尚教蔚

黨的十九大報(bào)告提出“房子是用來住的，不是用來炒的”。居住權(quán)是公民享有的基本權(quán)利，“住有所居”是我國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展的核心和首要政策目標(biāo)。早在1948年，聯(lián)合國(guó)已經(jīng)將居住權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)寫入《聯(lián)合國(guó)人權(quán)宣言》，1981年的倫敦《住房人權(quán)宣言》指出，一個(gè)環(huán)境良好并且適宜于人的住所是所有公民的基本權(quán)利。住房是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)保障，住房不僅是經(jīng)濟(jì)問題更是民生問題。

我國(guó)住房改革以1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》為標(biāo)志，終結(jié)了福利分房制度，開始實(shí)行住房商品化、市場(chǎng)化之路。經(jīng)過20多年的探索和發(fā)展，已基本形成以普通商品住房為主體、保障性住房為補(bǔ)充的雙軌并行的住房體系。房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，提高了城鎮(zhèn)居民的住房水平，改善了居住環(huán)境和條件。城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積由1978年的6.7平方米提高到2012年的32.9平方米。

住房限購政策出臺(tái)背景與發(fā)展概況

我國(guó)的住房市場(chǎng)主要是伴隨著國(guó)家或地方政府不同時(shí)期出臺(tái)的不同政策情況下發(fā)展起來的。概括來講，1998—2021年房地產(chǎn)政策主要經(jīng)歷了支持、抑制、松動(dòng)、限購4個(gè)階段。1998—2002年為國(guó)家層面支持房地產(chǎn)發(fā)展階段。停止住房實(shí)物分配后，建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主體的住房供應(yīng)體系，當(dāng)時(shí)設(shè)想大概有80%中低收入家庭通過經(jīng)濟(jì)適用住房解決住房問題。2003—2007年為抑制房地產(chǎn)過熱發(fā)展階段。最主要表現(xiàn)為住房投資快速增長(zhǎng)，2007年住房投資達(dá)18005億元，是2003年的2.7倍。同時(shí)，2003年土地使用權(quán)全面實(shí)行招投標(biāo)、掛牌、拍賣方式取得，導(dǎo)致土地價(jià)格和住房?jī)r(jià)格大幅上漲。因此，國(guó)家不同部門出臺(tái)信貸政策、穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格政策、調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)政策等來抑制過熱發(fā)展的房地產(chǎn)市場(chǎng)。2008—2009年為住房相關(guān)政策松動(dòng)階段。美國(guó)的次貸危機(jī)在對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響的同時(shí)也波及住房市場(chǎng)。為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，2008年我國(guó)實(shí)施了“4萬億”投資計(jì)劃，相關(guān)部門出臺(tái)了相對(duì)寬松的信貸和稅收政策并達(dá)到了刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。2009年以前主要以國(guó)家出臺(tái)的政策為主，2010年后，各地方政府陸續(xù)出臺(tái)了針對(duì)本城市的住房限購政策。2009年，我國(guó)住房均價(jià)在2008年略有下降的基礎(chǔ)上上漲了26.6個(gè)百分點(diǎn)。2010年住房投資出現(xiàn)了33.2%的最高增長(zhǎng)。在這種情況下，國(guó)家出臺(tái)了調(diào)控住房市場(chǎng)最新、最強(qiáng)且最有針對(duì)性的政策——住房限購。其宗旨主要是遏制部分城市住房?jī)r(jià)格過快上漲、抑制投資性購房等不合理的市場(chǎng)行為。

表 1 國(guó)家及相關(guān)部委出臺(tái)的主要住房限購政策情況

2010年至今，住房限購政策主要分為三個(gè)階段：一是2010—2014年為抑制不合理住房需求，遏制部分城市住房?jī)r(jià)格過快上漲，從國(guó)家層面（包括相關(guān)部委）要求地方政府出臺(tái)住房限購政策，即在國(guó)家政策框架下部分城市出臺(tái)并實(shí)施住房限購政策（見表1）；二是2014—2016年實(shí)施住房限購政策的城市陸續(xù)取消該政策，有90%的城市取消了住房限購政策；三是2016—2021年住房限購政策不斷加強(qiáng)和完善階段。

