李宇環(huán)張秋香石銀鳳

一、問題的提出

改革開放以來，各種生產(chǎn)要素在區(qū)域之間的自由流通和聚集，形成了長三角、珠三角、京津冀等具有區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的大都市圈，同時(shí)也催生了諸如風(fēng)沙、大氣污染、水污染等大量“外部化”和“無界化”的跨區(qū)域環(huán)境問題，如何促進(jìn)地方政府間的協(xié)作治理成為應(yīng)對(duì)此類問題的關(guān)鍵(阿格拉諾夫和麥圭爾，2007[1])。已有研究主要用集體行動(dòng)的困境解釋跨域公共事務(wù)的治理問題。在跨區(qū)域環(huán)境問題的治理中，導(dǎo)致集體行動(dòng)困境的原因主要有兩個(gè)方面：一是跨區(qū)域環(huán)境問題的性質(zhì)。環(huán)境污染是一種典型的負(fù)外部性問題，并且部分環(huán)境問題跨越了兩個(gè)及以上行政區(qū)(沈坤榮等，2017[2])，正是因?yàn)樾姓^(qū)隔的存在使得治理績效的測(cè)量難度較大，因此理性的地方政府缺乏主動(dòng)治理此類問題的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。二是政府間權(quán)力和責(zé)任的碎片化。在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府在資金的使用上擁有較大自主權(quán)，基于理性決策的利益最大化，導(dǎo)致地方政府往往優(yōu)先關(guān)注轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，而忽視跨區(qū)域公共問題的治理。同時(shí)，在“行政發(fā)包制”的體制安排下，各種事務(wù)被逐漸發(fā)包至基層，中央、地方和基層政府之間的權(quán)威關(guān)系和控制權(quán)分配也影響著政策執(zhí)行者的注意力配置，因此地方政府通常會(huì)忽略權(quán)責(zé)關(guān)系不明確的跨區(qū)域環(huán)境問題的治理(周雪光和練宏，2012[3])。那么地方政府在跨域問題治理上如何達(dá)成協(xié)作呢？

傳統(tǒng)的解決方案主要有兩種:一是強(qiáng)調(diào)通過競(jìng)爭(zhēng)的方式提升地方政府在公共物品供給上的效率以及促進(jìn)其對(duì)居民需求的關(guān)注；二是強(qiáng)調(diào)通過集中統(tǒng)一管理解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的外部性問題。與傳統(tǒng)研究將競(jìng)爭(zhēng)與合作看成一對(duì)對(duì)立關(guān)系不同，本文認(rèn)為合作和競(jìng)爭(zhēng)在政府跨域問題的治理中應(yīng)當(dāng)是一對(duì)互補(bǔ)而非互斥的關(guān)系。在面臨資源稀缺情況時(shí)，地方政府之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，但這并不妨礙他們之間的溝通和交流，“合作關(guān)系”可以積累社會(huì)資本，增進(jìn)信任，降低合作成本(Feiock，2002[4])。傳統(tǒng)研究只觀察影響政府行動(dòng)的因素以及最后政府選擇合作的具體形式，但制度性集體行動(dòng)框架提供了解釋地方政府協(xié)作治理的微觀動(dòng)機(jī)與現(xiàn)實(shí)選擇之間的機(jī)理模型。因此，近年來制度性集體行動(dòng)框架(Institutional Collective Action，ICA)成為研究協(xié)作治理的主流框架。ICA框架是Feiock等人基于美國大都市治理實(shí)踐提出的應(yīng)對(duì)跨區(qū)域事務(wù)治理的模型，其前提之一是地方政府“碎片化”特征明顯，即相互之間不存在行政隸屬關(guān)系，各地方政府在治理跨域公共事務(wù)過程中“身份平等”。而中國的央地關(guān)系以及地方政府間關(guān)系十分復(fù)雜，牽扯甚多(溫雪梅，2020[5])。因此，本文在借用該理論解釋中國跨域問題治理時(shí)引入跨域問題屬性和權(quán)威介入兩個(gè)因素，從這兩個(gè)因素出發(fā)我們選擇京津冀地區(qū)的跨域環(huán)境問題協(xié)作治理作為案例進(jìn)行分析。

2014年京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略，2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布，2019年習(xí)近平總書記提出“強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治，持之以恒推進(jìn)京津冀地區(qū)生態(tài)建設(shè)”的工作要求，京津冀一體化發(fā)展成為黨中央、國務(wù)院在新的歷史條件下提出的重大國家戰(zhàn)略和重大決策部署。建設(shè)以首都為中心的世界級(jí)城市群，京津冀地區(qū)承載了推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展的重要使命。在京津冀眾多協(xié)同領(lǐng)域中生態(tài)環(huán)境保護(hù)被列為三個(gè)率先突破的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，三地在協(xié)作治理的思想共識(shí)、體制建設(shè)、機(jī)制設(shè)計(jì)、規(guī)劃立法等方面取得了重要進(jìn)展和突出成效。2021年，京津冀地區(qū)PM2.5平均濃度降至38微克/立方米，其中北京市PM2.5年均濃度降至33微克/立方米，空氣質(zhì)量首次全面達(dá)標(biāo)，大氣污染治理取得里程碑式突破；京津冀192個(gè)國家地表水考核斷面水質(zhì)達(dá)到或好于Ⅲ類的斷面比例為70.4%，同比提高8個(gè)百分點(diǎn)，其中北京市達(dá)到或好于Ⅲ類國家斷面比例，提高到75.7%，(1)數(shù)據(jù)來源：鄧佳，張雪晴，京津冀三地生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合簽署“十四五”合作框架協(xié)議，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站，https://www.mee.gov.cn/ywdt/dfnews/202206/t20220622_986288.shtml，2022-08-09。在重大國事活動(dòng)期間的“冬奧藍(lán)”“北京藍(lán)”得到國際國內(nèi)社會(huì)一致好評(píng)。本文選取京津冀地區(qū)的環(huán)境協(xié)作治理進(jìn)行案例分析，一方面在于該區(qū)域的環(huán)境問題涉及多種類別，如固體廢棄物、水、土壤、大氣、風(fēng)沙等，對(duì)于我們分析環(huán)境問題屬性對(duì)協(xié)作達(dá)成的影響提供了較典型的場(chǎng)景；另一方面，京津冀協(xié)同發(fā)展作為重大國家戰(zhàn)略，會(huì)較為頻繁地接受來自中央層面的政策干預(yù)，這同樣對(duì)我們分析權(quán)威介入對(duì)協(xié)作達(dá)成的影響提供了有價(jià)值的范本?；诖?，本研究將聚焦分析在不同屬性的跨域環(huán)境問題治理中，中央或上級(jí)權(quán)威應(yīng)當(dāng)如何發(fā)揮調(diào)節(jié)作用以解決地方政府的行動(dòng)困境，以期為我國跨區(qū)域問題治理提供理論支撐。

