□ 萬鵬程

實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時(shí)代國家重大戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。當(dāng)前，以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略為引領(lǐng)，以西部、東北、中部、東部四大板塊為基礎(chǔ)，區(qū)域間的互聯(lián)互通互補(bǔ)逐漸加深。那么，如何在區(qū)域協(xié)作中發(fā)揮作用，如何實(shí)現(xiàn)人大工作的區(qū)域協(xié)作，是擺在各級(jí)人大及其常委會(huì)面前的一項(xiàng)新的課題。

2018年11月5日，習(xí)近平總書記在首屆中國國際進(jìn)口博覽會(huì)開幕式上宣布，“將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略”。自此，長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略不斷深入推進(jìn)，作為重要組成部分，人大工作始終緊跟、融入、保障長三角一體化發(fā)展，立足法定職責(zé)，聚焦區(qū)域一體化發(fā)展中的重點(diǎn)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了人大工作區(qū)域協(xié)作從嘗試探索、機(jī)制保障到常態(tài)運(yùn)行的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，用實(shí)際行動(dòng)服務(wù)國家戰(zhàn)略的有效實(shí)施，也為人大工作區(qū)域協(xié)作提供了實(shí)踐參考。

一、長三角人大推進(jìn)一體化的重點(diǎn)內(nèi)容

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“實(shí)施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略要緊扣一體化和高質(zhì)量?jī)蓚€(gè)關(guān)鍵詞，以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協(xié)同，讓要素在更大范圍暢通流動(dòng)，有利于發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)更合理分工，凝聚更強(qiáng)大的合力，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展?！比甓鄟?，圍繞這一目標(biāo)，上海市、江蘇省、浙江省、安徽?。ㄒ韵潞?jiǎn)稱“三省一市”）的各級(jí)人大常委會(huì)加強(qiáng)立法、重大事項(xiàng)決定、監(jiān)督以及代表工作上的溝通協(xié)作，取得了豐碩的成果。

2018年11月，三省一市人大常委會(huì)都制定了《關(guān)于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》；2020年9月，上海市、江蘇省、浙江省人大常委會(huì)又共同研究出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》；2019年6月至8月，南京都市圈八市（南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、淮安、蕪湖、馬鞍山、滁州、宣城）人大常委會(huì)相繼作出了《關(guān)于支持和保障南京都市圈共建長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展合作示范區(qū)的決定》等。省市人大常委會(huì)把中央關(guān)于推進(jìn)長三角一體化的決策部署，通過法定程序及時(shí)轉(zhuǎn)化成為國家意志、人民意志，不僅提高思想、凝聚共識(shí)，也為推進(jìn)長三角一體化提供了重要的制度保障和行動(dòng)方向。

從2014年的《大氣污染防治條例》開始，長三角區(qū)域立法協(xié)作主要圍繞共性問題設(shè)置章節(jié)，促進(jìn)區(qū)域聯(lián)合、共同監(jiān)管、協(xié)調(diào)發(fā)展。2018年《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》的簽署，使立法協(xié)作的內(nèi)涵更加豐富。2021年，三省一市人大常委會(huì)歷時(shí)3個(gè)月，同時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》，提出建立健全協(xié)同的閉環(huán)監(jiān)管長效機(jī)制，探索建設(shè)信息互通共享平臺(tái)，共同打擊各類違法犯罪行為，為“小、快、靈”的地方立法形式做了新的探索。通過成立聯(lián)合起草工作組、一省牽頭起草其他省市參加、一省獨(dú)立起草其他省市共享立法成果等方式，在法規(guī)內(nèi)容條款相對(duì)一致的情況下，體現(xiàn)各自立法的特色，提高制度設(shè)計(jì)的一致性、協(xié)同性，做到標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管和處罰相統(tǒng)一，以法治手段促進(jìn)長三角區(qū)域問題的共同治理，逐步營造規(guī)則統(tǒng)一開放、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、要素自由流動(dòng)的市場(chǎng)環(huán)境。

