文/江文路 張小勁

數(shù)字政府是指政府以新一代信息技術(shù)為支撐，綜合運用云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新興互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，對治理過程所需的各種數(shù)據(jù)和信息，以數(shù)字化形式自動采集、整合、儲存、管理、交流和分析，提升政府行政效率與決策科學(xué)性的新型政府運行模式。它強(qiáng)調(diào)用數(shù)字化、智能化手段和方法改變公共服務(wù)樣式、改善公共決策質(zhì)量、改進(jìn)公共管理品質(zhì)、改進(jìn)政務(wù)工作流程、提升政府行政效能、提高公共監(jiān)管水平，實現(xiàn)以數(shù)感知（民眾訴求）、循數(shù)決策（公共資源配置）和依數(shù)治理（精準(zhǔn)施策）。在信息技術(shù)快速更新迭代的數(shù)字化浪潮中，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字要素的產(chǎn)生不僅帶來了社會勞動生產(chǎn)率的顯著提高，成為新的經(jīng)濟(jì)增長引擎，同時還深刻影響著政府官員的治理思維與行為方式，加速了政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。數(shù)字治理成為新時期政府治理改革的普遍趨勢，而以新興數(shù)字技術(shù)為主要驅(qū)動力的數(shù)字政府建設(shè)已成為突圍“科層制”政府治理藩籬，推進(jìn)我國政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵引擎。

現(xiàn)代科層制政府的治理基礎(chǔ)與內(nèi)在局限

在傳統(tǒng)社會的不同歷史階段，不同政體有著差異化的統(tǒng)治原則與管理機(jī)制?？傮w來看，因人而治、因人而異是傳統(tǒng)政府治理的突出特征。在社會由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的發(fā)展變遷中，工具理性的擴(kuò)張以及工業(yè)化和資本主義的快速發(fā)展加速了國家的現(xiàn)代化進(jìn)程。特別是19世紀(jì)中期以來，隨著大工業(yè)組織的增長，政府的活動范圍有了巨大的擴(kuò)展。專業(yè)化官僚組織與職業(yè)化文官系統(tǒng)的快速發(fā)展，形成了“科層制”（Bureaucracy）的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)?？茖又茙砹巳祟惿鐣芾頇C(jī)制的重大進(jìn)步，標(biāo)志著政府治理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的范式轉(zhuǎn)型。

理性官僚制是現(xiàn)代科層制政府的組織基礎(chǔ)，它的產(chǎn)生與社會分工的細(xì)化進(jìn)程密切關(guān)聯(lián)。作為一種基于理性原則建立起來的等級化、制度化、協(xié)同性的大規(guī)模組織形式，它極大地提高了政府治理的標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、規(guī)范化程度與管理效率，但同時因其自身運行邏輯的悖論與官僚固化利益集團(tuán)的形成，導(dǎo)致對政府有效治理形成阻礙甚至破壞。新中國成立以來，“科層制”與我國高度集權(quán)的計劃體制相結(jié)合共同構(gòu)成了一個超級復(fù)雜的金字塔型國家治理結(jié)構(gòu)。從治理規(guī)模與治理層級看，它達(dá)到了“科層制”治理的頂峰，其溢出效應(yīng)導(dǎo)致社會組織的高度行政化。改革開放以來，我國歷經(jīng)五次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，大幅度地精簡了政府機(jī)構(gòu)，有效遏制了官僚膨脹的趨勢，推進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，但并沒有改變科層制的治理邏輯，其內(nèi)在治理困境并未得到根本解決。從政府治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢看，利用數(shù)字技術(shù)推動政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，消除理性官僚制所引發(fā)的治理弊端，突圍科層制政府治理的內(nèi)在局限，突破碎片化條塊分割治理格局，已成為當(dāng)下我國政府治理變革的主流趨勢。

以數(shù)字政府建設(shè)突圍科層制政府的演進(jìn)歷程

“十一五”時期，我國的電子政務(wù)建設(shè)成為深化行政管理體制改革的重要牽引器。2002年8月，中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出要加快十二個重要業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)。2006年，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《國家電子政務(wù)總體框架》，強(qiáng)調(diào)以政務(wù)信息資源開發(fā)利用為主線，建立信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制，更好地促進(jìn)行政管理體制改革。加快數(shù)字政府建設(shè)，推動政府治理能力建設(shè)由電子政務(wù)時代向數(shù)字政府時代跨越，逐漸成為從中央到地方政府治理改革的重要共識。在我國數(shù)字政府建設(shè)實踐過程中，呈現(xiàn)出“頂層規(guī)劃布局+中層謀劃設(shè)計+基層積極實踐”的央地良性互動格局。在中央的頂層部署和努力推動下，越來越多的地方政府開始以數(shù)字政府建設(shè)為抓手，秉持技術(shù)賦能、數(shù)據(jù)賦權(quán)和為民服務(wù)的理念，從治理體系、辦事流程、服務(wù)效率等多方面推動政府治理改革、提升政府治理效能，驅(qū)動著基層政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。涌現(xiàn)出了以浙江“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”、廣東數(shù)字政府改革、上?！耙痪W(wǎng)通辦”、河南“跨省通辦”、深圳“鵬城智能體”等為代表的地方數(shù)字政府創(chuàng)新實踐。

