孫曉濤

《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(CPTPP)是2017年1月美國正式退出《跨太平洋伙伴關系協定》(TPP)之后，日本、加拿大、澳大利亞、智利、新西蘭、新加坡、文萊、馬來西亞、越南、墨西哥和秘魯等11個國家重新簽署的自由貿易協定。2018年12月30日，CPTPP正式生效。2021年9月，我國正式提出申請加入CPTPP。作為自由貿易協定的傳統組成部分，投資規(guī)則是締約方就投資便利、投資安全、投資者利益保護等議題達成的一系列條款，CPTPP專門設置了第9章“投資”。我國自2002年與東盟簽署第一個自由貿易協定以來，已經達成了19個自由貿易協定，并在2022年初生效的《區(qū)域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)中首次采取負面清單模式安排投資章節(jié)。但從目前情況來看，我國與CPTPP投資章節(jié)規(guī)則還存在一定差距。

一、文獻綜述

投資規(guī)則一直是雙多邊經貿規(guī)則研究的重點領域之一，現有主要研究包括：一是對投資規(guī)則發(fā)展歷程及特點的分析。例如，李思奇和楊玉瑤(2021)梳理了我國對外簽訂投資規(guī)則的發(fā)展歷程、法律框架、核心條款等，認為后疫情時代我國應對標國際高標準投資規(guī)則，實現投資規(guī)則升級。再如，聶平香(2014)分析了國際投資規(guī)則的演變，將其分為歐式雙邊投資協定為代表，美式雙邊投資協定為代表，以及2008年全球金融危機之后的新發(fā)展三個階段。二是對投資規(guī)則重點條款的分析。例如，張曉楠和李振寧(2019)從國際法、國內法等不同角度，對“負面清單”制度進行了較為詳細的辨析，認為國際規(guī)則層面的“負面清單”制度可以為國內規(guī)則層面的“負面清單”制度設計和理念提供借鑒。“負面清單”內規(guī)定的限制措施應有相應的法律法規(guī)依據。再如，聶平香和戴麗華(2014)探討了美國負面清單管理模式，并總結了包括完善國內法律體系，尤其是服務業(yè)法律法規(guī)，增加特別管理措施的可操作性和透明度，以及大量減少特別管理措施等我國可以借鑒的經驗。

TPP和CPTPP是近年來的研究熱點，其中涉及投資規(guī)則的研究主要包括：許培源和劉雅芳(2017)分析了TPP投資規(guī)則與我國簽署的自貿協定之間的差異，TPP投資規(guī)則對我國的沖擊，并提出為緩解TPP投資規(guī)則帶來的沖擊和影響，在加大國內投資改革力度的同時，還應在條件相對成熟的自貿區(qū)內，如中韓、中澳以及中國—東盟自貿區(qū)，著手實施“準入前國民待遇+負面清單”的投資管理制度以及積極探索和嘗試與投資相關的新規(guī)則，并以此為契機參與國際投資規(guī)則的制定。王芳(2018)認為，CPTPP投資規(guī)則對我國未來外資政策制定與完善的啟示主要包括：積極參與和推動雙邊或多邊高標準投資協定或自由貿易協定的談判；切實推動國有企業(yè)改革；加快研究和推動外資政策和其他相關政策的立法；科學制定中國的外商投資負面清單。白潔和蘇慶義(2019)基于文本分析的視角，對包括投資規(guī)則在內的CPTPP與TPP的文本全文進行了對比和解讀，并從經濟層面、戰(zhàn)略層面和規(guī)則層面分析了CPTPP對世界和我國經濟產生的影響，提出了積極完善國內相關規(guī)則制定、盡早實現與CPTPP規(guī)則的對接等政策建議。

我國已經正式提出申請加入CPTPP，未來將進入談判等具體環(huán)節(jié)，相關的研究工作也需要進一步下沉。本文的研究以前述研究為基礎和參考，主要聚焦我國如何從政策層面對接CPTPP投資規(guī)則條款。

