□孫瑩

在近些年的大事件中，全國人大常委會法工委屢屢發(fā)聲。例如在本次疫情防控的重要法律問題上，全國人大常委會法工委就如何依法有效防控疫情、不遵守疫情防控措施將承擔(dān)哪些法律責(zé)任，有些地方用設(shè)卡攔截、斷路阻斷交通等方式隔離疫情是否合法等等發(fā)表了官方意見。再往前推，2019年11月，全國人大常委會法工委還對香港特別行政區(qū)高等法院有無法定權(quán)力判斷香港本地法律是否符合《香港基本法》作出了表態(tài)。在公共事件發(fā)生，且社會對法律的適用有疑惑時，法工委向公眾解釋全國人大及其常委會的立法，在這個意義上，扮演了全國人大常委會的發(fā)言人的角色，成為法律解釋的權(quán)威來源。法工委是人大常委會下設(shè)的工作委員會之一。不僅是全國人大，地方各級人大常委會工作委員會的角色作用都值得關(guān)注。

全國人大常委會目前設(shè)有四個工作機構(gòu)，其中，法制工作委員會成立于1983年，前身是1979年成立的法制委員會，預(yù)算工作委員會成立于1998年，香港特別行政區(qū)基本法委員會成立于1997年，澳門特別行政區(qū)基本法委員會成立于1999年。在地方層面，1995年修改的《地方組織法》規(guī)定，“常務(wù)委員會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機構(gòu)和其他工作機構(gòu)”。自此地方各級人大常委會都設(shè)立了工作機構(gòu)，并且應(yīng)時代變化和工作需要不斷地調(diào)整發(fā)展。地方人大常委會一般設(shè)有法制、預(yù)算、外事、選舉聯(lián)絡(luò)人事任免、監(jiān)察和司法、教科文衛(wèi)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村、環(huán)境與資源保護(hù)、社會建設(shè)等對口的工作委員會。近些年基層人大還創(chuàng)設(shè)了街道人大工委，這一制度創(chuàng)新被認(rèn)可和吸納到2015年修改的《地方組織法》中。從組織設(shè)置上來看，地方人大的工作機構(gòu)是不斷發(fā)展和日趨多樣化的。

同時，各級人大工作機構(gòu)的功能職權(quán)也在不斷地拓展和演變。按最初的設(shè)計，工作委員會的職責(zé)主要是“幕后”，其承擔(dān)服務(wù)性、輔助性、技術(shù)性、研究性的工作。例如香港基本法委員會的任務(wù)就是對《香港基本法》的某些條文實施中的問題進(jìn)行研究并向全國人大常委會提供意見。在立法工作領(lǐng)域，根據(jù)《立法法》規(guī)定，全國人大常委會工作機構(gòu)的工作職責(zé)包括對列入常委會會議議程的法律案進(jìn)行各方面意見的聽取和整理；擬定法律解釋草案；對有關(guān)具體問題的法律詢問進(jìn)行研究予以答復(fù)；處理并研究國家機關(guān)和社會主體向全國人大常委會提出的對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行審查的要求和建議；等等。學(xué)者們將其總結(jié)為立法輔助職能、立法后職能和法律研究職能。

在實踐操作中，全國人大常委會和地方人大常委會的工作機構(gòu)，都出現(xiàn)了一些超越原初設(shè)計的職能發(fā)展。例如本文開篇提到的全國人大常委會法工委在大事件中的發(fā)言和表態(tài)，就已經(jīng)超出了其立法后職能中的法律詢問答復(fù)的范疇，不是與有關(guān)部門的一對一的問答，而是面向公眾進(jìn)行法律的權(quán)威解釋，也就是從“幕后”走向了“臺前”。2019年8月全國人大常委會法工委設(shè)立新聞發(fā)言人，同年12月全國人大常委會也首次設(shè)立新聞發(fā)言人，兩位發(fā)言人的角色是否有所分工。在地方層面，工作機構(gòu)也有一些超越本位的現(xiàn)象，最常見的就是常委會工作委員會與人大專門委員會合署辦公，兩塊牌子一套人馬，例如法制工作委員會與法制委員會的合署，預(yù)算工作委員會與財政經(jīng)濟(jì)委員會的合署。從性質(zhì)、地位和人員組成上來說，人大的專門委員會與常委會的工作委員會是有區(qū)別的。法理上難以回避的是，這種合署辦公是否偏離了法律設(shè)計的本意？

上述的所謂職權(quán)超越的幾種情形，有其產(chǎn)生和存在的道理。全國人大常委會工作機構(gòu)參與了立法的全過程，對法律的含義有著立法者的視角和理解，常委會會議畢竟不是每天都召開，因而由辦事機構(gòu)進(jìn)行法律適用和法律常識的解答，更為及時有效。地方人大尤其是基層人大本身存在編制少人手少的現(xiàn)象，合署辦公是因地制宜、盡其所能完成人大職責(zé)。對于實踐中的這種人大常委會辦事機構(gòu)的職權(quán)發(fā)展和演變，理論界需要作出回應(yīng)。是讓工作機構(gòu)回歸其法律設(shè)計的本位，還是合理化合法化其現(xiàn)有的衍生職能？這需要理論工作者的關(guān)注和探索。