新時期我國的數(shù)字政府建設(shè)是健全“以人民為中心”的改革推進(jìn)機(jī)制，構(gòu)建數(shù)據(jù)流、業(yè)務(wù)流有機(jī)融合的政府運行機(jī)制，完善以業(yè)務(wù)流程為中心的政府治理結(jié)構(gòu)，加快基于數(shù)據(jù)資源挖掘的治理工具創(chuàng)新，推進(jìn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主動探索。政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是彌合政府治理決策、資源配置與治理目標(biāo)之間巨大鴻溝的有效方案。作為數(shù)字時代的重要戰(zhàn)略資源與核心創(chuàng)新要素，大數(shù)據(jù)不僅促進(jìn)了相關(guān)行業(yè)的技術(shù)革新，而且很大程度地提高了政府收集提取數(shù)據(jù)、運算分析數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)輔助決策的能力，成為以信息化驅(qū)動治理現(xiàn)代化的重要手段。數(shù)字技術(shù)提升了政府對各個領(lǐng)域的持續(xù)監(jiān)測與快速反應(yīng)能力，互聯(lián)網(wǎng)成為推動政府“簡政放權(quán)”的監(jiān)督器和優(yōu)化公共服務(wù)流程的催化劑，助推政府為市民提供更加公開透明、規(guī)范高效與更精細(xì)優(yōu)質(zhì)的管理與服務(wù)?！笆奈濉睍r期，我國的政府治理范式將加速邁入全面“數(shù)字化”時代。身處當(dāng)今世界百年未有之大變局，新時期我國的數(shù)字政府建設(shè)是對現(xiàn)代政府治理范式的重要變革，更是突圍科層制政府治理藩籬，提升政府治理績效，于危機(jī)中育先機(jī)、從變局中開新局的關(guān)鍵性改革舉措。

以數(shù)字政府建設(shè)突圍科層制政府的內(nèi)在邏輯：數(shù)字治理與科層治理的耦合

科層制的政府治理結(jié)構(gòu)是一種中心化、集權(quán)化的權(quán)力設(shè)置，它可以保障上級或主導(dǎo)者的命令得到有效貫徹，但無法代替下一級層級的機(jī)構(gòu)和官員進(jìn)行具體的管理，從而也就為政策目標(biāo)與實際效果的偏離制造了空間。下級機(jī)構(gòu)與官員的自利性動機(jī)如果沒有受到有效規(guī)制，就會引發(fā)推諉避責(zé)、各自為政、脫離群眾等現(xiàn)代官僚主義問題。縱觀各國政府，體系空轉(zhuǎn)、效率降低、系統(tǒng)內(nèi)耗與相互博弈等行政失靈問題持續(xù)困擾著政府當(dāng)局，成為全球性政府治理難題。

從政府治理演進(jìn)的進(jìn)程看，數(shù)字政府并非是對科層制政府的完全替代，而是在科層制治理架構(gòu)的基礎(chǔ)上，以數(shù)字賦能的方式進(jìn)行治理“突圍”。通過優(yōu)化“科層制”政府的治理結(jié)構(gòu)，數(shù)字政府建設(shè)提升了政府的治理效率，降低政府的運行成本，從而有效發(fā)揮出我國黨政體制的制度優(yōu)勢與治理效能。實踐表明，數(shù)字政府改革提升了政府的精細(xì)化管理能力、精準(zhǔn)化服務(wù)水平、科學(xué)化決策能力以及數(shù)字化治理能力。隨著國家層面對政府政務(wù)數(shù)據(jù)共享的布局與推進(jìn)，我國政府部門正在建立起跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門的數(shù)據(jù)共享體系與治理平臺，有效打破了部門之間的信息壁壘與數(shù)據(jù)孤島，使得政府治理體系內(nèi)部的部門協(xié)同、精準(zhǔn)治理、公共服務(wù)、決策反饋水平大幅度提升。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程中，建設(shè)數(shù)字政府已經(jīng)成為新時代人民對政府治理的更高期待與更新要求，同時也是政府自身適應(yīng)數(shù)字化社會治理形勢的明智選擇。

