□ 錢振華

一、背景及意義

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確以上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善為“長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”，青浦朱家角、金澤鎮(zhèn)，吳江黎里鎮(zhèn)，嘉善西塘、姚莊鎮(zhèn)為先行啟動區(qū)，示范引領(lǐng)長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展。2022年，是長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)三周年。三年來，為認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于實(shí)施長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的重要指示精神，上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善三地人大（以下簡稱“三地人大”）緊緊圍繞示范區(qū)建設(shè)部署，充分發(fā)揮人大代表主體作用，協(xié)同協(xié)作、履職擔(dān)當(dāng)，全力助推一體化示范區(qū)建設(shè)。一方面，探索區(qū)縣聯(lián)動，簽署框架協(xié)議?！毒V要》發(fā)布后，示范區(qū)三地人大高度重視、積極行動，吳江區(qū)人大常委會作出《關(guān)于支持和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)的決定》，要求各級人大主動作為、依法履職，加強(qiáng)調(diào)查研究，加大監(jiān)督力度，發(fā)揮代表作用，密切三地人大聯(lián)系，為一體化示范區(qū)建設(shè)貢獻(xiàn)人大智慧和力量。在隨后召開的三地人大常委會第一次主任例會上，三方共同簽署《助推長三角一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)合作框架協(xié)議》，為三地人大開展交流互動提供了制度保障。另一方面，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動，簽署合作備忘錄。汾湖高新區(qū)（黎里鎮(zhèn)）與嘉善縣西塘鎮(zhèn)、姚莊鎮(zhèn)，青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)，昆山市錦溪鎮(zhèn)、周莊鎮(zhèn)等五地基層人大共同簽訂合作備忘錄，助推解決基層區(qū)域共性問題和交界處難點(diǎn)問題。吳江高新區(qū)（盛澤鎮(zhèn)）與嘉興市秀洲區(qū)油車港鎮(zhèn)、王江涇鎮(zhèn)、塘匯街道，嘉善縣天凝鎮(zhèn)等五地基層人大聯(lián)合發(fā)起，共同簽署“運(yùn)河灣”區(qū)域人大工作聯(lián)盟合作協(xié)議，助推大運(yùn)河保護(hù)、文化遺產(chǎn)傳承等工作。同時，三地人大積極探究人大及代表對推動長三角一體化發(fā)展的積極作用，形成《關(guān)于在長三角一體化示范區(qū)建設(shè)中充分發(fā)揮人大及代表作用的意見》，進(jìn)一步發(fā)揮人大及代表的助力作用。

示范區(qū)三地人大加強(qiáng)聯(lián)系溝通，建立聯(lián)動機(jī)制，上下聯(lián)動、橫向互動，著重在“聯(lián)”字上下功夫，積極探索“四聯(lián)”工作法，打造以人大監(jiān)督為主體、各方代表共同發(fā)力的監(jiān)督“全鏈條”、履職“同心圓”，主動對接和服務(wù)一體化示范區(qū)建設(shè)，代表履職由封閉式向開放式轉(zhuǎn)變，更好地為改革發(fā)展穩(wěn)定大局服務(wù)。

二、做法與經(jīng)驗(yàn)

在推動長三角一體化發(fā)展進(jìn)程中，示范區(qū)三地五級人大代表積極推行以“調(diào)研聯(lián)合、民情聯(lián)通、活動聯(lián)抓、發(fā)展聯(lián)推”為主要內(nèi)容的代表工作“四聯(lián)”法，按照“上下一致、左右聯(lián)動、協(xié)同推進(jìn)”的原則，以示范區(qū)共同關(guān)注的重難點(diǎn)問題為牽引，做到聯(lián)動主體多級化、代表參與多層化、工作推動多樣化，整合人大資源，凝聚履職合力，發(fā)揮代表作用，形成區(qū)域整體合力和綜合履職效應(yīng)，促進(jìn)代表履職“轉(zhuǎn)型升級”“提質(zhì)增效”，打造跨區(qū)域代表聯(lián)動履職樣板。

