貴州省自然資源勘測規(guī)劃研究院 李宇

以前的農(nóng)民主要就是忙著抓糧食的生產(chǎn)，可是隨著我國經(jīng)濟體系不斷地改變，農(nóng)民開始走出縣級進入城市，兩者相比越來越多的農(nóng)民覺得后者比較重要一些，生活水平的提高預(yù)示著生活成本也在提升，依靠種地難以達到這個水平，所以只能背井離鄉(xiāng)進城去發(fā)展。正因為如此，縣級的土地就會無人耕種，大面積土地處于閑置狀態(tài)，也不是說農(nóng)民不再看中土地的價值了，而是打工比種地賺的錢更多一些而已，為了解決土地合理利用問題，這幾年期間出臺了一系列針對土地資源的政策。政策出臺之前，相關(guān)部門會對其進行演練，在這個過程中會出現(xiàn)一些問題，然后再進行修改，還會在符合條件的試點地區(qū)進行落實，在試點地區(qū)落實的過程中總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)再次對政策進行調(diào)整，最后才會下達到各地區(qū)政府進行落實。比如國土規(guī)劃，土地在承包給農(nóng)民之前也是在一定地區(qū)進行小面積的實驗成功之后才在全國范圍內(nèi)落實的，從此農(nóng)民成為土地的主人，同時也讓農(nóng)民的生活條件提高了。

一、縣級國土空間規(guī)劃編制中耕的保護現(xiàn)狀

最近有消息傳出，沿用至今已有40年的土地承包機制要取消了，甚至有很多地區(qū)已經(jīng)在開始試點工作了。首先這是個假消息，但是土地承包機制的確有了新的變化，20世紀70、80年代出生的村民普遍認為，出生后村集體會根據(jù)實際情況劃分一塊土地給村民使用，而且那個時候農(nóng)民主要的工作就是種地，外出工作的人少之又少。不過也就是從土地承包制開始落實以后，縣級地區(qū)居民才可以算是真正意義上解決了溫飽問題，那時糧食豐收后還要交一部分農(nóng)業(yè)稅，即便如此農(nóng)業(yè)依然能夠接受，并且經(jīng)過了短暫的緩沖，我們國家糧食的儲備量也急速上升，為我國經(jīng)濟飛速發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。根據(jù)目前的情況來看的確有了明顯改善，一些不按照規(guī)定使用土地的問題更是被解決了，土地承包機制已經(jīng)沿用了40年之久，不能說這項政策被取消了，更貼切的說是對此進行了修改。因為在一些地區(qū)30年前的第一輪土地承包機制結(jié)束后又進行了續(xù)簽，并且承包周期是30年，由此可以看出，即便是想要接觸承包機制也至少要等到2050年以后了。要說這項機制那里發(fā)生了變化，有一點最值得我們的關(guān)注，就是農(nóng)民可以有償退出土地承包機制了，還能讓沒地的居民分到土地，補償?shù)慕痤~也會根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟收入水平有一定的差別，即便是以后有機會把土地打亂重分，這樣的村民家庭也不會再有機會擁有土地了?？傊?，新政策符合我國縣級地區(qū)目前基本的發(fā)展情況，能在很大程度上解決土地資源浪費的問題，同時還能讓想要種田卻沒有地的農(nóng)民家庭分到土地，政策的調(diào)整應(yīng)該如此。

二、縣級國土空間規(guī)劃編制工作計劃

（一）重新確權(quán)

縣級土地，農(nóng)民有使用權(quán)，但是不能更改土地性質(zhì)，不能隨便占用土地建房，未經(jīng)允許，不能占用土地挖湖造林。土地對農(nóng)民來說是很重要的，是祖祖輩輩傳下來的基業(yè)，農(nóng)民可以在土地上種糧，溫飽自給自足。土地可以源源不斷地生產(chǎn)糧食，農(nóng)民將土地價值最大化利用，但縣城依然實行“增人不增地”“減人不減地”政策，這關(guān)乎農(nóng)民的切身利益?？h級土地規(guī)劃需要符合國家發(fā)展方針，也就是不以人口的增減來調(diào)整土地，這對農(nóng)民來說是一件好事。

（二）縣級土地會增值

目前，全球局勢越來越緊張，國際糧價不穩(wěn)定，國際經(jīng)濟不景氣，國內(nèi)經(jīng)濟相對穩(wěn)定，隨著物價上漲，土地也會跟著增值，這對農(nóng)民來說是利好的。鄉(xiāng)村振興到了關(guān)鍵時間段，鄉(xiāng)村與城市之間的距離逐漸縮短，無論是縣級承包地還是宅基地，未來可能會增值。雖然縣級土地沒有城市土地值錢，但是如果縣級經(jīng)濟發(fā)展起來后，土地價值也會跟著上升，這是毋庸置疑的。

