謝 剛 史清華

(上海交通大學 安泰經濟與管理學院，上海 200030)

0 引言

在城市化大背景下，探討如何進一步促進農村義務教育健康發(fā)展、提高農村人口的教育程度、改善農村居民的收入和福利水平，對于全面推進鄉(xiāng)村振興、實現共同富裕，具有重要意義。

1 變遷

1.1 農村義務教育需求的變化

1.1.1需求總量下降

自20世紀90年代末以來，中國農村地區(qū)義務教育階段學齡人口數呈現逐漸下降的趨勢。基于人口普查數據的計算結果，從2000年至2010年，中國農村地區(qū)小學學齡兒童(6～12歲)的數量由1.25億下降至0.77億，減少了38.4%；初中學齡兒童(13～15歲)的數量由0.58億下降至0.38億，減少了34.5%(圖1)。農村地區(qū)學齡兒童數量的下降主要歸因于以下幾方面：第一，計劃生育政策的影響。中國政府于20世紀80年代開始在農村地區(qū)實施計劃生育政策，政策效果在90年代開始顯現。第二，農村人口的大量外遷。在快速城市化的過程中，大量農村勞動力遷移至城市地區(qū)務工，部分農村兒童跟隨父母一起遷移至城市地區(qū)上學。第三，隨著農村經濟社會發(fā)展和城市化推進，農村居民的生育意愿也逐步下降，進一步加劇了農村地區(qū)人口出生率的下降。農村地區(qū)學齡兒童數量的下降，使得農村義務教育的需求總量減少。

圖1 中國農村地區(qū)義務教育學齡兒童數量

1.1.2需求結構變化

中國農村義務教育需求結構的變化主要體現為農村家庭對于高質量學校需求的增加。過去幾十年間，農村家庭的教育決策發(fā)生了巨大的變化。1986年《義務教育法》實施之前，農村家庭普遍缺乏投資教育的積極性，因此農村地區(qū)學齡兒童的輟學率很高；1986年《義務教育法》的實施，保障了每個學齡兒童接受九年義務教育的權利，顯著降低了農村學齡兒童的輟學率；現如今，農村地區(qū)的家長不僅讓孩子有學上，還努力爭取讓孩子能在高質量的學校接受義務教育。“擇校熱”現象不僅出現在城市地區(qū)，在農村也屢見不鮮。一方面，可能是農村家庭開始意識到教育的高回報。通過接受良好的基礎教育，孩子能夠有機會接受高等教育，從而獲得更高的收入和更舒適的工作環(huán)境。另一方面，在經濟發(fā)展和城市化過程中，農村居民的收入不斷提高，使得家庭可以將更多的資源投資于孩子的教育。然而，鄉(xiāng)村學校往往教育質量差，無法滿足農村家庭的教育需求。因此，相對富裕的農村家庭普遍會選擇在當地的縣城租房或者購房，并安排專人陪讀。這使得鄉(xiāng)村學校因無人就讀而出現小規(guī)模學校，而城市和縣城的學校則人滿為患，出現大班額問題(鄔志輝, 2021)。

1.2 農村義務教育供給的變化

1.2.1供給主體的變化

中共中央1985年5月27日發(fā)布的《關于教育體制改革的決定》明確規(guī)定：“把發(fā)展基礎教育的責任交給地方，有步驟地實行九年制義務教育?！本唧w地，實行在國務院統(tǒng)一領導下、地方負責、分級管理的體制。其中，縣級政府負責制定全縣教育總體發(fā)展規(guī)劃和全縣基礎教育經費籌措；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設立管理教育的機構，籌措并管好用好本鄉(xiāng)教育經費；村集體組織在實施義務教育過程中承擔著解決危房、改善辦學條件、提高教師待遇、籌措解決民辦教師的工資、管好學校財產、維護學校權益、動員適齡兒童入學、參與監(jiān)督學校工作等方面的職責。在縣、鄉(xiāng)、村三級辦學的體制下，鄉(xiāng)、村兩級組織主要負責承擔農村義務教育的經費。這種過低的投入重心，在一定時期內，調動了地方各級政府和人民群眾辦教育的積極性，給農村義務教育發(fā)展帶來了生機和活力，即“人民教育人民辦”。然而，自1994年分稅制改革開始后，農村地區(qū)也發(fā)生了一系列稅費改革。在財政收入向上集中、財政支出分配傾向于城市的背景下，農村義務教育投入給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來的壓力越來越大，給農民帶來的教育負擔越來越重。這不僅影響到農村學校的正常運行，譬如經常拖欠教師工資等，還嚴重影響到農村社會的穩(wěn)定。