2010年，國(guó)家為穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格開始出臺(tái)相關(guān)政策調(diào)控房地產(chǎn)。同年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過快上漲的通知》，當(dāng)時(shí)被稱為“史上最嚴(yán)厲的調(diào)控政策”，首次提出住房限購，明確提出“地方人民政府可根據(jù)實(shí)際情況，采取臨時(shí)性措施，在一定時(shí)期內(nèi)限定購房套數(shù)”，為地方政府根據(jù)情況制定適合的住房限購政策提供了框架和依據(jù)。2010年9月，出臺(tái)差別化的住房貸款政策，多家銀行取消住房貸款七折利率，銀行住房貸款的利率優(yōu)惠下限調(diào)整為基準(zhǔn)利率的85%，購買二套住房的貸款利率為基準(zhǔn)利率的1.1倍。

為強(qiáng)化住房限購政策，2011年1月出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》，二套住房首付比例繼續(xù)提高到60%。第一次要求直轄市、省會(huì)城市、房?jī)r(jià)過高及上漲過快的城市實(shí)施住房限購政策。事實(shí)上，住房限購政策的目的是為抑制不合理的購房需求，從而達(dá)到穩(wěn)定房?jī)r(jià)的效果。2011年底，全國(guó)有46個(gè)城市先后出臺(tái)了住房限購政策。實(shí)施住房限購政策后，住房?jī)r(jià)格和不合理的購房需求等得到了一定控制。以北京為例，2011年住房均價(jià)、住房銷售面積均為負(fù)增長(zhǎng)，分別為-9.5%、-13.9%，也是北京在2010—2020年期間唯一的一次住房均價(jià)下降的年份。

2011年為住房限購政策的“加碼”年份。2012年、2013年為住房限購政策的繼續(xù)鞏固年份，政策雖然不多，但一直在強(qiáng)化住房限購不放松和防止房?jī)r(jià)反彈，同時(shí)進(jìn)一步細(xì)化了相關(guān)政策。從北京的情況看，2013年，住房均價(jià)增長(zhǎng)率為個(gè)位數(shù)，實(shí)施住房限購政策后的北京住房?jī)r(jià)格增長(zhǎng)速度得到了一定的控制。

2014年，實(shí)施近四年的住房限購政策有41個(gè)城市取消，只有四個(gè)一線城市和三亞市沒有取消。2014年9月，銀行出臺(tái)了“認(rèn)房不認(rèn)貸”的較為寬松的住房貸款政策。2015年，為了促進(jìn)房產(chǎn)“去庫存”，出臺(tái)了多項(xiàng)寬松政策，包括降低首付款比例、出售房屋稅收減免等。2016年，取消限購政策的部分城市主動(dòng)重啟了住房限購政策，2017年，住房限購政策不禁限套和限貸，部分城市還增加了限售及限價(jià)等更加嚴(yán)厲和差異化的房地產(chǎn)調(diào)控政策。新一輪住房限購政策比上一輪還要嚴(yán)格，也形成了根據(jù)各城市實(shí)際出臺(tái)相應(yīng)的及針對(duì)性更強(qiáng)的住房調(diào)控的“一城一策”政策。

北京實(shí)施住房限購政策以來的情況

北京是我國(guó)的首都且是京津冀都市圈發(fā)展的引擎，是名副其實(shí)的一線城市。2021年，北京地區(qū)生產(chǎn)總值為40270億元，常住人口為2187萬人，人均GDP達(dá)18.4萬元，在各省份排名第一。北京在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中發(fā)揮了輻射、引導(dǎo)、帶動(dòng)等作用，作出了相應(yīng)貢獻(xiàn)。北京是一直實(shí)施住房限購政策的城市之一，也是政策最嚴(yán)格的城市之一，住房限購政策實(shí)施后北京的住房?jī)r(jià)格在一定程度上得到遏制，不合理需求也相應(yīng)下降。

