廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司 寧雪，李海燕

2019年國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，明確都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)，從基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、開放市場、公服共建共享等六個(gè)方面提出都市圈一體化發(fā)展機(jī)制建設(shè)要求。這份文件充分體現(xiàn)了國家既要面向發(fā)展又要治理問題的決心，意味著中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程從單一城市競爭的時(shí)代，進(jìn)入到區(qū)域協(xié)同、區(qū)域競爭與合作并存的新時(shí)代。

一、都市圈的空間模式與特征

都市圈空間模式的核心是都市圈產(chǎn)業(yè)和人口等生產(chǎn)要素在地理空間上通過何種形式組織，它體現(xiàn)了在都市圈空間范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)、人口等各種生產(chǎn)要素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其之間的關(guān)系，演化過程較為復(fù)雜。由都市圈空間演化的動(dòng)力分析可知，都市圈空間結(jié)構(gòu)的演化其實(shí)質(zhì)是圈內(nèi)的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和人口組織形式上的變化在地理空間上的體現(xiàn)，具體包括了都市圈空間范圍內(nèi)的諸多生產(chǎn)要素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和它們之間的相互關(guān)系等在發(fā)生空間、流向、流量及交流頻率等各個(gè)方面的變化。

（一）空間模式

1.核心放射

城市空間形態(tài)隨著城鎮(zhèn)化過程不斷變化，都市圈是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的一種跨行政區(qū)域的城市空間形態(tài)。一般情況下，往往是由一個(gè)綜合功能的特大或超大城市輻射帶動(dòng)周邊大中小城市共同形成[1]，總體呈現(xiàn)“核心放射”狀。在發(fā)展過程中，中心城市建成區(qū)發(fā)展對周邊城市產(chǎn)生巨大的“虹吸”效應(yīng)，突出表現(xiàn)在高度分離的職住關(guān)系；另外隨著中心城區(qū)人口密度過大，基礎(chǔ)公服設(shè)施服務(wù)能力不足，空間承載力不斷加大，逐步出現(xiàn)大量非核心功能為尋求更合理的租金成本，逐步向中心城市外圍地區(qū)“外溢”，中心城市與外圍地區(qū)的分工體系逐步形成，整體呈現(xiàn)核心城市的軸向擴(kuò)展。

2.多中心模式

在區(qū)域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差異縮小的過程中，都市圈內(nèi)部相互關(guān)聯(lián)的城市間往往會(huì)呈現(xiàn)多中心網(wǎng)絡(luò)化的空間形態(tài)，在功能上具有完善的職能體系和網(wǎng)絡(luò)整合體系，既包含實(shí)體聯(lián)系（如高速交通通道）和虛擬聯(lián)系（通訊聯(lián)系），是分散化、具有競爭力且效益、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和管徑可持續(xù)發(fā)展的一種城市形態(tài)和空間組織觀念[2]。而基于政策導(dǎo)向，比如汕潮揭都市圈，利用公權(quán)力將行政區(qū)域鄰近的汕頭、潮州、揭陽三個(gè)地級市組合成新的聯(lián)合體形成的都市圈，其整體也是呈現(xiàn)多中心的，其所謂的多中心則是眾多中小城市的簡單加和，其都市圈內(nèi)部往往并未形成所謂的同城化，各城市間的產(chǎn)業(yè)分工聯(lián)系、人口聯(lián)系也并不密切，其網(wǎng)絡(luò)化還未完全成熟，總體呈現(xiàn)多中心非均衡模式。

3.核心圈層

對一些在區(qū)域中有明顯核心地位的大都市，比如首都北京、省會(huì)廣州、武漢等中心城市，其功能除了作為區(qū)域的政治經(jīng)濟(jì)中心和管理決策中心外，還同時(shí)具備商務(wù)貿(mào)易、金融服務(wù)、研究創(chuàng)新等區(qū)域總部所在地的功能，城市綜合功能較為突出，中心城市的多重復(fù)合功能基本圍繞城市核心來組織，沿城市區(qū)域的高級公路網(wǎng)、軌道交通整體呈現(xiàn)圈層放射狀，從軸向擴(kuò)展為主向圈層擴(kuò)展為主。

