周 波 張 強(qiáng) 寇鐵軍

一、引言

在全球化發(fā)展受阻、全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展減緩的情況下，“全球性公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足”(Kaul等，1999[1])變得更加嚴(yán)重。而應(yīng)對全球治理難題，滿足生產(chǎn)跨國化、資本全球化、貿(mào)易自由化和市場國際化等世界經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢下的國際公共需求，需要主權(quán)國家、國際社會與非政府組織密切配合，設(shè)計(jì)規(guī)范、科學(xué)的政治經(jīng)濟(jì)安全體制并建立制度安排。因此，把握國際公共產(chǎn)品歷史演進(jìn)和發(fā)展趨勢規(guī)律，并科學(xué)確定中國國際公共產(chǎn)品供給策略，將為不斷提升中國國際影響力以及為中國發(fā)展?fàn)I造良好的國際環(huán)境做出重要貢獻(xiàn)。本文基于世界政治經(jīng)濟(jì)格局動態(tài)變化的歷史視角，重點(diǎn)聚焦于海外殖民時(shí)期、英美霸權(quán)交替和美蘇爭霸時(shí)期以及21世紀(jì)80年代以來“一極多強(qiáng)”時(shí)期，縱覽服務(wù)于建立國際政治秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易交往的國際公共產(chǎn)品供給的基本特征，并結(jié)合中國特色社會主義新時(shí)代國情和國際公共產(chǎn)品供給困境，探討中國參與國際公共產(chǎn)品供給策略。

二、國際公共產(chǎn)品供給的理論闡釋：交叉學(xué)科視角

國際公共產(chǎn)品是具有國際外溢性特征的公共產(chǎn)品(張宇燕和李增剛，2008[2])，就其表現(xiàn)形式來看，既包括制度、組織、機(jī)制和默契等非物質(zhì)、非有形的產(chǎn)品，也包括供特定區(qū)域內(nèi)國家共享的跨國基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)的有形的產(chǎn)品(樊勇明等，2014[3])，這與田旭和徐秀軍(2021)[4]探討的器物型、制度型和理念型全球公共產(chǎn)品大體一致。將經(jīng)濟(jì)學(xué)和國際政治學(xué)融合起來建立的國際公共產(chǎn)品理論，對于反映國際關(guān)系以及各國外交實(shí)踐中出現(xiàn)的新變化和新趨勢具有理論基礎(chǔ)和政策指向支撐作用。國際公共產(chǎn)品供給機(jī)制應(yīng)基于超越主權(quán)國家的國際背景，順應(yīng)國際政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展趨勢，深刻把握國際公共產(chǎn)品需求，針對不同類別來建立。

(一)國際公共產(chǎn)品的公共需求驅(qū)動

公共產(chǎn)品理論的核心是與公共需求的確定及滿足相關(guān)的問題。就國際公共產(chǎn)品而言，超越主權(quán)國家的國際背景下，最重要的國際公共需求是國際政治經(jīng)濟(jì)秩序的建立和維持。適應(yīng)國際合作不同發(fā)展階段和國際合作內(nèi)容的國際公共需求是國際公共產(chǎn)品供給內(nèi)容的客觀標(biāo)準(zhǔn)，詳見表1所示實(shí)例。

1.全球安全治理需求。

與人類國際生活的體系性變革密切相關(guān)，國際安全需求至少可以概括為兩方面。其一，從主權(quán)國家層面看，傳統(tǒng)安全需求以領(lǐng)土安全為核心，戰(zhàn)爭和軍隊(duì)是國際安全中最為重要的手段和解決方法。在工業(yè)革命削弱土地在人類生存中的作用的情況下，技術(shù)革新及隨之而來的生產(chǎn)力大幅提高，使得如何利用領(lǐng)土相對于占有領(lǐng)土變得更加重要(Ullman，1991[5])。進(jìn)而，確保對國家發(fā)展至關(guān)重要的資源安全，也即安全的資源來源和資源安全構(gòu)成國家間硬實(shí)力競爭的主要內(nèi)容(張春，2011[6])。全球化快速發(fā)展的背景下，國際安全挑戰(zhàn)日益多樣化，可能的國際沖突類型也發(fā)生重大變化。冷戰(zhàn)結(jié)束后，傳統(tǒng)上作為尋求生存必需手段的戰(zhàn)爭和軍隊(duì)，逐漸從承擔(dān)保家衛(wèi)國功能，轉(zhuǎn)變?yōu)榫葹?zāi)、海外維和、人道主義求助、海外利益保護(hù)等非傳統(tǒng)使命。

其二，從全球體系視角看，國際生活中最基本的非傳統(tǒng)安全需求為確保地球和人這兩個(gè)基本要素生存和持續(xù)發(fā)展。其中，威脅地球生存的最重要因素是表現(xiàn)為氣候變化和環(huán)境惡化的全球生態(tài)危機(jī)，而諸如禽流感、新冠等大規(guī)模傳染性疾病為表征的國際公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)，則威脅人類基本生存。事實(shí)上，自聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署1994年首次正式提出人類安全概念以來，安全關(guān)注的焦點(diǎn)進(jìn)一步拓展到人類安全以人為本[7]、關(guān)切個(gè)人生命與尊嚴(yán)[8]的“人類安全”觀。因而，面對國際安全形勢發(fā)生的巨大變化，全球經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、氣候變化、環(huán)境污染、恐怖主義和網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)等問題為人類帶來遠(yuǎn)超傳統(tǒng)的非傳統(tǒng)安全威脅，亟需世界各國共同應(yīng)對。

2.國際政治經(jīng)濟(jì)社會合作需求：地區(qū)主義和功能主義維度。

國際政治學(xué)地區(qū)主義和功能主義常被用于闡釋與國際區(qū)域合作相聯(lián)系的區(qū)域性國際公共產(chǎn)品問題。事實(shí)上，該理論同樣闡釋了與國際政治經(jīng)濟(jì)社會合作不同發(fā)展階段所對應(yīng)的國際公共產(chǎn)品需求。按照地區(qū)主義觀點(diǎn)，緣起于世界各國因地理關(guān)系相互依存以及各國間政治、經(jīng)濟(jì)和自然資源稟賦差異，為實(shí)現(xiàn)更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會、更可靠的安全環(huán)境和共同繁榮，世界各國存在必要的互動和交往需求，進(jìn)而國家間合作呈現(xiàn)逐步躍升的階段性發(fā)展規(guī)律。最初，國家間合作可能僅因自然稟賦差異而引起且主要限于經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域，其中，相通或相似的文化信仰和歷史變遷軌跡能夠促進(jìn)形成認(rèn)同意識，鞏固和擴(kuò)大國家間合作，這也符合功能主義所倡導(dǎo)的國家間合作首選技術(shù)性的、爭議較少的、不涉及國家主權(quán)的事務(wù)、部門和領(lǐng)域的觀點(diǎn)，因而，國際經(jīng)濟(jì)合作是國際合作的主要內(nèi)容，并形成以便利經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來為核心的國際公共產(chǎn)品需求。進(jìn)而言之，為獲取合作利益，“滿足諸如交通、貿(mào)易、生產(chǎn)和福利等方面的基本功能需要”(David，1996[9])，國際合作催生市場開放與貿(mào)易秩序類、機(jī)制類、基礎(chǔ)設(shè)施類(交通運(yùn)輸便利需求)、發(fā)展援助類和金融類公共產(chǎn)品，如表1。除基礎(chǔ)設(shè)施類公共產(chǎn)品外，便利經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來的投資和貿(mào)易協(xié)定最為廣泛。據(jù)WTO和聯(lián)合國貿(mào)易發(fā)展會議(UNCTAD)統(tǒng)計(jì)，截至2021年10月7日和9月16日，生效的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定數(shù)量為350個(gè)[10]，雙邊投資條約(BIT)有效總數(shù)達(dá)到2 270個(gè)[11]。

