菊嵐祺，魏淑艷

(東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧沈陽 110117)

1 研究背景

政策工具是政府用于實(shí)施政策，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的技術(shù)與手段［1］，也是關(guān)于政策分析的工具科學(xué)，是政策科學(xué)的結(jié)構(gòu)性理論［2］。政策工具選擇是政策工具理論的核心。目前就政策工具的選擇應(yīng)當(dāng)考慮哪些必要因素仍無共識(shí)，且一些研究忽略了政策客體的發(fā)展過程，僅依據(jù)政策工具的數(shù)量結(jié)構(gòu)，得出政策工具比例不均衡、使用缺失或過濫等結(jié)論，認(rèn)為只有當(dāng)政策工具在數(shù)量比例上達(dá)到均衡時(shí)，方可優(yōu)化政策工具組合，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。事實(shí)上，作用于某一領(lǐng)域，諸如科技、教育、住房和醫(yī)療等方面的政策工具體系的確存在結(jié)構(gòu)上的不均衡，但這并不應(yīng)該成為問題本身，這反而是決策者在綜合考慮各種影響因素后，選擇和配置的符合實(shí)際要求與應(yīng)用場(chǎng)景的政策工具體系的一種客觀現(xiàn)象呈現(xiàn)。所以，需要有新的研究解釋某一政策工具體系結(jié)構(gòu)不均衡這一表象背后的深層原因，而這正是當(dāng)前政策工具選擇研究所欠缺的研究?jī)?nèi)容。因此，圍繞政策工具選擇的主題進(jìn)行焦點(diǎn)探尋，建構(gòu)并規(guī)范政策工具類型，解釋政策工具選擇的緣由，是當(dāng)前政策工具研究需要進(jìn)一步努力的方向，這為中國(guó)5G 技術(shù)發(fā)展政策工具選擇研究確定了具體議題。

目前，關(guān)于“5G 技術(shù)發(fā)展”和“5G 技術(shù)發(fā)展政策”等議題的研究主要是技類研究，比如5G 技術(shù)的智慧應(yīng)用和5G 技術(shù)引發(fā)的學(xué)科變革與產(chǎn)業(yè)變革［4-5］；而社科類研究甚少，且鮮有研究關(guān)注5G 技術(shù)發(fā)展政策。一方面，忽略了政策導(dǎo)向和政策指引對(duì)于推動(dòng)5G 技術(shù)發(fā)展的重要意義；另一方面，雖然有學(xué)者以5G 政策為研究對(duì)象，但其僅是對(duì)5G 產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)用的地方差異性分析［6］，未從宏觀視角出發(fā)對(duì)中央政策文本進(jìn)行整體性研究。由此，基于創(chuàng)新價(jià)值鏈視角，以中央政府于2018—2021 年上半年出臺(tái)的18 份5G 技術(shù)發(fā)展政策為研究對(duì)象，對(duì)政策文本進(jìn)行全樣本分析，探尋“中國(guó)5G 技術(shù)發(fā)展過程中的政策工具選擇類型是什么？什么因素導(dǎo)致這樣的選擇？”，以此豐富相關(guān)領(lǐng)域研究，為其他技術(shù)發(fā)展的政策工具選擇與優(yōu)化配置提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和理論支持。

2 理論基礎(chǔ)：政策工具的類型與選擇

政策工具的識(shí)別和分類研究成果豐碩，主要有兩分法、三分法和四分法，甚至五分法和其他劃分。Hood［7］將政策工具分為探測(cè)性工具和影響性工具兩大類，又具體以其所屬的節(jié)點(diǎn)、財(cái)富、權(quán)威和組織四種基本資源賦予政府的不同能力來描述政策工具的特性；豪利特等［8］認(rèn)為存在3 類政策工具，即自愿性工具、混合性工具和強(qiáng)制性工具；Hanekom［9］將政策工具分為4 類，包括說服、征稅、立法和委托服務(wù)；而Schneider 等［10］將政策工具分為權(quán)威型工具、誘因型工具、能力型工具、象征與勸說型工具、學(xué)習(xí)型工具5 類形態(tài)；其他劃分法，如張成福等［11］以政府介入程度由強(qiáng)到弱的不同，將政策工具分為政府部門直接提供等10 種；朱春奎［12］區(qū)分出13 類政策工具類型和71 種子工具。