二、文獻(xiàn)綜述

在“中國知網(wǎng)”以“環(huán)境協(xié)作治理”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，共檢索到191篇文獻(xiàn)，發(fā)表時(shí)間主要集中在2013年之后。在理論研究層面，已有文獻(xiàn)主要討論了影響跨域環(huán)境協(xié)作治理的橫向、縱向因素。橫向因素主要闡釋協(xié)作主體間的學(xué)習(xí)路徑對(duì)協(xié)作的影響；縱向因素主要關(guān)注科層發(fā)包型協(xié)作、適應(yīng)調(diào)整型協(xié)作、市場(chǎng)契約型協(xié)作、多元參與型協(xié)作等治理策略對(duì)協(xié)作行為的影響(崔晶和畢馨雨，2020[6])。除此之外，也有學(xué)者就城市群經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征的異質(zhì)性程度(鎖利銘，2017[7])、中央或上級(jí)政府的縱向干預(yù)(周凌一，2020[8]；徐換歌和王峰，2022[9]；邢華和邢普耀，2021[10])、環(huán)境領(lǐng)域差異(鎖利銘等，2020[11])等因素對(duì)政府跨域環(huán)境協(xié)作治理的機(jī)制和效果進(jìn)行了研究。另外，也有學(xué)者對(duì)跨域環(huán)境協(xié)作治理機(jī)制的構(gòu)建策略進(jìn)行了討論，但是大多停留在思辨意義上(黃愛寶，2009[12]；胡佳，2015[13]；劉柯，2019[14])。在實(shí)證研究層面，主要是基于單案例或多案例的研究，一種角度是從時(shí)空維度描述跨域環(huán)境協(xié)作治理的演變過程機(jī)制或協(xié)作結(jié)構(gòu)(孫濤和溫雪梅，2018[15]；馬捷和鎖利銘，2019[16])；另一種角度是從案例實(shí)踐出發(fā)探索跨域環(huán)境協(xié)作治理的路徑(張緊跟和唐玉亮，2007[17]；林謀，2015[18]；李燕凌等，2016[19])。

圍繞京津冀地區(qū)的環(huán)境協(xié)作治理研究，目前有三條理論路徑:一是從整體性治理理論出發(fā)，認(rèn)為京津冀地區(qū)應(yīng)整合各地政府內(nèi)部職能相近的部門，形成包含財(cái)政、人事、信息等系統(tǒng)在內(nèi)的跨區(qū)域整體性合作組織(崔晶，2011[20])；二是基于自組織主導(dǎo)的多中心治理理論，強(qiáng)調(diào)由群眾自發(fā)形成的正式或非正式組織是解決公共事務(wù)集體行動(dòng)困境的關(guān)鍵，弱化了政府在其中的作用(汪澤波和王鴻雁，2016[21])；三是從協(xié)同治理理論視角，強(qiáng)調(diào)多主體之間的溝通和合作，并建立包括目標(biāo)、執(zhí)法、信息、評(píng)估和技術(shù)等方面的協(xié)同機(jī)制以保證制度的持續(xù)性(魏娜和趙成根，2016[22])。

上述研究視角從“應(yīng)該怎么做”的問題出發(fā)給出了跨域環(huán)境治理的路徑，但從實(shí)踐來看，受制度安排、交易成本、合作基礎(chǔ)、問題屬性等因素的限制，任何單一路徑都很難奏效。因此，本文基于制度性集體行動(dòng)框架，從跨域協(xié)作過程“是什么”以及“為什么”的問題出發(fā)，分析政府協(xié)作機(jī)制的“黑箱”。制度性集體行動(dòng)框架融合了奧爾森個(gè)體層面的行動(dòng)理論、奧斯特羅姆的制度發(fā)展框架、科斯的交易成本理論，為解釋地方政府協(xié)作治理的微觀動(dòng)機(jī)與過程機(jī)理提供了理論基礎(chǔ)。Feiock對(duì)制度性集體行動(dòng)框架進(jìn)行了完整描述，打開了集體行動(dòng)困境與合作機(jī)制之間的“黑箱”(Feiock，2013[23])。國內(nèi)學(xué)者在這一框架基礎(chǔ)上構(gòu)建了基于中國場(chǎng)景的區(qū)域協(xié)同治理框架，對(duì)長三角、粵港澳大灣區(qū)、京津冀地區(qū)等區(qū)域的協(xié)作治理進(jìn)行了案例研究(鎖利銘等，2013[24]；鎖利銘，2014[25]；崔晶和汪星熹，2020[26]；戴亦欣和孫悅，2020[27]；鎖利銘等，2020[11]；蔡嵐，2019[28])。一類是解釋性研究，即運(yùn)用相關(guān)技術(shù)方法如社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法描述區(qū)域協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的特征，再結(jié)合制度性集體行動(dòng)框架進(jìn)行解釋(單學(xué)鵬和羅哲，2021[29])；一類是理論研究，即結(jié)合中國具體情況嘗試將制度性集體行動(dòng)框架本土化(溫雪梅，2020[5])；還有一類屬于協(xié)作治理影響因素的研究，主要集中在公共物品屬性(鎖利銘等，2020[11])、政府合作層級(jí)(崔晶和汪星熹，2020[26])、區(qū)域異質(zhì)性三個(gè)方面(李佳蕓，2017[30])。不同于西方國家，中國地方政府的行為會(huì)受到來自上級(jí)或者中央權(quán)威的縱向干預(yù)影響。那么針對(duì)不同的環(huán)境問題領(lǐng)域，中央或者上級(jí)政府應(yīng)該如何發(fā)揮調(diào)節(jié)作用才能推動(dòng)有效協(xié)作，本文將嘗試通過京津冀地區(qū)的環(huán)境協(xié)作分析回應(yīng)這一議題。