（二）培育型多中心非均衡模式都市圈總體特征

在現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化背景下，都市圈在我國全尺度空間組合鏈條中起到承上啟下的關(guān)鍵作用。但是針對不同階段的都市圈，其空間形態(tài)、發(fā)展深度也存在較大差異，《2020中國都市圈擴(kuò)張潛力報(bào)告》以國內(nèi)30個(gè)都市圈為研究對象，根據(jù)都市圈的不同發(fā)展階段，將其分為成熟型、擴(kuò)張型、潛力型和培育型，其中培育型都市圈數(shù)量占比約30%，包括沈陽、石家莊、長春等城市為中心的都市圈。其中廣東省發(fā)展戰(zhàn)略中提出的汕潮揭都市圈也屬于培育型都市圈之列，培育型都市圈的中心城市及其周邊區(qū)域的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠強(qiáng)，且未形成緊密的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，另外像汕頭、揭陽、潮州三市還面臨著人口流出和人口老齡化問題。但是從區(qū)域來講，為形成全國尺度均衡發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局，培育型都市圈的發(fā)展是不可,或缺的。在空間模式研究方面，目前學(xué)術(shù)界主要圍繞成熟型、擴(kuò)張型都市圈的空間發(fā)展模式的研究[3-7]，對于培育型都市圈的研究還相對較少。

二、汕潮揭的空間演變特征

（一）汕潮揭都市圈發(fā)展歷程

1991年汕潮揭地區(qū)經(jīng)歷“一分為三”的行政區(qū)劃調(diào)整后，地區(qū)內(nèi)城市競爭加大、協(xié)調(diào)減弱，汕頭雖仍為區(qū)域的首位城市，但資源的整合能力下降。城鎮(zhèn)體系在缺乏強(qiáng)中心的組織作用與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響下，各市在發(fā)展定位、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、資源配置等方面均存在雷同或競爭，三市同質(zhì)化趨勢相對較重。但是汕潮揭三市歷史發(fā)展淵源相同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近、潮汕文化同根同源，擁有港口、交通和商埠三大優(yōu)勢，尤其汕頭享有“嶺東門戶，華南要沖”的重要地位；三市地緣相近、人緣相親、文脈相連、唇齒相依，在社會(huì)民間層面已經(jīng)形成了同城化發(fā)展的基礎(chǔ)[8]。

（二）演變趨勢特征

1.人口空間分布：初步呈現(xiàn)一定規(guī)模等級結(jié)構(gòu)

近20年來，汕潮揭都市圈人口規(guī)模等級結(jié)構(gòu)未發(fā)生明顯變化，整體呈現(xiàn)平穩(wěn)集聚后趨于穩(wěn)定，2000-2010年平均增長率為1.2%，2010-2020年 為 0.3%， 增長變緩，人口密度均出現(xiàn)了變小趨勢，減少10%-15%。核心圈層和緊密圈層相對穩(wěn)定，核心圈層和緊密圈層內(nèi)逐步形成多核心的連綿地帶。外圍圈層以城區(qū)為單極中心平緩集聚，有部分區(qū)域根據(jù)政策發(fā)展導(dǎo)向呈現(xiàn)平穩(wěn)集聚，如惠來和澄海。除汕頭外，沿海地區(qū)規(guī)模等級無明顯變化，揭陽濱海新區(qū)和潮州新區(qū)等政策發(fā)展導(dǎo)向的作用尚未顯現(xiàn)。緊密圈層內(nèi)的多核心間呈現(xiàn)弱聯(lián)系，跨界地區(qū)未出現(xiàn)明顯的人口集聚。

2.交通通達(dá)性：協(xié)同圈層已形成1小時(shí)交通圈

從都市圈內(nèi)部跨區(qū)縣交通分析，協(xié)同圈層已形成1小時(shí)交通圈，除揭西、惠來、南澳等區(qū)域，都市圈內(nèi)基本可形成1.5小時(shí)交通圈?？缈h聯(lián)系改善最多的是揭陽平均時(shí)距從64分鐘縮短至54分鐘。汕頭跨縣平均時(shí)距穩(wěn)定在1小時(shí)內(nèi)。原因是揭陽高速路網(wǎng)和國省道密度增加較大，揭陽高速里程366km、汕頭197km、潮州203km，且揭陽整體路網(wǎng)密度增幅最大。

針對三市各自內(nèi)部的交通聯(lián)系分析來看，揭陽市域內(nèi)交通可達(dá)性改善最顯著，市內(nèi)平均時(shí)距從39分鐘縮短半小時(shí)。2014-2020年汕頭內(nèi)部交通平均時(shí)距縮短5%，揭陽縮短22%，潮州縮短15%，汕頭市內(nèi)平均時(shí)距穩(wěn)定在半小時(shí)內(nèi)（見圖1）。但是三市交通改善是不均衡的，改善程度最多的區(qū)域依然集中在揭陽中心城區(qū)、潮安區(qū)、普寧市中心城區(qū)。原本內(nèi)部可達(dá)性不高的地區(qū)提升不大，如揭西普寧山區(qū)等，主要原因是高速雖然增加但受高速口限制且國省道的輻射范圍為到山區(qū)。

