李國華

（西北大學 法學院，陜西 西安 710127）

一、導(dǎo)言：問題、材料與方法

2019 年，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）第九部分首次提出：“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?！逼渲小吧鐣卫怼钡暮x是“治理社會”，“共同體”指向主體之間優(yōu)勢互補的有機結(jié)合。在含義與組分邏輯上，“人人有責”面向主體意識；“人人盡責”針對有效行動；“人人享有”著眼于價值釋放?！叭巳擞胸?、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的提出，預(yù)示著未來的社會治理應(yīng)基于共同價值觀、共同空間及共同享有，形成情感、地域和利益共同體。這一嶄新提法與黨的十九大提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”相比有顯著變化，是黨中央總結(jié)社會治理經(jīng)驗，著眼于新時代下社會治理體制機制的改革與建設(shè)，對社會治理目標所做的精準擘畫。隨著試點的展開，如何準確理解和構(gòu)建市域社會治理共同體的問題隨之出現(xiàn)。學界對該新提法進行了熱烈的探討，但關(guān)注的大多是該提法的基本內(nèi)涵、價值取向和實現(xiàn)路徑，對如何構(gòu)建處于中觀市域?qū)用娴纳鐣卫砉餐w缺乏專門、細致的論述。筆者認為有必要深入檢視市域社會治理共同體概念及其作為政策目標的建設(shè)情況，以揭示構(gòu)建“市域社會治理共同體”的要義及其路徑選擇。

筆者通過調(diào)查統(tǒng)計的數(shù)據(jù)作為定量分析的依據(jù)，以訪談獲得的信息作為定性分析的資料，著重考察、描述市域社會治理共同體構(gòu)建中三重要求的實施情況，試圖回答：（1）在推進共同體建設(shè)時，國家和社會兩個層面對“人人有責”的認知如何？（2）已進入“項目”實施階段的共同體建設(shè)，如何做到人人盡責與何以實現(xiàn)人人享有？

二、市域社會治理共同體建設(shè)的基本面相

“人人有責”“人人盡責”“人人享有”是《決定》對社會治理共同體建設(shè)提出的基本要求，它決定了市域社會治理共同體建設(shè)的基本內(nèi)容包括三個方面：責任共同體建設(shè)、行動共同體建設(shè)和利益共同體建設(shè)。

（一）責任共同體建設(shè)

責任共同體涉及社會治理中各參與主體之間的責任配置，尤其是發(fā)揮主導(dǎo)作用的相關(guān)主體和起著參與作用的有關(guān)主體的責任配置及其履行問題。治理理論歷來存在主體間責任及其界限的模糊性問題。相應(yīng)地，責任共同體建設(shè)的理想狀態(tài)可能存在若干種認知偏差，比如混同社會治理工作與治理主體法定職責。這種觀點會限縮治理主體所承擔的治理職責，也不利于相關(guān)主體在激發(fā)社會組織活力、預(yù)防和化解矛盾糾紛、健全公共安全體系等活動中履行職責。又如，誤認責任共同體建設(shè)為社會治安綜合治理。因此，構(gòu)建責任共同體必須避免前述不合理的認知，確保各治理主體能夠明確自身所承擔的治理職責。

在提出建設(shè)責任共同體之前，權(quán)力主導(dǎo)下的社會治理存在治理負擔重、治理失靈、社會參與活力不夠等問題，甚至參與主體間部門壁壘的存在使得政府內(nèi)部各自為政，共同體理念暗含的溝通、協(xié)作式治理難以實現(xiàn)。例如，司法建議制度落實中缺乏回路，缺少反饋和督辦機制，限制司法建議制度的功能發(fā)揮，不利于依法行政和法治政府建設(shè)。再如，派駐社區(qū)的政府工作人員自視為社會工作人員的管理者，這阻礙了建立平等、協(xié)作型的共同體關(guān)系。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，基層延續(xù)著法治基礎(chǔ)薄弱的問題，表現(xiàn)為企業(yè)和社會團體法治意識、規(guī)則意識淡薄，涉訴公民信訪不信法、信權(quán)不信法，牽涉訴訟時往往傾向于尋求更高權(quán)威或網(wǎng)絡(luò)輿論介入糾紛處理程序向司法工作人員施壓。