三、地方政府跨域環(huán)境協(xié)作治理的理論框架

(一)問題屬性對(duì)地方政府協(xié)作行為的影響

ICA框架認(rèn)為，問題屬性會(huì)影響地方政府的協(xié)作行為。有學(xué)者用“資產(chǎn)專用性”和“績效可測(cè)量性”兩個(gè)維度來區(qū)分不同領(lǐng)域的問題屬性，并通過案例分析發(fā)現(xiàn)地方政府針對(duì)不同領(lǐng)域環(huán)境污染治理形成的協(xié)作方式存在較大差異(鎖利銘等，2020[11])。資產(chǎn)專用性是美國學(xué)者威廉姆森在研究組織交易成本理論時(shí)所提出的概念，其定義為“在不犧牲生產(chǎn)價(jià)值的條件下，資產(chǎn)可用于不同用途和由不同使用者利用的程度”(Williamson，1981[31])；績效可測(cè)量性是指在環(huán)境治理過程中成本投入的衡量難度以及治理效果的檢測(cè)難度。本文基于這兩個(gè)概念，并結(jié)合跨域環(huán)境問題協(xié)作的影響因素，提出“權(quán)責(zé)明晰性”和“利益可分配性”來界定環(huán)境問題屬性。

實(shí)際上，地方政府在決定是否進(jìn)行協(xié)作時(shí)首先考慮兩個(gè)因素:一是各方在跨域協(xié)作中的權(quán)責(zé)能否明確界定；二是因協(xié)作而產(chǎn)生的收益是否能均衡分配。盡管協(xié)作各方能夠在協(xié)作可以降低總體平均成本這一問題上達(dá)成共識(shí)，但每個(gè)主體在其中的責(zé)、權(quán)、利是否能明確且易測(cè)量，直接影響到各方的協(xié)作意愿以及后續(xù)的監(jiān)督和問責(zé)(阿格拉諾夫和麥圭爾，2007[1])。另外，當(dāng)?shù)胤秸畢f(xié)作的總體目標(biāo)達(dá)成一致時(shí)，利益能否被均等分配就成了爭(zhēng)論的話題。如果協(xié)作主體預(yù)期成本和利益無法被均等分配，那么潛在的參與者就有動(dòng)機(jī)低估自己的能力并尋求搭便車，此時(shí)也會(huì)對(duì)協(xié)作的達(dá)成產(chǎn)生障礙(Feiock，2013[23])。因此，不同問題屬性會(huì)對(duì)地方政府協(xié)作達(dá)成產(chǎn)生影響。

基于上述分析，本文衡量提出問題屬性的兩個(gè)維度:權(quán)責(zé)明晰性和利益分配均等性。權(quán)責(zé)明晰性是指在協(xié)作過程中各主體的權(quán)力和責(zé)任范圍是否可以被清晰界定。由于在協(xié)作過程中，各主體之間并不存在明顯的上下級(jí)關(guān)系，每一個(gè)協(xié)作主體對(duì)于共同目標(biāo)的達(dá)成都負(fù)有一定責(zé)任，但由于某些問題領(lǐng)域在責(zé)任追溯方面存在困難，也就造成了人人都有責(zé)任，但實(shí)際上沒有人完全負(fù)責(zé)。只有當(dāng)跨域問題治理的投入和產(chǎn)出可以被清晰地衡量，各協(xié)作主體的權(quán)力和責(zé)任范圍才能被確定，協(xié)作也就更容易達(dá)成。例如在大氣污染治理過程中，由于存在不確定性和空間外溢性，一旦協(xié)作總體目標(biāo)沒有達(dá)成，很難確定哪一個(gè)協(xié)作主體應(yīng)當(dāng)負(fù)主要責(zé)任。因此，權(quán)責(zé)明晰程度對(duì)地方政府協(xié)作達(dá)成會(huì)產(chǎn)生影響。

利益分配均等性是指協(xié)作產(chǎn)生的好處能否被均等地分配。通常資源依賴是協(xié)作得以產(chǎn)生的前提，協(xié)作的本質(zhì)實(shí)際上是資源的交換。各協(xié)作主體在針對(duì)某一跨域問題的治理上所具備的資源是不一樣的，那么理性的主體在決定是否協(xié)作時(shí)就需要考慮自己獲取的收益和資源的投入是否成正比。如果某一主體投入的資源較少，但獲取的收益最大，那么投入資源較多而獲取收益較少的一方就不愿意進(jìn)行協(xié)作。并且，如果某一跨域問題的利益分配均等程度較低，那么潛在的協(xié)作主體就有動(dòng)機(jī)低估自己的資源支付能力而選擇搭便車。也就是說，收益分配均等程度越高，地方政府越容易達(dá)成協(xié)作。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是調(diào)節(jié)利益分配均等化的重要舉措，例如天津市和河北省于2017年開展了第一期引灤入津上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償工作，探索通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制解決灤河的污染問題。因此，收益分配均等程度對(duì)地方政府協(xié)作達(dá)成會(huì)產(chǎn)生影響。

