○周秀銀 劉祉薇

（西安交通大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710049）

現(xiàn)階段我國正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵期、改革攻堅(jiān)期，面臨各種潛在的自然災(zāi)害以及科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展和人類過度生產(chǎn)生活方式帶來的不確定生物安全、環(huán)境安全等一系列安全風(fēng)險(xiǎn)，此外，由于“人們法治理念和民主意識(shí)的提升，利益需求日趨多元化，人類因此進(jìn)入了一個(gè)完全意義上的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。由于當(dāng)前誘發(fā)突發(fā)事件的客觀形勢(shì)復(fù)雜，如何應(yīng)對(duì)各種突發(fā)的自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、重大勞動(dòng)安全事故等事件考驗(yàn)各級(jí)政府的危機(jī)處理能力。不可否認(rèn)一些地方在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，相關(guān)的政府部門在應(yīng)對(duì)決策時(shí)還存在漏洞和失誤，對(duì)突發(fā)事件發(fā)生后依法科學(xué)合理采取有效應(yīng)對(duì)決策措施還存在不少差距。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策是預(yù)防突發(fā)事件發(fā)生、做好應(yīng)急準(zhǔn)備、采取應(yīng)急處置和救援措施的前提和基礎(chǔ)，及時(shí)科學(xué)合法有效地制定應(yīng)對(duì)突發(fā)事件決策是完善我國突發(fā)事件治理體系和實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的首要一環(huán)，因此務(wù)必要吸取各種突發(fā)事件發(fā)生后的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，通過補(bǔ)齊短板、堵塞漏洞，進(jìn)一步提高我國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策能力，系統(tǒng)構(gòu)建科學(xué)、合理、有效、完備的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策機(jī)制。

一、我國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的制度檢視

（一）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的淵源與概念

既然我國的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》已對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行了科學(xué)的定義，它的事項(xiàng)范圍包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。這是以行政立法的形式對(duì)突發(fā)事件范圍進(jìn)行了限定，限定的四種事件以概括的方式基本涵蓋了所有的突發(fā)事件類型，而在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行了細(xì)化分類，包括重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。從上可以分析出，當(dāng)前我國對(duì)突發(fā)事件范圍的界定采取由法律概括列舉并授權(quán)行政法規(guī)具體列舉的方式，較好適應(yīng)了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生的不確定性。因此，所謂突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策是指國家政府部門及其工作人員為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序，根據(jù)突發(fā)事件形成的客觀規(guī)律特征，通過監(jiān)測(cè)預(yù)警和科學(xué)民主系統(tǒng)分析各方面信息所作出的應(yīng)對(duì)決策的過程。

（二）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的主要措施

雖然現(xiàn)有法律法規(guī)只是作出了原則性規(guī)定，但是系統(tǒng)分析《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》內(nèi)容架構(gòu)可以看出，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策基本程序即分別包括了“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)、重建和預(yù)防”和“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、報(bào)告與信息發(fā)布、應(yīng)急處理”，而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》與《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》應(yīng)對(duì)決策程序中最顯著的區(qū)別是“監(jiān)測(cè)與預(yù)警”和“報(bào)告與信息發(fā)布”之間的區(qū)別，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》更加側(cè)重于對(duì)突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)預(yù)警，防患于未然，在事件發(fā)展的萌芽中盡早作出應(yīng)對(duì)決策，把風(fēng)險(xiǎn)和損失減小到最小程度，而《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》側(cè)重于及時(shí)報(bào)告、發(fā)布信息，報(bào)告信息具有內(nèi)部指導(dǎo)性，是由行政部門層級(jí)制的組織體制特點(diǎn)決定的，發(fā)布信息體現(xiàn)其外部民主性，著重回應(yīng)公眾對(duì)突發(fā)事件的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。綜上可以分析出，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策措施主要體現(xiàn)其運(yùn)用科學(xué)的監(jiān)測(cè)預(yù)警方法，及時(shí)民主地報(bào)告信息和發(fā)布決策信息。