2001年，國務院頒布的《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》中明確規(guī)定：“進一步完善農村義務教育管理體制。實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制?！弊源?，中國農村義務教育投入從主要由農民承擔轉變?yōu)橹饕烧袚础叭嗣窠逃k”，政府的責任由“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”轉變?yōu)椤耙钥h為主”。以縣級政府為主的管理體制，緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力，減輕了農民的教育負擔，使得農村教師工資得以保障，有助于提升農村學校的辦學質量。

教育公平是教育發(fā)展中非常重要的問題。中央政府在緩解地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的教育不平等問題中扮演著重要角色。2006年《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中要求：“堅持教育優(yōu)先發(fā)展，促進教育公平。堅持公共教育資源向農村、中西部地區(qū)、貧困地區(qū)、邊疆地區(qū)、民族地區(qū)傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展差距，推動公共教育協調發(fā)展?！?006年開始，中央政府開始向農村義務教育階段(小學和初中)的貧困家庭學生免費提供教科書、免除雜費，并給寄宿生補助一定生活費的資助政策(“兩免一補”)。此外，中央政府還實施了一系列針對中西部地區(qū)的“特崗計劃”“西部計劃”“三支一扶”政策措施，逐步解決農村學校師資總量不足和結構不合理等問題，提高農村教師隊伍的整體素質。這些政策的實施，減輕了農村家庭的教育負擔，有效提高了中西部地區(qū)農村學校的教育質量。

1.2.2供給方式的變化

中國農村地區(qū)的學校分布是一種相對分散的布局方式。直到21世紀初，一直都是“村村有小學，鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦初中”格局。然而，學齡兒童數量的大幅下降，使得農村學校普遍出現教育資源利用效率低、資源分配不均和教育質量差等問題。為了實現規(guī)模經濟和提高教育質量，2001年，國務院發(fā)布《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，要求“因地制宜調整農村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調整學校布局”。此后，地方政府開始大規(guī)模地撤并農村學校，大量的農村學校被關閉或被合并至中心學校，即“撤點并?！备母铩Ｈ鐖D2所示，中國農村地區(qū)的完全小學、小學教學點和初中學校的數量均大幅下降。農村學校被關閉或被合并后，農村學生需前往縣鎮(zhèn)或城市地區(qū)的中心學校就讀。農村地區(qū)義務教育學校的布局調整改革通過對教育資源進行整合，實現了規(guī)模經濟，節(jié)約教育開支的同時，改善了農村學校的教育質量，對農村學生長期的人力資本積累產生了積極影響(梁超和王素素，2020；Xie & Zhang, 2022a)。

圖2 中國義務教育學校的數量

2 困境

2.1 農村學校教育質量不高

當前中國農村義務教育面臨的困境之一是學校教育質量不高。一方面，農村學校教師隊伍的學歷整體不高，農村教師第一學歷以中師為主，多為民辦教師轉正或者代課教師。如圖3所示，2015年，農村小學和初中教師擁有本科及以上學歷的比例分別為37.9%和77.1%。雖然該比例呈現逐年上升趨勢，卻遠低于城市、縣鎮(zhèn)和全國平均水平。尤其是農村小學教師隊伍質量，城鄉(xiāng)之間差距更為明顯。由于條件艱苦、教師待遇低，農村學校很難吸引到高質量的師資。此外，農村學校還面臨教師資源流失的問題。年輕、優(yōu)秀的中小學教師在農村和城市之間不斷地單向流動：從村到鄉(xiāng)、鄉(xiāng)到縣、縣到市、非重點到重點學校。另一方面，農村學校教育質量不高還表現為學科單一、學科結構不合理等。農村學校普遍開設的課程只有語文、數學等主科。由于缺乏專業(yè)教師，其他課程在很多學校并未開設，或由主科教師兼任這些課程的教學。