(二)權(quán)威介入對(duì)地方政府協(xié)作達(dá)成的影響

當(dāng)?shù)胤秸驗(yàn)榭缬颦h(huán)境問題性的復(fù)雜程度較高而協(xié)作意愿較低時(shí)，來自中央或上期的介入成為促進(jìn)協(xié)作達(dá)成的關(guān)鍵。有學(xué)者從干預(yù)措施本身的特點(diǎn)出發(fā)，將這種縱向干預(yù)分為三種類型:權(quán)威型、激勵(lì)型和信息型(Moseley 和Oliver，2008[32])。權(quán)威型干預(yù)是指中央或上級(jí)政府基于自身的權(quán)威介入直接出臺(tái)相關(guān)政策或者立法來促使某項(xiàng)行動(dòng)的達(dá)成；激勵(lì)型干預(yù)是指中央或上級(jí)政府通過財(cái)政或人事變動(dòng)等措施來激勵(lì)地方政府行動(dòng)；信息型干預(yù)是指上級(jí)或中央政府不直接介入，而是通過信息、專家、技術(shù)等支持降低行動(dòng)成本，減少地方政府合作的障礙。也有學(xué)者基于中國的實(shí)際情況，將權(quán)威型干預(yù)進(jìn)一步分為過程導(dǎo)向型干預(yù)和結(jié)果導(dǎo)向型干預(yù)。前者是指中央或上級(jí)政府直接參與到地方政府的合作機(jī)制中，協(xié)調(diào)利益、明確職責(zé)；后者是指中央或上級(jí)政府通過績效管理的方式強(qiáng)調(diào)協(xié)作目標(biāo)的達(dá)成(周凌一，2020[8])。

權(quán)威介入可以通過調(diào)節(jié)問題屬性進(jìn)而促進(jìn)協(xié)作的達(dá)成。當(dāng)跨域問題的權(quán)責(zé)明晰程度較低時(shí)，中央或上級(jí)權(quán)威的介入可以通過制定目標(biāo)、完善監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制等，提高權(quán)責(zé)的明晰程度，進(jìn)而促進(jìn)地方政府協(xié)作的達(dá)成。例如在京津冀大氣污染治理過程中，專門成立了相關(guān)的協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)小組，并實(shí)行嚴(yán)格的考核問責(zé)制。生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)部門和地方政府于2018年、2019年、2020年連續(xù)三年聯(lián)合印發(fā)《秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》，制定了大氣污染治理目標(biāo)?？梢钥闯?，權(quán)威介入可以通過調(diào)節(jié)權(quán)責(zé)明晰程度進(jìn)而促進(jìn)協(xié)作的達(dá)成。

當(dāng)收益分配均等程度較低時(shí)，中央或上級(jí)權(quán)威可以通過補(bǔ)充選擇性收益促進(jìn)地方政府協(xié)作行為的達(dá)成。集體性收益和選擇性收益是政府進(jìn)行合作的前提，前者主要是指協(xié)作帶來的共同收益，如規(guī)模經(jīng)濟(jì)形成下的成本降低；后者主要是指協(xié)作帶來的差異化收益，如聲譽(yù)、信任、地位等(鎖利銘，2017[33])。在中國的政治體制下，選擇性收益是影響地方政府是否進(jìn)行協(xié)作的重要因素。當(dāng)跨域環(huán)境問題受到了來自上級(jí)的關(guān)注，地方政府采取行動(dòng)的動(dòng)機(jī)更加強(qiáng)烈，并希望以此獲得聲譽(yù)、信任、地位等社會(huì)資本。因此，中央或上級(jí)可以針對(duì)集體性收益獲得較少的主體在選擇性收益方面進(jìn)行補(bǔ)充，那么地方政府的協(xié)作也將更容易達(dá)成。因此，權(quán)威介入可以通過調(diào)節(jié)利益分配均等程度進(jìn)而促進(jìn)地方政府協(xié)作的達(dá)成。

基于以上分析框架，本文通過案例分析問題屬性對(duì)地方政府協(xié)作達(dá)成的影響，并討論中央或上級(jí)介入如何通過調(diào)節(jié)問題屬性促進(jìn)協(xié)作治理的達(dá)成。本文用權(quán)責(zé)明晰性和收益分配均等性來分析不同環(huán)境治理領(lǐng)域的問題屬性。在權(quán)責(zé)明晰性較低時(shí)，地方政府協(xié)作的信息成本、執(zhí)行成本和協(xié)商成本較高，此時(shí)中央或上級(jí)政府可以通過制定目標(biāo)、完善監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制、建立績效評(píng)估機(jī)制等提高權(quán)責(zé)明晰度，促進(jìn)地方政府協(xié)作的達(dá)成。在收益分配均等性較低時(shí)，中央或上級(jí)可以對(duì)獲得集體性收益較少的主體在選擇性收益方面進(jìn)行補(bǔ)充，那么地方政府的協(xié)作也將更容易達(dá)成。而當(dāng)跨域問題的權(quán)責(zé)明晰性和收益分配均等性均較高時(shí)，權(quán)威介入可以不采取直接介入的方式，而通過信息干預(yù)為地方政府的協(xié)作提供信息、專家、技術(shù)等資源支持，從而降低地方政府在協(xié)作過程中的協(xié)商和執(zhí)行成本。