2021年6月，上海市、江蘇省、浙江省人大常委會(huì)對(duì)《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》開展執(zhí)法檢查，整個(gè)過程中共同商定執(zhí)法檢查方案、共同召開視頻啟動(dòng)會(huì)、聯(lián)合進(jìn)行實(shí)地檢查、加強(qiáng)信息共享并同步開展審議，有關(guān)市、區(qū)人大常委會(huì)積極配合，示范區(qū)執(zhí)委會(huì)主動(dòng)接受監(jiān)督，體現(xiàn)了跨地區(qū)、跨層級(jí)、跨部門的高效協(xié)同，這是人大監(jiān)督實(shí)踐的重要?jiǎng)?chuàng)新。同年，“三省一市”人大常委會(huì)開展長江禁捕聯(lián)動(dòng)監(jiān)督聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，江蘇省人大常委會(huì)邀請(qǐng)上海市人大常委會(huì)共同開展?jié)O業(yè)法和漁業(yè)管理?xiàng)l例執(zhí)法檢查；上海市崇明區(qū)、南通市啟東市和海門區(qū)三地人大召開長江禁漁聯(lián)動(dòng)監(jiān)督座談會(huì)，實(shí)地檢查長江禁漁聯(lián)動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)，商討聯(lián)動(dòng)執(zhí)法和共同監(jiān)督工作等。隨著法律法規(guī)的深入實(shí)施，共性問題的不斷顯現(xiàn)，人大工作協(xié)作向監(jiān)督領(lǐng)域不斷延伸，2021年長三角人大在聯(lián)合監(jiān)督的內(nèi)容和形式上跨出了堅(jiān)實(shí)的步伐，取得了實(shí)實(shí)在在的效果，對(duì)于推動(dòng)解決一體化發(fā)展過程中的問題具有重要實(shí)踐意義。

2018年12月，來自“三省一市”的22位全國人大代表首次開展聯(lián)合視察，對(duì)太湖流域水環(huán)境綜合治理情況進(jìn)行調(diào)研，近幾年還圍繞加快構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系、長江口至杭州灣近海水環(huán)境保護(hù)、長江流域禁捕執(zhí)法監(jiān)管等進(jìn)行多次聯(lián)合調(diào)研。2019年7月，南京、滁州兩市的部分全國和省、市人大代表也聯(lián)合開展了視察調(diào)研，真正讓代表了解、感受并參與推動(dòng)長三角一體化的發(fā)展。值得注意的是，2021年是縣鄉(xiāng)人大換屆之年，在長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)涉及的上海市青浦區(qū)、蘇州市吳江區(qū)和嘉興市嘉善縣三地人大常委會(huì)開展了流動(dòng)人口選民資格認(rèn)定便利化的試點(diǎn)，鼓勵(lì)在三地工作、居住的流動(dòng)人口異地登記，參選當(dāng)?shù)鼗鶎尤舜蟠?，既保障了流?dòng)人口的選舉權(quán)利，也為真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)管理的一體化作出了探索。

長三角人大工作的區(qū)域協(xié)作不僅體現(xiàn)在凝聚共識(shí)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、共同監(jiān)督和代表參與方面，還包括工作上的互學(xué)互鑒。針對(duì)人大工作的重點(diǎn)內(nèi)容、創(chuàng)新舉措、共同關(guān)注，區(qū)域內(nèi)各級(jí)人大的溝通交流、走訪調(diào)研趨于常態(tài)化。同時(shí)，充分發(fā)揮人大職能作用，促進(jìn)相關(guān)工作的協(xié)同發(fā)展。如，“三省一市”人大社會(huì)委三年來圍繞推動(dòng)醫(yī)保一體化、養(yǎng)老服務(wù)一體化、應(yīng)急救援一體化加強(qiáng)探討，深化合作；江蘇省常熟市，上海市奉賢區(qū)，浙江省舟山市、臺(tái)州市、建德市、嵊泗縣以及安徽省六安市人大常委會(huì)共同推動(dòng)簽訂《長三角七地全域旅游合作框架協(xié)議》，在長三角一體化中盡最大努力體現(xiàn)人大擔(dān)當(dāng)。

二、長三角人大工作區(qū)域協(xié)作的模式特點(diǎn)

從長三角人大工作區(qū)域協(xié)作的模式來看，是在黨中央的重大決策部署和各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，由省級(jí)人大帶動(dòng)指導(dǎo)，各級(jí)人大縱向聯(lián)動(dòng)、橫向交流的多向行動(dòng)，是在依法基礎(chǔ)上，推進(jìn)機(jī)制完善、實(shí)踐探索到創(chuàng)新深化的發(fā)展過程，也是從認(rèn)知、觀念到行為的全方位協(xié)同。