在最初小規(guī)模國際經(jīng)濟(jì)合作的基礎(chǔ)上，國家間合作向縱深階段發(fā)展，并帶來兩方面重要影響。一方面，國際經(jīng)濟(jì)合作范圍擴(kuò)大到全球范圍，并帶來開放的國際貿(mào)易體系、穩(wěn)定的國際金融體系、可靠的國際安全體系和有效的國際援助體系需求(羅伯特·吉爾平，1989[12])。另一方面，國家間非政治性合作向政治性合作過渡和提升。雖然國家主權(quán)觀念導(dǎo)致國家間政治爭執(zhí)十分激烈、難以消弭，但非政治領(lǐng)域功能性合作日益增加使得有關(guān)各方得到合作利益后，會刺激合作領(lǐng)域和方式擴(kuò)展，通過合作形成的新的共同利益將超越國家主權(quán)觀念造成的政治分歧(Haas，1958[13]；Haas，1964[14])，并在形成社會、經(jīng)濟(jì)和組織內(nèi)聚力的基礎(chǔ)上最終組建超主權(quán)國家的合作機(jī)構(gòu)(朱景鵬，2000[15])。

表1 與國際合作相適應(yīng)的國際公共產(chǎn)品需求及實(shí)例

(二)國際公共產(chǎn)品分類及供給方式

國際公共產(chǎn)品供給亟需明確受益分享和成本分擔(dān)的安排、機(jī)制或制度(黃河，2015[16])。與國內(nèi)公共產(chǎn)品相比，國際公共產(chǎn)品具有受益覆蓋范圍廣闊性、作用對象超越主權(quán)國家的國際區(qū)域性乃至全球性以及供給主體差異等鮮明特點(diǎn)。因而，基于國際公共產(chǎn)品的不同維度特征探索適宜的國際公共產(chǎn)品供給機(jī)制就變得至關(guān)重要。

1.基于非競爭性和非排他性確定融資安排。

如表2所示，基于成本-收益分析框架，依據(jù)受益的非排他性和消費(fèi)上的非競爭性這兩個(gè)“公共性”特征，國際公共產(chǎn)品供給的融資安排大體包括兩類：純國際公共產(chǎn)品適用霸權(quán)供給或主導(dǎo)國供給模式，而俱樂部產(chǎn)品、公共資源和聯(lián)產(chǎn)品等準(zhǔn)國際公共產(chǎn)品可采取準(zhǔn)入機(jī)制。

2.基于受益范圍確定多元化供給主體機(jī)制。

從受益范圍看，國際公共產(chǎn)品提高以主權(quán)國家為基本單元的各成員國的當(dāng)代和未來世代持久福祉(寇鐵軍和胡望舒，2015[17])，能夠滿足多個(gè)主權(quán)國家的公共需求，進(jìn)而受益范圍覆蓋多個(gè)主權(quán)國家乃至全球。與全球性國際公共產(chǎn)品主要針對應(yīng)對全球問題及人類面臨的共同挑戰(zhàn)相對，無論是依據(jù)地理劃分(Stubbs和Underhill，1994[18]；Ferroni，1999[19]；Kaul等，1999[1](95)；Deulin和Estevadeordal，2001[20])，還是功能導(dǎo)向(David，1996[9]；Edward和Helen，1999[21])，區(qū)域性國際公共產(chǎn)品都與21世紀(jì)以來區(qū)域一體化和特定區(qū)域內(nèi)國家間合作新趨勢相適應(yīng)，并主要集中于衛(wèi)生、環(huán)境、安全、基礎(chǔ)設(shè)施和金融穩(wěn)定等領(lǐng)域(Cook和Sachs，1999[22]；Daniel和Sandler，2002[23])，兩者的主要區(qū)別在于，公共產(chǎn)品利益是惠及特定區(qū)域內(nèi)還是遍及全球。從公共產(chǎn)品固有的受益外溢屬性看，全球化背景下，疫病、跨國犯罪、恐怖活動等國家內(nèi)部問題外溢到世界范圍，成本由外溢國承擔(dān)，而基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)秩序等具有正外部性外溢效應(yīng)的國際公共產(chǎn)品，國際消費(fèi)者通?？梢浴按畋丬嚒泵赓M(fèi)使用。多個(gè)主權(quán)國家供給受益外溢的公共產(chǎn)品帶來基于受益權(quán)衡的成本補(bǔ)償難題，加劇國際公共產(chǎn)品供給難度。伴隨國際間雙邊合作和多邊協(xié)調(diào)的持續(xù)推進(jìn)，國際公共產(chǎn)品供給實(shí)踐探索中呈現(xiàn)多元供給主體特征。

表2 基于國際公共產(chǎn)品屬性的融資安排

首先，主權(quán)國家是國際公共產(chǎn)品的主要供給主體。無論是處理全球性國際問題，還是處理區(qū)域性問題，主權(quán)國家都是國際政治經(jīng)濟(jì)舞臺上無可取代的最主要行為者和全球治理最強(qiáng)管理者，繼而能取代以領(lǐng)土政治和主權(quán)國家為軸心的國際政治框架和行為規(guī)則亦不存在(席艷樂和李新，2011[27])。就此而言，未來相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，主權(quán)國家都將是國際公共產(chǎn)品的主要供給主體。但考慮到各主權(quán)國家都試圖逃避國際公共產(chǎn)品供給責(zé)任、削減其國際公共產(chǎn)品資金投入，這使得國際公共產(chǎn)品供給缺乏剛性資金籌集機(jī)制，影響國際公共產(chǎn)品有效供給。為此，國際公共產(chǎn)品供給參與成員國需要就國際公共產(chǎn)品具體內(nèi)容、籌資和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行談判、協(xié)商和合作。

其次，政府間國際組織。在日益活躍的非國家行為體已然成為國際關(guān)系體系中重要參與主體的歷史發(fā)展趨勢下，制度化和常設(shè)性的政府間國際組織可以成為國際公共產(chǎn)品供給的重要力量。通過直接參與或以對話方式間接參與，政府間國際組織可以與主權(quán)國家互動互補(bǔ)，就關(guān)乎和平與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)與政治、環(huán)境與社會、安全與穩(wěn)定等系列全球和區(qū)域性公共問題，承擔(dān)國際公共產(chǎn)品供給主體責(zé)任，疏解主權(quán)國家作為國際公共產(chǎn)品主要供給主體的壓力。其中，國際刑事警察組織、世界衛(wèi)生組織和世界貿(mào)易組織等都比較典型而具有代表性。