關(guān)于技術(shù)政策工具的分類研究，Rothwell 等［13］的政策工具理論具有一定代表性，他們提出的理論遵循三分原則，將政策工具分為供給面政策工具、環(huán)境面政策工具和需求面政策工具。他們?cè)谘芯靠茖W(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策時(shí)，根據(jù)科學(xué)技術(shù)影響與作用的不同，首先從工具與措施角度對(duì)復(fù)雜的政策體系進(jìn)行降維處理，建立基本的政策工具架構(gòu)，表明不同政策工具對(duì)技術(shù)產(chǎn)生的作用與影響具有差異性；然后，將這些政策工具歸結(jié)為供給面、環(huán)境面和需求面三大類，每一類包括許多個(gè)一般的次級(jí)政策工具。這些次級(jí)政策工具的劃分與現(xiàn)實(shí)政策制定的考慮較為契合，也就是說次級(jí)政策工具與實(shí)際政策構(gòu)成要素及其組成成分相關(guān)程度較高。該政策工具類型理論不僅考慮了政策應(yīng)用的環(huán)境及背景，而且給出每一面政策工具普遍包含的次級(jí)政策工具類型和其普遍作用，這種分類具有顯著的維度聚合效度與維度間區(qū)效度［14］，同時(shí)又具備較強(qiáng)的目標(biāo)針對(duì)性與內(nèi)容指導(dǎo)性，后來的研究者可以根據(jù)該政策工具理論提出的簡(jiǎn)易框架、對(duì)比實(shí)際情況，就研究需要進(jìn)行簡(jiǎn)單的適用性調(diào)整和政策工具解釋?？傮w來說，該政策工具類型理論有助于研究者動(dòng)態(tài)地把握政策工具對(duì)技術(shù)發(fā)展的推動(dòng)、影響和拉動(dòng)三大作用場(chǎng)景，以此了解各政策工具如何形成合力和產(chǎn)生效應(yīng)。

在公共政策過程中，選擇何種政策工具對(duì)于政策目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)有著重要影響［15］。關(guān)于政策工具的選擇研究，存在3 個(gè)主要代表學(xué)派：第一，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)派。經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)派傾向于將政策工具的選擇等同于工具與任務(wù)之間的技術(shù)性配對(duì)演練，主要依靠演繹推理，缺乏經(jīng)驗(yàn)性研究。第二，政治學(xué)學(xué)派。政治學(xué)學(xué)派則著重于經(jīng)驗(yàn)性，力圖利用歸納法歸納政策工具選擇的影響因素以形成理論。整合多位政治學(xué)家的觀點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)他們認(rèn)為影響政策工具選擇的因素包括政策工具的特性、政治文化、機(jī)構(gòu)關(guān)系、政策問題和決策者個(gè)人偏好等，這在一定程度上使經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)派陷入了宏大敘事之中。第三，綜合學(xué)派。綜合學(xué)派將經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與政治學(xué)理論綜合起來，認(rèn)為政策工具的選擇取決于國(guó)家能力和政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度，具體以國(guó)家影響社會(huì)行為者的組織能力強(qiáng)弱和政策客體中個(gè)體類型的復(fù)雜程度高低與數(shù)目大小來決定選擇何種政策工具，豐富了政策工具選擇的研究?jī)?nèi)容，但與中國(guó)的政策工具選擇場(chǎng)景不甚適配。

綜合西方學(xué)者的分析，結(jié)合實(shí)際情況，中國(guó)學(xué)者寧騷［16］將影響政策工具選擇的因素歸結(jié)為七個(gè)：政策主體、政策問題、政策目標(biāo)、目標(biāo)群體、政策工具的特性、工具實(shí)施的環(huán)境和政策工具選擇的國(guó)際借鑒；陳振明［17］將影響政策工具選擇的因素歸納為5 個(gè)：政策目標(biāo)、工具的特性、工具應(yīng)用的背景、以前的工具選擇和意識(shí)形態(tài)。這兩位學(xué)者建構(gòu)了中國(guó)本土政策工具選擇的解釋性范式。其中，政策目標(biāo)、工具特性和應(yīng)用背景是以上兩個(gè)理論所包含的相同部分，可以認(rèn)為，在解釋政策工具選擇的原因時(shí)，這3 個(gè)影響因素是必須加以考慮的。具體地，政策目標(biāo)為政策工具的選擇提供了方向，為政策工具的有效性提供了評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)；政策工具的特殊屬性是決定選擇何種政策工具前必須認(rèn)定和歸納的；政策工具的應(yīng)用背景和實(shí)施環(huán)境與政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以及政策工具的績(jī)效存在密切關(guān)系。

