陳芝宇，高國偉

(遼寧師范大學 政府管理學院，遼寧 大連 116029)

0 引言

數(shù)字化社會的到來對政府治理提出了更高的要求，為了更好地提供高質量的公共服務，傳統(tǒng)的政府治理已經滿足不了日益增長的治理需求，因此，政府數(shù)字化轉型已經成為當今政府發(fā)展的重要趨勢。尤其是在當今政府大數(shù)據(jù)與社會大數(shù)據(jù)呈爆炸式增長的時代，傳統(tǒng)的政府只有選擇向數(shù)字化政府轉型，公民才可以更好地獲取公共服務，獲得更深層次的參與度，政府才能更進一步對其進行整合運作，從而減少成本支出，進一步提升其公共服務的效率[1]。

隨著我國數(shù)字化轉型進程的深入，有效的大數(shù)據(jù)治理問題成為數(shù)字社會高質量發(fā)展的必然要求。政府大數(shù)據(jù)是政府部門擁有的在正常工作運轉過程中產生、采集并且對其管理和維護的數(shù)據(jù)[2]。根據(jù)不同的數(shù)據(jù)來源可以將其分為：政府內部部門在管理過程中產生的數(shù)據(jù)、政府對社會進行管理以及為公眾提供服務所產生的數(shù)據(jù)、政府相關職能機構定期采集的對社會進行管理的數(shù)據(jù)、政府將業(yè)務外包給企業(yè)等獲得的數(shù)據(jù)以及互聯(lián)網上公開的數(shù)據(jù)。政府大數(shù)據(jù)是國家大數(shù)據(jù)資源的基礎組成部分，所以政府大數(shù)據(jù)治理是政府數(shù)字化轉型背景下十分重要的研究主題。

目前，我國政府大數(shù)據(jù)治理領域面臨著理論和實踐上的諸多挑戰(zhàn)。國務院行動綱要落實以來，不少學者進行了大量研究和實踐，但是關于這方面的文獻系統(tǒng)化梳理相對薄弱。因此，本文基于系統(tǒng)文獻綜述的視角，利用文獻計量法、內容分析法以及CiteSpace可視化文獻分析方法對我國政府大數(shù)據(jù)治理相關研究進行了全面系統(tǒng)的分析，為后續(xù)相關研究工作提供了參考。

1 數(shù)據(jù)來源及研究方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

本文的主要數(shù)據(jù)來源為中國知網(CNKI)的期刊數(shù)據(jù)庫。檢索范圍為期刊，檢索類別限定為CSSCI期刊以及CSCD期刊，因為其收錄的期刊學術水平較高、影響較大?；?主題：數(shù)據(jù)治理)AND(主題：政府)的檢索條件，最終檢索到文獻數(shù)據(jù)182篇。

1.2 研究方法

本文主要使用文獻計量、定量定性分析等研究方法對數(shù)字轉型背景下的政府大數(shù)據(jù)治理所面臨的問題與挑戰(zhàn)以及未來研究方向的展望進行綜述分析。利用中國知網計量可視化分析工具對政府大數(shù)據(jù)治理的相關研究文獻進行總體趨勢、學科分布分析。通過CiteSpace對獲取的文獻關鍵詞進行詞頻統(tǒng)計、共現(xiàn)、聚類分析等，并繪制時區(qū)圖進行主題路徑分析。

2 數(shù)據(jù)分析

2.1 總體趨勢分析

我國于2014年開始逐漸有學者研究政府大數(shù)據(jù)治理，從政府治理的理念、范式、社會管理3個層面對大數(shù)據(jù)給政府治理帶來的機遇與挑戰(zhàn)進行了闡述[3]。年度發(fā)文總體趨勢可以體現(xiàn)出一定時間段內該研究領域的研究現(xiàn)狀和趨勢。因此，通過中國知網計量可視化分析工具對獲取到的182篇文獻進行總體趨勢分析，可以看出，政府大數(shù)據(jù)治理相關文獻數(shù)量呈逐年增長的趨勢。

圖1 總體趨勢分析

大數(shù)據(jù)的概念于2014年在我國的政府工作報告中初次提到,自此，大數(shù)據(jù)技術初步邁入一個新的發(fā)展階段[4]。從圖1也可以看出，自2014年開始，我國開始有學者從事政府大數(shù)據(jù)治理相關研究。大數(shù)據(jù)在我國經濟發(fā)展中的地位愈來愈突出。因此，從2015年起，我國政府大數(shù)據(jù)治理研究進入快速增長階段，政府大數(shù)據(jù)治理成為熱點問題。另外，近兩年的發(fā)文數(shù)量雖然呈現(xiàn)增加趨勢，但其增長速度相較之前有所減緩，這說明政府大數(shù)據(jù)治理相關研究領域面臨著一些新的問題與挑戰(zhàn)，需要更多優(yōu)秀學者繼續(xù)關注研究。

