王小龍

（中交第二航務(wù)工程勘察設(shè)計(jì)院有限公司）

當(dāng)前在河道治理工程當(dāng)中需要完善防洪排澇工作的各項(xiàng)技術(shù)與方案，同時(shí)也要提高全國(guó)各地區(qū)生態(tài)工程建設(shè)的能力，尤其要加大河道管理建設(shè)工程的投入，合理地增大對(duì)該項(xiàng)工程的資金以及技術(shù)支持，盡可能地使得此項(xiàng)具有公益性質(zhì)的建設(shè)工程項(xiàng)目發(fā)揮其最大的功能優(yōu)勢(shì)。從專業(yè)的角度來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)的河道治理項(xiàng)目的投資模式不能為該項(xiàng)目提供充足的經(jīng)濟(jì)支持，故而我國(guó)可以嘗試運(yùn)用PPP模式替代傳統(tǒng)的融資模式，爭(zhēng)取在一定程度上緩解河道管理工程的經(jīng)濟(jì)壓力，為我國(guó)建設(shè)綠色中國(guó)做出一定貢獻(xiàn)。

一、PPP模式概述

（一）PPP模式的內(nèi)涵

公共私營(yíng)合作制模式又稱PPP模式，該模式的基本內(nèi)涵為國(guó)家政府部門在建設(shè)具有公共服務(wù)等擁有一定公益性質(zhì)的工程時(shí)，利用競(jìng)標(biāo)等方式挑選具有一定資歷的企業(yè)，并與之簽訂具有法律效力的書(shū)面合同，在企業(yè)進(jìn)行一系列建設(shè)后，政府按照合同中的約定進(jìn)行相關(guān)檢驗(yàn)，檢驗(yàn)合格后向企業(yè)支付一定的報(bào)酬。公共私營(yíng)合作模式通常利用競(jìng)爭(zhēng)的方式選擇適合的企業(yè)進(jìn)行融資的項(xiàng)目合作，其行政體系、財(cái)政體系以及投資與融資體系與傳統(tǒng)的模式有所不同，能夠在最大程度上幫助政府完成如河道治理工程等具有公益性質(zhì)的各項(xiàng)建設(shè)工作。圖1為PPP模式示意圖。

圖1 PPP模式示意圖

（二）PPP模式應(yīng)用于河道整治工程的優(yōu)勢(shì)

1.拓寬融資渠道，緩解政府財(cái)政壓力

我國(guó)各地區(qū)的河道治理工作均屬于公共服務(wù)工程，該項(xiàng)工程建設(shè)具有較大的規(guī)模，其工程周期較長(zhǎng)，并且需要大量的資金支持。當(dāng)前這一階段，我國(guó)綜合國(guó)力不斷提高，傳統(tǒng)的融資模式已滿足不了河道治理工程的建設(shè)，但新型的公共私營(yíng)合作模式在傳統(tǒng)融資模式的基礎(chǔ)之上具有更多的優(yōu)勢(shì)，能夠合理地引進(jìn)并利用社會(huì)各種資源，并科學(xué)地對(duì)建設(shè)資金進(jìn)行分配，為河道治理工程提供穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)支持，在保證生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)上促使社會(huì)經(jīng)濟(jì)朝著更好的方向發(fā)展。

2.發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

中共十八屆三中全會(huì)以及“十三五”規(guī)劃均提出要利用市場(chǎng)資源，并加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)的管理，在河道治理工程建設(shè)中，國(guó)家以及相關(guān)政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)工程的管理力度與內(nèi)部管理力度，避免出現(xiàn)腐敗情況并合理使用工程建設(shè)資金，只有合理地對(duì)工程建設(shè)成本進(jìn)行規(guī)劃與管理，才能夠在保證河道治理工程質(zhì)量的前提下降低工程成本。PPP模式就能夠利用市場(chǎng)資源解決工程建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的建設(shè)資金短缺問(wèn)題，進(jìn)而提高河道治理工程的建設(shè)效率，并且該模式也可以加大政府部門對(duì)社會(huì)建設(shè)工程的管理力度，提高工程質(zhì)量[1]。