（三）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的特征

二、我國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的現(xiàn)狀及問題分析

當(dāng)前我國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策體系基本建立了科學(xué)的組織、信息、風(fēng)險(xiǎn)決策機(jī)制，民主協(xié)商、集中決策機(jī)制，實(shí)體法保障、程序法保障的合法決策機(jī)制，但仍存在組織不健全、信息治理不智能、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不充分、民主協(xié)商形式化、法治保障不完善等問題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的科學(xué)性分析

由于突發(fā)事件發(fā)生的復(fù)雜性、專業(yè)性和不確定性，其中涉及的事務(wù)及其專業(yè)知識(shí)綜合性比較強(qiáng)，因此需要依靠專業(yè)的組織、專家、專門技術(shù)人員提供智力支持，對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)決策必要性和可行性進(jìn)行充分論證，由于現(xiàn)代社會(huì)決策程序機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性和突發(fā)事件信息獲取的多元性及多學(xué)科性，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策應(yīng)完善現(xiàn)有的決策機(jī)制和組織機(jī)構(gòu)，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)全面獲取各方面信息，并對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行有效評(píng)估，及時(shí)科學(xué)決策。

2.突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)決策應(yīng)對(duì)。一是充分認(rèn)識(shí)突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估重要意義，突發(fā)事件的科學(xué)評(píng)估特別是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)于提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件治理能力具有重要意義，是確保決策有效性和可靠性的重要保證。由于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的實(shí)施可能對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面帶來臨時(shí)性的負(fù)面影響，也有可能觸發(fā)各種潛在未知風(fēng)險(xiǎn)，正如尤爾根·哈貝馬斯的風(fēng)險(xiǎn)感知理論所述“由于所處立場(chǎng)、專業(yè)背景以及思考方式的不同，政府、專家以及民眾在感知風(fēng)險(xiǎn)時(shí)會(huì)呈現(xiàn)出差異，而決策者在重大行政決策過程中通常擁有很大的裁量空間，這就導(dǎo)致在某些時(shí)候決策方案即使在客觀技術(shù)上正確，但也仍有可能帶來風(fēng)險(xiǎn)”。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策給決策部門及決策者帶來巨大的風(fēng)險(xiǎn)壓力，如何進(jìn)行決策前有效評(píng)估考驗(yàn)決策者膽識(shí)與智慧。因此，如何在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件緊迫性壓力下和在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不可行的相反視角認(rèn)識(shí)各種阻滯因素這兩者之間尋求決策平衡點(diǎn)，就勢(shì)必要建立一套科學(xué)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

二是建立完善的決策評(píng)估模式，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的科學(xué)評(píng)估應(yīng)糾正過度行政化規(guī)則導(dǎo)致決策層級(jí)繁瑣且效果逐步弱化的局面，應(yīng)該從突發(fā)事件的客觀規(guī)律特征和前期掌握的客觀信息入手，著重于功能定位構(gòu)建多元主體復(fù)合評(píng)估模式，提供全面科學(xué)決策意見供決策者參考，既要充分發(fā)揮決策者的主觀能動(dòng)性，使其果斷及時(shí)決策，又要充分運(yùn)用科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果與決策責(zé)任倒查相結(jié)合模式，明確責(zé)任追究制度，只要依法科學(xué)民主決策則無需擔(dān)責(zé)，即盡職免責(zé)。