再次，為彌補(bǔ)國際公共產(chǎn)品供給資金缺口，除設(shè)置按照市場機(jī)制運(yùn)行的基金組織(如絲路基金)、接受部分國際組織機(jī)構(gòu)投資外，實(shí)踐中還存在引入私有資本拓展資金來源的全球公私伙伴關(guān)系(Global Public Private Partnership)供給模式。通過發(fā)揮各參與方融合資源以及風(fēng)險(xiǎn)和收益分擔(dān)的比較優(yōu)勢，全球公私伙伴關(guān)系可以回應(yīng)與全球化相聯(lián)系的不同政策領(lǐng)域挑戰(zhàn)并發(fā)揮重要作用。

三、國際公共產(chǎn)品供給機(jī)制嬗變的歷史縱覽及鮮明特征

國際公共產(chǎn)品供給不足和分配不均，會挑戰(zhàn)國際秩序安排。面對國際秩序嬗變，破解國際公共產(chǎn)品供給不足和分配不均的制度安排，不僅驅(qū)動國際公共產(chǎn)品供給理論研究和政策實(shí)踐，而且可以揭示國際政治經(jīng)濟(jì)力量結(jié)構(gòu)演變以及國際政治經(jīng)濟(jì)秩序調(diào)整和變遷邏輯(楊魯慧，2013[28])。以服務(wù)于建立國際政治秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易交往為統(tǒng)領(lǐng)，重點(diǎn)關(guān)注海外殖民時(shí)期、英美霸權(quán)交替和美蘇爭霸時(shí)期以及20世紀(jì)80年代以來“一極多強(qiáng)”時(shí)期，本部分從歷史角度縱覽國際公共產(chǎn)品供給的具體內(nèi)容及演進(jìn)規(guī)律。

(一)國際公共產(chǎn)品供給的歷史演進(jìn)

1.海外殖民時(shí)期以便利經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來為核心的基礎(chǔ)設(shè)施供給。

兩次工業(yè)革命加持之下，伴隨歐洲國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅躍升和不斷開辟新市場進(jìn)程，歐洲國家不斷在非洲大陸和亞洲地區(qū)對外擴(kuò)張殖民地范圍，并于1914年稱霸世界頂峰。貫穿整個(gè)殖民掠奪時(shí)期，以英國為代表的歐洲國家的影響力不僅局限于擴(kuò)大殖民地，而且以快速、低成本的獲取資源為目的，實(shí)施技術(shù)、資本輸出，提供國際公共產(chǎn)品，促進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易交往。

首先，國際金融方面，憑借英鎊成為當(dāng)時(shí)的國際貨幣、倫敦取得世界金融中心地位優(yōu)勢，以英鎊和黃金的自由兌換為核心，英國推動建立以國際金本位制為基礎(chǔ)的早期國際貨幣體系。這在保證外匯市場和世界市場相對穩(wěn)定的同時(shí)，也便利了各國對外貿(mào)易。基于強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和英鎊的國際貨幣地位，英國實(shí)施大規(guī)模海外投資獲取回報(bào)，這導(dǎo)致世界各國國際收支逆差(裴毅菲，2013[29])。

其次，歐洲各國通過貸款和技術(shù)支持促進(jìn)全球基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。為提高從印度獲取廉價(jià)黃麻、小麥、棉花等原材料的運(yùn)輸速度、降低運(yùn)輸成本，英國在印度修建的鐵路由1870年的4 000英里增長到1939年的41 000英里；同時(shí)，開鑿蘇伊士運(yùn)河，將倫敦和卡拉奇之間行駛距離由10 800英里縮短到6 100英里。根據(jù)截至1914年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，除全球陸地架設(shè)電報(bào)和電話線路網(wǎng)，歐洲各國在海底鋪設(shè)516 000多公里電纜。分別于1869年和1914年開鑿的蘇伊士運(yùn)河和巴拿馬運(yùn)河，將西歐與印度以及紐約與舊金山航程分別縮短4 000 英里和8 000英里。從鐵路建設(shè)來看，繼美國和加拿大分別于1869年和1885年鋪設(shè)第一條鐵路后，橫貫西伯利亞以及柏林—巴格達(dá)和好望角—開羅的鐵路分別于1905和1914年鋪設(shè)完工。雖交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施得到初步發(fā)展，但如馬克思所指出，英國在印度負(fù)有破壞和建設(shè)的“雙重使命”。為使印度做好原材料供給者角色，英國采取阻撓印度紡織業(yè)等制造業(yè)發(fā)展措施。這使得通過原材料交易獲得初始資本的印度停滯于過時(shí)的國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性。印度經(jīng)濟(jì)歷史學(xué)家稱之為“流產(chǎn)的現(xiàn)代化”。同樣地，為便利運(yùn)輸非洲礦物和農(nóng)產(chǎn)品，如金剛石、黃金、銅、棕櫚油、橡膠和象牙，在非洲也鋪設(shè)了大量鐵路。

總體而言，1860—1913年以及1851—1931年間，世界工業(yè)總產(chǎn)量和世界貿(mào)易額至少分別增加6倍和12倍。與此形成鮮明對比的是，歐洲宗主國與殖民地或半殖民地地區(qū)人均收入差距由1800年的約3∶1擴(kuò)大到1914年的7∶1。這說明歐洲各霸權(quán)國是通過全球互聯(lián)互通擴(kuò)大貿(mào)易往來的主要受益國(斯塔夫里阿諾斯，2006[30])。

2.英美霸權(quán)交替時(shí)期的國際公共產(chǎn)品供給：以世界政治經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)橹饕獌?nèi)容。

20世紀(jì)世界強(qiáng)國相對實(shí)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，其中，以美國取代英國霸主地位以及美國在蘇美爭霸中獲勝影響最大。伴隨國際合作交往逐步深入，美國主導(dǎo)以世界政治經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)橹饕獌?nèi)容的國際公共產(chǎn)品供給。

英國失去昔日霸主地位與以下因素關(guān)聯(lián)密切。一是經(jīng)濟(jì)實(shí)力因第一次世界大戰(zhàn)期間失去海外投資四分之一而受損。二是無力在應(yīng)對20世紀(jì)30年代世界經(jīng)濟(jì)大蕭條后國際經(jīng)濟(jì)秩序“失序”中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。1929年爆發(fā)金融危機(jī)后，為實(shí)現(xiàn)國際收支平衡，世界各國都采取貿(mào)易保護(hù)手段。英國于1932年通過《保護(hù)關(guān)稅法》采取加征關(guān)稅措施，背棄自由貿(mào)易倡導(dǎo)者角色和責(zé)任。三是只顧及自身利益，采取放任德國擴(kuò)張的綏靖政策，放棄本該承擔(dān)的區(qū)域安全倡導(dǎo)者和維護(hù)者職責(zé)，最終導(dǎo)致第二次世界大戰(zhàn)全面爆發(fā)。與之相對，第二次世界大戰(zhàn)期間，服務(wù)于獲取資源并鞏固其霸權(quán)地位，英國政府將針對殖民地和自治領(lǐng)的傳統(tǒng)自給自足政策轉(zhuǎn)變?yōu)榇笠?guī)模援助。1940年丘吉爾政府通過《殖民地發(fā)展與福利法案》，確定為期10年每年提供500萬英鎊的援助。1945年將援助金額擴(kuò)大到1.2億英鎊，不僅增加通過委托公共發(fā)展公司方式援助殖民地住房、醫(yī)療、教育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的針對性要求，而且明確規(guī)定援助不適用于無可開發(fā)資源地區(qū)。顯然，據(jù)此法案，無資源殖民地得不到任何資助。