2010年4月，北京在全國(guó)率先出臺(tái)了《貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分房?jī)r(jià)過快上漲文件的通知》(京政發(fā)〔2010〕13號(hào))，對(duì)購買資格及數(shù)量做出明確規(guī)定，并實(shí)施差別化住房信貸政策，開啟了住房限購政策調(diào)控北京住房市場(chǎng)的模式。北京出臺(tái)的相關(guān)住房限購政策是在落實(shí)和細(xì)化國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)政策（見表2）。2011年，北京為落實(shí)國(guó)家于1月出臺(tái)的政策，在2月就出臺(tái)了《關(guān)于落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳文件精神進(jìn)一步加強(qiáng)本市房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》。2012年出臺(tái)的主要政策是在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化。2013年，北京繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行之前的住房限購政策，要求本市戶籍成年單身人士且沒有住房的，限購1套。2014年，北京是5個(gè)沒有取消住房限購政策的城市之一。

表2 北京出臺(tái)的主要住房限購政策一覽表

為穩(wěn)定通州區(qū)住房?jī)r(jià)格，2015年8月，北京出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)通州區(qū)商品住房銷售管理的通知》（京建法〔2015〕12號(hào)），通州的區(qū)域性住房限購政策在一定程度上比北京市的住房限購政策更加嚴(yán)格。2016年9月，在國(guó)家政策收緊的情況下，北京又在全國(guó)首先實(shí)施了更加嚴(yán)格“認(rèn)房又認(rèn)貸”政策。

2017年3月，北京出臺(tái)并實(shí)施了更加嚴(yán)格的差別化住房信貸政策，對(duì)有貸款記錄的家庭繼續(xù)提高購買二套住房的首付款比例，相關(guān)比例高于上海（見表3）。暫停發(fā)放25年以上的個(gè)人住房貸款（包括住房公積金貸款），同時(shí)出臺(tái)了企業(yè)購買住房的限售政策。2021年8月，北京為堵住購房“假離婚”的現(xiàn)象出臺(tái)了相關(guān)政策，即夫妻離婚三年內(nèi)購買住房要審查是否符合住房限購政策。

表3 北京、上海的住房限購政策基本情況

事實(shí)上，北京作為首都有其特殊的政治和經(jīng)濟(jì)地位，其政策在一定程度上起到了帶動(dòng)和示范作用。北京的住房限購政策是在國(guó)家相關(guān)住房限購政策框架下出臺(tái)的，適合本市且有針對(duì)性地細(xì)化和完善的政策。從相關(guān)數(shù)據(jù)看，2010—2020年，北京住房均價(jià)總體上處于上漲態(tài)勢(shì)，但漲幅略低于沒有實(shí)施住房限購期間，2020年住房均價(jià)是2010年的2.5倍，而2009年住房均價(jià)是1999年的2.7倍；住房投資額平穩(wěn)增長(zhǎng)，2021年比2010年增長(zhǎng)1014億元；住房竣工面積（供給）和住房銷售面積（需求）處于下降態(tài)勢(shì)，分別于2017年、2016年降到千萬平方米以下（見表4）。因此，北京住房限購政策對(duì)遏制住房?jī)r(jià)格快速上漲及抑制不合理需求有一定效果。

表4 2010—2021年北京住房市場(chǎng)主要指標(biāo)情況

住房限購政策的反思與調(diào)整

住房限購政策的初衷是遏制部分城市過快上漲的房?jī)r(jià)、抑制不合理購房需求，在當(dāng)時(shí)背景下有其合理性和必要性。自2003年國(guó)家開始對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，到2010年出臺(tái)限購政策出臺(tái)之前的調(diào)控政策均為全國(guó)性的“一刀切”的政策，許多城市，特別是房?jī)r(jià)平穩(wěn)的城市在“一刀切”的政策情況下出現(xiàn)了“誤傷”。住房限購政策的出臺(tái)，使房?jī)r(jià)調(diào)控政策從“一刀切”走向了“一城一策”的更精細(xì)化的調(diào)控。住房限購政策實(shí)施十多年來，需要反思和調(diào)整的方面很多，不同城市也有所不同，本文主要從以下三個(gè)方面展開論述。

以北京為例，2009年的住房投資額是1997年的5.4倍，而2021年的住房投資額是2010年的1.7倍，實(shí)施住房限購政策前后的投資增長(zhǎng)情況明顯出現(xiàn)分化；2009年住房竣工面積是1997年的2.7倍，而2021年住房竣工面積是2010年的0.65倍，住房竣工面積的減少直接影響了住房供給。這表明在抑制需求的同時(shí)如果不增加供給將在一定程度上促使住房?jī)r(jià)格繼續(xù)上漲，北京就屬于這種情況。因此，針對(duì)這種情況，在實(shí)施住房限購的城市控制購房需求的同時(shí)，需要增加住房投資和供給以穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格，促進(jìn)住房市場(chǎng)健康發(fā)展。