3 創(chuàng)新價(jià)值鏈鏈條與構(gòu)成

創(chuàng)新是5G 技術(shù)發(fā)展的核心推動(dòng)力，而創(chuàng)新又是一個(gè)連續(xù)、互動(dòng)、系統(tǒng)的過程，以創(chuàng)新為焦點(diǎn)的全球競(jìng)爭(zhēng)正在演化為創(chuàng)新價(jià)值鏈之間的博弈［18］。創(chuàng)新價(jià)值鏈的基本雛形為“創(chuàng)意—?jiǎng)?chuàng)新鏈”，基本組成為“基礎(chǔ)研究—應(yīng)用研究和開發(fā)研究—研究成果轉(zhuǎn)換—新產(chǎn)品的生產(chǎn)和市場(chǎng)化”。之后，大批學(xué)者對(duì)創(chuàng)新過程展開研究，對(duì)創(chuàng)新鏈的階段劃分也有了不同的解釋。這些解釋按照階段劃分的不同，分為兩階段劃分法和三階段劃分法。兩階段劃分法是基于創(chuàng)新活動(dòng)的階段性特征，將創(chuàng)新過程劃分為創(chuàng)新研發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用；而三階段劃分法是兩階段劃分法的拓展，是為方便研究而發(fā)展出的新劃分法。2007年，Hansen 等［19］一同對(duì)創(chuàng)新過程進(jìn)行分解，首次提出“創(chuàng)新價(jià)值鏈”，將創(chuàng)新呈現(xiàn)為一個(gè)順序的、三階段的過程。創(chuàng)新價(jià)值鏈?zhǔn)且粋€(gè)首尾相連的鏈狀流，創(chuàng)意產(chǎn)生是前提條件，創(chuàng)意轉(zhuǎn)化是承上啟下之關(guān)鍵環(huán)節(jié)，創(chuàng)意擴(kuò)散是最終目的，這解釋了創(chuàng)新過程的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。另外，創(chuàng)新價(jià)值鏈體現(xiàn)了木桶原理，即創(chuàng)新能力的上限等于創(chuàng)新價(jià)值鏈最弱一環(huán)的下限，各環(huán)節(jié)之間無互補(bǔ)關(guān)系。

創(chuàng)新價(jià)值鏈的實(shí)質(zhì)含義是圍繞某一核心創(chuàng)新對(duì)象（技術(shù)或服務(wù)），以滿足市場(chǎng)為利益需求，以創(chuàng)意的提出、基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、產(chǎn)品開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)推廣等作為創(chuàng)新對(duì)象關(guān)聯(lián)節(jié)點(diǎn)，并且每個(gè)關(guān)聯(lián)節(jié)點(diǎn)之間形成動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)技術(shù)或服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化的價(jià)值增值過程［20］。一般地，創(chuàng)意的提出多通過靈感刺激和經(jīng)驗(yàn)積累，其他客觀條件，如政策對(duì)其產(chǎn)生的效果微乎其微，可忽略不計(jì)，所以，政策對(duì)于技術(shù)發(fā)展的指導(dǎo)作用重點(diǎn)體現(xiàn)在除創(chuàng)意提出外的其他階段。具體地，5G 技術(shù)發(fā)展政策主要作用于創(chuàng)意轉(zhuǎn)化和創(chuàng)意擴(kuò)散兩階段，結(jié)合5G 技術(shù)發(fā)展特點(diǎn)和關(guān)鍵事件梳理，將體現(xiàn)其發(fā)展過程的創(chuàng)新價(jià)值鏈鏈條劃分為技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化三大階段，后續(xù)的政策文本分析據(jù)此展開。創(chuàng)新價(jià)值鏈鏈條與構(gòu)成如圖1 所示。