（三）一戶一宅、一戶一田繼續(xù)實施

隨著土地確權(quán)完成后，農(nóng)民就是土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人，農(nóng)民可以將自家的土地承包出去，也可以承包其他農(nóng)戶的土地，在這一過程中，縣級土地依然實行“一戶一宅、一戶一田”制。所謂一戶一宅指的是：宅基地一戶只能申請一處。說白了就是一戶只能申請一塊地，不能申請多塊地。這樣做的好處是，可以讓新生兒分到地，還可以防止非法買賣。

（四）縣級土地統(tǒng)一耕種是未來趨勢

未來縣級的發(fā)展會越來越好，農(nóng)民推行科學(xué)種植，機械化耕作，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率?？h級土地統(tǒng)一耕種是未來的趨勢。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植已經(jīng)不適合如今的發(fā)展，縣級農(nóng)業(yè)朝著現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，而規(guī)?；y(tǒng)一耕種不僅可以提高種植生產(chǎn)效率，還可以解決土地零散問題，所以未來農(nóng)村可以推行統(tǒng)一耕種，機械化耕種。如果統(tǒng)一耕種可以提高糧食生產(chǎn)效率，那么就可以積極試點，一些地區(qū)建立產(chǎn)業(yè)示范帶，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入，所以縣級土地統(tǒng)一耕種是未來趨勢。

（五）加強村莊規(guī)劃

落實規(guī)劃管理制度是今年要推進的工作之一，此前，國家為了推進新縣級建設(shè)工作，發(fā)布了文件要求各地區(qū)做好村莊規(guī)劃編制工作，合理布局三大空間，并且也要求各地加強土地管理和宅基地的使用。這些年中，我國幫助縣級地區(qū)的發(fā)展做出了很多調(diào)整，其中對于縣級土地的“有償退出”引起了許多農(nóng)民的關(guān)注。我國試行土地有償退出也是有原因的，過去多年間，大量縣級人員選擇了離開，導(dǎo)致了縣級地區(qū)有大量土地被閑置，造成了縣級土地資源的浪費，為此我國提出了有償退出的方式，縣級居民可自愿退出并且按照一定標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取補貼。從目前來看，我國在不少地區(qū)開展了縣級土地有償退出計劃，主要分為兩種：第一種是永久退出，按照每畝幾萬元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補貼；第二種是長期退出，這樣每畝每年給幾百元、上千元，一般長期時間為20年、30年。

三、落實的管理制度

首先要落實的工作當(dāng)然是耕地保護制度了，這是個長期有效保護措施，每年的一號文件都有相關(guān)的措施，今年也的確要求各地加快落實耕地保護制度，確保18億畝耕地紅線不被突破，同時也要求各地區(qū)嚴格把好審批這一關(guān)，確保耕地數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低。其次要落實的工作就是宅基地管理了，現(xiàn)在我們國家已經(jīng)在縣級開展規(guī)劃工作了，申請宅基地現(xiàn)在也是以戶為單位，建房也需要在宅基地規(guī)劃范圍內(nèi)建設(shè)，不得超占、多占，也不得侵占，違者是要處罰的。最后要落實的工作就是土地建設(shè)管理工作，現(xiàn)在的縣級，可以利用的宅基地已經(jīng)很少了，一些村民在建房的時候也會申請其他的土地進行建房，但我們國家已經(jīng)嚴格落實了保護制度，在土地違法建設(shè)和違規(guī)行為這兩個方面也開展了整治行動，并且要求各地區(qū)加強土地監(jiān)管力度，只要發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為立刻叫停，該拆除的要拆除。

在我們國家落實的土地管理法中都明確了土地用途管制措施，農(nóng)用地堅持農(nóng)用是根本原則，不可改變，也不允許個人和單位在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下建設(shè)住房或超占面積建房，這些問題都是國家禁止的，如果個人違規(guī)最終吃虧的是自己。當(dāng)然，也可以監(jiān)督縣級的土地使用情況，尤其是在縣級生活的村民，如果發(fā)現(xiàn)單位和個人出現(xiàn)違規(guī)使用土地的情況也可以向當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源部門舉報。隨著社會的發(fā)展，國家的重視，縣級里面是一年比一年好，尤其是這幾年，村里面的基礎(chǔ)設(shè)施越來越好了，水電氣網(wǎng)絡(luò)等工程也都進入了各個村戶，同時也出了很多惠民政策，像廁所改造、危房改造等，都將各個鄉(xiāng)村建設(shè)得越來越好。今年的一號文件，同樣是關(guān)于三農(nóng)方面的，里面的各種規(guī)劃，已經(jīng)下發(fā)到了各地，其中重要的一點，就是縣級納入統(tǒng)一規(guī)劃了，不再是以前那樣亂建亂造了。