事實(shí)上，20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條導(dǎo)致的世界經(jīng)濟(jì)失序，對應(yīng)的是世界經(jīng)濟(jì)秩序的強(qiáng)烈需求，也即基于一定的實(shí)力結(jié)構(gòu)而形成相對穩(wěn)定的國際行為規(guī)則體系(徐秀軍，2015[31])。Kindleberger(1973，1981)[32][33]指出，國際經(jīng)濟(jì)體系的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)需要某個(gè)國家來承擔(dān)“公共成本”。遺憾的是，在英國放棄承擔(dān)維持國際秩序成本的同時(shí)，作為新興力量崛起的美國，不僅未卷入第一次世界大戰(zhàn)，反而通過提供戰(zhàn)時(shí)軍需實(shí)力大增，但欠缺意愿和能力承擔(dān)恢復(fù)世界經(jīng)濟(jì)秩序責(zé)任(Gilpin，1981[34])，并在1931年至1932年對于部分工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品征收10%～100%進(jìn)口稅(1)1932年羅斯福競選總統(tǒng)時(shí)曾指出，關(guān)稅是加劇危機(jī)的重要原因，并譴責(zé)美國沒有采取債權(quán)國應(yīng)有的行動(高德步，2005[35])。。國際層面“穩(wěn)定器”角色的領(lǐng)導(dǎo)者缺失，不僅使得1933年召開的擬主要解決穩(wěn)定貨幣、關(guān)稅、興建國際公共工程以及戰(zhàn)爭債務(wù)等問題的世界經(jīng)濟(jì)會議未達(dá)成共識，而且直接導(dǎo)致20世紀(jì)20年代末至二戰(zhàn)結(jié)束期間，提供開放市場、設(shè)立經(jīng)濟(jì)體系行為準(zhǔn)則的國際公共產(chǎn)品“斷供”，無法實(shí)現(xiàn)扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)和維護(hù)國際經(jīng)濟(jì)體系秩序穩(wěn)定的公共需要。因考慮到國際經(jīng)濟(jì)失序、國家間關(guān)系惡化亦損害美國自身利益，美國被迫考慮承擔(dān)國際公共產(chǎn)品供給責(zé)任。以1934年《互惠貿(mào)易協(xié)定法》、1936年《三國貨幣協(xié)定》和1941年《租借法案》分別通過為代表的區(qū)域性公共產(chǎn)品安排，就是美國穩(wěn)定世界秩序的有益嘗試和努力。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國和蘇聯(lián)兩大超級大國為實(shí)現(xiàn)霸權(quán)憑借各自政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和科技優(yōu)勢，都積極投身于建立國際秩序的公共產(chǎn)品提供進(jìn)程。在政治領(lǐng)域，為維持國際和平與安全，美國和蘇聯(lián)等世界大國聯(lián)合主導(dǎo)建立聯(lián)合國組織，旨在主要通過國際合作與大國協(xié)調(diào)方式處理解決國際政治領(lǐng)域公共問題。從國際安全體系看，美國和蘇聯(lián)分別于1949年和1955年主導(dǎo)成立北大西洋公約組織和華沙條約組織，向各自成員國提供國際公共產(chǎn)品，發(fā)揮國際關(guān)系“穩(wěn)定器”作用，世界亦分化為兩大陣營。貫穿整個(gè)冷戰(zhàn)時(shí)期，對核技術(shù)特別是核武器的追求曾經(jīng)令包括兩個(gè)超級大國在內(nèi)的整個(gè)國際體系高度緊張。冷戰(zhàn)結(jié)束后建立的地區(qū)防御體系和國際安全機(jī)制，如“部分禁止核試驗(yàn)條約”“不擴(kuò)散的核武器條約”和“禁止生物武器公約”，則旨在為全球性安全和地區(qū)性穩(wěn)定提供機(jī)制保障。

從經(jīng)濟(jì)秩序來看，以強(qiáng)大的綜合國力為依托，伴隨1943年推出“懷特計(jì)劃”和1944年主導(dǎo)建立布雷頓森林體系，美國替代英國確立新的全球霸主地位。在此基礎(chǔ)上，以貿(mào)易與投資自由化、資本自由化和外匯自由化為核心，美國政府以主導(dǎo)者姿態(tài)參與國際經(jīng)濟(jì)秩序重塑，建立世界銀行、國際貨幣基金組織及關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定。20世紀(jì)50—60年代，美國經(jīng)濟(jì)增長迎來“黃金時(shí)代”，成為綜合國力最強(qiáng)大的資本主義國家。這為美國主導(dǎo)的國際公共產(chǎn)品供給霸權(quán)模式提供強(qiáng)大的財(cái)力保障。

3.“一超多強(qiáng)”時(shí)期以區(qū)域性國際公共產(chǎn)品供給探索為主基調(diào)。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，由于蘇聯(lián)解體，美國成為世界唯一的超級大國。世界政治經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)“一超多強(qiáng)”格局。從國際公共產(chǎn)品供給影響看，一方面，原只限于向西方陣營提供的國際金融體系、國際貿(mào)易體系等公共產(chǎn)品的消費(fèi)群體規(guī)模日益擴(kuò)大，拓展為全球性國際公共產(chǎn)品。另一方面，為應(yīng)對國際公共產(chǎn)品供給不足，集中于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易交往并建立區(qū)別于霸權(quán)穩(wěn)定格局下的經(jīng)濟(jì)秩序，世界各國嘗試采取區(qū)域合作方式供給區(qū)域性國際公共產(chǎn)品。這使得國際公共產(chǎn)品供給在此前的霸權(quán)國主導(dǎo)供給模式基礎(chǔ)之上增加了區(qū)域性國際公共產(chǎn)品供給作為重要補(bǔ)充(Lawrence，1996[36])。

(1)典型的三個(gè)區(qū)域性國際公共產(chǎn)品。

實(shí)踐中典型而卓有成效的由域內(nèi)國家聯(lián)合供給區(qū)域性國際公共產(chǎn)品主要有歐洲、北美和東亞三種模式。

其一是嵌套在美國全球公共產(chǎn)品霸權(quán)供給模式內(nèi)的北美自由貿(mào)易區(qū)供給模式。出于區(qū)域市場和全球經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略利益需求，美國在美洲區(qū)域推動并主導(dǎo)簽訂《北美自由貿(mào)易協(xié)定》，為北美地區(qū)提供公共產(chǎn)品。