圖3 教師擁有本科及以上學歷的比例

2.2 農村義務教育投入不足

中國農村義務教育發(fā)展面臨的另一困境是教育投入不足。教育投入向高等教育和非義務教育傾斜，而義務教育階段的投入又向城市傾斜，使得農村義務教育經費緊張(王德文, 2003)。一方面的原因是地方政府教育投入能力有限。分稅制改革使得地方政府財政收入大幅下降。事權與財權的不匹配，使得地方政府面臨教育財政壓力。另一方面的原因是地方政府普遍缺乏教育投入的積極性。首先，地方政府官員面臨上級政府的考核壓力，而考核的主要指標是GDP增長和稅收收入。地方官員的任期一般為3～5年。在晉升激勵下，官員往往更傾向于將有限的資源投入到基礎設施建設方面，以實現短期內的快速經濟增長(周黎安, 2007；喬寶云等, 2005)。其次，由于農村人口大規(guī)模地跨地區(qū)遷移，使得地方政府的教育支出存在外部性問題(Xie & Zhang, 2022a)。農村居民普遍只擁有高中及以下的教育水平，他們往往在戶口所在地接受基礎教育。然而，當他們接受完教育后卻遷移至北京、上海、廣州等大城市或者沿海省份就業(yè)，這嚴重打擊了其戶口所在地地方政府投資教育的積極性。為了改善地方政府教育投入積極性不高的狀況，1985年中央政府發(fā)布的《教育體制改革決定》規(guī)定，中央和地方政府的教育撥款的增長要高于財政性經常收入的增長，在校學生人數平均的教育費用逐步增長(“兩個增長”)。然而，中國農村義務教育投入不足的問題卻一直未從根本上得到解決。

2.3 教育不平等現象突出

首先，農村義務教育的不平等嚴重制約著中國農村義務教育的健康發(fā)展。一方面，如前所述，農村學校的教育質量與城市學校之間存在著很大的差距。另一方面，地區(qū)之間義務教育學校教育質量差異也非常明顯。中西部地區(qū)農村學校的教育質量明顯低于東部地區(qū)學校。東部地區(qū)學校投入多、教師待遇好，更容易吸引年輕、優(yōu)秀的教師資源。雖然中央政府實施了“特崗計劃”“西部計劃”“三支一扶”等政策，引導和鼓勵高校畢業(yè)生前往中西部從事農村義務教育工作，提升了中西部農村學校的師資水平，但中西部地區(qū)農村學校教師質量仍明顯低于東部地區(qū)。

其次，農村地區(qū)內部也存在教育不平等的現象。一方面，家庭條件較好的孩子普遍遷移至縣城地區(qū)高質量的學校上學，而家庭條件不好的孩子和留守兒童則只能留在鄉(xiāng)村學校就讀。隨著農村學齡兒童越來越少，由于缺乏規(guī)模經濟，地方政府更加不愿意在鄉(xiāng)村學校進行教育投入。這導致農村地區(qū)不同家庭背景的孩子之間存在義務教育不平等。另一方面，“撤點并?！备淖兞宿r村學校的空間布局和農村學生的入學方式，使得學生上學距離明顯增加，給農村學生上學帶來很大不便，甚至導致農村義務教育階段輟學率的上升，尤其是對女生、貧困家庭和偏遠落后地區(qū)孩子的負面影響更大(Hannum et al., 2021; Xie & Zhang, 2022b)。

最后，義務教育的不平等還存在于農村流動兒童與城市地區(qū)兒童之間。這種不平等現象主要是由戶籍制度所導致的。在戶籍制度的限制下，農村孩子雖然隨父母遷移至其就業(yè)的城市，但由于沒有當地戶口，農村流動兒童無法進入城市公立學校上學。他們往往只能選擇去費用較高的私立學?；蛘呓逃|量較差的移民學校就讀。