一方面，黨的十八屆三中全會以來，全國各級政府都在著力提升基層治理能力，“黨建引領(lǐng)”是普遍趨勢。在偏遠(yuǎn)的、邊緣的和傳統(tǒng)生活樣式仍占主要地位的地區(qū)，更多的是用傳統(tǒng)科層制的方式強(qiáng)化壓力傳導(dǎo)或者進(jìn)行邊際性的治理優(yōu)化，其所取得的效果仍然有限。而在較為發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化城市治理中，則更多地采用現(xiàn)代信息技術(shù)手段、汲取現(xiàn)代治理資源，進(jìn)行政府治理流程的再造和治理體系的優(yōu)化。這一類型中又逐步發(fā)展出差異化的改革路徑：一方面是以深圳、杭州、上海為代表的治理優(yōu)化和創(chuàng)新，更多的是以便民便企服務(wù)的方式來展開，其主要的特點是流程優(yōu)化和程序簡化，從最初的一窗服務(wù)、一廳服務(wù)到一網(wǎng)通、一卡通、最多跑一次，再到一網(wǎng)統(tǒng)管、全網(wǎng)通辦、容缺審批、秒批秒辦，等等。另一方面，則是以北京市“12345”市民熱線為主渠道的“有求必應(yīng)、接訴即辦”的改革創(chuàng)新。比較這兩條路徑可以發(fā)現(xiàn)，數(shù)字治理改革的共同點在于服務(wù)社會居民與企業(yè)辦事，提升普通市民的獲得感、幸福感、安全感，體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。但這兩條路徑又有所不同：基于流程優(yōu)化和程序簡化的治理改革更多地屬于功能性的延伸和擴(kuò)展，盡管其后端也涉及機(jī)構(gòu)調(diào)整，但其主要思路是降低居民辦事的成本，提升政府為民服務(wù)的行政效率。而在北京市基于市民熱線數(shù)據(jù)的數(shù)字治理改革中，更多地表現(xiàn)出政府治理功能的增生和創(chuàng)新。

北京市以“黨建引領(lǐng)，街鄉(xiāng)吹哨，接訴即辦”為代表的政府治理改革中，通過將大數(shù)據(jù)治理技術(shù)融入基層社會治理，從而解決現(xiàn)代城市治理中民意訴求、政治回應(yīng)、資源配置、統(tǒng)籌協(xié)同等一系列難點問題，探索出適應(yīng)新時期城市治理需求變化的一系列治理體制機(jī)制，有效提升了政府的服務(wù)能力與回應(yīng)效率，強(qiáng)化了黨政干部與人民群眾之間的情感聯(lián)系。“12345”市民熱線作為民眾訴求的接駁器，以最高效的方式將最真實的民情民意傳導(dǎo)給政府相關(guān)部門，從而為政府官員的治理決策提供了源自基層的可靠依據(jù)。對于市民群眾的合理訴求，政府官員據(jù)此就事、論事、辦事，在問題解決的基礎(chǔ)上不斷將相關(guān)的治理經(jīng)驗轉(zhuǎn)化成更系統(tǒng)、更持續(xù)、更科學(xué)的政府決策，逐漸形成“用數(shù)據(jù)認(rèn)知、循數(shù)據(jù)決策、依數(shù)據(jù)施策”的治理思維與決策模式，從而對市民群眾的難點、堵點、痛點問題有了更真實的把握，推動問題的有效解決，破解科層制治理結(jié)構(gòu)中的信息盲點與治理梗阻等困局，有效提升政府的治理回應(yīng)性與行政效率。

