張 丹

（陜西祥勝會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限公司，陜西 西安 710000）

一、相關(guān)概念

（一）全面預(yù)算績(jī)效管理

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是中共中央 國(guó)務(wù)院從全局和當(dāng)前財(cái)政形勢(shì)出發(fā)作出的重大戰(zhàn)略部署，是政府治理和預(yù)算管理深刻變革的現(xiàn)實(shí)路徑。2018年，《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》發(fā)布實(shí)施，強(qiáng)調(diào)通過創(chuàng)新預(yù)算管理方式，從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等方面構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，既要注重結(jié)果導(dǎo)向，又要強(qiáng)調(diào)成本效益、強(qiáng)化激勵(lì)約束。新時(shí)代背景下，以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，構(gòu)建“全方位”“全過程”“全覆蓋”的體系機(jī)制，對(duì)推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量、增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力、加強(qiáng)績(jī)效管理監(jiān)督問責(zé)考核具有重要的促進(jìn)作用。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職或離任期間，通過對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的管理、分配和使用為基礎(chǔ)進(jìn)行審查，以領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)情況為重點(diǎn)，充分考慮領(lǐng)導(dǎo)干部管理監(jiān)督需要、履職特點(diǎn)和審計(jì)資源等因素，依規(guī)依法確定審計(jì)內(nèi)容的一項(xiàng)審計(jì)程序。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、反腐倡廉的重要方式，是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的有力手段，在實(shí)踐中具有政策性強(qiáng)、涉及面廣、難度大等特點(diǎn)。2019年，《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》修訂印發(fā)，要求有關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)作配合，把審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、巡視巡察等監(jiān)督貫通起來，形成監(jiān)督合力，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺接受審計(jì)監(jiān)督，做到依法用權(quán)、秉公用權(quán)、廉潔用權(quán)，從而不斷提高新時(shí)代經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作質(zhì)量和水平。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)狀及存在問題

（一）單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)績(jī)效管理意識(shí)淡薄

現(xiàn)階段，一些行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)仍存在認(rèn)識(shí)不全面、理解不透徹、執(zhí)行不到位等問題。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容多為領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間財(cái)務(wù)收支、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷以及權(quán)力責(zé)任運(yùn)行等方面，對(duì)于一些制度落實(shí)、內(nèi)審管理和預(yù)算績(jī)效管理等方面審計(jì)出現(xiàn)“斷層”，一定程度上影響審計(jì)效果。審計(jì)理念和審計(jì)模式相對(duì)滯后，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)多依賴單位內(nèi)部財(cái)務(wù)部門，沒有形成“財(cái)務(wù)+審計(jì)+績(jī)效”多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，沒有引入第三方審計(jì)外包模式，導(dǎo)致審計(jì)獨(dú)立性不高、專業(yè)性不強(qiáng)，并且審計(jì)與績(jī)效考評(píng)形成“脫節(jié)”。審計(jì)方法上多以事后審計(jì)、人工審計(jì)為主，智能化、信息化手段應(yīng)用不理想，容易造成審計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算匯總出錯(cuò)，影響審計(jì)效率和審計(jì)質(zhì)量，形成單位隱形審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)績(jī)效管理制度缺失

目前，《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》的實(shí)施，只在宏觀層面要求各單位參照?qǐng)?zhí)行。各單位在實(shí)際審計(jì)中，往往沒有結(jié)合本單位實(shí)際制定詳細(xì)、具體的審計(jì)制度，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)無制度可依。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目任務(wù)流程安排有待完善，審計(jì)人員的審計(jì)時(shí)間不夠、審前調(diào)查不足、信息掌握不全，對(duì)審計(jì)過程出現(xiàn)的問題缺乏事先把握，審計(jì)證據(jù)獲取不充分，與預(yù)期效果存在差距。在預(yù)算績(jī)效管理方面，與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)系不緊密，未能根據(jù)單位面臨的風(fēng)險(xiǎn)類型和可接受的風(fēng)險(xiǎn)程度，建立相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。單位要想有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)效率，就需將預(yù)算績(jī)效管理貫穿領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全過程，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建與單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目標(biāo)一致、匹配的績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（三）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)績(jī)效管理評(píng)價(jià)手段滯后