對此，4 個試點地區(qū)首先在正式組織內(nèi)部強化責任意識和責任歸屬。4 個試點地區(qū)的政府均向各個職能部門和直屬單位印發(fā)了實施規(guī)范。實施規(guī)范往往被稱為“實施綱要”或“實施方案”，它的核心要素是社會治理共同體建設(shè)，明確了作為治理主體的各級政府在社會治理中的具體職責和任務(wù)完成期限。

再如，在X 市實施綱要的附件部分《X 市推進市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)更高水平平安X 市分工方案》，在7 個專項組60 個具體項目中的第39項規(guī)定：“建立健全日常檢查、定期排查、專項排查、特別防護期重點排查工作機制；村（社區(qū)）每周報鎮(zhèn)街，鎮(zhèn)街每半月報市。健全婚姻家庭糾紛等民間糾紛的排查調(diào)處機制，有效防范可能引發(fā)的治安事件。（具體由市委政法委、市信訪局、市婦聯(lián)、各鎮(zhèn)街、市委平安建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組相關(guān)成員單位負責）”在這一規(guī)定中，責任主體是黨的政法委、信訪部門、婦聯(lián)、鎮(zhèn)街和參與平安建設(shè)的相關(guān)主體；責任內(nèi)容是建立矛盾糾紛排查預(yù)警機制，通過多主體協(xié)作解決矛盾糾紛，預(yù)防各類案件的發(fā)生。

上述規(guī)定明示了構(gòu)建市域社會治理共同體的責任主體、責任內(nèi)容，提醒各主體要明悉共同體建設(shè)的基本要求。在規(guī)定性質(zhì)上，這些規(guī)定屬于注意性規(guī)定，它沒有改變治理共同體在組織法、職權(quán)法上的職責內(nèi)容。它有兩個基本特點：一是這樣的規(guī)定并不改變原有規(guī)定的內(nèi)容，只是對相關(guān)規(guī)定予以重述。二是具有提示性，新文件表述的內(nèi)容與原文件規(guī)定的基本相同。如果沒有這些規(guī)定，由職權(quán)法定原則、協(xié)同理論也能夠推導(dǎo)出這些主體應(yīng)當按照各自的分工，以協(xié)同合作為邏輯解決社會治理問題。訪談結(jié)果表明，印發(fā)既有法律體系和關(guān)于社會治理共同體建設(shè)實施規(guī)范可以確保地方政府對社會治理共同體形成初步的價值認知。政府部門主要負責人在訪談中表示：“社會治理涵蓋民生問題、矛盾糾紛處理、掃黑除惡、就業(yè)保障等方面，每個部門在解決社會問題時，都離不開其他政府部門的合作，也離不開全社會的參與?！?/p>

（二）行動共同體建設(shè)

針對社會治理中治理主體缺位、錯位和協(xié)作不暢的問題，人人盡責的社會治理共同體命題得以提出，它旨在解決社會治理主體單一，破解部分主體未能盡責、盡責過程缺少溝通的問題。人人盡責的社會治理共同體是行動共同體，其建設(shè)涉及到兩個方面：一是立足法律設(shè)定的主責主業(yè)促進治理事務(wù)的解決，“主責主業(yè)”是指治理主體切實履行各自在法律范圍內(nèi)的職責；二是履行延伸職能促進治理事務(wù)的解決，“延伸職能”是指治理主體基于共同體理念而積極承擔主責主業(yè)之外的職責。