三是加強(qiáng)決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)理性分析，從突發(fā)事件引起的未知風(fēng)險(xiǎn)原因來分析，主要表現(xiàn)是科學(xué)認(rèn)知方面的不確定性，如新冠肺炎疫情，人們?cè)谝咔榘l(fā)展初期對(duì)這一未知的傳染性疾病認(rèn)知不足導(dǎo)致了病毒傳播的復(fù)雜局面，由于未及時(shí)應(yīng)對(duì)引起了系列的社會(huì)綜合性風(fēng)險(xiǎn)，這種對(duì)新型病毒傳染風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不足所引起的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是由科學(xué)技術(shù)發(fā)展的不確定性所引起的，因此在應(yīng)對(duì)情況不明的突發(fā)事件時(shí)，進(jìn)行決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要更加突出對(duì)技術(shù)的科學(xué)性評(píng)估，通過運(yùn)用科學(xué)的知識(shí)進(jìn)行及時(shí)的技術(shù)理性分析，防止突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的遲延和隨意性，以最小的技術(shù)分析研判成本實(shí)現(xiàn)決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估效益和決策效能最大化。

總之，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的科學(xué)分析要采取多元的分析技術(shù)方法和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估手段，對(duì)收集到的各種信息進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)系統(tǒng)分析，及時(shí)預(yù)測(cè)預(yù)判決策的必要性、可行性，盡量避免應(yīng)對(duì)決策作出過程受到非理性的主客觀因素影響。

(二）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的民主性分析

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策民主性主要體現(xiàn)在決策過程的廣泛性、精準(zhǔn)性、集中性，盡量避免科層體制下的行政權(quán)力壟斷導(dǎo)致的決策過程專權(quán)、恣意。首先，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策應(yīng)在現(xiàn)有法律法規(guī)框架及原則下作出，因?yàn)橥话l(fā)事件應(yīng)對(duì)決策所涉及的法律法規(guī)是我國立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)通過民主方式進(jìn)行制定頒布，體現(xiàn)了立法民主，只要突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策作出沒有超越法律授權(quán)的范圍，嚴(yán)格遵守法定程序，那么突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策過程就可推定為具有民主正當(dāng)性。其次，由于突發(fā)事件的未知復(fù)雜性和緊迫性特征，組織不同領(lǐng)域的專家技術(shù)人員參與決策，需要讓不同領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員對(duì)決策充分表達(dá)意見和建議，對(duì)決策方案進(jìn)行優(yōu)化評(píng)估，并對(duì)決策過程進(jìn)行民主監(jiān)督，最終確保應(yīng)對(duì)決策方案切實(shí)可行，符合客觀規(guī)律。如何在現(xiàn)有機(jī)制下進(jìn)一步提高突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的民主性，需要完善現(xiàn)有的專家技術(shù)人員參與機(jī)制并優(yōu)化民主集中決策過程，充分發(fā)揮中國特色社會(huì)主義制度的組織優(yōu)勢(shì)和民主集中制優(yōu)勢(shì)。