隨著“大智移云物區(qū)”數(shù)字新技術(shù)的蓬勃興起，單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)面臨新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)智能化、推動(dòng)信息化建設(shè)不僅可以提高審計(jì)效率、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，而且是提升單位公信力、權(quán)威性的有效手段，是將單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與預(yù)算績(jī)效管理有效銜接的重要契機(jī)。目前，大數(shù)據(jù)智能化審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)管理在基層單位應(yīng)用不理想、不廣泛。一是審計(jì)證據(jù)預(yù)算績(jī)效數(shù)據(jù)仍以人工收集整理為主，速度慢、效率低，影響審計(jì)時(shí)效。二是存在數(shù)據(jù)分析和風(fēng)險(xiǎn)疑點(diǎn)核實(shí)相脫節(jié)等現(xiàn)象，數(shù)據(jù)的獲取不充分、不深入。三是審計(jì)人員由于專業(yè)能力有限，在運(yùn)用審計(jì)方法、構(gòu)建審計(jì)模型時(shí)無法借助智能化專業(yè)模型，對(duì)于一些專業(yè)數(shù)據(jù)挖掘有待進(jìn)一步細(xì)化和加強(qiáng)。

（四）內(nèi)部審計(jì)和績(jī)效管理機(jī)構(gòu)及人員配置不足

完善的單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)機(jī)制是改善績(jī)效管理體系、全面提升治理效能的重要舉措。在預(yù)算績(jī)效管理導(dǎo)向下，要設(shè)置好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)績(jī)效管理結(jié)構(gòu)，配齊相關(guān)審計(jì)人員和績(jī)效人員。實(shí)踐中，一些單位由于編制限制致使人員不足，很少設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)，績(jī)效管理崗位就更是“紙上談兵”，單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全部落在財(cái)務(wù)人員身上。近年來，由于新政府會(huì)計(jì)制度的推廣實(shí)施，許多行政事業(yè)單位人員工作量增加，個(gè)別單位聘請(qǐng)會(huì)計(jì)事務(wù)所等第三方核算賬務(wù)。由于財(cái)務(wù)人員工作內(nèi)容多、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要求高，單位內(nèi)部審計(jì)和績(jī)效管理崗位人員不到位，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的后續(xù)評(píng)價(jià)和應(yīng)用。

三、預(yù)算績(jī)效管理下的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)

在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的大背景下，我國(guó)黨政機(jī)關(guān)等行政事業(yè)單位政府治理進(jìn)入績(jī)效新時(shí)代。深化預(yù)算績(jī)效管理改革，是落實(shí)黨中央關(guān)于“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”等總體部署的具體表現(xiàn)和現(xiàn)實(shí)路徑，也是當(dāng)前應(yīng)對(duì)“三重壓力”提升財(cái)政效能和可持續(xù)性的迫切要求。各單位要將預(yù)算績(jī)效結(jié)果納入政府績(jī)效和干部政績(jī)考核體系，作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、公務(wù)員考核的重要參考，充分調(diào)動(dòng)各地區(qū)各部門履職盡責(zé)和干事創(chuàng)業(yè)的積極性。筆者引用平衡計(jì)分卡理念，采用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法和德爾菲法調(diào)研推演后設(shè)計(jì)確定各指標(biāo)權(quán)重，最終形成定量指標(biāo)（70%）與定性指標(biāo)（30%）相結(jié)合的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。其中，定量指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)績(jī)效、財(cái)務(wù)績(jī)效、管理績(jī)效與生態(tài)績(jī)效四個(gè)維度，定性指標(biāo)包括項(xiàng)目管理水平、綜合社會(huì)貢獻(xiàn)、發(fā)展?jié)摿εc創(chuàng)新能力、可持續(xù)影響力和滿意度調(diào)查五個(gè)方面。修正指標(biāo)剔除政策變動(dòng)、物價(jià)波動(dòng)和環(huán)境變化等因素，評(píng)價(jià)結(jié)果更加科學(xué)合理、客觀公正（如表1所示）。

表1 全面預(yù)算績(jī)效管理視角下經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表

四、完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)策及建議

（一）重視經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)預(yù)算績(jī)效管理作用

一是各單位要自上而下加強(qiáng)對(duì)審計(jì)以及預(yù)算法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，從思想上高度重視各項(xiàng)審計(jì)工作的開展。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席活動(dòng)應(yīng)組織人員通過培訓(xùn)等形式學(xué)習(xí)、討論各項(xiàng)審計(jì)規(guī)定，增強(qiáng)單位人員對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)預(yù)算績(jī)效管理“全方位、全過程、全覆蓋”的理解和認(rèn)識(shí)。尤其是績(jī)效管理方面，要強(qiáng)化管理意識(shí)，梳理單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作要點(diǎn)、難點(diǎn)，積極探索單位關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。二是發(fā)揮第三方優(yōu)勢(shì)，通過政府購(gòu)買服務(wù)、公開招標(biāo)等形式，讓第三方機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來，確保經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的獨(dú)立性，做好績(jī)效管理的合理評(píng)估和防范機(jī)制，通過高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，精準(zhǔn)把控重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)預(yù)算績(jī)效管理制度