四、京津冀地區(qū)環(huán)境協(xié)作治理案例比較分析

(一)案例選取

本文選取京津冀地區(qū)大氣污染和水污染兩類環(huán)境問題進(jìn)行案例比較。大氣污染和水污染是兩類普遍的跨域環(huán)境問題，但兩者在問題屬性上具有較為明顯的差異。由于存在流動(dòng)性和空間外溢性，大氣污染協(xié)作治理主體在權(quán)力和責(zé)任范圍劃分上存在困難，在執(zhí)行過程中也難以進(jìn)行監(jiān)督和責(zé)任追溯，其權(quán)責(zé)明晰性較低；而水污染在地理區(qū)位上具備穩(wěn)定性，治理績效也容易觀測(cè)，因此可以清晰界定各協(xié)作主體的權(quán)力和責(zé)任范圍，其權(quán)責(zé)明晰性較高。同時(shí)，由于大氣污染治理的協(xié)商成本、執(zhí)行成本和信息成本相較于水污染來說更高，在治理過程中地方政府可能會(huì)基于自身效益最大化而產(chǎn)生“搭便車”行為，進(jìn)而影響協(xié)作的達(dá)成。在地理區(qū)位上本文之所以選取京津冀地區(qū)，主要是基于京津冀三地空間緊鄰、聯(lián)系緊密，協(xié)同發(fā)展的需求迫切，同時(shí)也是問題最突出、最典型的地區(qū)之一。另外由于京津冀的戰(zhàn)略地位，使得協(xié)作達(dá)成的影響因素更為復(fù)雜，分析這一區(qū)域的協(xié)作問題，對(duì)于推進(jìn)其他地區(qū)跨域問題的協(xié)作治理具有重要的示范作用。

(二)案例背景

京津冀地區(qū)是我國重要經(jīng)濟(jì)增長極，具有十分重要的戰(zhàn)略意義。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，能源消耗持續(xù)增加，該區(qū)域的環(huán)境問題十分突出。在大氣污染治理領(lǐng)域，北京市于2008年奧運(yùn)會(huì)期間與周邊地區(qū)首次開展了聯(lián)防聯(lián)控，并取得顯著成效。2013年9月，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，明確指出到2017年，京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)的空氣質(zhì)量要得到明顯改善。同年10月，國務(wù)院批準(zhǔn)成立了“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”(2018年改名為“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組”)，生態(tài)環(huán)境部大氣環(huán)境司也相應(yīng)成立了協(xié)調(diào)辦、應(yīng)對(duì)處和項(xiàng)目處專門負(fù)責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理的相關(guān)工作。在中央文件的指導(dǎo)下，北京、天津、河北省政府之間相互簽訂了協(xié)議開展大氣污染協(xié)同治理。

在水污染治理方面，京津冀地區(qū)水資源體系一脈相承，北京、天津皆屬于海河流域，河北省大部分屬于海河流域，另外一部分屬于灤河流域。由于河道干枯、自然濕地萎縮、入海河道淤泥堆積、地下水過度開采、水污染嚴(yán)重等問題，京津冀地區(qū)已經(jīng)成為我國水資源最為短缺的地區(qū)之一，平均水資源不足全國的0.7%，卻承載著全國8%的人口以及6%的糧食生產(chǎn)的用水需求。在水環(huán)境治理領(lǐng)域，京津冀第一次進(jìn)行合作是在2008年奧運(yùn)會(huì)期間，但此時(shí)的治理策略是以大氣污染為主、兼顧水污染治理，并未形成系統(tǒng)的水污染協(xié)作治理機(jī)制。其正式協(xié)作始于2014年京津冀簽訂《京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制合作協(xié)議》，并成立京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控工作協(xié)調(diào)小組。

表1 京津冀地區(qū)大氣污染和水污染治理重要政策梳理

(三)數(shù)據(jù)來源與描述

1.數(shù)據(jù)收集。

本文的數(shù)據(jù)來自于中央或地方發(fā)布的政策文件、新聞報(bào)道等，以“大氣”“水資源”“水污染”“協(xié)作”“召開”“考察”“協(xié)議”“應(yīng)急聯(lián)動(dòng)”“應(yīng)急演練”“聯(lián)防聯(lián)控”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索。檢索網(wǎng)站包括生態(tài)環(huán)境部、北大法寶數(shù)據(jù)庫、中國知網(wǎng)、京津冀三地的人民政府官網(wǎng)、北京市生態(tài)環(huán)境局、天津市生態(tài)環(huán)境局、河北省生態(tài)環(huán)境廳以及相關(guān)政府部門網(wǎng)站，檢索時(shí)間范圍為2013年1月1日至2021年12月31日。另外，本文也在微博、微信公眾號(hào)等平臺(tái)上進(jìn)行搜索，進(jìn)一步對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了補(bǔ)充。為保證數(shù)據(jù)的相關(guān)性，我們對(duì)收集到的文本進(jìn)行人工逐條篩選，最終得到大氣污染協(xié)作治理的相關(guān)報(bào)道或文件共125條，水污染協(xié)作治理共98條。

2.數(shù)據(jù)整理與編碼。

我們對(duì)收集到的數(shù)據(jù)運(yùn)用內(nèi)容分析法，按照發(fā)文時(shí)間、協(xié)作內(nèi)容、協(xié)作主體和協(xié)作方式四個(gè)維度進(jìn)行一級(jí)編碼。例如在2021年9月29日北京市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布的新聞報(bào)道中提到“開展京津冀突發(fā)環(huán)境事件綜合研究性演練……包括大氣污染和水污染……此次演練由北京市生態(tài)環(huán)境局、天津市生態(tài)環(huán)境局、河北省生態(tài)環(huán)境廳共同主辦，北京市延慶區(qū)人民政府承辦”，本文據(jù)此判斷協(xié)作主體包括北京市生態(tài)環(huán)境局、天津生態(tài)環(huán)境局、河北省生態(tài)環(huán)境廳、延慶區(qū)人民政府，協(xié)作方式為聯(lián)合演習(xí)(如表2所示)。在協(xié)作主體劃分方面，我們劃分了中央及相關(guān)部門、京津冀省(市)及各相關(guān)部門、相關(guān)城市(區(qū)/縣)及相關(guān)部門共四個(gè)層次，統(tǒng)計(jì)得出在大氣污染協(xié)作治理方面共涉及26個(gè)主體，在水污染協(xié)作治理方面共涉及27個(gè)主體(如表3所示)。在初步了解協(xié)作方式的基礎(chǔ)上，我們進(jìn)一步根據(jù)正式程度將大氣污染協(xié)作治理的協(xié)作方式分為考察、會(huì)議、聯(lián)合行動(dòng)、協(xié)議、協(xié)作機(jī)制五種。