其二是以歐盟為代表的軸心國家主導(dǎo)供給模式。法國、德國從20世紀(jì)50年代起在經(jīng)濟(jì)和政治利益驅(qū)使下開始探索歐洲區(qū)域合作，并在冷戰(zhàn)結(jié)束后加速推進(jìn)。從煤鋼聯(lián)營到西歐經(jīng)濟(jì)共同體，從歐洲共同體再到歐洲聯(lián)盟，歷時(shí)半個(gè)多世紀(jì)，歐盟發(fā)展成橫跨東西歐自成體系、自我發(fā)展的合作機(jī)制和制度，實(shí)現(xiàn)歐洲地區(qū)貿(mào)易、金融等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域到外交、安全等政治領(lǐng)域的公共產(chǎn)品全覆蓋。遺憾的是，21世紀(jì)以來，歐盟財(cái)政和貨幣政策應(yīng)對危機(jī)乏力，歐盟南北國家經(jīng)濟(jì)差距拉大、北方國家對于金融支持南方國家的謹(jǐn)慎乃至聯(lián)合抵制、民眾排斥南方國家向北方國家人口遷移及政治上出于選票考慮迎合民眾意愿，都使得歐盟的政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟前途暗淡。[37]

其三是最早源起20世紀(jì)60年代東南亞國家聯(lián)盟的東盟及“10+3”為代表的小國聯(lián)盟供給模式。在20世紀(jì)80年代成立太平洋經(jīng)濟(jì)合作理事會(PECC)和亞太經(jīng)合組織(APEC)的基礎(chǔ)上，為應(yīng)對國際貨幣基金組織低效維護(hù)國際金融秩序乃至附加苛刻條件提供金融援助，東盟加中日韓合作機(jī)制立足于加強(qiáng)區(qū)域貨幣和金融合作：2000年達(dá)成《清邁協(xié)議》，建立和完善區(qū)域貨幣互換機(jī)制。既沒有一個(gè)主導(dǎo)大國提供國際公共產(chǎn)品，也沒有諸如歐盟這樣的成熟一體化組織，東亞區(qū)域合作供給國際公共產(chǎn)品呈現(xiàn)碎片化特征。

(2)區(qū)域性國際公共產(chǎn)品的比較優(yōu)勢。

不同于援助供給或者霸權(quán)供給模式，區(qū)域性國際公共產(chǎn)品的比較優(yōu)勢表現(xiàn)在兩方面。其一，由于涵蓋范圍和參與國成員數(shù)量較小，區(qū)域?qū)υ捙c合作機(jī)制效率較高、成本較低，進(jìn)而可以基于區(qū)域內(nèi)各國公共需求，提供更符合本地區(qū)需求的公共產(chǎn)品，維護(hù)地區(qū)和平與繁榮。其二，由于存在地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，各參與國利益和偏好相對更容易達(dá)成一致，成本收益更加清晰，便于遵循“受益人支付”原則建立成本合理分?jǐn)偂⒗婀餐窒頇C(jī)制。這在有效克服全球性公共產(chǎn)品供給不足的同時(shí)，既能有效規(guī)避“搭便車”現(xiàn)象，又可以防止大國“私物化”傾向(樊勇明，2010[38])。

(二)國際公共產(chǎn)品供給的困境

1.國際公共產(chǎn)品霸權(quán)供給模式的實(shí)質(zhì)是為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)霸權(quán)國利益服務(wù)。

缺少世界性政府的國際社會，難以建立強(qiáng)制性約束各國隱藏偏好以及按責(zé)任義務(wù)承擔(dān)國際公共產(chǎn)品成本份額的制度安排。在此情況下，霸權(quán)國家提供國際公共產(chǎn)品滿足既有能力又有意愿條件。從歷史視角來看，總體而言，過去的兩個(gè)世紀(jì)里，憑借“自由主義優(yōu)勢”，英國和美國先后主導(dǎo)和建立自由主義國際秩序(Ikenberry，2011[39])。新自由主義的相互依存論與新現(xiàn)實(shí)主義中的霸權(quán)穩(wěn)定論相結(jié)合，是揭示國際關(guān)系中國家間經(jīng)濟(jì)差異向國際政治權(quán)力轉(zhuǎn)化的重要理論工具。霸權(quán)是國際體系中的控制權(quán)，即國際規(guī)則的制定權(quán)和修改權(quán)(羅伯特·基歐漢，2006[40])，國際秩序則是為治理國際活動的關(guān)鍵行為體設(shè)立的一系列規(guī)則、基準(zhǔn)及制度規(guī)范(Brands，2016[41]；Ikenberry，2018[42])。綜合實(shí)力強(qiáng)大的國家通常通過供給國際公共產(chǎn)品承擔(dān)國際責(zé)任，由此獲得國際社會對其地位的認(rèn)可(Clark，2009[43])。以第二次世界大戰(zhàn)前后為分界點(diǎn)，英國和美國分別主導(dǎo)的霸權(quán)供給模式，是國際公共產(chǎn)品的最主要供給方式。通過設(shè)計(jì)并提供國際公共產(chǎn)品所建立的自由主義國際經(jīng)濟(jì)秩序下，英國和美國交替獲得國際影響力，使自身與國際公共產(chǎn)品供給之間產(chǎn)生權(quán)力關(guān)聯(lián)。進(jìn)而言之，英國和美國主導(dǎo)建立的國際經(jīng)濟(jì)秩序從建立之初便帶有“結(jié)構(gòu)性權(quán)力”色彩，為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)霸權(quán)國利益服務(wù)(黃河和王潤琦，2021[44])。從歷史發(fā)展脈絡(luò)看，在國際公共產(chǎn)品霸權(quán)供給模式下，國際公共產(chǎn)品供給在滿足國際公共需要的同時(shí)，通常帶有明顯的政治經(jīng)濟(jì)意圖。無論直接投資修建基礎(chǔ)設(shè)施，如歐洲列強(qiáng)在殖民地修建鐵路，還是金融援助，如馬歇爾計(jì)劃，抑或建立國際政治經(jīng)濟(jì)秩序，都將國際公共產(chǎn)品變成攫取自身國際戰(zhàn)略利益的工具。

更進(jìn)一步考察第二次世界大戰(zhàn)以來的國際公共產(chǎn)品供給發(fā)現(xiàn)，美國主導(dǎo)設(shè)計(jì)和提供的一系列國際公共產(chǎn)品雖對國際經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和政治穩(wěn)定起到舉足輕重作用，但同時(shí)也是被“私物化”為美國謀取政治利益和權(quán)力的產(chǎn)物。作為經(jīng)濟(jì)全球化的重要載體，世界貿(mào)易組織、國際貨幣基金組織與世界銀行自成立之初就作為美國運(yùn)用權(quán)力產(chǎn)生更有利于其獲取利益的載體而存在(李巍，2016[45])。美國私物化國際公共產(chǎn)品突出表現(xiàn)在，主導(dǎo)國際金融體系和國際貿(mào)易體系組織運(yùn)行與決策機(jī)制，控制規(guī)則主導(dǎo)權(quán)和制定權(quán)，逐漸侵蝕國際經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定性。這可從美國主導(dǎo)的國際金融體系和國際貿(mào)易體系的核心設(shè)計(jì)者和管理者角度得到印證。比如，作為布雷頓森林體系投票配額分配計(jì)劃重要參與人，Mikesell(1994)[46]承認(rèn)，布雷頓森林體系“決策程序的政治性要高于其科學(xué)性?！睆膰H貨幣基金組織決策過程的主導(dǎo)權(quán)看，美國在涉及提升份額、分配特別提款權(quán)和接收新成員等重大事項(xiàng)擁有一票否決權(quán)，中國投票權(quán)提升方案在經(jīng)歷長達(dá)5年后才由美國國會批準(zhǔn)。進(jìn)而，受美國為首的西方國家壓力和偏好影響，面對國際金融體系改革呼吁，亦呈現(xiàn)出工業(yè)化國家政府支持改革則得以實(shí)施而發(fā)展中國家呼吁改革則難以成行的不對稱反應(yīng)局面(Jones，2003[47])。美國“私物化”國際公共產(chǎn)品行為，加劇國際公共產(chǎn)品供給不足和分配不均困境，引發(fā)發(fā)展中國家對現(xiàn)存國際公共秩序的廣泛質(zhì)疑。