技術(shù)研發(fā)，是5G 技術(shù)發(fā)展的起始環(huán)節(jié)，指投入資金、設(shè)備、技術(shù)和知識(shí)等資源取得科研創(chuàng)新成果。2013 年，歐盟宣布將撥款5 000 萬歐元，用以促進(jìn)5G移動(dòng)技術(shù)的發(fā)展，計(jì)劃于2020年推出成熟的標(biāo)準(zhǔn)。2018 年，中國(guó)工信部在《關(guān)于深入推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)提速降費(fèi)加快培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能2018 專項(xiàng)行動(dòng)的實(shí)施意見》中提出要扎實(shí)推進(jìn)5G 標(biāo)準(zhǔn)化、研發(fā)、應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)鏈成熟和安全配套保障。2020 年，中央政府強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)5G 技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)，持續(xù)開展5G 技術(shù)研發(fā)試驗(yàn)，加速技術(shù)和產(chǎn)業(yè)成熟。

產(chǎn)業(yè)化，是指包括創(chuàng)新成果的篩選和開發(fā)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)換創(chuàng)新成果，從而形成產(chǎn)業(yè)化規(guī)模的階段。產(chǎn)業(yè)化需要得到?jīng)Q策層，一般指政府的重視和同意，利用金融支持、政策保障和稅收優(yōu)惠等手段擴(kuò)大技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景。2018 年，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織3GPP 批準(zhǔn)了第五代移動(dòng)通信技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（5GNR）獨(dú)立組網(wǎng)功能凍結(jié)，5G 完成了第一階段全功能標(biāo)準(zhǔn)化工作，進(jìn)入了產(chǎn)業(yè)發(fā)展新階段。2019 年，中國(guó)工信部頒布“512工程”推進(jìn)方案，要求提升“5G+工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)能力。

商業(yè)化，謀取利益是該階段的第一要義。商業(yè)化要求5G 技術(shù)在終端的探索和創(chuàng)新，使技術(shù)應(yīng)用擴(kuò)散到更多可能的地域，覆蓋更多客戶群體。2018 年，國(guó)務(wù)院發(fā)出促進(jìn)消費(fèi)的相關(guān)通知，要求信息消費(fèi)的進(jìn)一步擴(kuò)大，提速降費(fèi)力度要加大，加快步伐推進(jìn)5G 進(jìn)入商用化階段。2019 年，中國(guó)5G 提前完成了商業(yè)化目標(biāo)。在中國(guó)國(guó)際信息通信展覽會(huì)上，工信部宣布5G 商用正式啟動(dòng)，移動(dòng)通信領(lǐng)域的三大運(yùn)營(yíng)商（中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)電信）都公布了5G商用套餐，并在年末正式上線。

4 研究設(shè)計(jì)

4.1 研究方法

內(nèi)容分析法是一種結(jié)合定性與定量的科學(xué)的實(shí)證研究方法，在社科領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用。與其他科學(xué)研究方法相比，內(nèi)容分析法的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：更為客觀地破解事實(shí)，從而獲得結(jié)論；非直接介入，使研究人員保持價(jià)值中立；借助編碼技術(shù)，可處理大量數(shù)據(jù)；所需數(shù)據(jù)公開，易獲取；研究成本較低；允許試錯(cuò)［21］。內(nèi)容分析法適用于對(duì)某一政策的變遷過程或整體情況進(jìn)行探尋。已有科學(xué)研究證實(shí)了此方法在政策研究領(lǐng)域的適用性，如孫萍等［22］使用內(nèi)容分析法分析了就業(yè)政策文本，譚海波等［23］分析了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策文本。

中央政府政策作為各級(jí)地方政府及其所屬部門進(jìn)行行政活動(dòng)所依據(jù)的官方正式文件和規(guī)范性資料，是政府決策者們對(duì)政府各項(xiàng)工作和政府功能的總體重要性的認(rèn)識(shí)體現(xiàn)和集中反映，代表著政府決定要做什么和不要做什么、先做什么和后做什么。一般地，政府政策文本中的關(guān)鍵詞、高頻詞、重點(diǎn)段落是決策者們普遍認(rèn)同的且注意力集中程度較高的指令。據(jù)此原理，通過編碼抽象概括政策文本中的關(guān)鍵詞、高頻詞和重點(diǎn)段落，分析整理中央政府選擇的5G 技術(shù)發(fā)展手段和路徑。