二、CPTPP投資章節(jié)的主要內容與規(guī)則特點

從20世紀80年代開始，美國積極推動提高投資規(guī)則標準，1992年簽署的《北美自由貿易協定》(NAFTA)就包含了準入前國民待遇、高水平投資者保護等條款。2008年全球金融危機之后，美國投資規(guī)則標準進一步提高，TPP中的投資規(guī)則就是典型代表，后來的CPTPP則繼承了TPP投資規(guī)則的高標準。CPTPP投資規(guī)則主要集中在協定第9章“投資”中，與TPP的投資章節(jié)相比，繼承了絕大部分條款，僅修改了5款，刪除了1個附件和10個注腳，總體上充分保留TPP投資章節(jié)規(guī)則的原有特點。具體來看，CPTPP投資章節(jié)大體上可以分為四個部分。

第一部分是投資章節(jié)正文主體。CPTPP第9章A節(jié)是投資規(guī)則的主體部分，共17條54款，主要包括定義、范圍、與其他章的關系、國民待遇、最惠國待遇、最低標準待遇、征收和補償、轉移、業(yè)績要求、高級管理人員和董事會、不符措施、代位、拒絕給予利益等條款。在美國的引領和推動下，目前全球自由貿易協定的投資條款大體遵循統一模板，范本為美國2012年《雙邊投資協定范本》，在此基礎上根據需要進行修改。

第二部分是投資者—國家間爭端解決。投資者—國家間爭端解決機制是當前國際投資規(guī)則改革的競爭焦點，美國2012年《雙邊投資協定范本》專門為此設置一節(jié)。TPP協定延續(xù)了這一模式，將其作為第9章B節(jié)，包括13條67款。CPTPP對TPP的修改主要集中于此，共修改了5款、1個附件、3個注腳，總體上仍然保留了TPP大部分內容。CPTPP第9章B節(jié)共有13條64款，具體包括磋商和談判、提交仲裁請求、仲裁員選擇、仲裁程序的透明度、準據法、裁決等條款。CPTPP投資者—國家間爭端解決條款主要體現了美國一直主張的仲裁模式和雙邊原則，強調加強對投資者的保護。

第三部分是投資章節(jié)附件。CPTPP第9章“投資”共有11個附件，其中7個附件是國別例外，3個附件是現有投資規(guī)則模板中通常包括的習慣國際法、征收和文件送達。較為特別的是附件9-G“公債”，它明確了締約方發(fā)行的債務(也就是政府債務)的違約行為，在投資者—國家間爭端解決仲裁中具有一定豁免權。

第四部分是各締約方減讓表。CPTPP第9章第12條是不符措施條款，該條款涉及CPTPP文本的2個附件，即附件I“不可變不符措施”和附件II“可變不符措施”，列出了各國投資領域不符措施承諾表，也就是通常所說的“負面清單”。負面清單用于列出締約方的例外條款，是“準入前國民待遇+負面清單”外資管理模式的核心。

CPTPP是目前投資領域高標準國際規(guī)則的典型代表，其高標準主要體現在以下三個方面：一是覆蓋領域廣。CPTPP不僅包括傳統自貿協定投資規(guī)則涉及的領域，還在投資者—國家間爭端解決等新議題上有大幅進展。CPTPP對投資的定義，其覆蓋范圍不僅包括傳統的企業(yè)、股權、建設項目，還包括金融資產、特許權、租賃、抵押、知識產權等。二是投資自由化程度高。CPTPP全部締約國都采用了投資與跨境服務貿易一張負面清單形式，我國在RCEP中僅非服務業(yè)投資采用負面清單，服務業(yè)投資和跨境服務貿易都為正面清單。CPTPP禁止業(yè)績要求條款涉及內容更多，特別是將傳統領域禁止業(yè)績要求項目推廣至服務、技術等新領域，還強調東道國不得對外資施加或強制執(zhí)行相關要求，也不得強制要求外資作出相關承諾或保證。三是投資者保護程度高。CPTPP成功將投資者—國家間爭端解決程序引入多國協議，推行爭端解決程序標準化，加強投資者利益保護。支持投資者可以先在本國發(fā)起起訴，不滿意后再申請國際仲裁，對仲裁機構和規(guī)則也有更多選擇。