住房限購政策再“一城一策”及精細(xì)化也屬于行政手段和行政干預(yù)，只是好于之前的一刀切調(diào)控政策而已。這種政策容易出現(xiàn)“一管就死”“一松就封”的情況?！耙还芫退馈敝饕憩F(xiàn)為第一輪實(shí)施住房限購的多數(shù)城市的住房限購政策實(shí)施近四年后，其住房市場(chǎng)出現(xiàn)低迷和庫存增加，使得多數(shù)城市取消了限購，第二輪更為嚴(yán)厲的住房限購政策實(shí)施近六年，個(gè)別城市也開始取消限購；“一松就封”主要表現(xiàn)為：2016年在取消了兩年住房限購政策的情況下，有些城市的住房銷售達(dá)到了有史以來的最高位，例如，天津在2016年的住房銷售面積高達(dá)2522萬平方米的歷史最高水平；再如，還出現(xiàn)了“上有政策、下有對(duì)策”的情況，最為典型的就是實(shí)施住房限購政策城市的“假離婚”現(xiàn)象增加，北京等城市已通過出臺(tái)政策堵住了這個(gè)漏洞。事實(shí)上，住房限購政策短期內(nèi)可能作用明顯，長(zhǎng)期實(shí)施則有可能適得其反。因此，要盡快創(chuàng)造條件建立適合住房市場(chǎng)的法律法規(guī)和相關(guān)的法律基礎(chǔ)，通過出臺(tái)房產(chǎn)稅來調(diào)節(jié)住房市場(chǎng)。

隨著人們生活水平的提高，對(duì)居住的需求和要求也隨之提高，特別是在放開計(jì)劃生育政策的情況下，改善性需求更是隨之增加。但在限購套數(shù)、限首付款比例的情況下，改善性需求會(huì)受到一定抑制。例如，北京非普通住房二套首付款比例為80%，這在一定程度上導(dǎo)致購買二手房時(shí)相當(dāng)于全款。因此，應(yīng)調(diào)整普通住房和非普通住房的界定，按家庭人口的平均住房面積確定普通住房和非普通住房；此外要對(duì)人口較多的家庭（四人以上）調(diào)整和鼓勵(lì)購買改善性住房的政策，如調(diào)低多人口家庭改善性住房的首付款比例、購買二手房時(shí)縮短減免稅年限等?？傊?，實(shí)施住房限購政策的城市應(yīng)通過對(duì)現(xiàn)有住房限購政策的微調(diào)滿足多人口家庭的改善性住房需求。

住房限購政策展望及對(duì)策建議

住房限購政策雖然屬于行政手段，但比較適合我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也適應(yīng)于相關(guān)住房法律、法規(guī)尚不健全的住房市場(chǎng)。實(shí)施該政策的城市制定和完善適合本城市的、有針對(duì)性的住房限購政策來調(diào)控住房市場(chǎng)，能在一定程度上起到抑制不合理購房需求、遏制住房?jī)r(jià)格過快上漲的作用。

北京不僅是政治文化經(jīng)濟(jì)中心，也是我國(guó)黃河以北地區(qū)中發(fā)展得最好的特大城市。北京的經(jīng)濟(jì)輻射能力強(qiáng)，是京津冀都市圈發(fā)展的核心城市，因此吸引優(yōu)秀人才的能力很強(qiáng)，更是優(yōu)秀人才聚集地之一。不僅如此，吸引優(yōu)秀人才的同時(shí)也吸引了大量其他方面人員，如果取消住房限購政策，會(huì)對(duì)住房市場(chǎng)供求關(guān)系產(chǎn)生巨大壓力，進(jìn)而對(duì)遏制住房?jī)r(jià)格上漲不利。對(duì)于吸引來的優(yōu)秀人才，可通過提供保障性住房解決他們的住房問題。因此，北京和其他一線城市短期內(nèi)不會(huì)取消住房限購政策。