4.2 文本選擇

選取的政策樣本涵蓋國(guó)務(wù)院及中央各部委出臺(tái)的相關(guān)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章等。以2018—2021 年上半年中國(guó)5G 技術(shù)發(fā)展政策文本為研究對(duì)象。遵循公開性、相關(guān)性和權(quán)威性三大原則，通過中央政府門戶網(wǎng)站、北大法寶及相關(guān)門戶網(wǎng)站等途徑進(jìn)行樣本收集。以“5G”“5G 技術(shù)”和“第五代移動(dòng)通信技術(shù)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，并對(duì)政策進(jìn)行篩選，將批復(fù)等相關(guān)程度不高的政策剔除，最終選取18 項(xiàng)中央政府政策作為研究樣本，如表1 所示。5G 技術(shù)發(fā)展政策的主要表現(xiàn)形式有意見、通知、計(jì)劃、方案、方法和綱要等。

4.3 框架建構(gòu)

4.3.1X維度：政策工具

借鑒以供給、環(huán)境和需求三個(gè)面向?yàn)檎吖ぞ邉澐忠罁?jù)的政策工具理論，對(duì)5G 技術(shù)發(fā)展政策工具進(jìn)行劃分。具體地，供給面政策工具主要作用于5G技術(shù)維度，政府通過提供資金、人才、信息和設(shè)施建設(shè)等支持措施推動(dòng)技術(shù)研發(fā)；環(huán)境面政策工具主要對(duì)5G 技術(shù)發(fā)展創(chuàng)新環(huán)境施加影響，體現(xiàn)在對(duì)產(chǎn)品開發(fā)設(shè)置規(guī)范性影響，為創(chuàng)新企業(yè)提供良好環(huán)境；需求面政策工具主要作用于5G 技術(shù)的商用領(lǐng)域，政府通過對(duì)5G 科技產(chǎn)品的采購等措施，刺激市場(chǎng)需求，從而拉動(dòng)技術(shù)研發(fā)，回到創(chuàng)新價(jià)值循環(huán)鏈的初始環(huán)節(jié)，形成信息反饋機(jī)制和迭代創(chuàng)新模式。5G 技術(shù)發(fā)展政策工具共包含三大類、15 種，見表2 所示。

表2 5G 技術(shù)發(fā)展政策工具分類

4.3.2Y維度：創(chuàng)新價(jià)值鏈

政策工具維度可有效分析政策工具體系的結(jié)構(gòu)特征，但是無法分析決策者對(duì)政策工具作出不同選擇的意圖［24］。同一政策工具在不同情況下的使用有不同的政策目的。所以，為了更加全面而深入地了解5G 技術(shù)發(fā)展政策，不僅要關(guān)注政策工具的使用情況，而且要明確政策工具所作用的政策客體——5G 技術(shù)發(fā)展全過程，即創(chuàng)新價(jià)值鏈的具體情況。對(duì)于創(chuàng)新價(jià)值鏈的引入主要有兩方面作用：其一，創(chuàng)新價(jià)值鏈包含的每個(gè)階段的政策工具總體取向可以被理解為不同的政策目標(biāo)指向，可以對(duì)政策分析的工具性視角進(jìn)行一定補(bǔ)充；其二，基于創(chuàng)新價(jià)值鏈的階段性劃分，有助于發(fā)現(xiàn)和總結(jié)政策工具的使用特征和選擇緣由。

圖2 政策工具與創(chuàng)新價(jià)值鏈的作用關(guān)系

4.4 二維分析框架

通過對(duì)5G 技術(shù)發(fā)展政策工具和創(chuàng)新價(jià)值鏈的梳理與解釋，最終形成“政策工具-創(chuàng)新價(jià)值鏈”二維分析框架，如圖3 所示。

圖3 “政策工具-創(chuàng)新價(jià)值鏈”二維分析框架

5 政策文本分析

5.1 文本編碼

根據(jù)政策章節(jié)或條款一類基本單元對(duì)政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，對(duì)政策條款的編碼按照“政策編號(hào)-政策款項(xiàng)-政策條目”進(jìn)行。例如，“1-2-3”表示編號(hào)為1 的政策文本的第2 款的第3 條，“—”表示某一價(jià)值鏈環(huán)節(jié)的某一類型政策工具未被使用。采用內(nèi)容分析法，兼顧15 種政策工具和創(chuàng)新價(jià)值鏈的技術(shù)研發(fā)—產(chǎn)業(yè)化—商業(yè)化3 個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)中央政府出臺(tái)的18 份5G 技術(shù)發(fā)展政策的總體文本進(jìn)行編碼。政策工具作用于創(chuàng)新價(jià)值鏈的不同環(huán)節(jié)的應(yīng)用舉例如表3 所示。