表2 數(shù)據(jù)一級(jí)編碼部分截取

表3 京津冀協(xié)作主體編碼

在一級(jí)編碼的基礎(chǔ)上，我們梳理出每個(gè)文本中包含的協(xié)作主體和協(xié)作關(guān)系，并進(jìn)行編碼，得到163對(duì)大氣污染治理協(xié)作關(guān)系，109對(duì)水污染治理協(xié)作關(guān)系，并運(yùn)用UCINET軟件構(gòu)造協(xié)作關(guān)系的二維矩陣(如表4所示)。另外，我們還計(jì)算每個(gè)主體參與協(xié)作的次數(shù)，并將其作為屬性數(shù)據(jù)，以反映各主體參與協(xié)作的程度。

表4 協(xié)作關(guān)系二維矩陣部分截取

我們以年份為單位，分別統(tǒng)計(jì)了大氣污染協(xié)作治理和水污染協(xié)作治理的次數(shù)，以觀測(cè)其協(xié)作頻次差異和變化趨勢(shì)(如圖1所示)。另外，我們分別統(tǒng)計(jì)了大氣污染和水污染治理的協(xié)作方式，以觀測(cè)其協(xié)作正式程度和兩種不同問題屬性領(lǐng)域的差異(如圖2所示)。就協(xié)作方式來看，大氣污染方面，采取會(huì)議的方式進(jìn)行協(xié)作的次數(shù)最多，其次是簽訂協(xié)議和進(jìn)行相互考察。而水污染治理則簽訂了較多的正式協(xié)議，其次是召開會(huì)議和進(jìn)行聯(lián)合演練、聯(lián)合執(zhí)法等。相較于大氣污染治理，水污染治理領(lǐng)域地方政府之間多采取簽訂協(xié)議的方式，反映了其達(dá)成合作的信息成本、協(xié)商成本以及合作風(fēng)險(xiǎn)等較低，在中央權(quán)威較少干預(yù)的情況下可以自發(fā)達(dá)成合作協(xié)議，也反映了其合作關(guān)系更加穩(wěn)定。就簽訂協(xié)議的內(nèi)容而言，大氣污染更側(cè)重于“責(zé)任狀”“工作方案”“攻堅(jiān)治理行動(dòng)”“聯(lián)合執(zhí)法”“信息共享”等，而水污染治理則側(cè)重“補(bǔ)償機(jī)制”“聯(lián)合督察”“應(yīng)急預(yù)案”等。由此可見，在正式化程度較高的協(xié)議中，水污染治理更加追求長效、穩(wěn)定的合作關(guān)系，而大氣污染治理則在中央權(quán)威的介入下更側(cè)重于完成短期的、臨時(shí)的、緊急性的事務(wù)。

圖1 京津冀及周邊地區(qū)大氣污染和水污染治理水平

圖2 京津冀及周邊地區(qū)大氣污染和水污染治理協(xié)作方式

(四)京津冀地區(qū)大氣污染和水污染治理案例分析

1.問題屬性對(duì)協(xié)作達(dá)成的影響分析:京津冀兩類環(huán)境問題的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

我們運(yùn)用UCINET中的NETDRAW軟件將二維矩陣可視化輸出，得到協(xié)作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)中每一個(gè)節(jié)點(diǎn)代表協(xié)作主體，節(jié)點(diǎn)之間的連線代表存在協(xié)作關(guān)系。另外，節(jié)點(diǎn)的大小表示參與協(xié)作的次數(shù)，參與協(xié)作的次數(shù)越多，節(jié)點(diǎn)越大；連線的粗細(xì)表示主體間協(xié)作的次數(shù)，次數(shù)越多，線條越粗。我們發(fā)現(xiàn)，京津冀地區(qū)在大氣和水污染協(xié)作治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征上具有明顯差異，具體表現(xiàn)為兩方面:

一是相較于水污染治理，大氣污染治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)較為松散。在大氣污染協(xié)作治理過程中有60%(2)計(jì)算依據(jù)是與三個(gè)或三個(gè)以下其他主體產(chǎn)生協(xié)作關(guān)系的主體數(shù)量除以總的參與協(xié)作主體的數(shù)量。以上的主體并未與其他主體形成密切的協(xié)作關(guān)系，而在水污染協(xié)作治理過程中這一比例僅為30%左右。究其原因可能是京津冀大氣污染協(xié)作多體現(xiàn)為中央部門與省級(jí)政府的聯(lián)合發(fā)文，而較少有省內(nèi)各地級(jí)市、縣、區(qū)之間的自主協(xié)作活動(dòng)。例如，環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委員會(huì)等部門與京津冀等省市連續(xù)三年發(fā)布的《京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》，主要體現(xiàn)的是以行政權(quán)威傳導(dǎo)問責(zé)壓力而促成的合作，而不是基于自主意愿的平等協(xié)作。而在水污染協(xié)作治理過程中，京津冀省市內(nèi)的市、縣、區(qū)之間的自主協(xié)作關(guān)系較為頻繁。例如，北京市密云區(qū)、懷柔區(qū)、延慶區(qū)與河北省承德市、張家口市聯(lián)合簽署的《密云水庫上游流域生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治戰(zhàn)略合作協(xié)議》，通過開展聯(lián)合演練，強(qiáng)化水污染治理的自主聯(lián)動(dòng)。