2.國際實(shí)力結(jié)構(gòu)相對變化催生國際公共產(chǎn)品供給格局調(diào)整。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，美國財(cái)政赤字、軍事過度擴(kuò)張并疊加2008年金融危機(jī)沖擊，綜合國力不復(fù)當(dāng)年。與此同時(shí)，以中國、印度、巴西為代表的新興國際力量不斷崛起，世界政治經(jīng)濟(jì)力量格局發(fā)生變化。世界權(quán)力中心分化擴(kuò)散，國際秩序進(jìn)入深度調(diào)整和變化時(shí)期，進(jìn)而引發(fā)國際公共產(chǎn)品供給格局發(fā)生兩方面大的變化。

首先，美國霸權(quán)衰落后支付能力降低(Joffe，2009[48])，美國在提供公共產(chǎn)品供給、穩(wěn)定市場、促進(jìn)合作等功能性服務(wù)方面的核心作用下降(Ikenberry，2009[49])。在服務(wù)于美國維護(hù)霸權(quán)的國際公共產(chǎn)品無法再充分維護(hù)其既得利益的情況下，美國毫不猶豫地“斷供”國際公共產(chǎn)品，試圖親手打破現(xiàn)行國際政治經(jīng)濟(jì)秩序。尤其是特朗普執(zhí)政期間，奉行“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略，美國隨意退出涉及外交、國際安全、環(huán)境、衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域的一系列全球合作組織，多次中斷承擔(dān)國際義務(wù)(2)2017年1月23日美國宣布退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)、2018年5月8日宣布退出《伊朗核問題協(xié)議》；2018年12月31日退出聯(lián)合國教科文組織、2017年12月3日宣布退出《全球性難民和移民協(xié)議》、2019年8月2日退出《美蘇消除兩國中程導(dǎo)彈條約》；2017年6月1日宣布退出《巴黎協(xié)定》，2021年1月20日美國總統(tǒng)拜登宣布將重新加入，并于2021年2月19日正式重返《巴黎協(xié)定》；2020年7月6日美國通知聯(lián)合國秘書長退出世界衛(wèi)生組織，并于2021年7月6日正式生效，2021年1月20日拜登在就任總統(tǒng)的第一天簽署行政命令重新加入。。美國不僅是最大的聯(lián)合國會費(fèi)拖欠國(3)聯(lián)合國網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，截至2021年10月中旬，聯(lián)合國還有約三分之一共35.16億美元的會費(fèi)和攤款沒收齊，僅美國就占欠款總額的三分之二共22.5億美元。，而且，特朗普任美國總統(tǒng)期間，美國主導(dǎo)的多邊體制和多邊談判受阻后，美國迅速轉(zhuǎn)向貿(mào)易保護(hù)主義，如國際貨幣基金組織世界貿(mào)易增長統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)所證實(shí)。

其次，新興國家在經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展進(jìn)程中不斷擴(kuò)大話語權(quán)，承擔(dān)更多國際責(zé)任和義務(wù)，積極探索符合自身利益的國際公共產(chǎn)品供給模式。對應(yīng)地，國際公共產(chǎn)品供給從以美國和西方發(fā)達(dá)國家為主導(dǎo)，轉(zhuǎn)向更多地依靠發(fā)展中國家的積極參與；經(jīng)濟(jì)全球化的主要載體也由全球性國際經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)向區(qū)域性多邊合作機(jī)制，重點(diǎn)通過轉(zhuǎn)向區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作以彌補(bǔ)國際公共產(chǎn)品供給不足(佟家棟等，2020[50])。

四、中國參與國際公共產(chǎn)品供給模式創(chuàng)新選擇

全球公共產(chǎn)品霸權(quán)供給模式日漸式微的背景下，亟需更多的新興力量參與國際公共產(chǎn)品供給模式創(chuàng)新。作為一個(gè)具有全球影響的、負(fù)責(zé)任的發(fā)展中國家和區(qū)域性大國，中國應(yīng)該而且有能力積極參與國際公共產(chǎn)品有效供給。近年來，中國發(fā)起一系列以發(fā)展中國家為主體的國際組織及合作機(jī)制，卓有成效地促進(jìn)實(shí)現(xiàn)多邊機(jī)制在發(fā)展中國家的網(wǎng)絡(luò)化全覆蓋(樂玉成，2017[51])。中國正以國際公共產(chǎn)品供給者的實(shí)際行動向世界彰顯，針對中國的所謂“金德爾伯格陷阱”批判(4)2017年美政治學(xué)家約瑟夫·奈在歐洲新聞網(wǎng)發(fā)文提出“金德爾伯格陷阱”(Nye，2017[52])，其核心觀點(diǎn)是：中國崛起以后的動向可能不是“示強(qiáng)”而是“示弱”。在這個(gè)危機(jī)四伏的世界，中國不會承擔(dān)起美國以往擔(dān)負(fù)著的“穩(wěn)定者”責(zé)任。進(jìn)而，從美國視角提出，希望把崛起的中國排斥在作為全球公共產(chǎn)品供給者選項(xiàng)之外，并抨擊中國在全球公共產(chǎn)品供給過程只是純粹的免費(fèi)搭車者(蔡昉，2017[53])。是錯(cuò)誤的。相反，中國以創(chuàng)新國際公共產(chǎn)品供給機(jī)制方式參與全球治理，維護(hù)與發(fā)展中國家特別是周邊國家的“命運(yùn)共同體”理念，向世界提供越來越多的優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品。為適應(yīng)國際格局的急劇變化，中國應(yīng)積極倡導(dǎo)全球治理理念，創(chuàng)新性地構(gòu)建中國參與國際公共產(chǎn)品供給模式，以區(qū)域性國際公共產(chǎn)品供給為載體，確定提供國際公共產(chǎn)品的領(lǐng)域、區(qū)域和類型，參與全球治理規(guī)則和制度改革，以國際經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)橥黄瓶趨⑴c國際秩序構(gòu)建，并建立相應(yīng)機(jī)制和組織框架。