3.注重風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，提高項(xiàng)目抗風(fēng)險(xiǎn)能力

PPP模式注重利益與風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，運(yùn)用該種模式進(jìn)行河道治理，政府能夠提高市場(chǎng)資源的利用率，國(guó)家行政單位可以根據(jù)工程的目的與當(dāng)前市場(chǎng)實(shí)際情況進(jìn)行合理規(guī)劃，并選擇適合的企業(yè)進(jìn)行施工建設(shè)，政府與施工企業(yè)共同承擔(dān)工程建設(shè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也按照一定的約定，對(duì)工程投入使用后所獲得的利益進(jìn)行分配，這種利益與風(fēng)險(xiǎn)共同分擔(dān)的模式能夠在一定程度上約束施工建設(shè)企業(yè)保質(zhì)保量地完成河道治理工作。通常情況下，傳統(tǒng)的建設(shè)融資模式規(guī)定政府承擔(dān)工程建設(shè)的法律責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)企業(yè)僅承擔(dān)工程的資金與施工建設(shè)責(zé)任，而PPP模式改變了這種形式，使得國(guó)家行政單位與工程建設(shè)企業(yè)共同承擔(dān)利益與風(fēng)險(xiǎn)，這樣不僅提高了建設(shè)企業(yè)的施工質(zhì)量與效率，更在一定程度上降低了項(xiàng)目工程的風(fēng)險(xiǎn)。

4.組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)，優(yōu)化建設(shè)效率及服務(wù)質(zhì)量

利用PPP模式進(jìn)行河道治理工程，政府可以以競(jìng)爭(zhēng)模式合理利用市場(chǎng)資源，選擇并組織具有專業(yè)資質(zhì)的企業(yè)與建設(shè)隊(duì)伍進(jìn)行河道治理工程建設(shè)，同時(shí)應(yīng)用合適的管理模式與建設(shè)技術(shù)，提高工程建設(shè)的效率，該模式在一定程度上解決了融資與投資難題，使得政府單位能夠在對(duì)工程的管理工作上投入更多的時(shí)間，實(shí)時(shí)對(duì)工程進(jìn)行合理的調(diào)整，保證河道整治項(xiàng)目能夠長(zhǎng)期順利地進(jìn)行。

二、河道整治項(xiàng)目PPP模式選擇

河道治理工程當(dāng)中的PPP模式通常分為“建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交”BOT模式、“建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)”BOO模式以及“轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交”TOT模式。

（一）建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交模式(BOT模式)

BOT模式是工程建設(shè)中最常用的模式，該模式要求社會(huì)資本或建設(shè)承包企業(yè)要對(duì)工程進(jìn)行前期的設(shè)計(jì)，并完成融資工作，根據(jù)工程特點(diǎn)進(jìn)行建造與運(yùn)營(yíng)，并按照與政府簽訂的協(xié)議對(duì)工程進(jìn)行管理與經(jīng)營(yíng)，在規(guī)定的期限將工程項(xiàng)目的一切權(quán)力轉(zhuǎn)移給政府單位。

（二）建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)模式(BOO模式)

BOO模式是由BOT模式衍生而來(lái)，與BOT模式有所不同，BOO模式下市場(chǎng)資源與建設(shè)企業(yè)能夠掌握項(xiàng)目的所有權(quán)，工程承包企業(yè)可以在項(xiàng)目建設(shè)完成后進(jìn)行相關(guān)的經(jīng)營(yíng)。

（三）轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交(TOT模式)

通常情況下，有存量資產(chǎn)的河道治理工程都會(huì)運(yùn)用TOT模式，在該模式下，政府授權(quán)建設(shè)企業(yè)對(duì)河道治理工程進(jìn)行建設(shè)與經(jīng)營(yíng)，在規(guī)定的期限后，建設(shè)企業(yè)需將經(jīng)營(yíng)權(quán)交還給相關(guān)政府單位[2]。