三、我國外商投資政策與CPTPP投資規(guī)則的比較

近年來，我國外商投資管理體制改革不斷走向深入。2013年，我國同意以負面清單模式為基礎與美國進行雙邊投資協定談判，并在自由貿易試驗區(qū)率先試點外商投資負面清單管理模式。隨后，負面清單管理模式逐步推廣到全國，并逐年壓縮清單范圍，外商投資行業(yè)限制不斷放寬。與此同時，我國還推動外商企業(yè)管理和外商投資項目管理減少審批及核準，擴大備案。2019年，我國出臺《外商投資法》和《外商投資法實施條例》，標志著與負面清單管理模式相適應的外資管理體制不斷完善。我國所進行的改革為未來參與CPTPP談判創(chuàng)造了有利條件。投資章節(jié)是自貿協定的傳統章節(jié)，CPTPP的投資章節(jié)正文條款與我國簽署的RCEP等自貿協定中的相關內容差別不大。目前，我國與CPTPP投資規(guī)則相較，主要存在兩點差距：一是在以負面清單為代表的行業(yè)開放力度，二是以投資者—國家間爭端解決為代表的投資者保護。

(一)我國投資規(guī)則負面清單項目偏多、限制措施偏嚴

投資章節(jié)的“準入負面清單”類似于貨物貿易章節(jié)的“關稅承諾表”，是締約方爭取權益的主要渠道，也是談判博弈的焦點和各方分歧最大、最難達成一致的文本。近年來，自貿協定締約國積極推動壓縮負面清單長度，放松措施限制程度，加大行業(yè)開放力度，達成高標準自貿協定，其中高標準的投資規(guī)則是重要組成部分。我國的準入負面清單與美國、日本等國家仍存在較大差距，目前還無法達到CPTPP成員國的期望，是我國未來參與CPTPP談判的最主要難點之一。

從清單長度來看，我國發(fā)布的《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2021年版)》共有31項，包括農業(yè)4項、第二產業(yè)4項、服務業(yè)23項。我國進行自貿協定談判時，會以最新發(fā)布的國內法層面的負面清單為基礎，再添加必要項目。與美國、日本等國家相比，我國負面清單在農業(yè)、法律事務、醫(yī)療、社會調查、互聯網信息服務、文化新聞出版等領域差距較大。這些都是外資迫切希望進入我國市場的領域，在未來CPTPP談判中將成為對手要價的重點。

從措施限制程度看，我國限制措施均為禁止投資或合資要求，負面清單31項措施中，前者21項，后者10項，這類限制措施屬于硬約束，政策回旋余地較小，談判對手的接受度不高。對比來看，美國、日本等國家的表述更加靈活，包括針對外資的特別許可、要求外資母國對等開放、要求外資注冊為特定類型的企業(yè)等。我國負面清單限制措施偏嚴的原因是，我國行業(yè)主管部門法律制度不是特別強調外資管理，普遍做法是在文件附則章節(jié)加入類似“外商投資行為，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”等托底條款，將外資準入管理權限更多交給外資主管部門。這種處理方式不僅影響對外自貿協定談判，也造成我國目前外資準入進一步放開難以推進，更導致某些行業(yè)強制放開后缺少后續(xù)開放安全保障的跟進。

(二)我國尚未實現投資與跨境服務貿易一張清單

CPTPP 11個締約國都采用了投資與跨境服務貿易一張負面清單的形式，與之相比，我國在RCEP中僅對非服務業(yè)投資以負面清單形式作出承諾，《中歐全面投資協定》(EU-China Comprehensive Agreement on Investment，以下稱為“中歐CAI”)的標準有所提高，但也僅對服務業(yè)和非服務業(yè)投資以負面清單形式作出承諾，跨境服務貿易模式仍然通過正面清單作出承諾。從國內改革來看，2018年10月，上海市人民政府印發(fā)了《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)跨境服務貿易負面清單管理模式實施辦法》以及《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)跨境服務貿易特別管理措施(負面清單)(2018年)》，但之后沒有再更新。2021年7月23日，商務部正式發(fā)布《海南自由貿易港跨境服務貿易特別管理措施(負面清單)(2021年版)》，這是我國國家層面跨境服務貿易第一張負面清單。未來，跨境服務貿易負面清單還計劃向所有自貿試驗區(qū)和全國進行推廣。