(一)將創(chuàng)新國際公共產(chǎn)品供給模式納入新時(shí)期中國特色外交戰(zhàn)略

在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下，黨的十九大開啟新時(shí)代中國特色大國外交戰(zhàn)略思維和謀劃的新征程(楊潔勉，2018[54])。2021年9月21日習(xí)近平在第七十六屆聯(lián)合國大會一般性辯論上指出，“中國始終是世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者、國際秩序的維護(hù)者、公共產(chǎn)品的提供者，將繼續(xù)以中國的新發(fā)展為世界提供新機(jī)遇。”[55]。服務(wù)于外交戰(zhàn)略，中國應(yīng)基于真正的多邊國際機(jī)制建設(shè)性地參與國際公共產(chǎn)品供給，加強(qiáng)全球減貧、糧食安全、發(fā)展籌資等領(lǐng)域的合作，維護(hù)國家利益、促進(jìn)世界和平。

首先，從定位來看，中國應(yīng)適度調(diào)整在世界政治力量角逐中長期恪守的“不當(dāng)頭”戰(zhàn)略[56]，在國際公共產(chǎn)品供給中承擔(dān)更大的義務(wù)和責(zé)任，從更多地在小型倡議、次領(lǐng)域安排、局部創(chuàng)新(王逸舟，2008[57])，轉(zhuǎn)向拓展國際公共產(chǎn)品供給內(nèi)容，使供給對象由重點(diǎn)關(guān)注鄰近國家擴(kuò)展到在更大范圍內(nèi)響應(yīng)國際關(guān)切。其次，在推進(jìn)新型國際關(guān)系建設(shè)方面，要秉持共商共建共享的全球治理觀，發(fā)揮中國負(fù)責(zé)任大國作用，堅(jiān)持發(fā)展中國家在聯(lián)合國與世界舞臺發(fā)揮重要作用(楊潔勉，2018[54](6-7))。再次，適應(yīng)中國外交實(shí)踐中的新發(fā)展、新趨勢、新動向，從技術(shù)層面完善中國特色國際關(guān)系理論的學(xué)術(shù)語言和學(xué)術(shù)規(guī)范，增強(qiáng)西方學(xué)術(shù)界對中國的理解和認(rèn)同，積極營造平等互利的合作環(huán)境和客觀友善的輿論環(huán)境。

(二)積極參與國際秩序和國際體系規(guī)則制定

構(gòu)建國際秩序過程中，基于自身理念和經(jīng)濟(jì)利益，各國關(guān)于國際公共產(chǎn)品設(shè)計(jì)、創(chuàng)造和供給經(jīng)過協(xié)商形成國際行為規(guī)則?？紤]到現(xiàn)行發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序?qū)τ诎l(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)利益訴求極不公平[58]，推動變革全球治理體制中不公平不合理的安排，中國應(yīng)在為國際秩序和國際體系定規(guī)則、定方向方面發(fā)揮重要作用。

首先，基于“一帶一路”倡議、亞洲投資發(fā)展銀行、金磚國家、亞太經(jīng)合組織、二十國集團(tuán)等多邊機(jī)制經(jīng)濟(jì)治理平臺建設(shè)基本盤，引領(lǐng)發(fā)展中國家進(jìn)行國際經(jīng)濟(jì)新秩序變革。為此，中國應(yīng)主導(dǎo)開創(chuàng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)秩序新局面。一方面，推動落實(shí)《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RECP)、《中歐投資協(xié)定》(BIT)，保持對《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)談判的開放態(tài)度，掌握區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作規(guī)則變革主動權(quán)。另一方面，在凝聚區(qū)域共同發(fā)展和繁榮需求，良性匹配經(jīng)濟(jì)秩序供需差異的基礎(chǔ)上(黃河，2015[16](138-155))，通過主導(dǎo)重塑區(qū)域經(jīng)濟(jì)秩序增加未來國際經(jīng)濟(jì)秩序變革的中國份量，倒逼全球機(jī)構(gòu)調(diào)整治理規(guī)則，逐步破除有關(guān)發(fā)達(dá)國家對中國在貿(mào)易規(guī)則制定領(lǐng)域的“規(guī)鎖”(任琳和彭博，2020[59])，將中國所秉持的“人類命運(yùn)共同體”理念注入國際經(jīng)濟(jì)新秩序格局構(gòu)建。其次，具有絕對經(jīng)濟(jì)、政治優(yōu)勢并足以替代美國充當(dāng)國際秩序引領(lǐng)者的新興國家尚不存在。應(yīng)對未來國際經(jīng)濟(jì)秩序嬗變，必須直面與美國、歐盟等大國合作問題。因此，充分利用自身經(jīng)濟(jì)大國優(yōu)勢，把積極斡旋世界主要大國關(guān)系作為構(gòu)建未來全球經(jīng)濟(jì)秩序的關(guān)鍵。中國應(yīng)在國際層面對話平臺中加強(qiáng)與發(fā)展中國家的合作與交流，改善現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)秩序以“雙重標(biāo)準(zhǔn)”區(qū)別對待發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家狀況，就推動各方在國際經(jīng)濟(jì)秩序改革的關(guān)鍵領(lǐng)域達(dá)成共識貢獻(xiàn)“中國式”解決方案。再次，基于密切關(guān)注國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則最新發(fā)展，提高中國投資和貿(mào)易自由化等規(guī)則供給能力。針對投資貿(mào)易等領(lǐng)域構(gòu)建爭議預(yù)防、調(diào)解、仲裁和訴訟有機(jī)結(jié)合的制度體系(石靜霞，2021[60])。

(三)基于公共利益需求凝聚國際公共產(chǎn)品供給共識

奉行“開明的自私自利”的工具理性，基于本國外交戰(zhàn)略、國家意志和綜合國力，各參與國將權(quán)衡國際公共產(chǎn)品供給的成本和收益，以此作為影響國際公共產(chǎn)品供給意愿的核心考量因素。以國際公共產(chǎn)品霸權(quán)供給機(jī)制為例，從霸權(quán)國角度來看，只有霸權(quán)國認(rèn)為其收益超過相應(yīng)成本時(shí)，才會有動力提供國際公共產(chǎn)品，保持其穩(wěn)定國際經(jīng)濟(jì)秩序的意愿(Pastor，2002[61])。對于其他國家而言，之所以接受美國倡導(dǎo)的“自由主義”國際秩序，就是因?yàn)樗?jīng)為各國帶來可觀的經(jīng)濟(jì)、政治和安全利益收益，并在國家間互動中具有可預(yù)測性(Lissner，2018[62])。在成本與收益失衡的情況下，出于自身利益考慮，霸權(quán)國便會放棄或降低國際公共產(chǎn)品供給意愿，削減支出或中斷國際公共產(chǎn)品供給，而其他國家積極性亦將大大降低。因而，應(yīng)高度重視國際公共產(chǎn)品供給過程中各參與國基于成本和收益權(quán)衡采取策略性行為和制度安排(Buchholz和Sandler，2021[63])，在加強(qiáng)公共需求分析妥善解決國家間巨大偏好差異的基礎(chǔ)上，著力建立成本分擔(dān)和收益共享機(jī)制 。

此外，應(yīng)尊重多元化國際背景下發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家具有不同利益訴求的現(xiàn)實(shí)，清晰把握產(chǎn)品需求偏好表露、國際公共產(chǎn)品均衡或失衡狀態(tài)及可能走向，中國應(yīng)凝聚和拓展與有關(guān)合作方的共同利益及國際公共產(chǎn)品需求，匯聚各相關(guān)參與國家、政府間國際組織、團(tuán)體及企業(yè)等，就供給模式、資金來源進(jìn)行集體協(xié)商、共同決策及聯(lián)合行動，決定公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、分配、消費(fèi)等問題，并建立起穩(wěn)定的規(guī)則和機(jī)制。

