，業(yè)財信息雙向精準(zhǔn)推送，以及業(yè)務(wù)“高峰期”的輕松應(yīng)對。通過預(yù)算精細(xì)化管理，全程跟蹤，提高決策的科學(xué)性、智能性，向數(shù)據(jù)治理邁進(jìn)。

事實上，每個單位的預(yù)算執(zhí)行的情況都為后續(xù)的預(yù)算編制執(zhí)行分析和領(lǐng)導(dǎo)決策提供數(shù)據(jù)，也要為財政部門、主管部門等要求的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和落實。單位日常工作中通過預(yù)算指標(biāo)的執(zhí)行和分析可以判斷項目進(jìn)度便于隨時進(jìn)行調(diào)度推動工作計劃的執(zhí)行并加快預(yù)算執(zhí)行。

2.5 單位預(yù)算管理工作的其他建議

(1)加強預(yù)算管理的培訓(xùn)?；鶎有姓聵I(yè)財務(wù)部門人員要積極參加財政主管部門等培訓(xùn)。另外，單位預(yù)算管理不僅是財務(wù)部門的職責(zé)，需要單位各個部門參與。在單位內(nèi)部也應(yīng)該自行組織預(yù)算管理相關(guān)培訓(xùn)，提高全體人員的思想意識和業(yè)務(wù)水平。(2)完善預(yù)算管理體系建設(shè)。以《預(yù)算法》為基礎(chǔ)，結(jié)合預(yù)算管理相關(guān)要求和本地財政管理要求等相關(guān)文件制定本單位的《預(yù)算管理辦法》《項目管理辦法》《預(yù)算績效管理辦法》以及相應(yīng)的制度和操作指引。(3)探索將預(yù)算管理與單位內(nèi)部管理考核掛鉤，加強監(jiān)管和考核力度。(4)提高預(yù)算管理信息化管理水平。精細(xì)化管理離不開信息化技術(shù)的支撐，信息化應(yīng)用能夠提高預(yù)算管理的效率，簡化因精細(xì)化管理帶來的工作。

3 結(jié)語

預(yù)算精細(xì)化管理是一項復(fù)雜的工作，具有“全方位、全流程、全覆蓋”的特點，是提高預(yù)算績效水平的重要手段。基層行政事業(yè)單位要加快預(yù)算管理體制機制建設(shè)，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、指標(biāo)體系建設(shè)以及數(shù)據(jù)管理四個關(guān)鍵維度入手，找出預(yù)算管理工作存在的問題并提出解決方案，從而提升預(yù)算管理水平，促進(jìn)各項事業(yè)發(fā)展。