四、“兩違”整治行動

所謂的“兩違”，其實就是“違法用地”和“違法建設(shè)行為”。而對于其中的具體整治內(nèi)容，主要有以下六點：

（一）未經(jīng)批準(zhǔn)占用土地進行建設(shè)的

這個情況在以前縣級里面存在很大的問題，很多人蓋房子修魚塘什么的，都是自己就弄了，沒有和村里報備；而現(xiàn)在建房必須要獲得村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門批準(zhǔn)，沒有取得批準(zhǔn)手續(xù)的情況下進行建設(shè)行為都是違建，這是要拆除的。

（二）采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)占用土地進行違法建設(shè)的

這個主要是說明有部分村民，為了達到自己的目的，在和村里面報備的時候，以欺騙的手段，得到批準(zhǔn)，進行建設(shè)活動。這樣的情況在縣級里面也有，只要發(fā)現(xiàn)在建設(shè)過程中有弄虛作假的行為，那么就屬于違建。

（三）自己改變土地用途

有一些農(nóng)民，自己不種地了，會私自將土地改成魚塘，或者直接在上面蓋房子，這樣的行為也是屬于違規(guī)建設(shè)，如果這次“兩違”整治行動查出來，是要拆除的。

（四）沒有鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證進行建設(shè)

現(xiàn)在的流程里面，縣級里面的宅基地很值錢，但也有很多壁壘，就是只能修，不能建。如果想要在縣級里面弄宅基地，就要獲得宅基地申請許可證，同時取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。如果證件不齊，那就屬于違建，也是要拆除的。

（五）超過批準(zhǔn)量進行建設(shè)的

當(dāng)一個農(nóng)民，好不容易得到相關(guān)的證件許可了，但在建設(shè)的過程中，想著占點小便宜，利用這些許可，做出一些超出許可的事情，比如說許可證里面注明了各種長度，如果超出這個長度，那么超出的部分就屬于違建，需要拆除。

（六）自行改變批準(zhǔn)位置的

這個一般出現(xiàn)的比較少，簡單地說，就是許可證規(guī)定了你只能在這個地方建宅基地，但自行改變位置到其他地方進行建設(shè)，同樣屬于違建，也是在本次的情理之中。其實縣級宅基地確權(quán)工作已經(jīng)開展很久了，其主要的目的，就是補充相關(guān)資料，因為在之前，縣級里面都是想怎么蓋房子就怎么蓋房子，只要不吵到鄰居就行，也很少有做相關(guān)審批的工作。而在確權(quán)工作完成之后，同樣也會有些農(nóng)民，為了自己的一些想法，進行各種違建，這些都在本次清理的范圍內(nèi)。只有當(dāng)相關(guān)規(guī)劃部門摸清了縣級的情況之后，才能進行相關(guān)的規(guī)劃工作，所以相關(guān)的規(guī)定，也是村民必須遵守的。不想吃虧就要早點了解，建房也要按照各地的標(biāo)準(zhǔn)和要求去建設(shè)，這樣就可以避免違規(guī)。

五、縣級國土空間規(guī)劃編制中耕地保護目標(biāo)確定后的具體實施

（一）鄉(xiāng)村全面土地整治是時勢國策

從國家多年來土地整理到今天鄉(xiāng)村振興下的全面土地整治，已經(jīng)實現(xiàn)了鄉(xiāng)村土地利用的系統(tǒng)工程思維，此系統(tǒng)性土地整治已經(jīng)成為傳統(tǒng)土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)、城市建設(shè)用地增減掛鉤的統(tǒng)稱。就土地整理而言，是將零碎的土地歸并成大塊耕地，將不平整的土地進行平整，并建設(shè)農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施，修建排水渠，鋪設(shè)生產(chǎn)道路修建農(nóng)田護坡等措施，通過整理農(nóng)田和縣級零星的建設(shè)用地以及荒地，不僅可以提高耕地的質(zhì)量，還可以有效地增加耕地面積，可以實現(xiàn)農(nóng)田的集約化管理，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，也能改善縣級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和縣級生態(tài)環(huán)境。就土地復(fù)墾而言，就是對已經(jīng)被破壞的土地進行恢復(fù)利用，一般包括工程模式和生物模式，像合并與騰退的宅基地復(fù)墾、采礦面的復(fù)墾、工業(yè)污染土地的復(fù)墾、自然災(zāi)害而損毀或被破壞的耕地進行復(fù)墾、土地沙化和洪澇災(zāi)害造成的耕地破壞進行復(fù)墾等。