(四)通過分享區(qū)域性公共產(chǎn)品正外部性實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展和繁榮

作為中國主導(dǎo)發(fā)起、積極參與全球治理的有益嘗試，“一帶一路”倡議框架構(gòu)建的這種跨國界、跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的公共產(chǎn)品提供模式，奉行平等互利互惠的合作原則，充分考慮到沿線新興市場國家和發(fā)展中國家發(fā)展、治理與安全領(lǐng)域的公共產(chǎn)品需求訴求，摒棄超國家權(quán)威與霸權(quán)國供給導(dǎo)向，不存在所謂的主導(dǎo)國家和附屬國家區(qū)分，中國不擁有特殊權(quán)利，有效規(guī)避“排他性”和“私物化”。相反，中國愿意基于強(qiáng)大的供給能力供給國際公共產(chǎn)品，歡迎各國、跨國公司、國際組織甚至非政府組織都能參與到具體合作中來[64]，歡迎各發(fā)展中國家的搭便車行為。首先，應(yīng)考慮建立以多邊合作機(jī)制為核心的區(qū)域性公共產(chǎn)品提供體系，推廣“一帶一路”倡議這種以中國為發(fā)起方的“1+N”召集人模式(曾向紅，2016[65])，匯聚國際發(fā)展、治理和安全共識，從供給主體、供給決策、成本承擔(dān)等方面，創(chuàng)新區(qū)域性公共產(chǎn)品供給模式，形成以中國為中心節(jié)點(diǎn)的合作體系網(wǎng)(黃河和楊海燕，2017[66])。其次，基于“擴(kuò)散性互惠”理念推進(jìn)與發(fā)展中國家的深層次經(jīng)濟(jì)合作。與“特定型互惠”(specific reciprocity)側(cè)重即時(shí)性利益交換、價(jià)值對等形成鮮明對比，“擴(kuò)散性互惠”(diffuse reciprocity)關(guān)注較長時(shí)期內(nèi)的總體利益均衡，并不刻意追求及時(shí)的利益對等(Keohane，1996[67])。就以經(jīng)貿(mào)往來、直接投資為主要內(nèi)容的區(qū)域性國際公共產(chǎn)品供給而言，“擴(kuò)散性互惠”的經(jīng)濟(jì)合作理念有助于維持與發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)合作的可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)多領(lǐng)域利益均衡。繼續(xù)秉持“擴(kuò)散性互惠”理念，中國可以在重塑世界經(jīng)濟(jì)合作體系規(guī)則過程中，拓展出具有中國特色的國際經(jīng)濟(jì)合作范式和規(guī)范，促使國際經(jīng)濟(jì)秩序朝向更加公平的方向演變。再次，推廣“一帶一路”倡議框架下法、英、日、德等國與中國共同參與推進(jìn)在第三方市場合作模式，發(fā)揮日益密切的貿(mào)易往來以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)和產(chǎn)業(yè)間互補(bǔ)優(yōu)勢，探索中國與世界大國間經(jīng)濟(jì)合作以及合作供給國際公共產(chǎn)品模式。

(五)創(chuàng)新國際公共產(chǎn)品融資機(jī)制安排

國際公共產(chǎn)品供給須以完善的融資機(jī)制為保障(Gilpin，2005[68])。與滿足基礎(chǔ)設(shè)施投資需求、全球發(fā)展融資需求以及安全、環(huán)保、金融穩(wěn)定、疾病防治等區(qū)域性公共產(chǎn)品需求等巨大的國際公共產(chǎn)品需求相比，現(xiàn)行國際公共產(chǎn)品融資機(jī)制仍明顯不足。首先，主權(quán)國家層面，Kaul等(2003)[69]粗略比較發(fā)現(xiàn)，世界各國的國際公共產(chǎn)品供給支出只占國內(nèi)公共產(chǎn)品供給支出的1/400～1/200。其次，被納入南北合作的援助體系之下，旨在消除貧困和促進(jìn)發(fā)展，官方發(fā)展援助(ODA)是國際公共產(chǎn)品供給的重要領(lǐng)域(World Bank，1997[70]；Kaul等，1999[1])。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織數(shù)據(jù)，1961—2020年間，盡管官方發(fā)展援助總額由400億美元提升到1600億美元左右，但從官方發(fā)展援助總額占國民收入總值(GNI)比重這一相對指標(biāo)看，繼從1961年的最大值0.54%下降到20世紀(jì)70—80年代維持平均約0.32%后，20世紀(jì)90年代連續(xù)下降并于2001年達(dá)最小值0.21%，2005年以來基本穩(wěn)定在0.3%水平(5)資料來源：根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)計(jì)算。盡管2018年后官方發(fā)展援助統(tǒng)計(jì)度量由流量基礎(chǔ)法改為贈款等值法，但相對指標(biāo)并未發(fā)生明顯變化。網(wǎng)址https://data.oecd.org/oda/net-oda.htm#indicator-chart，訪問截止時(shí)間：2022-04-15。，遠(yuǎn)低于聯(lián)合國0.7%的預(yù)期目標(biāo)。除資金有限外，官方發(fā)展援助亦存在制約援助效果的突出問題：不符合受援國和地區(qū)實(shí)際；基于政治考慮設(shè)置強(qiáng)制性條件和謀取軟性福利(Morgenthau，1962[71])；資金管理和使用效率較低。再次，全球或區(qū)域性多邊開發(fā)銀行通常存在環(huán)境、人權(quán)、教育等議題偏向，進(jìn)而導(dǎo)致國際公共產(chǎn)品供給資金投向限制(Nakhooda，2011[72])。值得關(guān)注的是，諸如1997年亞洲金融危機(jī)和2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)等外部沖擊之下，上述渠道的資金供給都呈現(xiàn)萎縮之勢。為擴(kuò)大融資渠道與融資數(shù)量進(jìn)而建立穩(wěn)定而有效的國際公共產(chǎn)品供給融資機(jī)制，中國應(yīng)在增加國際公共產(chǎn)品融資方式創(chuàng)新上發(fā)揮重要作用。

創(chuàng)新國際公共產(chǎn)品融資機(jī)制安排，首先，針對中國參與并主導(dǎo)構(gòu)建的各類金融機(jī)構(gòu)，深化風(fēng)險(xiǎn)管理工作，加強(qiáng)資金使用效益評估，提高資金使用效率；其次，伴隨著國際生活的參與行為體多元化，各種國際組織開始向非政府組織開放。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第71條以及聯(lián)合國經(jīng)社理事會通過的第1296(XIIV)號決議及其附件，某些非政府組織被賦予咨商地位和觀察員身份。非國家行為體的國際合法性來源便利了市場化融資方式。因而，為吸引私人和社會資本參與國際公共產(chǎn)品供給，應(yīng)尊重社會資本趨利性，基于市場機(jī)制原則，通過建立公共示范工程、降低社會資本面臨的風(fēng)險(xiǎn)以及有效的監(jiān)管措施，建立并維護(hù)公共部門-私人部門合作關(guān)系。