實現投資與跨境服務貿易一張清單并非是投資負面清單與跨境服務貿易負面清單的簡單加總，而是要通過深化外資管理制度的改革來完成。我國目前的外資管理模式是以外資管理部門的外資準入管理為主，行業(yè)主管部門的作用還未能得到充分發(fā)揮。當我國實現投資與跨境服務貿易一張清單后，禁止準入、股比限制、高管要求等硬約束將減少，當地存在的要求也將受到限制，非商業(yè)存在類不符措施將增加。此時，行業(yè)主管部門的重要性將會提升，外資監(jiān)管職能將會增加，而傳統上負責外資準入管理的外資管理部門，具體監(jiān)管職能將會弱化，更多轉向部門協調、信息收集、外資服務等方面。

(三)投資者—國家間爭端解決機制改革方向存在分歧

投資者—國家間爭端解決機制賦予投資者單項啟動，直接對東道國提起仲裁的權力，是保護投資者利益的有力武器。根據1965年簽署的《華盛頓公約》，世界銀行成立了國際投資爭端解決中心(ICSID)，投資者—國家間爭端解決機制成為被廣泛接受的投資仲裁方式。目前，這種運行了50多年的投資仲裁方式已經無法適應跨境投資的發(fā)展和國際經貿規(guī)則的變化，承受著越來越多的質疑和批評。投資者—國家間爭端解決機制改革迫在眉睫，但改革方向存在較大爭議，主要經濟體各有主張：歐盟主張多邊投資法院方式；美國主張保持當前國際投資仲裁雙邊特點，加強投資者權利保障；我國等發(fā)展中國家主張延續(xù)投資仲裁方式，建立類似世界貿易組織(WTO)的上訴機制，解決仲裁庭一裁終局問題。對比來看，我國和歐盟主張多邊主義和避免仲裁庭一裁終局，美國堅持雙邊和傳統仲裁模式；我國和美國主張保留和改革投資仲裁方式，歐盟主張廢除投資仲裁方式，改為司法方式。

當前，投資者—國家間爭端解決機制改革已經成為國際投資規(guī)則的競爭焦點，主要經濟體各有主張，處于膠著狀態(tài)。我國在RCEP和中歐CAI等協定上都暫時擱置相關談判?！犊绱笪餮筚Q易與投資伙伴協定》(TTIP)談判時，歐盟曾明確拒絕引入投資者—國家間爭端解決機制。TPP談判時，澳大利亞等國家也曾明確反對引入投資者—國家間爭端解決機制。因此，投資者—國家間爭端解決機制引入多國協定，這本身就是TPP的巨大成功，增強了美國在投資者—國家間爭端解決機制改革領域的話語權。未來，我國如果全盤接受CPTPP投資者—國家間爭端解決機制條款，那么在后續(xù)投資者—國家間爭端解決機制改革問題上將會處于被動。

CPTPP投資者—國家間爭端解決機制的主基調是向投資者傾斜，具體來看，比較重要的是以下幾點：一是對仲裁庭一裁終局問題完全沒有涉及。一裁終局被認為是目前投資者—國家間爭端解決機制的主要缺陷，包括我國在內的廣大發(fā)展中國家希望建立上訴機制。二是投資者在東道國國內使用行政或司法手段后，仍可以申請國際投資仲裁(請見CPTPP第9.20條和9.21條)。這對東道國司法權威構成嚴重挑戰(zhàn)，使外資獲得了超國民待遇。三是仲裁機構和規(guī)則有多種選擇。按照CPTPP第9.19條第4款的規(guī)定，除了ICSID公約、ICSID仲裁程序規(guī)則、ICSID附加便利規(guī)則、聯合國國際貿易法委員會(UNCITRAL)仲裁規(guī)則之外，還可以選用任何其他仲裁機構和仲裁規(guī)則。四是將投資者—國家間爭端解決與國家間爭端解決掛鉤。CPTPP第9.29條第11款規(guī)定，如果被申請人沒有履行國際投資仲裁裁決，申請人所屬締約國可以根據CPTPP第28章“爭端解決”的有關條款，尋求設立專家組和起草初步報告。