就縣級建設(shè)用地整理而言，是指因為歷史原因很多閑置的宅基地和三無用地，縣級建設(shè)用地的整理就是對那些空心化嚴重、人口基數(shù)少的縣級居民點和一些廢棄的學(xué)校用地、集體用地和工礦用地等進行拆除重建。不僅如此，通過對縣級建設(shè)用地的復(fù)墾，還可以有效地增加耕地面積。隨著生活水平的不斷提高，中國的城市化建設(shè)已經(jīng)取得了不錯的成績，城鎮(zhèn)化戶籍人口覆蓋率高達44.38%，其中在常住人口中，城鎮(zhèn)化率達到了60.6%。不過在當(dāng)下國家發(fā)展“新縣級”的趨勢下，很多人有了不同的考慮——傳統(tǒng)的思想認為，城市比縣級更加有發(fā)展前景，但是現(xiàn)在很多縣級生活條件甚至超越了城市，新鮮的空氣、干凈的綠色蔬菜、安逸的生活環(huán)境都是城市人群可遇不可求的。

（二）鄉(xiāng)村全面土地整治是系統(tǒng)工程

在這樣的大環(huán)境下，很多當(dāng)初從縣級“走出”在城里買房的人，在人到中年或者老年之后，反倒是希望重新回到縣級，有一個屬于自己的小院子，養(yǎng)養(yǎng)雞種種菜，安心養(yǎng)老。值得注意的是，今年國家最新修訂了《土地管理法》，針對縣級土地問題提出了很多的要求，也新增了很多的規(guī)劃。要知道現(xiàn)在縣級地區(qū)可謂是“地大物博”，但是因為人口比較少，所以勢必會出現(xiàn)土地荒廢的情況，所以在發(fā)展“新縣級”的政策下，肯定要針對這些土地進行整改規(guī)劃，而這些規(guī)劃往往都是有利于農(nóng)民的。

（三）試點地區(qū)的集體土地

現(xiàn)在大部分地區(qū)的農(nóng)民收入還是很少的，在縣級群體中，低收入群體就有6億多，宅基地、房產(chǎn)權(quán)抵押都是縣級土地經(jīng)濟收入。如今國家已經(jīng)在很多地區(qū)進行試點了，在這些地區(qū)即將實行集體土地租賃建設(shè)制度，這樣做有兩個好處：第一是土地合理利用，第二就是減輕想要租賃的人的經(jīng)濟壓力，可以實現(xiàn)雙贏的目的。只要是進行試點的土地，土地的價值自然就會水漲船高，而且在國家的大力扶持下，這些土地將會創(chuàng)造更高的利潤。專家指出，我國在2020年提出了有償自愿退出這一政策，之后幾年時間不斷完善和試行，這樣做的目的是將縣級土地資金利用起來，也能讓縣級居民獲得一定的補償。2021年第三批試點地區(qū)公布了，其中包括了104個縣市區(qū)和三個地級市的試點。整體上來看的話，縣級土地補償退出補貼的具體金額為：每畝4萬元左右。

六、總結(jié)

現(xiàn)在國家合理利用集體土地，自然也會帶動周邊土地的價值增長了，因為土地其實是沒有界限的，一塊地發(fā)展起來了，周邊土地的價值也會水漲船高。同時，長江和珠江三角區(qū)的土地價值就會被帶動，越是靠近一二線城市的土地，未來的價值會越高?，F(xiàn)在國家提倡按集體土地租賃，可以有效地提高農(nóng)民的收入，之后在土地上創(chuàng)造的價值，在一定程度上也會"反哺"給農(nóng)民。這些城郊結(jié)合處的土地未來很大程度上會發(fā)展成共有產(chǎn)權(quán)住房，個人和政府共有。今年國家針對《土地管理法》進行了下相應(yīng)的修訂升級，其實總體的政策導(dǎo)向是偏向于農(nóng)民的，以上這3種土地未來有望增值，所以農(nóng)民們有福了。