三地人大與時俱進(jìn)，著力打破地域界限，以調(diào)研交流為切入口開展跨區(qū)域履職聯(lián)動，多領(lǐng)域調(diào)研為示范區(qū)建設(shè)獻(xiàn)計獻(xiàn)策。圍繞空間規(guī)劃開展調(diào)研，一體化示范區(qū)實(shí)行一張“藍(lán)圖”管理，三地人大組織相關(guān)領(lǐng)域代表就優(yōu)化空間布局規(guī)劃開展專題調(diào)研。圍繞資源利用開展調(diào)研，針對示范區(qū)建設(shè)土地利用等方面的實(shí)際情況，組織部分代表赴三地分別召開多次座談會進(jìn)行專題調(diào)研。圍繞公共服務(wù)開展調(diào)研，對與群眾息息相關(guān)的行政審批、公共交通、教育醫(yī)療等民生事業(yè)，組織相關(guān)代表進(jìn)行專題調(diào)研并形成調(diào)研報告，致力推動一體化示范區(qū)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源集聚和資源要素流動共享。組織三地相關(guān)領(lǐng)域代表圍繞長三角一體化示范區(qū)建設(shè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)再造提升、生態(tài)綠色發(fā)展、營商環(huán)境優(yōu)化、交通設(shè)施一體化、社會治理、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、科技創(chuàng)新等方面課題開展聯(lián)合調(diào)研。同時，積極配合立法調(diào)研，在上級人大關(guān)于一體化示范區(qū)建設(shè)的相關(guān)立法過程中，基層人大組織代表主動配合立法調(diào)研，結(jié)合本地實(shí)際提出立法建議，參與立法評估，推動一體化示范區(qū)的地方立法更接“地氣”、更合民意、更具操作性。

為進(jìn)一步發(fā)揮人大代表在示范區(qū)建設(shè)中的作用，廣泛調(diào)動各級代表履職積極性，通過密切聯(lián)系選民、提出議案建議、開展主題活動等，盤活用好三地五級代表資源，真正實(shí)現(xiàn)代表建言1+1＞2的發(fā)展效應(yīng)。開展一體化示范區(qū)建設(shè)中如何發(fā)揮好人大代表作用建議征詢活動，并借助“雙聯(lián)系”活動，推動各級代表深入社區(qū)，密切聯(lián)系選民，廣泛收集意見建議，進(jìn)一步擴(kuò)大宣傳面和影響力。傾聽民意、為民發(fā)聲，呼吁各級領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)在作決策時充分尊重示范區(qū)人民群眾的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)。針對示范區(qū)建設(shè)中遇到的需要上級部門協(xié)調(diào)解決的問題，吳江區(qū)人大積極發(fā)揮各級代表作用，“一號議案”連續(xù)三年聚焦一體化示范區(qū)建設(shè)，并對議案實(shí)施情況進(jìn)行“回頭看”。2020年5月，江蘇省人大常委會《代表之聲》內(nèi)參刊登了蘇州的省人大代表提出的“示范區(qū)建設(shè)若干重要事項的建議”，省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)作出重要批示，通過爭取上級支持、法規(guī)授權(quán)、政策放權(quán)，謀劃推動一體化示范區(qū)的制度供給。示范區(qū)內(nèi)的全國人大代表崔根良，三年來先后提出“關(guān)于支持長三角一體化示范區(qū)創(chuàng)建國家級高新區(qū)的建議”“關(guān)于在長三角一體化示范區(qū)設(shè)立全國人大基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建議”等，及時將長三角一體化發(fā)展的民情民意帶上全國“兩會”。