二是相較于水污染治理，大氣污染治理協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中處于核心地位的主體數(shù)目較少。由于大氣的流動(dòng)受多種因素的綜合作用，因此大氣污染問題具有空間不確定性，從而使得因協(xié)作邊界模糊而帶來較高的合作風(fēng)險(xiǎn)和成本，難以積累合作信任和經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致其他城市加入合作網(wǎng)絡(luò)的意愿降低，難以形成穩(wěn)定的協(xié)作關(guān)系，因此從大氣污染協(xié)作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)來看，居于中心位置的節(jié)點(diǎn)較少。相對(duì)來說，水流域具有地理空間上的穩(wěn)定性，較容易確定各主體在協(xié)作中的權(quán)責(zé)邊界，因此協(xié)作關(guān)系更加均衡穩(wěn)定。京津冀地區(qū)的水流域涉及永定河流域、灤河流域、潮白河流域、白洋淀流域等，在跨域水污染協(xié)作治理過程中，形成了北京市、天津市、河北省省級(jí)層面，以及通州區(qū)、房山區(qū)、密云區(qū)、廊坊市、武清區(qū)等縣區(qū)層面多個(gè)網(wǎng)絡(luò)中心節(jié)點(diǎn)。

圖3 大氣治理協(xié)作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

圖4 水污染治理協(xié)作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

2.權(quán)威介入通過調(diào)節(jié)權(quán)責(zé)明晰度促進(jìn)地方政府協(xié)作的達(dá)成。

在大氣污染治理方面，中央采取了一系列措施以明晰權(quán)責(zé)。例如，2013年國務(wù)院成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，生態(tài)環(huán)境部大氣環(huán)境司也相應(yīng)成立了協(xié)調(diào)辦、應(yīng)對(duì)處和項(xiàng)目處，專門負(fù)責(zé)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理的相關(guān)工作，明晰各主體的權(quán)力和責(zé)任范圍，并實(shí)行嚴(yán)格的考核問責(zé)制。京津冀大氣污染協(xié)作主體由2013年的“七部委六省市”擴(kuò)展到2015年的“八部委七省市”，并于2017年重新確定了京津冀地區(qū)大氣污染傳輸通道的“2+26”城市。從2017年開始，中央相關(guān)部委和京津冀及周邊地區(qū)連續(xù)三年印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》，明確考核指標(biāo)和主要任務(wù)，要求各省市及有關(guān)部門嚴(yán)格按照職責(zé)分工落實(shí)任務(wù)要求；同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部對(duì)各地空氣質(zhì)量改善任務(wù)進(jìn)展情況進(jìn)行調(diào)查和考核，并采用下發(fā)預(yù)警通知函、約談主要負(fù)責(zé)人、實(shí)施區(qū)域環(huán)評(píng)限批等措施進(jìn)行問責(zé)。

與大氣污染不同，在水污染治理中權(quán)威主要以間接介入的方式明確各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。在2016年，由北京市委書記擔(dān)任組長，原環(huán)境保護(hù)部部長和京津冀三地省(市)長擔(dān)任副組長，成立了京津冀及周邊地區(qū)水污染防治協(xié)作小組，以“聯(lián)動(dòng)協(xié)作、責(zé)任共擔(dān)”等原則協(xié)商統(tǒng)籌開展區(qū)域水污染協(xié)作治理。在此基礎(chǔ)上，京津冀三地自主建立了省級(jí)或省級(jí)以下協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，如由京津冀環(huán)保部門共同成立的京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控工作協(xié)調(diào)小組、風(fēng)河西支和龍河環(huán)境污染聯(lián)合處置工作協(xié)調(diào)小組等；自主簽訂了多項(xiàng)合作協(xié)議，如《京津冀鳳河西支、龍河環(huán)境污染問題聯(lián)合處置協(xié)議》《密云水庫上游潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》《白洋淀流域跨省(市)界水污染防治工作機(jī)制》等。

通過上述分析可見，中央權(quán)威在權(quán)責(zé)明晰性低的大氣污染治理中主要以直接介入的方式促成地方協(xié)作的達(dá)成，權(quán)威直接介入主要是通過制定政策明確權(quán)責(zé)邊界，并基于考核結(jié)果實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)，中央權(quán)威在協(xié)作中發(fā)揮主導(dǎo)作用；而在權(quán)責(zé)明晰性高的水污染治理領(lǐng)域，中央權(quán)威主要以間接介入的方式，并不發(fā)揮強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)作用，中央通過弱干預(yù)促成地方之間可以自主達(dá)成協(xié)作。

3.權(quán)威介入通過調(diào)節(jié)利益分配均等度促進(jìn)地方政府協(xié)作的達(dá)成。

在大氣污染治理中，權(quán)威介入主要通過增加協(xié)作方的集體性收益和選擇性收益提高利益分配均等程度從而促進(jìn)地方協(xié)作的達(dá)成。在京津冀大氣污染治理中，中央主要通過增加關(guān)注、加大資金支持等提高協(xié)作方的利益分配均等性。例如，在2008年奧運(yùn)會(huì)、2014年APEC會(huì)議等重大國事活動(dòng)期間，大量新聞報(bào)道關(guān)注京津冀地區(qū)的“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”效果，提出了“奧運(yùn)藍(lán)”“APEC藍(lán)”等熱詞，通過增加聲譽(yù)、提升地位等方式補(bǔ)充了大氣協(xié)作治理的選擇性收益，使得地方政府的協(xié)作更容易達(dá)成。另外，在京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組會(huì)議上，中央確定將京津冀及周邊地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控范圍擴(kuò)展至“2+26”城市，更重要的是進(jìn)一步加大了對(duì)各地的資金支持力度，提高了大氣協(xié)作治理的集體性收益。