2.2 關鍵詞共現(xiàn)聚類分析

關鍵詞是最能表達文章主題內容的詞組，通過對高頻詞匯進行抽取，進行共現(xiàn)聚類分析能夠更清晰地看出政府大數(shù)據(jù)治理領域的研究熱點。對文獻進行聚類分析，結果共得到8個聚類, 如圖2所示。從圖2可知：除去與“政府大數(shù)據(jù)治理”含義相近的關鍵詞，“數(shù)據(jù)開放”頻次最高，其次為“數(shù)據(jù)要素”。這說明在政府大數(shù)據(jù)治理研究領域中，數(shù)據(jù)開放以及數(shù)據(jù)要素是目前研究的熱點問題。此外，除去“大數(shù)據(jù)”和“大數(shù)據(jù)治理”，政府大數(shù)據(jù)治理研究領域主要有以下幾個熱點話題：一是大數(shù)據(jù)產業(yè)，大數(shù)據(jù)時代的到來致使“互聯(lián)網+政府服務”的模式出現(xiàn)，隨之產生了大數(shù)據(jù)產業(yè)；二是數(shù)據(jù)要素，這主要歸因于國務院發(fā)布的《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制改革的意見》。該文件中首次提出數(shù)據(jù)可作為生產要素參與分配，這將進一步促進政府數(shù)字化轉型與社會治理現(xiàn)代化。另外，數(shù)據(jù)開放、治理能力的提升與體系建設也是政府治理領域的熱點話題。

圖2 關鍵詞聚類分析

2.3 主題演化路徑分析

通過對關鍵詞進行共現(xiàn)時區(qū)分析，能較好地揭示一個領域的主題演化路徑。因此，以文獻中關鍵詞首次出現(xiàn)的時間為基準，繪制得到如圖3所示的關鍵詞共現(xiàn)時區(qū)圖。

圖3 關鍵詞共現(xiàn)時區(qū)

從圖3可以看出，我國關于政府大數(shù)據(jù)治理的研究可以大致分成3個階段。

第1個階段，2014—2016年，隨著“大數(shù)據(jù)”概念的提出、國務院呼吁發(fā)展大數(shù)據(jù)產業(yè)，“大數(shù)據(jù)”逐漸被引入政府治理的研究中。以“大數(shù)據(jù)”為核心，討論了治理體系的構建、治理能力的提升問題。

第2個階段，2016—2018年，政府大數(shù)據(jù)的治理開始逐漸呈現(xiàn)不穩(wěn)定、復雜多樣的特征，政府數(shù)據(jù)治理開始注重不同區(qū)域的合作。政府大數(shù)據(jù)治理進一步發(fā)展，與此同時，不少學者也開始著眼于地方政府的治理研究。

第3個階段，2018年至今，“互聯(lián)網+政府服務”模式大力發(fā)展，大數(shù)據(jù)驅動下的政府大數(shù)據(jù)管理趨勢逐步增長。隨著“電子政務”“數(shù)字政府”和“智慧政府”概念的提出，政府開始“復合轉型”，構建大數(shù)據(jù)平臺開展政務服務，實行政府數(shù)據(jù)開放共享與協(xié)同治理。未來，我國政府大數(shù)據(jù)治理可能會運用區(qū)塊鏈技術，做到電子政務去中心化，促成國家治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

3 問題與挑戰(zhàn)

3.1 厘清治理主體，完善治理體系構建

政府大數(shù)據(jù)治理體系是由圍繞政府大數(shù)據(jù)治理活動開展的各項要素構成的有機整體，指導政府大數(shù)據(jù)治理相關實踐，保證大數(shù)據(jù)治理活動的順利開展[5]，這里的要素不僅指要素本身，還包括各個要素之間的相互聯(lián)系。治理體系構建的首要任務是明確治理主體之間的關系，即政府與社會的邊界，發(fā)揮社會各界以及公眾力量的積極主動性和創(chuàng)造性。然而，目前政府與社會的界限還未明確，政府治理把重點放在維持社會穩(wěn)定上。政府過分依賴行政命令來干預社會管理，導致社會非政府組織活力不足。法制建設也是治理體系構建中重要的一環(huán)，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的有力保障。我國政府數(shù)據(jù)開放與共享方面的法律法規(guī)較為滯后，阻礙了數(shù)據(jù)在各個區(qū)域、部門、層級間的流通與共享。