從我國的實踐來看，1993年加入《華盛頓公約》時，僅就征收和國有化補償引發(fā)的爭議，接受ICISD仲裁管轄；隨后，2000年左右簽署的雙邊投資協定才逐漸承認更多的ICISD仲裁管轄權。隨著我國對外投資規(guī)模的不斷擴大，面臨著資本輸出和資本輸入雙重身份，出現了有效維護我國海外投資者利益需求，但是從總體上看，我國與美歐日等發(fā)達國家相比，還存在明顯不同。尤其是近年來投資者—國家間爭端解決的關注領域從征收或國有化擴展到包括人權、環(huán)境、法治等議題的公共政策，我國需要在國內維護國家利益和在海外維護“走出去”企業(yè)利益之間做好平衡。CPTPP的投資者—國家間爭端解決條款具有鮮明的投資者保護傾向，對我國是一個不可忽視的挑戰(zhàn)：外資有權在國際層面對我國法律法規(guī)提出挑戰(zhàn)，形成了超國民待遇；國際投資仲裁機構根植于發(fā)達國家法律文化，我國應訴面臨明顯弱勢，同時國際投資仲裁還存在固有的缺乏透明度和程序公正性等問題；國際投資仲裁目前堅持仲裁庭一裁終局，我國面臨著缺少進一步救濟渠道問題。

(四)我國在土地征收、國有企業(yè)、投資定義等條款與CPTPP投資規(guī)則存在差距

雖然CPTPP、RCEP、中歐CAI等的投資章節(jié)正文主體部分條款都基于同一模板，但在具體表述上還是體現出締約國的意圖。對照我國已經簽署的自由貿易協定，CPTPP一些條款需要引起重視。

一是土地征收補償市場化定價。CPTPP第9.8條“征收和補償”中的第2款明確，補償應等同于征收之日被征收投資的公平市場價值。這一表述是投資規(guī)則模板常用表述，本身并無不可，但對于我國則存在土地征收補償中市場化定價問題。我國土地歸國家或農民集體所有，企業(yè)僅有使用權，土地征收補償價格由地方政府確定補償標準決定，而非市場化定價。在我國已經簽署的RCEP等自貿協定中都強調，任何與土地相關的征收措施應當由實行征收的締約國現行的法律和法規(guī)界定，我國加入CPTPP時也需要在土地征收問題上尋求例外。

二是對國有企業(yè)行為的更多限制。傳統自貿協定投資章節(jié)的義務僅針對政府部門，CPTPP對此進行了擴充。CPTPP第9.2條第2款規(guī)定締約方履行義務的部門，不僅包括“締約方的中央、地區(qū)或地方政府或主管機關”，還增加了“授權行使任何政府權力的任何人，包括國有企業(yè)或任何其他機構”。同時，該條款下還包括一個注腳，“根據締約方法律授予的政府職權包括通過立法授權或通過政府命令、指令或其他方式轉移或授權行使的政府職權”。整體來看，這一條款指向國有企業(yè)意圖明顯，并通過托底表述將政府轉授權的形式和范圍過度放大，據此國有企業(yè)的采購、聯合投資項目、工程委托等都可能受投資章節(jié)條款約束。

三是投資涵蓋范圍的擴大。CPTPP第9.1條“定義”給出的投資定義非常寬泛，不僅包括企業(yè)、股權、建設項目，還包括金融資產、特許權、租賃、抵押、知識產權等。2019年3月，我國出臺《外商投資法》，這是我國外商投資領域的基礎性法律，對投資定義為：外國自然人、企業(yè)等直接或者間接在中國境內進行的投資活動，包括設立企業(yè)、取得股權或財產份額等權益、投資新建項目等情形，以及其他投資的兜底條款。具體來看，我國采用列舉加兜底的定義模式，列舉的3項分別為單獨投資、合資、再投資等3種形式，均為外商直接投資，是我國目前外資管理服務實踐中廣泛認可的形式，比較明顯地體現出對“外資三法”的傳承。雖然條文中提到了間接投資，但沒有具體列舉，2019年12月出臺的《外商投資法實施條例》也沒有具體細化。與CPTPP中的投資定義相比，我國國內法體系中關于投資的定義范圍明顯偏窄。