在數(shù)字政府治理體系的建構(gòu)過程中，北京市的數(shù)字政府建設(shè)具有鮮明的行政主導(dǎo)啟動機(jī)制以及后端行政績效的驅(qū)動特征。這一改革是由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)頂層主導(dǎo)、推動以及強(qiáng)有力推進(jìn)的結(jié)果，屬于行政主導(dǎo)驅(qū)動下的制度變遷過程。市委、市政府在“接訴即辦”改革中居于核心地位，是行動組織、資源保障、機(jī)制設(shè)計和績效評價的最重要主體。從改革啟動到現(xiàn)在，在若干個重要時間節(jié)點呈現(xiàn)出不同的改革內(nèi)涵和創(chuàng)新舉措。政黨主導(dǎo)與行政驅(qū)動貫穿數(shù)字治理體系構(gòu)建的全過程，“頂層設(shè)計推動、中層高度重視、基層有效落實”是數(shù)字政府治理體系化建構(gòu)得以迅速展開和全域推展的關(guān)鍵。在2018年的改革啟動階段，北京市推出的改革舉措主要是針對基層治理中屬地治理與部門治理的不匹配問題——即“條”與“塊”的協(xié)調(diào)治理問題?！敖粥l(xiāng)吹哨，部門報到”就是試圖通過街鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地政府與上一級執(zhí)法部門之間“點對點”的便捷聯(lián)通和快速反應(yīng)，來解決基層治理中問題發(fā)現(xiàn)與問題解決之間在時間和地域上的錯位現(xiàn)象和治理低效問題。這一機(jī)制安排一定程度上加強(qiáng)了條線部門對屬地街道的回應(yīng)和協(xié)同，在“吹哨者”“吹哨內(nèi)容”和“聽哨者”三個端點上屬于有限制性與選擇性的綁定，還未完全破解科層治理難題。2019年，北京市委、市政府開始展開對市民熱線的體系化構(gòu)建，提出“有訴必應(yīng)，接訴必辦”，力圖通過統(tǒng)一的平臺聯(lián)通的方式，用更高效的工作機(jī)制在更大的治理范圍內(nèi)、解決更多的治理難題?！按瞪谡摺庇缮贁?shù)基層干部或志愿者擴(kuò)大到一般市民，吹哨內(nèi)容由特殊的部門執(zhí)法問題擴(kuò)大到一般市民的“煩心事、揪心事”，響應(yīng)者也由執(zhí)法部門擴(kuò)大到街鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和社區(qū)干部。相應(yīng)的配套改革包括對基層街道治理體制機(jī)制的重大調(diào)整，實際上是把真正辦事的權(quán)限和資源放在了街道辦事處，從而更好地響應(yīng)市民熱線的“派單”，并根據(jù)響應(yīng)的質(zhì)量好壞和及時程度對政府各部門進(jìn)行考評。

北京市的數(shù)字政府治理體系的建構(gòu)是在“黨建引領(lǐng)”的方式下實現(xiàn)了比較快速的、全域展開的治理創(chuàng)新，從政務(wù)熱線平臺一直延伸到政府的治理范式變革。在數(shù)字政府建設(shè)過程中，數(shù)字治理的理念設(shè)想和改革實踐產(chǎn)生了契合與嵌套，形成了從“治理設(shè)想—治理實踐—治理反饋—優(yōu)化改進(jìn)”的良性治理循環(huán)。從對居民訴求的應(yīng)訴辦事開始，北京市委、市政府通過改革相應(yīng)的治理流程，提供更優(yōu)質(zhì)的便民和便企服務(wù)，降低了企業(yè)運行成本，有效增強(qiáng)了政府與居民的治理黏性。通過對政府不同部門的系統(tǒng)考評，有助于主政者發(fā)現(xiàn)城市治理過程中的“中梗阻”問題，通過跨部門多層次的協(xié)調(diào)解決相應(yīng)問題，從而完成對各職能部門從治理加壓到治理解壓的轉(zhuǎn)變。從事務(wù)層到考評層再到?jīng)Q策層的各層級互動，有助于形成對數(shù)字政府治理的整體認(rèn)知。政府官員形成的系統(tǒng)性、大數(shù)據(jù)治理思維，則有助于政府治理績效的進(jìn)一步提升。

基于對北京市政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程與治理體系的整體刻畫，我們可以進(jìn)一步歸納和概括出我國的數(shù)字政府建設(shè)變革演化的未來圖景。一是助推形成超大型城市良性協(xié)同的社會治理格局。二是驅(qū)動政府治理體系與治理范式的變革創(chuàng)新。三是推動現(xiàn)代政府治理范式的深度轉(zhuǎn)型。在“十四五”乃至更長一段時期，政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型所設(shè)定的目標(biāo)將是在突圍科層制治理局限的基礎(chǔ)上，打造以智慧數(shù)控、全員參與、整體智治的“智慧政府”。展望未來，面對社會利益高度分化、民眾訴求日益多元、社會治理日益復(fù)雜的全新形勢，新時期的數(shù)字政府建設(shè)不僅要強(qiáng)調(diào)對新興治理技術(shù)的廣泛應(yīng)用，更應(yīng)注重對科層制政府治理結(jié)構(gòu)機(jī)制的有效變革，充分調(diào)動社會力量參與數(shù)字治理，建立與數(shù)字化時代相適應(yīng)的政府治理體制，從而釋放出數(shù)字技術(shù)對政府治理現(xiàn)代化所賦予的強(qiáng)大動能。以數(shù)字政府突圍科層制政府，讓人民在政府治理變革中有更多獲得感，將是提升黨政體制治理效能，加速實現(xiàn)我國政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必由之路。