1.優(yōu)化專家技術(shù)人員參與機(jī)制。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決策不能簡(jiǎn)單借用行政決策中公眾參與理念，考慮到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的緊迫性、技術(shù)性，也不能簡(jiǎn)單采取通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體面向社會(huì)征求意見或開聽證會(huì)等形式進(jìn)行決策，不過可以在專家參與機(jī)制中吸收公眾參與理念，一是要全面分析突發(fā)事件所關(guān)聯(lián)的所有專業(yè)領(lǐng)域，盡可能全面覆蓋各方面專業(yè)技術(shù)人員，確保各領(lǐng)域技術(shù)人員參與到?jīng)Q策過程中和進(jìn)行決策咨詢論證；二是實(shí)現(xiàn)專家技術(shù)人員參與決策過程全覆蓋，一般情況下，專家參與決策是始于決策機(jī)關(guān)已作出決策后咨詢專家意見，由于專家對(duì)前期決策背景信息掌握不全面，無法發(fā)揮應(yīng)有作用，應(yīng)邀請(qǐng)專家參與到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的決策前、決策中、決策后全過程，確保專家技術(shù)人員全環(huán)節(jié)參與，防止其走過場(chǎng)，提升民主決策效率；三是構(gòu)建專家技術(shù)人員參與的新型互動(dòng)關(guān)系，要改變行政高權(quán)模式下專家參與僅限于由決策部門主導(dǎo)的單向“告知”“咨詢”參與結(jié)構(gòu)，積極推動(dòng)決策全環(huán)節(jié)互動(dòng)模式構(gòu)建，充分保證專家技術(shù)人員的各項(xiàng)參與權(quán)，形成平等參與、充分表達(dá)意見的“評(píng)論-反饋”互動(dòng)模式。四是構(gòu)建專家技術(shù)人員參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由于不同專家所從事工作環(huán)境條件、知識(shí)背景的差異，導(dǎo)致專家技術(shù)人員在專業(yè)技術(shù)知識(shí)方面的局限性，另受限于利益興趣愛好關(guān)注點(diǎn)的不同，無法避免在決策中應(yīng)用知識(shí)方面的片面性，因此要對(duì)突發(fā)事件所涉及的知識(shí)來源結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)，通過優(yōu)化知識(shí)的來源結(jié)構(gòu)權(quán)威來化解專業(yè)知識(shí)受各種因素影響的局限性，使突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策真正具有科學(xué)理性。正如學(xué)者所言“為防止技術(shù)專家被政府單方面壟斷與俘獲，專家知識(shí)本身也應(yīng)當(dāng)考慮多元性和競(jìng)爭(zhēng)性，具有不同利益訴求的公眾也應(yīng)當(dāng)獲得專家的支持。只有引入多元的、競(jìng)爭(zhēng)性的專家咨詢和論證，政策的科學(xué)性和理性才能在有意義的知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)和討論過程中得以產(chǎn)生”。

（三）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的合法性分析

1.突發(fā)事件依法決策的實(shí)體保障?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》首先在靜態(tài)制度層面保障了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的形式合法，同時(shí)也對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的科學(xué)性、民主性作出了基本的原則性要求，通過對(duì)決策作出的基本形式合法性條件的滿足，促進(jìn)了實(shí)質(zhì)合法性對(duì)科學(xué)民主決策的客觀本質(zhì)要求，以形式合法保證內(nèi)容合法，因?yàn)槊裰餍浴⒖茖W(xué)性反映了突發(fā)事件決策對(duì)技術(shù)理性、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后的實(shí)質(zhì)要求，科學(xué)、民主決策環(huán)節(jié)的設(shè)置應(yīng)該有法定的原則、條件、程序、適用范圍的限定要求，確保突發(fā)事件的科學(xué)、民主決策始終在法治軌道上運(yùn)行，所以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策應(yīng)該是科學(xué)決策、民主決策、依法決策的有機(jī)結(jié)合，既要滿足形式合法性要求又要滿足實(shí)質(zhì)合法性要求。

2.突發(fā)事件依法決策的程序保障。根據(jù)行政過程論“行政權(quán)的運(yùn)行并不是一個(gè)個(gè)單一、孤立以及靜止的行為類型，而是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)，具有承接性的動(dòng)態(tài)過程”。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的作出過程是由一系列的決策因素所構(gòu)成，而突發(fā)事件相關(guān)法的作用和功能是確保突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策遵循法定的程序運(yùn)行，始終不偏離法治軌道，通過遵循法定的決策程序?qū)崿F(xiàn)科學(xué)決策、民主決策的價(jià)值目標(biāo)，因此突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策是否實(shí)現(xiàn)決策法治，一個(gè)重要標(biāo)志為是否建立完善的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策程序基本制度。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策程序應(yīng)該在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中的監(jiān)測(cè)、預(yù)警程序中進(jìn)一步完善決策方案制定、科學(xué)論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體討論和行政首長(zhǎng)決定的相關(guān)程序，讓各項(xiàng)制度環(huán)環(huán)相扣、緊密銜接。