目前，我國外資法律體系覆蓋范圍明顯小于對外簽署的經貿協定，需要引起重視。我國外資以前主要以綠地投資、利潤再投資等方式為主，國內法中投資定義能夠覆蓋住。隨著我國開放水平不斷提升，來華外資形式更加多樣化，會面臨越來越多符合我國對外承諾的外資，面臨國內無法可依的尷尬。一方面，不利于外資權利的保護。投資的定義是我國外資法律法規(guī)適用性的先決條件，是確定在華外商投資身份的基礎。無法確定身份的外資，包括外商投資企業(yè)投訴工作機制等將難以發(fā)揮作用，隨之而來可能引起國際層面投資爭議解決上管轄權的問題。另一方面，無法確定外資身份也不利于我國外資管理工作，包括外資準入、投資項目核準、外資信息報送、外資統計等方面。

四、我國在外資開放安全方面存在的不足之處

擴大對外開放要以開放安全為前提。對接CPTPP投資規(guī)則，不僅要對接如何放的問題，也要對接如何管的問題。在外商投資領域的國內安全保障方面，與具有幾十年相關經驗的發(fā)達國家相比，我國的經驗還不足。

(一)我國外資安全審查經驗不足

根本安全(Essential Security)是一個托底條款，是美國雙邊投資協定2012年模板的標配，TPP將其寫入了第29章“例外和總則”中的第29.2條“安全例外”，CPTPP繼承了TPP這一條款。該條款明確，東道國為了基本安全利益，可以采取與其他條款相沖突的行為，也就是在此種情況下可以不遵守其他條款。美國充分利用根本安全條款，建立了嚴密的外商投資監(jiān)管與審查體系，保證外商投資既要服務本國經濟，又不能對國家安全構成威脅。美國2018年出臺了《外國投資風險評估現代化法案》(FIRRMA)，給予美國外國投資委員會(CFIUS)更大的管轄權，這是CFIUS自1988年成立以來的第三次重大改革。我國2019年出臺的《外商投資法》明確建立外商投資安全審查制度，對影響或者可能影響國家安全的外商投資進行安全審查，2020年12月，國家發(fā)展改革委和商務部聯合發(fā)布《外商投資安全審查辦法》。我國外商投資安全審查制度雖然在不斷完善，但實施時間不長，還需要一個經驗積累過程，與美國幾十年的經驗相比，還存在較大差距。

(二)我國部分重點行業(yè)安全保障不足

世界各國都或多或少存在保護本國特定行業(yè)的需要，外資準入負面清單就是各國爭取利益的主要方式。從中美日三國外資準入負面清單主要領域對比來看，制造業(yè)等資金技術密集型行業(yè)限制較少，農業(yè)、采礦業(yè)等資源投入型行業(yè)，以及與社會生活和公共安全關系密切行業(yè)限制較多。我國雖然在文化、法律事務、社會調查、互聯網信息服務、基因技術等領域限制較多，但在制造業(yè)、農業(yè)、采礦、能源、運輸等領域與美日差距并不大，特別是采礦、運輸等領域比美國和日本的限制更少。以采礦業(yè)為例，我國負面清單的限制主要集中在稀土礦、放射性礦產和鎢礦，范圍偏窄。美國和日本的負面清單針對所有采礦權，限制范圍很寬，美國要求當地存在和對等開放，日本要求當地存在和特殊審批。另外，日本負面清單中明確要求航天、軍工、炸藥制造、藥品生產、電力、燃氣等領域需要特殊審批，而我國負面清單沒有包括這些領域。