單位應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，加強(qiáng)對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)績(jī)效管理，研究出臺(tái)相關(guān)管理辦法措施，制定具體適合本單位的操作流程及配套規(guī)定。一是全面梳理單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，既包括對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期內(nèi)的各項(xiàng)方針政策落實(shí)情況、公共資源配置審批事項(xiàng)、重點(diǎn)民生項(xiàng)目資金使用情況等各類風(fēng)險(xiǎn)防范審計(jì)，也要包括基于不同層次、不同崗位領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)要求、自然資源稟賦等情況，因地制宜確定審計(jì)重點(diǎn)。二是制定詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)計(jì)劃，并按照計(jì)劃嚴(yán)格執(zhí)行，促使單位開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)有章可循、有法可依，要有目的、有層次、有重點(diǎn)地開展，找準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，突出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的亮點(diǎn)和重點(diǎn)，避免審計(jì)“盲區(qū)”。三是建立起預(yù)算績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)清晰、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)客觀、評(píng)價(jià)過程獨(dú)立的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)績(jī)效管理，建立差異化審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，突出共性、兼顧個(gè)性。

（三）強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)預(yù)算績(jī)效管理信息化手段

一是運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)績(jī)效管理數(shù)據(jù)庫建設(shè)。在系統(tǒng)梳理單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)隱患的基礎(chǔ)上，及時(shí)搭建審計(jì)績(jī)效管理現(xiàn)代化、智能化平臺(tái)，利用大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)分析優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建審計(jì)信息數(shù)據(jù)庫服務(wù)平臺(tái)，深度挖掘單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)潛在風(fēng)險(xiǎn)，通過精準(zhǔn)科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐，提升審計(jì)績(jī)效結(jié)果的可靠性和可比性。二是定期完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象庫和成果庫，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)整合與關(guān)聯(lián)。單位應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際，利用審計(jì)信息化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象和審計(jì)結(jié)果“全覆蓋”，以共享關(guān)聯(lián)的審計(jì)數(shù)據(jù)信息和科學(xué)規(guī)范的審計(jì)流程制度不斷推進(jìn)單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“全過程”，從而為單位制定中長(zhǎng)期審計(jì)計(jì)劃提供依據(jù)。三是通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督與財(cái)會(huì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、人事監(jiān)督等多部門協(xié)作，深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)審計(jì)“全方位”。單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)具有審計(jì)內(nèi)容多、范圍廣、專業(yè)強(qiáng)、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，因此需要單位多個(gè)部門共同努力，構(gòu)建協(xié)同機(jī)制。同時(shí)，還要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)績(jī)效管理結(jié)果及整改情況的公開化、常態(tài)化、制度化建設(shè)，促進(jìn)單位領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力在陽光下運(yùn)行，打造“陽光型”執(zhí)政形象。

（四）配備經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)和人員

一是各單位應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的內(nèi)部審計(jì)和績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，配齊相應(yīng)的審計(jì)績(jī)效管理人員。齊全的審計(jì)績(jī)效管理機(jī)構(gòu)和人員是單位順利開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的前提，機(jī)構(gòu)和人員要在保證獨(dú)立、高效、專業(yè)、權(quán)威性的基礎(chǔ)上，結(jié)合單位組織管理體系等具體情況予以合理設(shè)置。二是地方審計(jì)機(jī)關(guān)和單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)。近年來，《審計(jì)法》修改實(shí)施，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提出了新思路，對(duì)相關(guān)審計(jì)人員提出了新要求。因此，地方審計(jì)機(jī)關(guān)和單位要以此為契機(jī)，通過行業(yè)協(xié)會(huì)、聘請(qǐng)專家定期組織培訓(xùn)會(huì)、交流會(huì)，強(qiáng)化對(duì)審計(jì)人員的技術(shù)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升審計(jì)效率和審計(jì)質(zhì)量。三是加強(qiáng)對(duì)部門單位審計(jì)人員的考核。為了避免個(gè)別審計(jì)人員出現(xiàn)“畏難心理”“等靠心理”“觀望心理”，單位應(yīng)完善審計(jì)人員業(yè)務(wù)考核、獎(jiǎng)懲等辦法措施，實(shí)行“優(yōu)進(jìn)劣出”的能動(dòng)機(jī)制，保證單位審計(jì)人員隊(duì)伍的專業(yè)化、高效化。