綜上所述，雖然《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了組織相關(guān)部門、專業(yè)技術(shù)人員、專家學(xué)者會(huì)商評(píng)估制度，但該制度只是確立了原則性的價(jià)值目標(biāo)取向，表明了其對(duì)科學(xué)性和民主性的外在要求，因?yàn)橥话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法律制度的制定，只是確立了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的基本機(jī)制和結(jié)構(gòu)，在作出應(yīng)對(duì)決策前參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的各種主體所呈現(xiàn)的角色是一種動(dòng)態(tài)的交換信息過程，根據(jù)系統(tǒng)理論觀點(diǎn)：結(jié)構(gòu)決定功能，過程實(shí)現(xiàn)功能。如何更好實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的各要素功能，要盡最大可能發(fā)揮過程中各種參與主體最佳功能，只有過程功能充分展現(xiàn)，才能實(shí)現(xiàn)決策結(jié)構(gòu)效益最大化，保證決策的科學(xué)性和安全性，科學(xué)性功能實(shí)現(xiàn)過程表現(xiàn)是一種正向推理，主要是從突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策方案可行性視角展開，可以細(xì)化為專家必要性、可行性論證制度，而安全性功能實(shí)現(xiàn)過程表現(xiàn)是一種反向推理，主要是從決策方案不可行的視角展開，可以細(xì)化為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，總之不管是正向的科學(xué)性分析還是反向的安全性分析都要貫徹決策過程中民主和合法程序制約。

三、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策機(jī)制的建構(gòu)優(yōu)化

（一）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策機(jī)制的科學(xué)性建構(gòu)

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策機(jī)制的科學(xué)性建構(gòu)關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)從數(shù)據(jù)治理向治理數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)變。如我國《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)政策性文件對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的群體性不明原因疾病的信息監(jiān)測(cè)、報(bào)告程序作了系統(tǒng)性的規(guī)定，但這只是依靠數(shù)據(jù)治理邁出了第一步，如何進(jìn)一步提升運(yùn)用數(shù)據(jù)精準(zhǔn)防控突發(fā)事件，需要實(shí)現(xiàn)向治理數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)變，因?yàn)閿?shù)據(jù)的產(chǎn)生、收集、錄入、上報(bào)如果缺少嚴(yán)格的規(guī)范程序保證，監(jiān)測(cè)到的數(shù)據(jù)信息也無法及時(shí)上報(bào)至決策者。

首先，要進(jìn)一步規(guī)范突發(fā)事件數(shù)據(jù)收集使用的程序、條件，明確數(shù)據(jù)信息報(bào)告制度。因?yàn)橥话l(fā)事件信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)收集到的信息能夠給決策部門提供客觀真實(shí)的信息數(shù)據(jù)，決策部門或決策者也可直接通過監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)分析研判相關(guān)信息，可以不必經(jīng)過人工層層報(bào)告弱化信息的原始性和客觀性，同時(shí)還可通過信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件關(guān)聯(lián)信息的搜集、整理、分析，既保證了信息獲取的客觀真實(shí)性，也實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)自動(dòng)對(duì)監(jiān)測(cè)到的信息進(jìn)行優(yōu)化更新和儲(chǔ)存，另外大數(shù)據(jù)自動(dòng)優(yōu)化分析功能也會(huì)增強(qiáng)獲取信息的全面性，實(shí)現(xiàn)對(duì)正反兩方面信息的分析，增強(qiáng)科學(xué)預(yù)見性，因此在規(guī)范突發(fā)事件監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)上報(bào)時(shí)，要更加注重對(duì)數(shù)據(jù)信息上報(bào)的真實(shí)性、完整性的制度設(shè)計(jì)，避免虛假數(shù)據(jù)摻雜在海量數(shù)據(jù)中，同時(shí)在程序設(shè)計(jì)中要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的單向性向多元化方式轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共建、共治、共享。