在構(gòu)建行動共同體之前，4 個試點地區(qū)在行動共同體建設(shè)上較為滯后。具體體現(xiàn)在如下三個方面：一是部分治理主體不能有效履行治理職責。例如，矛盾糾紛化解是社會治理的一個重要部分，行政糾紛的實質(zhì)性解決離不開行政機關(guān)負責人的及時關(guān)注和介入。在W 市已出臺《行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴暫行規(guī)定》規(guī)范行政訴訟的情況下，W市行政機關(guān)負責人在2018 年出庭應(yīng)訴67 件，出庭應(yīng)訴率為11.99%。當?shù)仉y以保障的出庭應(yīng)訴率與其他地區(qū)80%的出庭率形成鮮明反差。這客觀上制約著行政案件的調(diào)撤、和解，也印證了訪談中法院干部所作的“本地法治觀念落后”的判斷。二是多主體缺乏有效協(xié)同。這意味著諸多治理事務(wù)的解決仍依靠個別部門獨立應(yīng)對。例如，化解公共安全問題主要依靠公安機關(guān)的強力介入。三是參與機制非制度化、虛置等制約了公眾參與。從試點地區(qū)破解治理事務(wù)的方法來說，各治理主體綜合運用命令型的縱向溝通方式、非命令型的橫向溝通方式，構(gòu)建“人人盡責”的治理共同體。

其次是非命令型的橫向溝通方式。非命令型的橫向溝通方式指的是治理主體使用法治教育、合作等柔性手段參與社會治理。非命令型的橫向溝通方式可以幫助治理主體應(yīng)對復(fù)雜的超常規(guī)任務(wù)，甚至有助于預(yù)防違法犯罪。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，將社會治理寓于法治教育。作為化解治理事務(wù)的中堅力量，政法機關(guān)將法治教育寓于辦案活動。許多案件涉及群體利益、公共利益，對這些案件展開的執(zhí)法司法活動無疑也是社會治理的組成部分。W 地中級人民法院在審執(zhí)工作之外，綜合運用巡回辦案、帶案下訪、法治講座等形式引導(dǎo)廣大群眾養(yǎng)成正確的行為規(guī)范。又以“送法下鄉(xiāng)”、“法院開放日”、直播庭審、公開裁判文書、公布失信人黑名單等形式，營造學法、知法、守法、用法的良好社會氛圍，確保審判工作對社會價值觀的引導(dǎo)和示范。此外還通過擴大陪審案件范圍或增加人大代表、政協(xié)委員旁聽案件等做法提高裁判結(jié)果的社會認可度，進一步推進司法民主化。對于存在法律漏洞和經(jīng)營風險的企業(yè)，一些法院積極為其提供法律意見和建議，對涉企案件進行訴訟風險提示、判后答疑和以案釋法。再如，法院以審判為契機，協(xié)助其他治理主體堵塞治理漏洞。總體來說，法院采取巡回辦案、司法公開、群眾參與司法、提供法律意見等做法，除了可以接近案件事實真相、促進解決糾紛，還有助于夯實多元共治的基礎(chǔ)。另一方面，將社會治理寓于協(xié)同治理。協(xié)同治理的特點之一是各子系統(tǒng)的協(xié)同性，它意味著采取集體行動的組織必須依靠其他組織，而且這些組織之間存在著談判協(xié)商和資源的交換。社會治理寓于協(xié)同治理，有助于化解復(fù)雜化、系統(tǒng)化的社會矛盾，改變碎片化、部門化、分權(quán)化治理格局。試點地區(qū)，不止一個部門就知識和資源問題，在和其他權(quán)力主體或非正式組織進行互動。主要包括三種模式，一是信息溝通機制。例如，法院在審判活動中識別出監(jiān)管缺失型矛盾糾紛時會及時向行政機關(guān)提出司法建議。對于這類組織的觸角從專門職能向外延伸的做法，趙曉力做了恰當?shù)脑u價：“這些非審判的活動有助于從根本上解決審判要解決的問題，所以它和審判并不沖突，反而互相促進?！倍锹?lián)合防衛(wèi)機制。例如，公安機關(guān)與村組、小區(qū)、學校、旅店等建立警民微信群等，促進和諧警民關(guān)系；堅持“誰建設(shè)誰受益，誰使用誰維護”，確保公共區(qū)域視頻監(jiān)控設(shè)施建設(shè)。三是主體整合機制。例如，整合公安機關(guān)、綜合執(zhí)法部門、應(yīng)急管理部門、住建部門等，聯(lián)合居民采取“居民共商、部門共推、合力共辦”的形式解決公共事務(wù)、矛盾糾紛等難題。