通過不斷擴(kuò)大“區(qū)域版圖”，加強(qiáng)代表“橫向交流”，實(shí)現(xiàn)互學(xué)互鑒互補(bǔ)短板，激發(fā)代表履職活力，推動人大代表赴示范區(qū)建設(shè)一線建功立業(yè)。吳江區(qū)人大推動打造“眾心”黨建品牌，在全體人大代表中開展“一體化示范區(qū)建設(shè)代表行”主題活動，動員代表把履行代表職務(wù)與推進(jìn)一體化示范區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，在主動服務(wù)國家戰(zhàn)略中彰顯代表擔(dān)當(dāng)。創(chuàng)新策劃“全民就業(yè)、大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”系列監(jiān)督活動，創(chuàng)造性開展“百名代表驗(yàn)流程，千名代表進(jìn)萬企”主題活動，主動聽取其他兩地人大的意見建議，促進(jìn)示范區(qū)營商環(huán)境的整體優(yōu)化。借助黨史學(xué)習(xí)教育共建“青吳嘉”黨史學(xué)習(xí)聯(lián)盟，代表全員參與，凝聚智慧力量，發(fā)揮代表“排頭兵”“宣傳員”“智囊團(tuán)”作用，引導(dǎo)全社會共同助力長三角一體化發(fā)展。探索開展流動人口選民資格認(rèn)定便利化試點(diǎn)，將其作為三地人大換屆選舉的一大特色，通過探索跨行政區(qū)域選民登記信息互聯(lián)互通，保障流動人口的選舉權(quán)利，讓選民能夠更便利地異地參選。這既是保障全過程人民民主的舉措，也能夠更好地把三地的意見融合在一起，由三地共同解決，更好地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，提升人民群眾的福祉。

三地人大每年梳理形成助推清單，實(shí)施項目化、清單制管理模式，確定若干重點(diǎn)監(jiān)督議題組織代表開展聯(lián)合監(jiān)督，向三地政府提出監(jiān)督建議，推動示范區(qū)項目建設(shè)實(shí)施。共同做好“水”文章，三地人大就示范區(qū)“一河三湖”流域水環(huán)境聯(lián)保共治開展專題視察，推動三地政府深化落實(shí)《關(guān)于一體化生態(tài)環(huán)境綜合治理工作合作框架協(xié)議》，推動三地檢察院深入實(shí)施太浦河流域生態(tài)資源公益訴訟協(xié)作機(jī)制。共同做好“路”文章，三地人大多次就示范區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營管理一體化工作開展調(diào)研交流，助推康力大道東延工程于2020年11月正式通車，從吳江汾湖到青浦金澤的行車時間縮短至5分鐘?；鶎尤舜笠劳泻献鳈C(jī)制，著力推動打通省際交界處的斷頭路。如加快推進(jìn)吳江大道—周湖公路—金商公路改擴(kuò)建工程、浦港路東延接青浦新改建工程、華天路西延接南潯工程建設(shè)，促進(jìn)省界斷頭路的互聯(lián)互通。共同做好“人”文章，為推動提升示范區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，推動各類人才在示范區(qū)內(nèi)無障礙流動，2021年三地人大協(xié)同開展示范區(qū)內(nèi)人力資源要素一體化制度建設(shè)情況調(diào)研工作，著力推動政府完善三地人才的互認(rèn)互通機(jī)制，保障高端人才在示范區(qū)內(nèi)高效流動。

三、成效及問題

在長三角一體化示范區(qū)建設(shè)大背景下，人大代表跨區(qū)域聯(lián)動履職是一項值得探索的重要工作，主要基于以下三方面好處。推動履職能力由“弱”變“強(qiáng)”。開展聯(lián)動履職，可以把三地人大的優(yōu)勢整合起來，把五級代表智力資源整合起來，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、靶向發(fā)力，提高代表履職質(zhì)效?？鐓^(qū)域聯(lián)動履職使代表能夠放眼一體化示范區(qū)全局觀察思考問題，避免形成狹隘的思想觀念，導(dǎo)致看問題、提建議從局部利益出發(fā)，有失整體性和客觀性；所提的議案和建議更具有價值，有助于問題的解決。推動履職力量由“散”變“聚”。示范區(qū)三地雖然地相連、人相親、心相通，但僅在必要時工作有所協(xié)同。而通過聯(lián)動履職，更有利于三地人大代表“互學(xué)互鑒”“互通有無”，特別是在提質(zhì)增效上，由以往各自區(qū)域代表“孤軍作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變成三地人大代表“聯(lián)合攻關(guān)”，促進(jìn)代表履職轉(zhuǎn)型升級。推動履職成效由“虛”變“實(shí)”。在聯(lián)動履職中，通過三地人大工作上的指導(dǎo)、政治上組織上的支持，進(jìn)一步推動三地人大代表履職更加緊密、目標(biāo)更為聚焦。來自不同區(qū)域的代表組織在一起視察時，可以將各自區(qū)域有關(guān)相同方面的問題建議、經(jīng)驗(yàn)做法以代表建議形式提出來，供政府有關(guān)部門研究解決，助力社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