2010年，北京之所以在國(guó)家出臺(tái)住房限購政策十幾天后就出臺(tái)了適合北京的住房限購政策，最主要是北京了解和掌握其住房市場(chǎng)情況及存在的問題，同時(shí)具備一定的政策儲(chǔ)備和政策研究基礎(chǔ)，所以能快于其他城市五個(gè)多月出臺(tái)了房限購政策。雖然國(guó)家強(qiáng)調(diào)“一城一策”，其他城市出臺(tái)的政策不一定也不應(yīng)該和北京一樣，但北京“快”的做法值得其他實(shí)施限購政策的城市借鑒。此外，北京的一些做法在全國(guó)也具有一定的示范和帶動(dòng)作用。2016年的“認(rèn)房又認(rèn)貸”政策出臺(tái)后就有一些城市跟進(jìn)。

2022年以來，由于2017年開始的第二輪較為嚴(yán)格的住房限購政策，使得個(gè)別實(shí)施住房限購政策城市的住房市場(chǎng)總體低迷，加之個(gè)別房地產(chǎn)企業(yè)出現(xiàn)了不能按時(shí)交付已購買的住房而導(dǎo)致的不良影響，以及2020年以來新冠肺炎疫情導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢等多方面原因，使得住房銷售不景氣，導(dǎo)致個(gè)別實(shí)施住房限購政策的城市取消限購，這有可能引發(fā)其他住房限購城市的跟進(jìn)。因此，未來住房銷售不佳、住房?jī)r(jià)格上漲緩慢或負(fù)增長(zhǎng)、住房庫存大量積壓的城市取消住房限購政策的可能性較大。

隨著近年來及今后一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)老齡人口比例的不斷增加，我國(guó)的人口政策可能會(huì)進(jìn)一步放寬，這種情況易催生多口之家為主的改善性住房需求，加之以贍養(yǎng)老人為主的改善性住房需求的增加，今后一段時(shí)間內(nèi)即使不取消住房限購政策，這些城市也會(huì)放寬住房限購政策以滿足上述家庭的購房需求。

在我國(guó)的“房子是用來住的，不是用來炒的”的情況下，可以加大保障性住房供給來緩解對(duì)住房市場(chǎng)的需求。實(shí)施住房限購的城市要大力發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，特別是機(jī)構(gòu)持有住房為主的租賃市場(chǎng)，國(guó)家要出臺(tái)優(yōu)惠政策引導(dǎo)企業(yè)或社會(huì)閑置資本參與住房租賃市場(chǎng)建設(shè)，為更多的中低收入家庭提供相應(yīng)的可租賃住房。通過增加保障性住房供給解決居民住房問題，緩解住房市場(chǎng)供給壓力。建立住房市場(chǎng)、保障性住房供應(yīng)和住房租賃市場(chǎng)等多渠道解決居民住房問題。

建立、健全促進(jìn)房地產(chǎn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。適時(shí)出臺(tái)適合我國(guó)國(guó)情的住宅法，通過法律、法規(guī)進(jìn)一步約束及引導(dǎo)不合理的購房需求向良性狀態(tài)發(fā)展。避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的短期調(diào)控住房市場(chǎng)行為，以法律、法規(guī)為基礎(chǔ)完善科學(xué)長(zhǎng)效的促進(jìn)房地產(chǎn)健康發(fā)展機(jī)制。適時(shí)征收房產(chǎn)稅，解決地方政府過度依賴土地財(cái)政造成的住房成本增加的現(xiàn)象。征收房產(chǎn)稅還可以增加持有環(huán)節(jié)負(fù)擔(dān)，會(huì)在一定程度上抑制不合理需求。當(dāng)然，房產(chǎn)稅的征收需要健全的法律、法規(guī)體系作保障，因此要加快相關(guān)法律、法規(guī)建設(shè)和立法，為開征房產(chǎn)稅創(chuàng)造環(huán)境、提供基礎(chǔ)。

現(xiàn)階段我國(guó)城市的住房市場(chǎng)不僅要抑制不合理需求，遏制部分城市住房?jī)r(jià)格上漲過快，更要建立、健全適合我國(guó)住房市場(chǎng)的相關(guān)制度和法律、法規(guī)，調(diào)整不合理的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，更好地解決通過行政手段及短期行為調(diào)控住房市場(chǎng)的問題。