（三）利益共同體構(gòu)建

根據(jù)文義解釋，“利益”一詞最基本的含義，是指好處。人人享有的利益共同體建設(shè)是在治理目標實現(xiàn)過程中或?qū)崿F(xiàn)后直接增加或賦予相關(guān)治理主體某項新權(quán)益，或是增強已有某項權(quán)益的力度，確保治理主體獲得利益激勵。利益共同體的適用對象主要包括兩類：一類是政府部門。若承擔社會治理任務(wù)的政府部門如期完成治理任務(wù)，單位或個體可以獲得更好的待遇或經(jīng)費配套激勵。實踐中的具體做法是將市域社會治理考評結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部考評的重要依據(jù)，或者將考評結(jié)果作為干部政績考核、晉職晉級和獎懲的依據(jù)，并對考評優(yōu)秀的單位匹配相應(yīng)的輔助資金。另一類是社會組織、公眾。若這些行動者積極參與或協(xié)助政府部門解決治理事務(wù)，其能夠獲得榮譽、口碑等社會資本或者經(jīng)濟利益等物質(zhì)資本。在構(gòu)建市域社會治理共同體之前，試點地區(qū)在社會治理方面的激勵機制較為有限。為了克服上述不足，實現(xiàn)“人人享有”，試點中構(gòu)建了兩種新的利益共享模式：一是參與激勵模式。具體包括：針對給予見義勇為者表彰不充分的問題，設(shè)立見義勇為基金會，加大見義勇為事跡宣傳力度；針對不合理的基層公共事務(wù)，設(shè)立道德評議會予以規(guī)范；針對交通違法線索收集問題，以臨時性補貼措施鼓勵民眾參與公共事務(wù)。二是智能服務(wù)模式。它指的是以平臺建設(shè)落實共享理念，借助大數(shù)據(jù)平臺、綜合治理平臺為民眾生活便利創(chuàng)造條件。

三、市域社會治理共同體建設(shè)的效果評析

基于調(diào)研和訪談情況，筆者對4 個試點地區(qū)市域社會治理共同體建設(shè)的基本情況作出初步的評析。

（一）主要成效

1.市域社會治理共同體建設(shè)目標得以推進。條塊關(guān)系是垂直管理部門與地方政府的基本關(guān)系，它除了包括條塊管理、條塊結(jié)合、條塊共管以外，還包括條塊分割和條塊矛盾。與此相應(yīng)，多方協(xié)同治理形成難的主要原因在于，作為治理主體的政府面臨條塊分割的體制機制難題，以及作為治理主體的社會、公眾面臨的激勵、約束有限等動力問題。因此，評估規(guī)則構(gòu)建、責任配置、激勵與約束狀況，有助于判斷市域社會治理共同體建設(shè)目標的實現(xiàn)程度。在規(guī)則構(gòu)建方面，調(diào)研地區(qū)通過各層次的政策文本在實體上明確了各治理主體的社會治理任務(wù)內(nèi)容，在程序性上確定了治理任務(wù)的實施主體（牽頭主體、參與主體）、實施期限、實施程序。在激勵與約束方面，文本規(guī)范層面粗略地搭建了市域社會治理共同體建設(shè)的考評機制，明確了考評主體組成、考評內(nèi)容要素、考評指標設(shè)計和考評結(jié)果運用等。而且，考評機制也大體上做到正確處理激勵與約束的關(guān)系，呈現(xiàn)出“寬嚴有別”的基本特點，即對政府設(shè)定更加嚴格的考評要求，對非正式組織和公眾設(shè)定較少的任務(wù)和建立以正激勵為主的評價體系。這些措施既為確保市域社會治理共同體建設(shè)行穩(wěn)致遠提供了動力支持，也為培育公民參與精神和參與理性創(chuàng)造了條件。