三、PPP模式在河道綜合整治中的應(yīng)用

以宜昌市沙河綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目為例。

（一）宜昌市PPP項(xiàng)目實(shí)施背景

為踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)觀，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水方針，宜昌市用“治、用、保”理念，通過(guò)“用、引、連、疏、治、管”手段，實(shí)施全域治水清水潤(rùn)城項(xiàng)目，保證防洪、供水、水生態(tài)和地下水安全，境內(nèi)全部消滅劣五類水體和黑臭水體，實(shí)現(xiàn)全域水質(zhì)達(dá)標(biāo)，打贏生態(tài)建設(shè)攻堅(jiān)戰(zhàn)，還給人民群眾清水綠岸，魚(yú)翔淺底的景象，大幅提升水安全綜合保障能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和民生改善。由于全域治水清水潤(rùn)城項(xiàng)目建設(shè)所需資金數(shù)額較大，若采用傳統(tǒng)投資模式，對(duì)政府財(cái)政壓力巨大，項(xiàng)目經(jīng)過(guò)物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)及實(shí)施方案論證后，本項(xiàng)目采用PPP模式進(jìn)行運(yùn)作。

（二）宜昌市河道綜合整治PPP項(xiàng)目模式分析

宜昌市沙河綜合整治工程以及項(xiàng)目區(qū)域范圍內(nèi)的征地拆遷和棚戶區(qū)改造，范圍涉及沙河片區(qū)、唐家灣片區(qū)和西陵經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)片區(qū)，總用地面積約4.5平方公里，開(kāi)發(fā)區(qū)域北以宜秭路為界，東以峽州大道為界，西以夜明珠路和黃柏河為界，南以黃河路和城東大道為界?？偨ㄔO(shè)用地約385.3公頃，可開(kāi)發(fā)改造用地約171.5公頃。包含清漂清淤、引水工程、駁岸溢流壩、截污工程、污水處理廠改擴(kuò)建、市政配套、電力管廊（110KV、220KV）、生態(tài)景觀（含海綿城市）等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。沙河綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目總投資原定19.58億元，后因國(guó)家政策變動(dòng)，總投資調(diào)整為13.98億元，已獲集團(tuán)批復(fù)。項(xiàng)目采用“BOT+ROT”的模式運(yùn)作，建設(shè)期4.5年，運(yùn)營(yíng)期7年。二航院與政府出資方代表宜昌城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱“市建設(shè)集團(tuán)”）共同組建項(xiàng)目公司，注冊(cè)資本為34,100萬(wàn)元，雙方投資比例為95%：5%，均以貨幣出資。項(xiàng)目收益來(lái)源為政府付費(fèi)和地產(chǎn)項(xiàng)目投資收益，其中：政府付費(fèi)已納入財(cái)政預(yù)算和規(guī)劃。按照投資協(xié)議及公司章程約定，二航院享有項(xiàng)目公司的全部利潤(rùn)和權(quán)益，運(yùn)營(yíng)期滿后項(xiàng)目設(shè)施無(wú)償移交給政府。項(xiàng)目合作期11.5年，其中建設(shè)期4.5年，運(yùn)營(yíng)期7年。

（三）項(xiàng)目基本情況

1.項(xiàng)目運(yùn)作模式

宜昌市在河道綜合治理工程中選用PPP模式中的BOT模式，同時(shí)也采用了施工總承包模式、使用者付費(fèi)模式與可行性缺口補(bǔ)助模式對(duì)工程進(jìn)行輔助建設(shè)，工程承包企業(yè)負(fù)責(zé)工程的投融資以及建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，并在合同期結(jié)束時(shí)將相關(guān)資產(chǎn)等上交給市政府單位。

2.項(xiàng)目融資模式

該項(xiàng)目資金為項(xiàng)目總投資的五分之一，市級(jí)政府部門與社會(huì)企業(yè)的出資比例為一比九，承接工程的企業(yè)可以融資的方式獲得經(jīng)濟(jì)支持，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，政府無(wú)需承擔(dān)其他資金費(fèi)用以及融資的法律責(zé)任。