但目前人大代表跨區(qū)域聯(lián)動履職的實(shí)踐仍在不斷摸索之中，還存在不少問題和薄弱環(huán)節(jié)。一是聯(lián)動幅度還不夠廣。目前，在推動長三角一體化進(jìn)程中，人大代表的參與方式比較單一，參與力度還不夠，處于剛起步階段。代表還沒有完全投身到長三角一體化的發(fā)展中，自身能力和專業(yè)水平不夠也是制約其積極發(fā)揮作用的因素之一。如何構(gòu)建代表參與平臺，豐富代表活動載體，激發(fā)代表利用自身工作和代表身份的優(yōu)勢去參與和推動示范區(qū)建設(shè)還需要深入探索。二是聯(lián)動形式較為單一。在三地聯(lián)合執(zhí)法檢查、交叉視察等活動中，人大行使監(jiān)督權(quán)運(yùn)用的形式較為單一，普遍采用執(zhí)法檢查、視察、調(diào)研等形式，較少與質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段疊加，不利于形成更大的監(jiān)督合力。監(jiān)督中偏重于程序性監(jiān)督，相對輕視實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，難以保證持續(xù)聯(lián)動的效果。三是聯(lián)動機(jī)制不夠順暢?！吨崎L三角一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)合作框架協(xié)議》中指出，三地要堅持圍繞中心、服務(wù)大局、共同探討、促進(jìn)發(fā)展的原則，選準(zhǔn)共同關(guān)注度高、社會影響廣、關(guān)乎一體化發(fā)展成效的課題開展調(diào)查研究和交流合作。三地在工作聯(lián)動方面要取得實(shí)質(zhì)性效果，就要在課題選擇、監(jiān)督方式、形成成果等方面下功夫，但目前還缺乏相關(guān)內(nèi)容的具體研究。四是常態(tài)化聯(lián)系不夠緊。目前，三地人大主要是在區(qū)縣級層面簽署了合作框架協(xié)議，在鎮(zhèn)級層面主要是在先行啟動區(qū)內(nèi)簽署了合作備忘錄，這些都是較為宏觀的合作協(xié)議，缺乏系統(tǒng)性的人大監(jiān)督和代表聯(lián)動履職機(jī)制，導(dǎo)致在日常工作上聯(lián)系不夠緊密，還有待進(jìn)一步深入研究和豐富完善。

四、思考與啟示

聯(lián)動履職是示范區(qū)三地人大在實(shí)踐工作中探索出來的一種新的履職模式，但如果要成為一種更為規(guī)范、更為常態(tài)的模式，聯(lián)動履職尚須在多方面進(jìn)行完善。

研究印發(fā)示范區(qū)三地人大開展履職聯(lián)動的工作方案，詳細(xì)闡述開展履職聯(lián)動工作的背景、目的、意義及方法，促進(jìn)在“一盤棋”思維下擰成“一股繩”。把區(qū)域人大工作放到示范區(qū)建設(shè)大局中去思考、去謀劃、去推動，行好權(quán)、履好職、盡好責(zé)。堅持黨委有要求、政府有呼聲、人民有期盼、人大力所能及，就示范區(qū)代表聯(lián)動履職而言，活動要少而精，視察內(nèi)容不宜繁雜，最好集中某一個方面或具有共性的內(nèi)容，防止走過場。在聯(lián)動議題的選定上，緊緊圍繞黨委中心任務(wù)和示范區(qū)建設(shè)大局來展開，主要集中在事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定的一些社會熱點(diǎn)難點(diǎn)重點(diǎn)和百姓關(guān)切問題上。聯(lián)動計劃和選題應(yīng)事先向同級黨委請示報告，在聯(lián)動過程中，要加強(qiáng)與黨委的聯(lián)系，對于聯(lián)動結(jié)果要及時向黨委報告。