3.2 傳統(tǒng)管理模式和組織架構已不適用

管理模式和組織架構是政府大數(shù)據(jù)治理的重要一環(huán)，在我國大數(shù)據(jù)治理體系的高效運轉中扮演著至關重要的角色。多年來，我國政府部門的管理模式都是縱向科層制的模式，部門之間有著明確的等級和分工。這種模式會導致機構之間單方向交流、一條線垂直領導[6]，必須通過中間層級的政府進行逐級溝通，可能會導致數(shù)據(jù)共享過程中出現(xiàn)偏差。“信息孤島”“信息鴻溝”問題逐漸顯現(xiàn)，傳統(tǒng)的政府組織管理模式和組織架構已經不再滿足當今跨部門、跨區(qū)域協(xié)作數(shù)據(jù)治理快速發(fā)展所提出的各種要求。解決各個地區(qū)以及不同部門之間的數(shù)據(jù)流動問題迫在眉睫。因此，建立全國統(tǒng)一，自上而下的數(shù)據(jù)管理職責體系可能會成為未來的建設重點[7]。

目前，我國諸多省、市都已成立政府大數(shù)據(jù)局或政府大數(shù)據(jù)資源管理局等機構。大數(shù)據(jù)局模式是政府數(shù)據(jù)治理理念的組織化表現(xiàn)，也是政府數(shù)據(jù)治理實踐的運行載體。作為深化政府數(shù)據(jù)管理體制改革的積極探索，由于其職能資源的集聚化特點，對于指導政府大數(shù)據(jù)的資源戰(zhàn)略規(guī)劃、推進智慧政府的建設起著至關重要的作用。

4 研究展望

4.1 發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場、完善數(shù)據(jù)權的界定

國務院于2020年4月9日發(fā)布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制改革的意見》中首次提出了數(shù)據(jù)可作為生產要素參與分配。這將極大地推動數(shù)據(jù)產業(yè)的技術改革、數(shù)字化智能化轉型，拓寬潛在生產可能性邊界，進一步促進政府數(shù)字化轉型與社會治理現(xiàn)代化。隨著數(shù)字經濟時代的到來，數(shù)據(jù)已經成為這個時代的第一要素，未來應關注以下幾個問題。

一是數(shù)據(jù)權的界定問題。數(shù)據(jù)和以往的生產要素以及資產都不一樣，很難確定其所屬權。如果數(shù)據(jù)權不能明確，政府將很難實現(xiàn)數(shù)據(jù)的開放與共享。因為數(shù)據(jù)要素具有非競爭性，所以數(shù)據(jù)的開發(fā)利用涉及了多個主體。數(shù)據(jù)權利涉及所有權、控制權、使用權，還包括交易權、查詢權和收益分享等權利。但是用戶能力的參差不齊以及某些社會特權使得大多數(shù)的公民無法參與數(shù)據(jù)的訪問與使用。因此，除了在法律層面盡快健全數(shù)據(jù)保護立法體系明確數(shù)據(jù)權的界定，發(fā)展數(shù)據(jù)要素的市場化配置，還需要相關監(jiān)管部門積極、有效地干預，并對其統(tǒng)一管理。數(shù)據(jù)持有者、數(shù)據(jù)控制者、數(shù)據(jù)處理者等數(shù)據(jù)要素相關利益者也應積極配合監(jiān)管部門開展相關措施與行動，還需要對數(shù)據(jù)監(jiān)管機構統(tǒng)一管理。

二是數(shù)據(jù)資產的價值評估與定價問題。數(shù)據(jù)作為一種資源的同時又是一種資產，但是政務數(shù)據(jù)資源不能簡單地歸屬于會計準則下的無形資產。數(shù)據(jù)資源資產具有非物質性，不可能脫離具體載體，而無形資產可以與實物載體分離；數(shù)據(jù)資源資產是以為公眾服務、以公共效用為目的的，不能稱之為政府資產，而無形資產除了具有公共效益還會產生經濟利益。除此之外，數(shù)據(jù)資產還具有共享性及可再生性，但無形資產的所有權是壟斷性且多數(shù)不具備可再生性的。因此，應單獨討論數(shù)據(jù)資產的屬性，而不是將其歸為傳統(tǒng)的無形資產。

4.2 推動數(shù)據(jù)資源開放共享與整合，提高政府治理能力

政府數(shù)據(jù)開放共享已逐漸成為全球政府治理的發(fā)展趨勢，我國關于政府數(shù)據(jù)開放共享的研究已有一定進展。雖然我國政府大數(shù)據(jù)的開放共享工作已在逐步推進，但是要實現(xiàn)政府大數(shù)據(jù)之間的共享與開放，還要對不同地區(qū)、部門間的政府大數(shù)據(jù)進行整合，從而促進大數(shù)據(jù)的開放共享。要重視不同地區(qū)、部門之間的數(shù)據(jù)整合。我國正在數(shù)字化政府轉型階段，而建設數(shù)字政府的基礎就是政府大數(shù)據(jù)資源，對政府大數(shù)據(jù)的充分利用是切實開展數(shù)字政府建設的重中之重。但是不同地區(qū)、不同部門之間往往存在“信息鴻溝”與“信息孤島”問題，而促進政府數(shù)據(jù)資源的整合則可以順利解決這些問題。