3.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展：協(xié)同動(dòng)力不足

根據(jù)2017年廣東省企業(yè)總部分支聯(lián)系分析，汕潮揭主要的對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系依然是珠三角，三市首位聯(lián)系城市均為廣州，從聯(lián)系總量上看汕頭優(yōu)勢非常明顯，揭陽近年與省內(nèi)其他城市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系度提升最大，聯(lián)系城市從6個(gè)變?yōu)?0個(gè)。具體看三市與全省的企業(yè)聯(lián)系類型變化，近6年汕潮揭與珠三角的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)聯(lián)系顯著增加（主要是金融），其中潮州與珠三角的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)聯(lián)系增加225家，增量最多，揭陽、汕頭與珠三角的其他服務(wù)業(yè)聯(lián)系增加最多，主要是房地產(chǎn)。

從三市內(nèi)部經(jīng)濟(jì)聯(lián)系上看，汕揭聯(lián)系最強(qiáng)，其次是汕潮，最弱是潮揭（見圖2）。汕揭兩市聯(lián)系總量在200家以上，其次是汕潮聯(lián)系（176家），揭潮聯(lián)系最弱（76家）。且汕頭整體網(wǎng)絡(luò)密度差異最小，也進(jìn)一步反映出其網(wǎng)絡(luò)發(fā)育相對成熟?？傮w而言，三市均呈現(xiàn)縱向聯(lián)系大于橫向聯(lián)系，汕頭尤為突出，縱向聯(lián)系是橫向的6倍。其三市中心放射特征突出，市轄區(qū)與其他縣（市）聯(lián)系較強(qiáng)，各縣（市）聯(lián)系較弱。從類型上看，三市除其他服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)聯(lián)系大幅增加外，其他類型的聯(lián)系均減少，三市之間經(jīng)濟(jì)壁壘仍然存在，尚未形成同城化合力。

圖2 2017年汕潮揭企業(yè)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系圖

4.總體特征：多中心非均衡發(fā)展，空間協(xié)同性較差

綜合以上趨勢分析，汕潮揭都市圈尚處于培育期，汕頭是中心城市，但汕頭在開發(fā)強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系等方面，比潮州和揭陽兩個(gè)地市有較大優(yōu)勢，但交通聯(lián)系度和人口集聚性等方面優(yōu)勢不突出，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力不足，暫未形成其穩(wěn)固的“區(qū)域核心”地位，和規(guī)劃“一心兩級、三環(huán)五射”的結(jié)構(gòu)之間仍有差距，難以發(fā)揮優(yōu)化區(qū)域生產(chǎn)要素配置的作用。目前汕頭與普寧和潮州之間的連綿趨勢相對明顯，但揭陽中心城區(qū)與汕頭和潮州之間的聯(lián)系相對弱，整體呈扇面形式。另外三市對向心和向海的格局安排均有出入，難以統(tǒng)一。

三、協(xié)同發(fā)展舉措

（1）優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局。汕頭作為省域副中心城市，承擔(dān)都市圈的中心城市功能，與揭陽和潮州協(xié)同錯(cuò)位發(fā)展，同時(shí)強(qiáng)化汕頭的重要發(fā)展極引領(lǐng)作用，利用自身的特區(qū)政策，強(qiáng)化比較優(yōu)勢，以建設(shè)區(qū)域性教育高地、醫(yī)療高地、文化高地和商貿(mào)高地為抓手，全面提升城市功能。

（2）優(yōu)化交通設(shè)施布局。以建設(shè)區(qū)域性綜合交通樞紐門戶為目標(biāo)，增強(qiáng)高速鐵路、高速公路等通道的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，完善高鐵站、港口、機(jī)場等樞紐布局，著力提升快速運(yùn)輸通達(dá)能力，構(gòu)建“一橫、四縱、三環(huán)、多樞紐”的多層次、多節(jié)點(diǎn)、網(wǎng)絡(luò)化綜合交通格局，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)向鄉(xiāng)村地區(qū)延伸，構(gòu)筑都市圈一體化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

（3）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。構(gòu)建協(xié)作互補(bǔ)的現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)體系，以功能集聚、梯度拓展、分工協(xié)作為原則，圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)共建謀劃都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間拓展方向，依托區(qū)域重大交通通道優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)揮機(jī)場、高鐵站、城際軌道站等區(qū)域性交通樞紐對人流、物流的集聚效應(yīng)，強(qiáng)化高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和高端裝備制造業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)核心，打造沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金海岸帶。