(三)我國外資市場準入的行業(yè)法規(guī)還不完善

發(fā)達國家很多行業(yè)和領域有透明度高、精心設計的法律法規(guī)，表面上開放水平較髙，實際上會受到很多限制。以美國電信行業(yè)為例，《美國通訊法》第214節(jié)規(guī)定，在美國新建通信線路需要申請許可，被稱為“214牌照”。美國聯邦通信委員會(FCC)是審核機構，如果外資直接持股超過5%，或間接持股超過25%，FCC將移交電信小組(Team Telecom)提出意見。電信小組由美國聯邦調查局、司法部、國防部、國土安全部的代表組成，具有實質上的決定權，但其并非一個法律機構，沒有審批權，履行職責不受任何法律約束，也沒有制定正式法規(guī)和公開流程。因此，美國電信行業(yè)審批具有非常大的自由裁量權。例如，2021年10月26日，美國聯邦通信委員會以國家安全考慮為由，投票決定吊銷中國電信美洲子公司在美國的214牌照。再如，中國移動2011年9月1日申請214牌照，FCC將申請轉至電信小組后拖延至今，電信小組沒有給出審查期限，也沒有就審查未完成給出原因。在此期間，仍然有其他國家企業(yè)獲批214牌照。與之相比，我國外資市場準入的行業(yè)法規(guī)還不完善，外資準入管理更多依賴外資主管部門的行業(yè)準入限制，行業(yè)主管部門的作用沒有得到充分發(fā)揮。

五、我國對接CPTPP投資規(guī)則的政策建議

我國目前正式提出申請加入CPTPP，接下來將面臨具體對外談判工作，這就需要國內改革的跟進和配合。未來，我國要以加入CPTPP為契機，通過制度型開放對接國際高標準經貿規(guī)則，通過改革加強自身能力建設，提升談判主動性。

(一)進一步擴大外資市場準入

進一步壓減外資準入負面清單，是我國參與CPTPP談判的重要準備工作。我國未來的行業(yè)開放要堅持分類、分步原則，不能因為安全問題而拒絕開放，也不能為了開放而冒進。目前，我國外資準入負面清單主要集中在農業(yè)、采礦業(yè)、少量制造業(yè)、公共事業(yè)、交通郵政、信息調查、社科研究、教育、醫(yī)療、文化等領域。與美日兩國的負面清單比較來看，在公共事業(yè)、公共服務、運輸、通信等領域我國限制普遍較多；在農業(yè)、法律事務、社會調查等領域，美國競爭力強，限制較少，但日本限制較多。美日兩國限制較少的領域，可以作為我國進一步擴大開放的關注重點，例如互聯網信息服務、金融、法律事務、醫(yī)療、文化等領域。我國外資準入負面清單的分類太寬泛，一條措施往往對應多個細分行業(yè)，一次性完全放開難度較大。下一步，要對行業(yè)進行細分，列出每個細分領域的風險等級，推動風險等級較低的領域在自由貿易試驗區(qū)和自由貿易港先行開放試點，再逐步推廣。具體到外資準入負面清單的措施表述上，現在已經有一些類似嘗試，例如“增值電信業(yè)務的外資股比不超過50%(電子商務、國內多方通信、存儲轉發(fā)類、呼叫中心除外)”，這就是在增值電信行業(yè)整體限制的情況下，對括號內的4個細分行業(yè)進行單獨開放。未來，可以采用這種模式繼續(xù)推動更多細分行業(yè)擴大開放。

針對外資準入負面清單中敏感度較高、壓減難度較大的項目，需要開拓新思路，探索實施更加靈活、多樣的管理措施，提升外資準入管理精細化水平。可以改變目前或者完全放開、或者嚴格禁止的做法，探索外資特定條件下準入模式。例如，變“禁止準入”為設置特別篩選程序，挑選技術先進、運行效率高、環(huán)保意識強的企業(yè)；允許外資設立特定的企業(yè)形式，通過專門法規(guī)進行特殊監(jiān)管；先行向法律制度健全、監(jiān)管體系成熟，與我國友好的國家的外資開放；將我國的行業(yè)開放作為談判籌碼，與對手國家作交換。無論采取哪一種靈活措施，重點是規(guī)則的制度化、精細化、透明化，既能保證措施的順利實施，又能夠在談判中爭取例外處理。