3.項(xiàng)目績(jī)效考核及回報(bào)機(jī)制

政府單位應(yīng)按照PPP模式簽訂的合同中的各項(xiàng)內(nèi)容對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核，并以協(xié)議內(nèi)容為依據(jù)確定回報(bào)機(jī)制。

工程項(xiàng)目在收取費(fèi)用的計(jì)算上，可以適當(dāng)?shù)貙⒖?jī)效考核與原有的收費(fèi)原則相結(jié)合，按照合作時(shí)簽訂的協(xié)議，合理地進(jìn)行付費(fèi)，若在項(xiàng)目建設(shè)期間建設(shè)企業(yè)沒(méi)有按照約定完成工程建設(shè)，則政府有權(quán)利按照規(guī)定扣除一定的費(fèi)用。

可用性服務(wù)費(fèi)計(jì)算公式：

各年度可用性服務(wù)費(fèi)支付額＝TC×(1＋采購(gòu)招標(biāo)時(shí)投資人報(bào)出的可用性服務(wù)費(fèi)投資回報(bào)率)×項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)年限數(shù)×采購(gòu)招標(biāo)時(shí)投資人報(bào)出的可用性服務(wù)費(fèi)投資回報(bào)率/[(1＋采購(gòu)招標(biāo)時(shí)投資人報(bào)出的可用性服務(wù)費(fèi)投資回報(bào)率)×項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)年限數(shù)－1]×績(jī)效考核調(diào)整系數(shù)

其中，TC最終以經(jīng)決算審計(jì)確認(rèn)的本區(qū)域項(xiàng)目總投資為準(zhǔn)，原則上總投資不能超過(guò)項(xiàng)目投資概算。

運(yùn)維服務(wù)費(fèi)計(jì)算公式：

運(yùn)維服務(wù)費(fèi)＝運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本×績(jī)效考核調(diào)整系數(shù)

可行性缺口補(bǔ)助計(jì)算公式：

可行性缺口補(bǔ)助數(shù)額＝當(dāng)年可用性服務(wù)費(fèi)＋當(dāng)年運(yùn)維服務(wù)費(fèi)－使用者付費(fèi)

該建設(shè)項(xiàng)目收費(fèi)的內(nèi)容通常為水費(fèi)以及污水處理費(fèi)用。

從建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)開(kāi)始，第一期的污水處理經(jīng)營(yíng)規(guī)模為原有設(shè)計(jì)的百分之二十，供水為年度設(shè)計(jì)總水量的百分之二十。

四、項(xiàng)目成效分析及經(jīng)驗(yàn)建議

（一）項(xiàng)目成效分析

1.有效引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)

政府部門應(yīng)選擇市場(chǎng)資源中具有一定資質(zhì)的建設(shè)企業(yè)，該類型的企業(yè)能夠提供具有較高水平的建設(shè)隊(duì)伍，應(yīng)用國(guó)內(nèi)外新型高效的建設(shè)技術(shù)與管理措施，不僅能夠提高項(xiàng)目工程的建設(shè)質(zhì)量與建設(shè)效率，而且可以在經(jīng)營(yíng)階段提高項(xiàng)目的綜合收益，幫助政府完成公共服務(wù)項(xiàng)目。

2.極大提高服務(wù)質(zhì)量與運(yùn)營(yíng)效率

PPP模式采用“激勵(lì)相容”的付費(fèi)方式，促進(jìn)承包企業(yè)提高項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)效益，以此獲得更大的收益，提高市場(chǎng)承包企業(yè)的整體效益，這種模式可以使得政府部門更好地督促企業(yè)進(jìn)行工程建設(shè)，同時(shí)也能夠更好地完成公共服務(wù)項(xiàng)目工程，為人民服務(wù)的同時(shí)保證生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