因此，要進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范突發(fā)事件大數(shù)據(jù)內(nèi)部監(jiān)測(cè)報(bào)告程序和大數(shù)據(jù)信息采集的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，對(duì)于違反數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)規(guī)范和報(bào)告程序的相關(guān)責(zé)任人要嚴(yán)肅問責(zé)，保證權(quán)責(zé)一致，避免有權(quán)無責(zé)和有責(zé)無權(quán)，保證突發(fā)事件大數(shù)據(jù)信息監(jiān)測(cè)、報(bào)告、決策權(quán)責(zé)清晰、合法合理，通過保證突發(fā)事件大數(shù)據(jù)實(shí)體、程序規(guī)范法治化保障應(yīng)對(duì)決策的科學(xué)化。

（二）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策“吹哨人”制度的民主性建構(gòu)

當(dāng)前一些突發(fā)事件在發(fā)生初期民主參與表達(dá)的渠道不通暢、官方信息公開機(jī)制尚未啟動(dòng)時(shí)，有必要建立內(nèi)部疏導(dǎo)舉報(bào)制度即“吹哨人”制度，一般來講，該制度是通過內(nèi)部爆料的方式，讓內(nèi)部知情人憑借內(nèi)部工作的有利條件，率先接觸到相關(guān)信息并發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題，向社會(huì)公眾和有關(guān)部門發(fā)出監(jiān)測(cè)預(yù)警信息的制度。如何規(guī)范該制度讓其最大程度保護(hù)公共利益，特別是在突發(fā)事件發(fā)生的萌芽階段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、消除風(fēng)險(xiǎn)，把損失減小到最低限度。

一是要明確內(nèi)部“吹哨人”的主體范圍，嚴(yán)格限定內(nèi)部吹哨人利害主體范圍，即在工作中接觸到有關(guān)保密事項(xiàng)或相關(guān)業(yè)務(wù)工作而有知悉條件的主體及相關(guān)工作人員。

二是“吹哨人”所舉報(bào)的事項(xiàng)應(yīng)該屬于突發(fā)事件的法定事項(xiàng)范圍，只有屬于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)范的事件范圍內(nèi)才會(huì)產(chǎn)生緊迫的危害性，通過一般的民主參與形式不能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)相關(guān)信息，通過建立便捷高效的“吹哨人”制度可以及時(shí)挽回公眾生命財(cái)產(chǎn)安全損失。同時(shí)也要限定“吹哨人”舉報(bào)范圍，避免“吹哨人”濫用舉報(bào)權(quán)力，讓決策部門集中注意力分析研判“吹哨人”舉報(bào)的突發(fā)事件信息并迅速?zèng)Q策。

三是建立“吹哨人”獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。設(shè)立突發(fā)事件“吹哨人”獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制是鼓勵(lì)相關(guān)人員積極舉報(bào)涉及重大公共利益的突發(fā)事件線索，在全社會(huì)培育風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、責(zé)任共擔(dān)的公民社會(huì)意識(shí)，讓公眾明白舉報(bào)突發(fā)事件相關(guān)線索是維護(hù)公共利益需要，也是公民的應(yīng)盡義務(wù)，獎(jiǎng)勵(lì)的形式可以采用精神獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的方式。

四是建立突發(fā)事件“吹哨人”勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)機(jī)制。上述精神物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)只是激勵(lì)機(jī)制的一方面，而突發(fā)事件內(nèi)部“吹哨人”舉報(bào)線索可能涉及重大社會(huì)突發(fā)事件，具有不確定性，“吹哨人”舉報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)明顯高于普通的舉報(bào)事件，可能嚴(yán)重影響相關(guān)單位或負(fù)責(zé)人的核心利益，導(dǎo)致舉報(bào)人由于考慮自身的職業(yè)安全而不敢去“吹哨”，因此應(yīng)借鑒《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格立法確認(rèn)，特別是在部門立法和地方立法中更加注重對(duì)突發(fā)事件中的“吹哨人”在立法中予以特別保護(hù)，充分發(fā)揮突發(fā)事件“吹哨人”制度的急先鋒作用。