表3 政策工具作用于創(chuàng)新價(jià)值鏈不同環(huán)節(jié)的應(yīng)用舉例

5.2 頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

基于政策工具和創(chuàng)新價(jià)值鏈結(jié)合的二維視角，完成18 份政策文本的分析單元的編碼工作，再進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，15 種政策工具的使用次數(shù)共計(jì)為132 次，具體結(jié)果如表4 所示。

表4 基于“政策工具-創(chuàng)新價(jià)值鏈”的政策文本內(nèi)容分析結(jié)果 單位：次

5.3 政策工具維度分析

對(duì)5G 技術(shù)發(fā)展政策工具的整體結(jié)構(gòu)體系分析，發(fā)現(xiàn)供給面、環(huán)境面和需求面政策工具使用頻數(shù)分別占總體比例的53.8%、28.0%和18.2%，呈依次遞減狀態(tài)。就15 項(xiàng)政策工具的使用頻數(shù)進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)，所屬供給面的設(shè)施建設(shè)政策工具使用最為頻繁，共計(jì)29 次；次之，是產(chǎn)業(yè)培育政策工具，再次之，是組織領(lǐng)導(dǎo)政策工具和需求面的供需調(diào)節(jié)政策工具。其中，環(huán)境面的財(cái)務(wù)金融政策工具和需求面的政府采購政策工具沒有被使用過；供給面的財(cái)政支持政策工具和人才培養(yǎng)政策工具的使用頻次均為1 次，是被使用次數(shù)最少的兩個(gè)政策工具。

5.3.1 供給面政策工具

供給面政策工具被頻繁使用，尤其表現(xiàn)在政府對(duì)設(shè)施建設(shè)政策工具的青睞。首先，5G 技術(shù)發(fā)展需要充分的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)基站建設(shè)為前提，政府頻繁使用設(shè)施建設(shè)政策工具，表明其急切地建構(gòu)5G 技術(shù)的基礎(chǔ)運(yùn)行環(huán)境，也可能是未達(dá)成先前制定的政策目標(biāo)，故不斷強(qiáng)調(diào)和反復(fù)使用該政策工具以提高設(shè)施建設(shè)效率；其次，財(cái)政支持政策工具和人才培養(yǎng)政策工具的使用較少，這可能難以推進(jìn)技術(shù)研發(fā)和吸引人才到5G 技術(shù)發(fā)展建設(shè)中來，或者說資金和人才的聚集已經(jīng)足夠，無需政策大力推動(dòng)；最后，政府較為頻繁地使用產(chǎn)業(yè)培育政策工具和組織領(lǐng)導(dǎo)政策工具，說明政府對(duì)培育相關(guān)產(chǎn)業(yè)和組織協(xié)調(diào)予以重視。

5.3.2 環(huán)境面政策工具

環(huán)境面政策工具中，政府多使用管制型和保障型政策工具，沒有使用金融型政策工具來影響5G 技術(shù)發(fā)展。首先，從整體來看，政府積極運(yùn)用政策手段營(yíng)造5G 技術(shù)發(fā)展環(huán)境；其次，通過數(shù)據(jù)顯示和簡(jiǎn)單對(duì)比發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)5G 技術(shù)發(fā)展的資金支持不到位，這可能在一定程度上會(huì)影響技術(shù)發(fā)展速度；最后，中央政府給出戰(zhàn)略性的總目標(biāo)，沒有給出具體的子目標(biāo)，給予下級(jí)政府和各部門細(xì)化目標(biāo)和規(guī)劃發(fā)展的權(quán)力，提高地方政府發(fā)展5G 技術(shù)的積極性，活躍技術(shù)創(chuàng)新氛圍。

5.3.3 需求面政策工具

需求面政策工具使用的使用次數(shù)最少。首先，相較于其他兩大類政策工具來說，其所占比例最??；其次，在需求面政策工具的使用中，供需調(diào)節(jié)政策工具是使用最為頻繁的政策工具，示范宣傳政策工具和海外交流政策工具沒有被政府大量采用來拉動(dòng)5G 技術(shù)發(fā)展，這可能是出于對(duì)技術(shù)保護(hù)的考慮，同時(shí)，政府采購政策工具存在缺位，反映出目前相關(guān)市場(chǎng)發(fā)展不完善。簡(jiǎn)言之，政府還沒有采用大量需求面政策工具大力拉動(dòng)5G 技術(shù)發(fā)展，這為之后的政策工具制定與選擇留下較大空間。