2.市域治理難題得以阻斷、緩釋。秉持協(xié)同合作的行動邏輯、普惠共存的結(jié)果導(dǎo)向，調(diào)研地區(qū)致力于建設(shè)市域社會治理共同體，治理難題在一定程度上得以阻斷或緩釋。其一，市域社會治理共同體建設(shè)阻斷了部分治理難題的持續(xù)發(fā)酵、生長?！白钄唷弊鳛橐粋€生物學術(shù)語，原本指興奮傳導(dǎo)或傳遞由于各種原因在中途被阻斷或為此所做的人為操作，使其局部的傳導(dǎo)阻斷。社會治理語境下的“阻斷”則意味著采取治理手段使得市域社會問題、社會矛盾在數(shù)量上的下降，和諧穩(wěn)定的市域社會得到長效維護。原有政府中心主義下的治理模式采取公權(quán)力包攬社會管理的一切事務(wù)。這種治理模式對社會問題“重處置，輕預(yù)防”，重堵輕疏，被治理的非政府一方缺少意見表達機會，導(dǎo)致矛盾容易被激化。市域社會治理共同體作為一個價值共同體、行動共同體和利益共同體，它在一定程度上可以有效規(guī)避因價值差異、行動不協(xié)調(diào)、利益沖突引發(fā)的社會治理問題。調(diào)研地區(qū)乃至全國各地均有十分生動的經(jīng)驗證據(jù)，尤其是從治理手段來說，市域社會治理共同體建設(shè)是多元化的市域社會治理主體綜合運用黨建、法律、道德、心理、科技、村規(guī)民約等社會規(guī)制手段開展的社會行動。試點中突出科技對社會治理的驅(qū)動作用，有力地證明了將矛盾糾紛解決機制與現(xiàn)代科技的深度融合能夠有效減少各類可防性事件的發(fā)生。其二，市域社會治理共同體建設(shè)緩釋了部分治理難題的危害?！熬忈尅敝傅氖峭ㄟ^延緩社會問題的爆發(fā)速率，使社會危害性在一定程度上得以弱化，從而處于可控的狀態(tài)。某些社會問題具有系統(tǒng)復(fù)雜性、復(fù)合疊加性，因此并非所有的治理難題都可以提前被預(yù)防和避免。加之，轉(zhuǎn)型升級背后長期積累的勞資、債務(wù)等問題也使得私人之間的矛盾糾紛容易向社會領(lǐng)域傳導(dǎo)，增加市域社會治理的難度與治理失靈的風險。在這種情況下，很多社會問題的解決不可能一蹴而就、一步到位。因此，對于市域社會存量問題，建設(shè)市域社會治理共同體能夠確保在出現(xiàn)治理事務(wù)時，利益相關(guān)方享有知情、表達、參與、監(jiān)督的權(quán)利，主要治理主體也有準確的反饋機制、糾錯空間。在此條件下，解決社會問題的規(guī)范理性能夠降低問題爆發(fā)頻次、弱化問題危害后果，能夠有效降低利益調(diào)整時發(fā)生正面對抗的可能和烈度。從作用機制來說，構(gòu)建市域社會治理共同體會打破傳統(tǒng)的以政府為核心的權(quán)威，形成包括黨委、政府、群團組織、經(jīng)濟組織、社會組織、自治組織和居民等在內(nèi)的多個治理權(quán)威，社會組織和公眾獲得了自己控制的自由和自己負責的義務(wù)。例如，在調(diào)研的試點地區(qū)，多元主體共建的信息溝通機制、聯(lián)合防衛(wèi)機制等治理策略，無疑都有助于減少違法犯罪行為。

（二）存在的主要問題

試點地區(qū)通過構(gòu)建市域社會治理共同體使市域社會治理共同體建設(shè)目標得以推進，一些棘手的社會治理問題被阻斷、緩釋，但也有若干不足之處需要反思。