近幾年來，我國在推動政府大數(shù)據(jù)的資源共享與整合方面已經有所進步。各地政府逐步建設各自的政務平臺，不斷改進平臺的工作流程，讓民眾辦事不再需要經過煩瑣的流程，只需要登錄一個政務平臺就可以解決多個問題。浙江省響應“最多跑一次”的改革，大力推進政務平臺的建設，2014年上線“浙里辦”App。目前，浙江省已經擁有了可以整合多來源數(shù)據(jù)的“城市大腦”[8]。另外，2009年，江西省著手建設全省數(shù)據(jù)共享交換平臺，成為我國最早建設省市縣3級交換平臺的城市。2018年底，已經初步建成“江西省政務數(shù)據(jù)共享和開放平臺”[9]。各地還積極構建大數(shù)據(jù)智慧城市，提升城市治理的智能化水平。但是，關于政府數(shù)據(jù)整合的理論、技術和法律法規(guī)等相關問題還有待進一步研究。

4.3 后疫情時代的突發(fā)事件防控問題

大數(shù)據(jù)時代下，大數(shù)據(jù)在突發(fā)事件的準備、響應和恢復過程中扮演著不可或缺的角色，尤其是我國這次經歷新型冠狀肺炎疫情，大數(shù)據(jù)更是起到了至關重要的作用。目前，各地使用大數(shù)據(jù)分析識別重點人群，實時掌握其動態(tài)變化，我國境內疫情流行高峰已經過去。在新重點“外防輸入”的疫情常態(tài)化防控中，我國已取得階段性的成功。但是，在此次抗擊新冠疫情的戰(zhàn)爭中，也暴露出我國在突發(fā)事件防控中還有許多問題有待解決。

一是政府缺乏突發(fā)事件防控信息管控的及時性以及正確的輿情引導。在這次的疫情防控過程中，不止一次出現(xiàn)個別政府官員和地方政府對疫情信息的了解不足、對下欺瞞公眾的情況，這表明政府的執(zhí)行力還有待提高。與此同時，公眾不再是從傳統(tǒng)的政府提供信息的單一渠道方式獲取信息，而是自發(fā)從社交媒體、自媒體等方式多渠道獲取信息甚至反向為政府提供相關信息。如果政府不能做到防控信息管控的及時性與全面性以及正確的輿情引導，將會大大失去社會公信力。因此，各地政府應盡快提高決策的速度和準確性，實現(xiàn)精準決策、全面輿情監(jiān)控和管理。

二是個人信息隱私問題。首先是健康碼全面推行的利與弊。對個人而言，避免了煩瑣的個人信息重復填報問題。對企業(yè)而言，便捷了復工復產之后對員工的管理。對政府而言，健康碼大幅度提高了政府部門對公民行動軌跡、核酸檢測結果等信息的獲取效率。但是，健康碼也像是一種無形監(jiān)控。公眾無從得知健康碼采集的個人信息的去向以及是否會進一步帶來隱私泄露的危險。其次是相關人員傳播密切接觸者等的行程軌跡帶來的歧視現(xiàn)象。新冠疫情以來，大量密切接觸人員以及高風險地區(qū)返回者的身份、行程信息在社交媒體上大肆傳播并引起公眾惡意討論，這些行為明顯已經違反相關法律規(guī)定。因此，在現(xiàn)行法律尚未清晰規(guī)定在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的特定情況下，政府如何平衡數(shù)據(jù)公開與個人隱私的問題也是未來待解決的問題。

5 結語

本文基于系統(tǒng)綜述的視角，采用文獻計量、定性定量分析的方法對182篇政府大數(shù)據(jù)治理相關文獻進行內容分析，同時結合政府大數(shù)據(jù)治理體系、管理模式與組織架構等多方面的研究，提出了我國政府大數(shù)據(jù)治理領域現(xiàn)階段治理體系構建不夠完善、傳統(tǒng)管理模式和組織架構不適用等問題，并根據(jù)相關問題對未來研究方向提出了發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場、推動資源整合、后疫情時代的突發(fā)事件防控方面的展望，希望我國政府大數(shù)據(jù)治理成功進行數(shù)字化轉型，盡快實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。