3.優(yōu)化項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配

工程項(xiàng)目依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配，采用PPP模式進(jìn)行正確科學(xué)的優(yōu)化與項(xiàng)目分配，這樣可以將河道治理工程等具有公共服務(wù)性質(zhì)的項(xiàng)目通過(guò)科學(xué)的手段進(jìn)行進(jìn)一步升級(jí)，并且該種形式更能夠結(jié)合政府部門實(shí)際的管理工作水平以及各項(xiàng)機(jī)制等對(duì)建設(shè)費(fèi)用等進(jìn)行合理調(diào)整，可以在最大程度上保證承包項(xiàng)目公司的權(quán)益與政府項(xiàng)目的順利建設(shè)與后期經(jīng)營(yíng)工作[3]。同時(shí)，政府與企業(yè)雙方在PPP模式下簽署的協(xié)議中會(huì)明確政治、經(jīng)濟(jì)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、法律以及不可抗力因素等約六十項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容，通過(guò)商議等形式確定各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)形式與項(xiàng)目建成投入經(jīng)營(yíng)后利潤(rùn)的分配方法，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。

（二）經(jīng)驗(yàn)及建議

（1）進(jìn)一步調(diào)整水利建設(shè)項(xiàng)目政府與市場(chǎng)相關(guān)建設(shè)企業(yè)合作的有關(guān)條約，能夠推進(jìn)政府部門與社會(huì)市場(chǎng)企業(yè)水利項(xiàng)目工程的合作。當(dāng)前階段，財(cái)政部等政府部門均制定并發(fā)布了關(guān)于政府與社會(huì)建設(shè)企業(yè)合作的相關(guān)制度，但關(guān)于水利項(xiàng)目工程的規(guī)章依舊較少，故而政府單位與國(guó)家各級(jí)部門應(yīng)該對(duì)水利工程進(jìn)行深入研究，盡快制定并發(fā)布相關(guān)指導(dǎo)性意見(jiàn)，確定水利類項(xiàng)目中建設(shè)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)流程、政府與企業(yè)的責(zé)任與義務(wù)以及項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)模式等相關(guān)問(wèn)題。

（2）督促建設(shè)企業(yè)在啟動(dòng)建設(shè)前進(jìn)行合理規(guī)劃。河道治理水利項(xiàng)目通常情況下較為復(fù)雜，其建設(shè)周期長(zhǎng)，隨著我國(guó)綜合國(guó)力的發(fā)展，該項(xiàng)目當(dāng)前也有了更高的建設(shè)要求，因此，利用PPP模式進(jìn)行建設(shè)，政府可允許社會(huì)建設(shè)企業(yè)加入到工程的實(shí)地考察以及項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段，這樣一來(lái)，建設(shè)企業(yè)可以通過(guò)專業(yè)的技術(shù)與對(duì)工程建設(shè)地的考察以及項(xiàng)目的具體內(nèi)容，全面地制訂更有利于工程建設(shè)的方案，有利于河道治理等水利工程項(xiàng)目的建設(shè)，從而降低建設(shè)成本，推動(dòng)政府公益性工程建設(shè)。

（3）完善補(bǔ)償機(jī)制，保證建設(shè)企業(yè)可以得到合理收益。河道治理水利工程具有較強(qiáng)的公共服務(wù)性質(zhì)，其社會(huì)效益較經(jīng)濟(jì)效益而言較強(qiáng)。故而政府應(yīng)在可以保證項(xiàng)目工程質(zhì)量的前提下，為建設(shè)企業(yè)提供更多的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，以此提高企業(yè)建設(shè)的積極性。具體操作可以為，利用多元化項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)姆绞剑捎貌糠滞恋?、物業(yè)、旅游等對(duì)企業(yè)進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，用以提高企業(yè)的建設(shè)積極性。

五、結(jié)語(yǔ)

政府在實(shí)施河道治理建設(shè)與管理工作時(shí)采用PPP模式，可在一定程度上減少政府財(cái)政壓力，提高政府在各項(xiàng)建設(shè)當(dāng)中管理者的地位，利用市場(chǎng)資源的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)政府在公共服務(wù)建設(shè)中的角色轉(zhuǎn)變；并且，該種模式能夠提高工程建設(shè)效率，能夠高效地幫助政府部門完成生態(tài)河道治理工程，在建設(shè)的同時(shí)貫徹綠色理念，落實(shí)中央的綠色發(fā)展觀，具有廣泛的應(yīng)用前景。