(二)建立對接CPTPP的負面清單體系

CPTPP協約國都采用了投資和跨境服務貿易一體化負面清單，我國在RCEP中仍采用投資負面清單和服務貿易正面清單形式，與CPTPP的要求還存在差距。目前，我國已經在海南自貿港啟動了跨境服務貿易負面清單制度；未來，要朝著投資和跨境服務貿易一體化負面清單方向努力。我國在服務類跨境投資負面清單方面已經有一定基礎，下一步可以在壓減清單方面下功夫。目前來看，我國跨境交付、境外消費、自然人移動等跨境服務貿易模式的開放難度較大，負面清單比較長，涉及法律事務、會計、專利、咨詢、調查、測繪、統計、建筑設計、教育、醫(yī)療、公證、出版、廣播、電視、互聯網信息服務等多方面。對此，可以從開放商業(yè)存在模式做起，在實踐中提升監(jiān)管能力，再逐步向開放其他模式過渡。CPTPP負面清單的每一項措施，都詳細列明了法律來源和限制內容，而我國在RCEP投資準入負面清單中，部分措施的法律依據還是《外商投資準入特別管理措施(負面清單)》，不僅法律位階低，對限制措施的內容描述也比較籠統。建議比照國際通行的投資和跨境服務貿易負面清單格式，在我國外資準入負面清單和跨境服務貿易負面清單的每項措施后列明法律來源，沒有法律依據的措施，要盡快制定新法規(guī)或修訂現有法規(guī)。

(三)處理好投資者—國家間爭端解決機制條款

我國如果全盤接受CPTPP投資者—國家間爭端解決機制條款，那么在未來投資者—國家間爭端解決機制改革問題上就將面臨非常被動的局面。因此，我國首先要做好與CPTPP成員國的溝通協調。在CPTPP擱置的TPP部分條款中，投資者—國家間爭端解決機制條款占據較大比例，表明CPTPP成員與美國在此領域存在較大分歧。未來，在與CPTPP成員國接觸和談判過程中，要充分利用成員國對條款的不同態(tài)度，爭取更多例外。其次，我國也要加強自身能力建設。加強國內外商投資保護工作，完善外商投資企業(yè)投訴工作機制，及時處理外資企業(yè)反映的問題，完善我國行政復議和行政訴訟制度，發(fā)揮好行業(yè)協會的作用，及時回應外資企業(yè)關切，努力將矛盾和問題化解在國內。加強我國仲裁機構建設，提升我國仲裁機構的國際影響力。

(四)積極參與國際經貿規(guī)則制定

積極參與國際投資領域的高標準經貿規(guī)則談判，通過增加接觸，及時了解各國關切和要價，準確把握國際投資規(guī)則發(fā)展趨勢。升級重點雙邊投資協定，提升我國雙邊投資協定覆蓋面。妥善處理好當前中歐之間分歧，推動中歐CAI盡早簽署生效。積極推動中日韓自貿協定談判，選擇適當時機率先推進中日自貿協定談判。投資者—國家間爭端解決是當前國際投資規(guī)則競爭焦點。我國主張的“延續(xù)投資仲裁方式，建立上述機制”可以獲得很多國家特別是廣大發(fā)展中國家的支持，要積極與各國溝通，尋求共識。積極參與UNCITRAL關于投資者—國家間爭端解決的改革，尋求更多共識和話語權。目前，RCEP和中歐CAI都擱置了投資者—國家間爭端解決條款，限定了未來啟動談判的期限。要以此為契機，通過談判，尋求各方共識，引領投資者—國家間爭端解決改革朝著對我國有利的方向推進。

(五)完善事中事后監(jiān)管體系

安全問題是我國行業(yè)開放推進困難的核心所在。從發(fā)達國家的經驗來看，事中事后監(jiān)管能力是實施寬松外資準入的強大后盾。發(fā)達國家的事中事后監(jiān)管能力來源于完備的法律制度體系，強大的信息搜集能力，以及高效的行政執(zhí)法，每個環(huán)節(jié)都體現出公平和透明，從而保證強監(jiān)管不以損害營商環(huán)境為代價。下一步，我國要特別加強外資信息采集能力建設，確保準確識別外商投資行為。在商務、市場監(jiān)管、外匯管理等部門現有信息共享制度基礎上，重點加強各部門之間的監(jiān)管協調，加強商務部門外資信息與外匯部門外商資金流的比對，聯合出臺外資統計標準，在制度層面明確外資、實際控制人、協議控制等概念的界定標準。要特別利用好反壟斷、反不正當競爭、外資安全審查、信用體系建設等手段，在公平和透明的前提下，對公共服務、信息、通信、交通、金融等重點領域堅持內外資一致原則下的強監(jiān)管，保障人民生活健康有序，維護公共安全和社會穩(wěn)定。