1.如何在治理主體間全面確立市域社會治理共同體理念認知。相較于社會治理所設(shè)定的多元主體共治目標，社會治理共同體概念更加重視治理主體間的深度凝聚、緊密協(xié)同，更加強調(diào)群團組織、經(jīng)濟組織、社會組織、自治組織和公眾等微觀主體在社會治理中的作用。它意味著承擔類似功能的組織應(yīng)有能力和動力填補、拓展政府權(quán)力邊界外的治理空缺，承接政府的相關(guān)職能轉(zhuǎn)移，突出公眾在政策制定、執(zhí)行中的責任意識。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，人人有責要求在市域社會治理中呈現(xiàn)出主體覆蓋的非全面性與認知內(nèi)容的模糊性。首先是主體覆蓋的非全面性。一定的知曉率是保證充分參與社會治理的前提，但實踐中多數(shù)公眾對市域社會治理共同體建設(shè)并不完全知情。對受訪民眾的訪談結(jié)果表明，絕大多數(shù)公眾對市域社會治理共同體這一新提法、對自身在市域社會治理中的職責任務(wù)缺乏基本認知。這說明當前的市域社會治理共同體構(gòu)建活動在根本上仍是權(quán)力機關(guān)的單方行動。二是認知內(nèi)容的模糊性。任務(wù)清單列明了治理主體的職責任務(wù)，但是規(guī)范表述的抽象性、概括性導(dǎo)致部分治理主體甚至是其中的牽頭部門對所承擔任務(wù)的確切內(nèi)容心存困惑，直接影響治理行動的有效開展，協(xié)作行動也缺乏針對性，對政府之外的相關(guān)主體的傳播和動員更是乏力。

2.如何在治理主體間有效展開市域社會治理共同體建設(shè)行動。由于疫情因素、路徑依賴等約束，調(diào)研地區(qū)的社會問題呈現(xiàn)出一定的復(fù)雜性、系統(tǒng)性。它要求各治理主體，尤其是政府部門在認真履行好常規(guī)性職責的同時，也要適當兼顧其他新任務(wù)。通過訪談發(fā)現(xiàn)，內(nèi)在動力與行動能力都在一定程度上影響著市域社會治理共同體建設(shè)效果。首先是內(nèi)在動力問題。內(nèi)在動力問題指的是社會治理主體行動意愿不足。部分治理主體“以文件落實文件”理解“社會治理共同體建設(shè)”，未將自身工作融入“共同體”大格局的構(gòu)建之中，直接虛置了市域社會治理共同體目標。其次是外在行動能力問題。外在行動能力問題指的是治理主體參與能力不足，表現(xiàn)有三：一是信息壁壘導(dǎo)致的能力欠缺。信息壁壘指的是為控制信息在不同部門之間流通的裝置，它可以防止因信息互通而導(dǎo)致的利益沖突。在市域社會治理共同體建設(shè)語境下，信息壁壘廣泛橫亙于政府部門和其他治理主體之間。政府部門之間及其與相關(guān)單位之間的資源共享利用率不高，尤其是政府與社會組織之間不關(guān)聯(lián)互通、信息不互換、業(yè)務(wù)相互脫節(jié)，都使治理主體間的溝通和配合不緊密，協(xié)同參與、共同治理的聯(lián)動機制難以完全建立。二是路徑依賴導(dǎo)致的能力欠缺。路徑依賴，又稱路徑依賴性，基本含義是指人類社會中的技術(shù)演進或制度變遷均有類似于物理學中的慣性，即一旦進入某一路徑就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。各治理主體簡單依循傳統(tǒng)選擇應(yīng)對社會問題，同樣會深刻地影響市域社會治理共同體建設(shè)成效。調(diào)研結(jié)果表明，治理主體在解決社會問題時偏好行政干預(yù)，文化、道德、經(jīng)濟、科技等措施運用少，治理方式仍較為粗放，精細化、標準化水平不高。三是配套保障不足導(dǎo)致的能力欠缺。資金、專業(yè)人才、基層工作人員穩(wěn)定性都是直接影響社會組織、民眾參與社會治理的重要因素?？傊巳吮M責的社會治理共同體的精準實現(xiàn)機制亟需建立完善。