在水污染治理方面，中央主要通過倡導(dǎo)建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制促進(jìn)利益分配的均等化。例如，財(cái)政部等四部門于2016年發(fā)布了《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》，堅(jiān)持在流域協(xié)作治理中秉持“成本共擔(dān)、效益共享”的原則，明確了“誰受益誰補(bǔ)償、誰污染誰付費(fèi)”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在該意見的指導(dǎo)下，河北省和天津市兩地于2017年開始探索引灤入津上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并開展聯(lián)合監(jiān)測(cè)執(zhí)法，在共同治理下灤河流域水質(zhì)穩(wěn)步提升，保障了天津市居民的安全飲水。并且在第一期三年合作過程中，中央安排9億補(bǔ)助資金，河北省和天津市各安排3億資金，體現(xiàn)了中央對(duì)兩地水污染協(xié)作治理的集體性收益進(jìn)行補(bǔ)充。

由此可見，在收益分配均等性較低的大氣污染協(xié)作治理過程中，中央對(duì)地方政府進(jìn)行的選擇性收益補(bǔ)充是促進(jìn)協(xié)作達(dá)成的關(guān)鍵；而在收益分配均等性較高的水污染協(xié)作治理過程中，中央可以通過資金支持的作用提高地方政府的集體性收益進(jìn)而促進(jìn)地方政府協(xié)作治理的積極性。

五、案例擴(kuò)展性討論

經(jīng)過對(duì)京津冀地區(qū)大氣污染和水污染兩類不同屬性的環(huán)境問題的協(xié)作結(jié)構(gòu)分析，本文發(fā)現(xiàn)在不同問題屬性領(lǐng)域，協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征確有不同，主要表現(xiàn)為大氣污染治理的結(jié)構(gòu)相較于水污染治理來說較為松散，并且在大氣治理協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中處于核心地位的主體數(shù)目較少且聯(lián)系不緊密，而水污染協(xié)作治理中處于核心地位的主體較多且關(guān)系相對(duì)均衡。經(jīng)過對(duì)案例文本材料分析得出，一方面權(quán)威介入可以通過調(diào)節(jié)權(quán)責(zé)明晰性促進(jìn)協(xié)作的達(dá)成。例如，中央通過成立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)組織，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和任務(wù)部署等工作，同時(shí)中央與地方政府聯(lián)合簽訂行動(dòng)方案，制定協(xié)作總體目標(biāo)，分配任務(wù)，定期進(jìn)行考核，并施行嚴(yán)格的問責(zé)制度，增強(qiáng)跨域環(huán)境問題的權(quán)責(zé)明晰性。另一方面，權(quán)威介入可以通過調(diào)節(jié)利益分配均等性促進(jìn)協(xié)作的達(dá)成。例如，來自中央的關(guān)注和新聞報(bào)道，通過增加聲譽(yù)、提升地位等方式增加協(xié)作各方的選擇性收益；同時(shí)來自中央或上級(jí)的資金支持提高了協(xié)作各方的集體性收益?；谝陨涎芯拷Y(jié)論，本文認(rèn)為跨域環(huán)境問題治理在有上級(jí)介入的情況下，更容易推動(dòng)合作各方凝聚理念共識(shí)，促進(jìn)協(xié)作達(dá)成；同時(shí)，上級(jí)介入的方式和程度可以針對(duì)不同的跨域問題屬性或治理領(lǐng)域而有所差異。據(jù)此，我們提出以下三點(diǎn)政策建議。

第一，在協(xié)作初期階段，權(quán)威介入應(yīng)通過建立溝通協(xié)商機(jī)制以推動(dòng)各方凝聚理念共識(shí)。通過建立工作協(xié)調(diào)小組定期開展會(huì)議的方式，在會(huì)商討論中尋求共識(shí)；按階段開展工作總結(jié)會(huì)議，使各主體能夠充分表達(dá)利益訴求，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行討論并形成指導(dǎo)意見；建立信息報(bào)送制度，地方政府和相關(guān)部門定期向協(xié)調(diào)小組報(bào)告任務(wù)完成情況和下一階段工作計(jì)劃。

第二，在權(quán)責(zé)明晰性和利益分配均等性較高的跨域環(huán)境問題領(lǐng)域，權(quán)威介入應(yīng)采取“弱干預(yù)”方式，力求在上級(jí)干預(yù)和地方自主權(quán)之間尋求平衡。通過上級(jí)權(quán)威的頂層制度設(shè)計(jì)和信息交流機(jī)制的建立間接促進(jìn)各方協(xié)作，以保證地方政府有較大的自主性探索多樣化的、創(chuàng)新型的協(xié)作方式。例如，倡導(dǎo)地方政府之間開展專項(xiàng)調(diào)研，促進(jìn)相互之間交流學(xué)習(xí)；搭建政府、市場(chǎng)、社會(huì)交流平臺(tái)，組織研修班或討論會(huì)等活動(dòng)引導(dǎo)地方政府及相關(guān)部門與企業(yè)開展交流合作，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)?？萍紕?chuàng)新成果轉(zhuǎn)化。

第三，在權(quán)責(zé)明晰性和利益分配均等性較低的跨域環(huán)境問題領(lǐng)域，權(quán)威介入應(yīng)采取“強(qiáng)干預(yù)”方式，通過縱向權(quán)力的直接嵌入以保證利益對(duì)稱的互惠分配。根據(jù)協(xié)作初期形成的目標(biāo)共識(shí)，上級(jí)政府牽頭制定具體行動(dòng)方案，規(guī)定階段性重點(diǎn)任務(wù)；指導(dǎo)督促有關(guān)部門和地方政府落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)，例如，成立環(huán)保督察組進(jìn)行不定期抽查，發(fā)現(xiàn)并及時(shí)督促地方政府整改問題；進(jìn)行階段性績效考核，探索環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)制和一票否決制。除此之外，上級(jí)政府可以引導(dǎo)地方政府探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，均衡各方利益分配；將資金補(bǔ)貼與治理績效掛鉤，從而提升各方開展協(xié)作的行動(dòng)積極性。