2.4 農村家庭義務教育成本高

在實施“撤點并校”政策過程中，地方政府沒有為農村地區(qū)學生提供充足的配套公共服務設施，例如校車等。這導致農村學生不得不選擇在學校寄宿，而農村寄宿學校安全、衛(wèi)生、管理等方面凸現很多問題, 嚴重影響學生身心健康(龐麗娟, 2006; 范先佐和郭清揚, 2009)。特別是對小學生來說，低齡寄宿對其長期的人力資本積累具有負面影響(侯海波等, 2018)。因此，農村家庭普遍選擇在縣鎮(zhèn)或城市地區(qū)租房或者購房，并安排專人(一般是孩子的母親)陪讀(Xie & Zhang, 2021)?！俺伏c并校”政策顯著增加了家庭學生義務教育階段的教育成本，影響農村家庭福利水平(Cai et al., 2017)。

3 對策

3.1 保障農村義務教育投入，提高農村學校教師質量

在城市化背景下，雖然未來一段時間內農村地區(qū)學齡兒童數量還會繼續(xù)減少，向農村學校進行教育投入往往會因為缺乏規(guī)模經濟而導致教育資源利用效率不高，但在未來一定時期內仍應繼續(xù)保障對農村地區(qū)的教育投入，特別是中西部偏遠地區(qū)的農村學校。這既是考慮到社會公平問題，也是實現共同富裕的基本要求。一方面，應大力改善農村學校的基礎設施，改善教師的辦公和生活條件，提高農村學校教師的待遇，吸引年輕、優(yōu)秀的教師前往農村學校任教。另一方面，加大對農村地區(qū)教師的培訓力度，提高農村教師的教學技能，改善農村學校的教學質量。

3.2 完善義務教育投入機制，將義務教育支出責任向上適度集中

考慮到地方政府教育的投入財政能力有限、積極性不高和教育支出的外部性問題，可以嘗試在現行體制下，加大省級和中央財政對于農村義務教育的支出責任。一方面，推動義務教育財政體制改革，建立“經費省級統(tǒng)籌，管理以縣為主”的義務教育辦學體制，有助于降低城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和校際之間的不平等程度(趙力濤等, 2015)。另一方面，中央政府應嘗試建立規(guī)范的農村義務教育公共投入財政專項撥款制度，并充分發(fā)揮其協調作用,進一步加大對落后農村地區(qū)的專項轉移支付，緩解義務教育公共支出不足和不平等的問題。

3.3 推進戶籍制度改革，保障農村學生在城市地區(qū)的受教育權利

流動兒童和留守兒童的教育問題是城市化過程中無法回避的社會問題。為解決流動兒童和留守兒童的教育問題，應繼續(xù)推進戶籍制度改革，逐步落實放寬戶口遷移政策，推動基本公共服務供給由注重機構行政區(qū)域覆蓋向注重常住人口服務覆蓋轉變，以保障農業(yè)轉移人口及隨遷子女平等享有受教育權利，讓更多農村留守兒童隨父母進城接受教育。2008年7月的國務院常務會議提出了“兩個為主”，即進城務工人員隨遷子女接受義務教育以流入地為主、公辦學校為主的解決辦法。農村人口流入地政府應積極推行和落實“兩個為主”，將隨遷子女義務教育納入各級政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇。

3.4 推動縣域經濟發(fā)展，鼓勵農民工本地就業(yè)、創(chuàng)業(yè)

2010年之后，中國農村勞動力跨縣遷移的比例開始下降，農村勞動力開始回流(Xie & Zhang, 2022a)。與此相對應，農村學生跟隨父母遷移至本縣城接受義務教育的比例將會逐步上升。這是因為農村學生在本縣的受教育成本和入學門檻相對于大城市來說較低，農村家庭舉家遷移甚至落戶至本縣城的成本更低。因此，應大力發(fā)展縣域范圍內比較優(yōu)勢明顯、帶動農業(yè)農村能力強、就業(yè)容量大的產業(yè)；大力開展適合農民工就業(yè)的技能培訓和新職業(yè)新業(yè)態(tài)培訓，落實各類農民工穩(wěn)崗就業(yè)政策，促進農民就地就近就業(yè)，并為農民創(chuàng)業(yè)提供政策支持。縣域經濟的發(fā)展不僅有利于提高農村居民本地就業(yè)的收入，減輕農村家庭義務教育的壓力，還有助于解決留守兒童和流動兒童的教育問題。