貫徹落實(shí)《助推長三角一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)合作框架協(xié)議》精神，共同推動一體化層面需要協(xié)調(diào)共建的事務(wù)，建立人大聯(lián)席會議制度、各街鎮(zhèn)人大聯(lián)動工作機(jī)制，開展聯(lián)合督查、視察、執(zhí)法檢查等監(jiān)督活動。加強(qiáng)聯(lián)動組織，增強(qiáng)三地人大各層次溝通交流合作，暢通上下渠道，實(shí)現(xiàn)一體化示范區(qū)內(nèi)區(qū)縣之間、街鎮(zhèn)之間代表互聯(lián)互動常態(tài)化。強(qiáng)化聯(lián)動內(nèi)容，按照三地人大合作協(xié)議精神，聚焦重大規(guī)劃對接、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、民生工程共建共享等領(lǐng)域，每年選擇若干重點(diǎn)議題，共同探討、聯(lián)動推進(jìn)。創(chuàng)新聯(lián)動方式，三地人大積極探索聯(lián)動監(jiān)督的方式方法，如聯(lián)合執(zhí)法檢查、交叉視察、聯(lián)動調(diào)研等，構(gòu)建交流機(jī)制，提升合作水平，提高共建成效。

加強(qiáng)制度機(jī)制的設(shè)計，對履職內(nèi)容、參加范圍、基本程序、交流方式、成果運(yùn)用等進(jìn)行制度化規(guī)范，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的制度體系，并在實(shí)際運(yùn)行中不斷優(yōu)化完善，推動聯(lián)動工作快速走上制度化、規(guī)范化、程序化軌道。完善部門之間的聯(lián)系機(jī)制，堅持年初制定聯(lián)動計劃安排的做法，細(xì)化和規(guī)范工作規(guī)則和程序，就某聯(lián)動活動成立專門工作指導(dǎo)小組，集中進(jìn)行工作部署，使聯(lián)動形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署的指導(dǎo)性文件和慣例。著力打破日常各層級人大代表之間缺聯(lián)系、少溝通、不熟悉等局面，使代表在活動開展中增進(jìn)了解、在解決問題中相互支持、在履職服務(wù)中相互促進(jìn)，推動專業(yè)性問題、復(fù)雜性難題的解決，依法保障人民權(quán)益，增進(jìn)民生福祉。

聯(lián)動監(jiān)督不能只滿足于提出問題，而是應(yīng)把解決問題作為監(jiān)督工作的落腳點(diǎn)。反饋機(jī)制的健全可幫助人大在聯(lián)動過程中進(jìn)一步暢通上情下達(dá)、下情上傳、同級信息互通渠道，以便三地人大及時將收集到的民意、聯(lián)動過程中遇到的困難等一同向上級人大反映，推動問題更好得以解決。著力在提高履職成效上發(fā)力，改變“建議止于批示”，打通人大代表履職“最后一公里”，從而保障聯(lián)動各方參與的積極性與聯(lián)動結(jié)果的時效性，確?！懊裼兴簟⑽矣兴鶓?yīng)”。人大代表、政協(xié)委員履行職責(zé)、參政議政的方式方法和關(guān)注的焦點(diǎn)具有高度的一致性，三地人大、政協(xié)可建立聯(lián)動機(jī)制，將法律監(jiān)督和民主監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來，組織代表和委員攜手監(jiān)督、聯(lián)合視察，充分激發(fā)代表委員的聰明才智，凝聚起強(qiáng)大的工作合力。

下一步要不斷完善合作機(jī)制，持續(xù)深化合作內(nèi)容，通過建立常態(tài)溝通機(jī)制、定期互訪機(jī)制，完善代表聯(lián)席會議機(jī)制等，多措并舉積極推動三地人大代表交流來往，推動形成“混合編組、多級聯(lián)動、履職為民”的新模式，將聯(lián)建活動常態(tài)化制度化，高位推動聯(lián)動發(fā)展，尤其是在互訪交流、信息互通、聯(lián)防聯(lián)治等方面加強(qiáng)合作，抱團(tuán)發(fā)展、互促共進(jìn)。探索人大代表聯(lián)合服務(wù)中心、聯(lián)絡(luò)站，跨區(qū)域人大代表聯(lián)合工作機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步打破行政區(qū)域壁壘，不斷提升人大服務(wù)長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的實(shí)效，積極推動人大及代表交流合作邁向更高層次、更寬領(lǐng)域。