另外，政府之外的治理主體的參與問題也是共同體建設(shè)的應(yīng)有之義。參與的要義在于，社會力量平等地參與決策，就基層社區(qū)在公共事務(wù)上面臨的最重要挑戰(zhàn)達成共識。但在推進市域社會治理共同體建設(shè)中，正式組織之外的治理主體對該治理目標的低認知度，以及公眾在地方項目規(guī)劃、社區(qū)服務(wù)確定等方面與基層政府部門之間的不平等權(quán)力關(guān)系，都使得多數(shù)公眾對社會治理的參與度和參與熱情并不高。

四、市域社會治理共同體建設(shè)的困境消解

市域社會治理主體的認知問題、參與問題制約著市域社會治理共同體建設(shè)目標的達成，應(yīng)當著重從以下兩個方面入手予以消除。

（一）治理主體間全面確立“人人有責”的治理理念

1.增強共同體理念的公眾認知。如果“人人有責”的認知、認同持續(xù)限于基層政府內(nèi)部，市場、社會和公眾對其在公共領(lǐng)域的治理責任依舊處于客觀不知情乃至冷漠無視的狀態(tài)，那么社會、公眾參與共同體建設(shè)將呈現(xiàn)出一定的無序化、非制度化，治理共同體的形成將會受阻，市域社會治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)也會延滯。建議在推進市域社會治理現(xiàn)代化時，提升社會治理共同體建設(shè)在普法宣傳中的位階。此外，還需要充分利用法治教育、協(xié)同治理等有效策略，在市場、社會、公眾中傳播和培育市域社會治理共同體理念，逐步在理念上實現(xiàn)社會治理責任由政府中心主義向多元力量協(xié)同承擔的轉(zhuǎn)變。

2.細化治理主體的責任內(nèi)容。建議在更高層級規(guī)范中明確市域社會治理共同體建設(shè)的具體內(nèi)容。社會治理共同體建設(shè)是黨的十九屆四中全會對社會治理制度的新論述，內(nèi)涵豐富、意義深遠，需要深入挖掘，地方層面也在積極探索實踐。但這也容易導(dǎo)致試點地區(qū)處于一種“摸著石頭過河”的狀態(tài)，《實施方案》等文件中規(guī)定的任務(wù)條款欠缺明確性，制約其指引性效果的發(fā)揮即為明證。一位黨委政法委工作人員說：“我們是最基層的執(zhí)行部門，知道市域社會治理共同體建設(shè)范圍很廣，但就是急需上級出臺規(guī)范文件來指導(dǎo)怎么去落實?！币虼耍瑧?yīng)在準確把握社會治理共同體建設(shè)的深刻內(nèi)涵和廣泛考察各地市域?qū)用娆F(xiàn)行社會治理共同體建設(shè)實施方案的基礎(chǔ)上，盡快從更高層級細化治理共同體建設(shè)的體制、機制、基本內(nèi)容（含協(xié)同范圍）、基本標準，從而確保治理主體明晰行動邊界和行動方式（獨立或協(xié)同）。