長三角人大工作區(qū)域協(xié)作的根本在于貫徹黨中央關(guān)于推進(jìn)長三角一體化的決策部署，順應(yīng)長三角一體化發(fā)展的大趨勢(shì)，為其提供充分的法治保障，具體而言，是聚焦黨委中心工作，依法推動(dòng)，細(xì)化落實(shí)。比如，2021年長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)提出推動(dòng)長三角在全國率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和，緊扣這一目標(biāo)，“三省一市”人大常委會(huì)將推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作列入聯(lián)動(dòng)監(jiān)督議題中，聯(lián)動(dòng)聽取審議了關(guān)于推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作情況的報(bào)告。長三角人大工作區(qū)域協(xié)作服務(wù)服從于長三角一體化發(fā)展的大局，立足人大職能定位，積極尋求一體化發(fā)展的“最大公約數(shù)”，以更加緊密的合作、更加協(xié)調(diào)的動(dòng)作促進(jìn)區(qū)域整體發(fā)展。

2018年7月，“三省一市”人大常委會(huì)簽署《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制的協(xié)議》，進(jìn)一步建立健全主任座談會(huì)機(jī)制和秘書長溝通協(xié)商機(jī)制，每年聚焦主題交流工作、商定計(jì)劃，排定年度工作協(xié)同的主要內(nèi)容。同時(shí)，相繼簽署了各專項(xiàng)工作的工作協(xié)同協(xié)議，形成了“1+N”的人大工作區(qū)域協(xié)作機(jī)制框架，有效保障了人大工作協(xié)同的有力有序開展。受此影響帶動(dòng)，市縣人大在加強(qiáng)人大工作協(xié)作上也不斷實(shí)現(xiàn)機(jī)制化、常態(tài)化和規(guī)范化。比如上海市嘉定區(qū)人大常委會(huì)與浙江省溫州市人大常委會(huì)、上海市寶山區(qū)人大常委會(huì)與江蘇省太倉市人大常委會(huì)、浙江省杭州市人大常委會(huì)與安徽省黃山市人大常委會(huì)等都建立了工作合作交流機(jī)制。

長三角人大工作協(xié)同不局限于省級(jí)間的“你來我往”，而是整體的系統(tǒng)優(yōu)化?！叭∫皇小比舜髮９の瘒@監(jiān)察司法、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城建環(huán)資等工作，每年選擇一個(gè)議題，進(jìn)行主題討論，并交流重點(diǎn)工作、創(chuàng)新做法。市縣人大常委會(huì)之間的工作聯(lián)系、區(qū)域交流日漸密切，比如，長三角G60科創(chuàng)走廊九城市人大工作交流會(huì)已連續(xù)舉辦4屆，大力推進(jìn)長三角基層合作和跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)；上海市閔行區(qū)與蘇州市相城區(qū)人大常委會(huì)聚焦“共同支持上海虹橋&蘇州（相城）數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃建設(shè)”開展監(jiān)督；等等，已經(jīng)構(gòu)建起了省級(jí)人大常委會(huì)主導(dǎo)，各專工委和工作機(jī)構(gòu)、市縣人大全面參與的良性循環(huán)。

各級(jí)人大及其常委會(huì)的產(chǎn)生和職能有嚴(yán)格的法律規(guī)定，在長三角人大工作區(qū)域協(xié)作過程中很好地遵循了依法原則。首先，完全遵照人大的法定職權(quán)開展合作，在議題選擇、內(nèi)容商定、方式創(chuàng)新上加強(qiáng)協(xié)作，同時(shí)保持各級(jí)人大獨(dú)立行使職權(quán)、依法履行程序。其次，在涉及一體化發(fā)展的共同問題上發(fā)力，協(xié)作內(nèi)容有方向、有側(cè)重，不是亦步亦趨，不刻意追求完全一致。同時(shí)，創(chuàng)新也限于法定范圍內(nèi)，更多的是履職內(nèi)容和形式的拓展，確保不越位、不過界。比如鹽城市大豐區(qū)人大常委會(huì)在上海建設(shè)代表之家，服務(wù)駐滬代表，聯(lián)系駐滬選民群眾，開展“接軌大上海、代表在行動(dòng)”活動(dòng)，這是基于代表工作的現(xiàn)實(shí)需求，延伸代表工作平臺(tái)，更好地服務(wù)一體化發(fā)展。