（三）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策機(jī)制的合法性建構(gòu)

首先，進(jìn)一步修訂完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策范圍，采用“列舉+概括”形式盡可能囊括各種非重大行政決策范圍的突發(fā)事件，做到對(duì)各種未知、偶發(fā)性的突發(fā)事件及時(shí)回應(yīng)，從根本上改變反應(yīng)處置遲鈍的情況。另外是進(jìn)一步修訂完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》關(guān)于未知、偶發(fā)性的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策所采取的緊急處置措施范圍，由于未知、偶發(fā)性的突發(fā)事件早期性質(zhì)的不確定性，如果機(jī)械普遍采取限制人身自由等強(qiáng)制措施，除非有明確的法律授權(quán)，否則會(huì)違背依法用權(quán)宗旨，背離在法治軌道上嚴(yán)格用權(quán)的法治目標(biāo)，因此建議修訂完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，授權(quán)明確相關(guān)部門在突發(fā)事件早期采取以行政指導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)提示、公布信息等緊急措施及時(shí)應(yīng)對(duì)。

其次，雖然《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在靜態(tài)制度層面保障了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的形式合法，同時(shí)也對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的科學(xué)性、民主性作出了基本的原則性要求，通過對(duì)決策作出的基本形式合法性條件的滿足，促進(jìn)了實(shí)質(zhì)合法性對(duì)科學(xué)民主決策的客觀本質(zhì)要求，以形式合法保證內(nèi)容合法，因?yàn)槊裰餍?、科學(xué)性反映了突發(fā)事件決策對(duì)技術(shù)理性、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后的實(shí)質(zhì)要求，科學(xué)、民主決策環(huán)節(jié)的設(shè)置應(yīng)該完善現(xiàn)有的法定原則、條件、程序、適用范圍的限定要求，確保突發(fā)事件的科學(xué)、民主決策始終在法治軌道上運(yùn)行，所以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策應(yīng)該是科學(xué)決策、民主決策、依法決策的有機(jī)結(jié)合，既要滿足形式合法性要求又要滿足實(shí)質(zhì)合法性要求。

四、結(jié)論

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策是由一套系統(tǒng)整體的科學(xué)、民主、合法決策規(guī)則構(gòu)建的運(yùn)行程序，基于突發(fā)事件的應(yīng)急性、影響大等特征，在決策過程環(huán)節(jié)應(yīng)充分考量科學(xué)性、民主性的參與度，以技術(shù)理性應(yīng)對(duì)緊急隨意性，以民主參與應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)未知性，以法治保障保證決策正當(dāng)性。在現(xiàn)有法律體系應(yīng)對(duì)不足的情況下，需進(jìn)一步以行政立法形式構(gòu)建或補(bǔ)充完善統(tǒng)一規(guī)范的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策程序規(guī)則，通過法定機(jī)制進(jìn)一步規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮決策機(jī)制中的數(shù)據(jù)決策、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)決策功能和專家參與、民主集中決策等功能，始終保持科學(xué)決策、民主決策中的技術(shù)理性、民意理性覆蓋突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策機(jī)制全過程，確保在法治軌道上運(yùn)行，以合法程序保障突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策過程、結(jié)果的正當(dāng)化，最終實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策的內(nèi)在有機(jī)統(tǒng)一。

綜上，我國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策是科學(xué)決策、民主決策、依法決策的內(nèi)在有機(jī)統(tǒng)一，在科學(xué)決策中體現(xiàn)其民主性，在民主決策中實(shí)現(xiàn)科學(xué)性，科學(xué)決策、民主決策應(yīng)在現(xiàn)有法律法規(guī)保障下高效運(yùn)行，充分實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策所彰顯的行政決策及時(shí)性、合理性、合法性。