（二）治理主體間認真落實“人人盡責”的行動要求

1.激發(fā)治理主體的參與動力。構(gòu)建治理共同體行動已然在逐步推進，但也存在共同體構(gòu)建理念與工作實踐“兩張皮”、治理主體的參與積極性不高的問題。根本原因在于，考評機制、激勵機制不健全。建議首先完善并嚴格執(zhí)行考評機制。考評機制指的是對廣義的政府部門、非營利組織和企業(yè)等特定的社會組織在積極履行公共責任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟因素與政治倫理因素、剛性規(guī)范與柔性機制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，對獲得的公共產(chǎn)出進行評審界定。應(yīng)當進一步細化考評內(nèi)容，科學設(shè)定考評指標，合理運用考評結(jié)果，以定性與定量考評、過程與結(jié)果考評并重的方式分別對參與治理共同體建設(shè)的個人和組織實施必要的考評。其次是注重塑造共同體建設(shè)與社會、公眾利益的密切關(guān)聯(lián)，重中之重在于解決“人人享有”長效機制缺失的問題。事實上，不僅應(yīng)當保證社會、公眾在參與社會治理時可以獲得及時、新鮮、靈活的臨時性激勵機制、社會資本，還應(yīng)當吸納其參與社會治理決策程序、監(jiān)督環(huán)節(jié)。例如，允許公眾參與對基層公共事務(wù)的處理，尤其是與公眾利益密切相關(guān)的居民小區(qū)、社區(qū)公共事務(wù)的決策等。

2.增強治理主體的參與能力。構(gòu)建共同體除了要激發(fā)治理主體的參與意愿之外，還需要增強治理主體的參與能力。一是強化治理主體間的協(xié)同治理能力。政府部門之間的協(xié)同存在問題會極大地削弱政府的公信力，影響治理難題的解決。例如，輕視程序法治、司法權(quán)羸弱導(dǎo)致“府院互動不暢”，容易激化社會矛盾。再如，在國家與社會的協(xié)同方面，對社會組織缺乏信任和涉及隱私保護等因素使政務(wù)服務(wù)功能難以打破行業(yè)壁壘，服務(wù)社區(qū)的社會組織難以充分應(yīng)用政府的政務(wù)系統(tǒng)，直接影響了智慧社區(qū)的建設(shè)，背離了“加強政企合作、多方參與，加快公共服務(wù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)集中和共享”，“運用大數(shù)據(jù)促進保障和改善民生”。對此，有必要主動設(shè)置具有議事協(xié)調(diào)性質(zhì)的協(xié)同治理平臺。平臺由黨政部門、市場主體、社會組織或者公眾代表組成。在運行機制或者程序上，可以設(shè)定一定的啟動條件，通過聯(lián)席會議的決策程序，在取得多數(shù)代表的肯定性意見后形成決策。其適用場域可以包括治安環(huán)境、民生保障與公共安全防控、社會建設(shè)管理、矛盾糾紛排查化解、司法體制改革等方面。二是改進治理手段。強制性手段偏好能夠帶來高效率，但也會破壞黨群干群關(guān)系，危及社會穩(wěn)定。據(jù)此，除了必要的行政手段或政策手段外，還要充分采取經(jīng)濟等非強制性手段治理公共事務(wù)，提升柔性化治理水平。

3.強化社會治理的配套保障。治理主體的參與能力還直接受到配套保障機制的影響。在政府層面，治理經(jīng)費短缺使得基層工作人員不足、素質(zhì)提升困難、工作方式滯后。未來可以從如下方面加以改進：一是充實人員配置。在“三定”方案的剛性約束背景下，可以通過建立制度規(guī)范部門間的借調(diào)行為，以及探索編制指標的調(diào)配機制，保證參與主體的工作力度得到保障、職能作用充分發(fā)揮。二是加強資金保障。加大對社會治理經(jīng)費投入的力度，提高基層工作人員的待遇水平，落實培訓(xùn)、宣傳，以保障基層崗位的專業(yè)化和履職能力要求。在社會層面，社會組織弱小、非專業(yè)化、待遇較差制約其治理能力的發(fā)揮。如社區(qū)工作更多地淪為年輕人就業(yè)的跳板，工作往往剛剛上手就離職跳槽。據(jù)此，提升社會的參與能力首先需要培育壯大新型社會組織和發(fā)展社區(qū)類社會組織。建議完善登記制為備案制，將大量未登記的新型社會組織納入管理和服務(wù)的范圍，著重培育和發(fā)展社區(qū)類社會組織，在此基礎(chǔ)上進一步發(fā)展專業(yè)隊伍，加大資金保障和人員培訓(xùn)力度。