三、對(duì)于加強(qiáng)人大工作區(qū)域協(xié)作的幾點(diǎn)啟示

總結(jié)長三角人大工作協(xié)同的實(shí)踐，加強(qiáng)人大工作區(qū)域協(xié)作是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要組成部分，在促進(jìn)中央決策部署的全面貫徹、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的真正落實(shí)、促進(jìn)共性問題的有效解決方面具有不可替代的作用。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。我們必須適應(yīng)新形勢(shì)，謀劃區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新思路?！泵鎸?duì)貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的時(shí)代課題，地方各級(jí)人大決不能、也絕不可能置身事外，要在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中找準(zhǔn)定位、明確思路、統(tǒng)籌謀劃，通過履行法定職權(quán)，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)提供必要的法治保障；要踐行全過程人民民主，發(fā)揮好民主民意表達(dá)平臺(tái)和載體的作用，在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中更多體現(xiàn)共同意志和行動(dòng)；要保持戰(zhàn)略定力，瞄準(zhǔn)重點(diǎn)領(lǐng)域突破、重大課題攻關(guān)、重要載體建設(shè)持續(xù)發(fā)力、久久為功，為更好實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供必要的智力支持。

習(xí)近平總書記提出：“不能簡(jiǎn)單要求各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上達(dá)到同一水平，而是要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子?！毙滦蝿?shì)下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不是要求整齊劃一，而是要求同存異，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚，形成相對(duì)互補(bǔ)、平衡的功能布局。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)要尊重客觀規(guī)律，根據(jù)實(shí)際需要，聚焦破除資源流動(dòng)障礙、聚焦發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)、聚焦完善公共空間治理、聚焦實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度均衡化，在法律法規(guī)共同實(shí)施、基礎(chǔ)設(shè)施互通、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作、生態(tài)環(huán)境共保、公共服務(wù)共享、重大傳染性疾病聯(lián)防聯(lián)控等方面協(xié)同開展決定、立法、監(jiān)督工作以及代表活動(dòng)。

栗戰(zhàn)書委員長指出：“人大對(duì)‘一府一委兩院’進(jìn)行監(jiān)督，要把握‘依法’二字，堅(jiān)持‘依照法定職責(zé)、限于法定范圍、遵守法定程序’的原則?！奔訌?qiáng)人大工作區(qū)域協(xié)作，也要堅(jiān)持依法原則，各級(jí)人大由本級(jí)人大代表選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，具有相對(duì)的獨(dú)立性。所以，在人大工作區(qū)域協(xié)作過程中，既要確保內(nèi)容和形式符合憲法法律規(guī)定，也要確保各級(jí)人大依法履行程序，通過科學(xué)立法、監(jiān)督執(zhí)法，提高區(qū)域法治核心競(jìng)爭(zhēng)力，維護(hù)區(qū)域法制統(tǒng)一、執(zhí)法協(xié)同和司法公正。2021年，山東省人大常委會(huì)指導(dǎo)青島、煙臺(tái)、濰坊、威海、日照五市人大常委會(huì)協(xié)同出臺(tái)海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例，再由省人大常委會(huì)會(huì)議審查批準(zhǔn)，科學(xué)配置立法資源，體現(xiàn)創(chuàng)新與規(guī)范相統(tǒng)一，也是區(qū)域協(xié)同立法的典型案例。

加強(qiáng)人大工作區(qū)域協(xié)作體現(xiàn)了人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)、創(chuàng)新發(fā)展的特征，體現(xiàn)了新時(shí)代地方人大工作適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的現(xiàn)實(shí)需要。理論創(chuàng)新是實(shí)踐創(chuàng)新的先導(dǎo)，要開展關(guān)于加強(qiáng)人大工作區(qū)域協(xié)作的實(shí)踐與理論研究，明晰區(qū)域協(xié)作的內(nèi)涵、邊界和原則，為人大工作融入?yún)^(qū)域發(fā)展提供實(shí)踐參考和理論支撐，建議以長三角人大工作區(qū)域協(xié)作為范例，對(duì)加強(qiáng)人大工作區(qū)域協(xié)作服務(wù)國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略作出總體部署和工作指導(dǎo)。從實(shí)踐角度看，要突出區(qū)域人大交流合作機(jī)制的建立和完善，并常態(tài)化、規(guī)范化運(yùn)作，鼓勵(lì)地方人大在協(xié)作交流的形式、載體和平臺(tái)方面不斷創(chuàng)新探索。當(dāng)然，人大工作區(qū)域協(xié)作并不是為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，既要防止跑偏走虛，也要防止形式主義，主動(dòng)、準(zhǔn)確、實(shí)在地把人民代表大會(huì)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)際效能。