5.4 “政策工具-創(chuàng)新價(jià)值鏈”二維分析

從創(chuàng)新價(jià)值鏈視角對(duì)政策工具作進(jìn)一步分析。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示（見表4），15 種政策工具對(duì)5G 技術(shù)發(fā)展創(chuàng)新價(jià)值鏈進(jìn)行了全面干預(yù)。對(duì)比技術(shù)研發(fā)—產(chǎn)業(yè)化—商業(yè)化三階段的政策工具使用頻數(shù)，有以下發(fā)現(xiàn)：第一，政府在商業(yè)化階段實(shí)施的政策工具最多，共計(jì)使用53 次，占總體的40.1%；第二，作用于技術(shù)研發(fā)階段的政策工具占總體的32.6%，使用頻數(shù)小于商業(yè)化階段；第三，被用于產(chǎn)業(yè)化階段的政策工具最少，使用頻數(shù)為24 次。

5.4.1 技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)

技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)重點(diǎn)采用供給面政策工具。首先，基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)政策工具的使用最為頻繁，5G技術(shù)研發(fā)依賴于完備的基礎(chǔ)性環(huán)境，設(shè)施建設(shè)是創(chuàng)意研發(fā)活動(dòng)的必要條件；其次，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對(duì)于研發(fā)環(huán)節(jié)是必要的，研發(fā)標(biāo)準(zhǔn)一致，符合規(guī)范要求，是技術(shù)發(fā)展進(jìn)入下一環(huán)節(jié)——產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)的前提，比如，歐盟曾就計(jì)劃于2020 年推出5G 移動(dòng)技術(shù)成熟的標(biāo)準(zhǔn)，以期統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)5G 技術(shù)在全球范圍內(nèi)的快速發(fā)展；再次，海外交流與協(xié)作有利于拉動(dòng)技術(shù)研發(fā)的快速進(jìn)步，交流協(xié)作是全球化的要求，閉門造車定會(huì)舉步維艱；最后，培育產(chǎn)業(yè)政策工具和財(cái)政支持政策工具在技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)的作用有所缺失，對(duì)比其他政策工具來看，二者發(fā)揮的拉動(dòng)力最小。

5.4.2 產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)

產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)采用的政策工具多集中于供給面政策這一類別，環(huán)境面政策和需求面政策甚少。首先，產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)的重點(diǎn)任務(wù)在于培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，所以大量的產(chǎn)業(yè)培育政策工具旨在大規(guī)模發(fā)展“5G+具體產(chǎn)業(yè)”，擴(kuò)大5G 技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景；其次，在產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)，同樣需要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，這是保障產(chǎn)業(yè)鏈不間斷發(fā)展的必要性工作；最后，中央政府放權(quán)，下級(jí)政府可以在與上級(jí)指示不沖突的情況下，通過制定具體目標(biāo)或組合目標(biāo)，以及部分法規(guī)政策來管制和保證5G 技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的正常進(jìn)行。整體來看，中央的政策工具對(duì)于5G 技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段起到了較大推動(dòng)作用。

5.4.3 商業(yè)化環(huán)節(jié)

商業(yè)化環(huán)節(jié)主要體現(xiàn)在中央政府對(duì)需求面政策和環(huán)境面政策的使用。一方面，供需調(diào)節(jié)政策工具的頻繁使用是拉動(dòng)5G 技術(shù)商業(yè)化的顯著表現(xiàn)；同時(shí)，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，建立試點(diǎn)示范，以點(diǎn)帶面地推廣5G技術(shù)商用也是該階段的重點(diǎn)；另一方面，政府落實(shí)政策保障制度，建立相關(guān)商業(yè)法律法規(guī)，完善和維護(hù)市場(chǎng)監(jiān)管體制與市場(chǎng)秩序，引導(dǎo)5G 技術(shù)商業(yè)化健康有序發(fā)展；同時(shí)，信息共享機(jī)制和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的鞏固是5G 技術(shù)發(fā)展商業(yè)化階段的有效補(bǔ)充。政策工具在5G 技術(shù)商業(yè)化階段的推動(dòng)力持續(xù)發(fā)揮作用。

6 政策工具選擇的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

影響政策工具選擇的因素?cái)?shù)不勝數(shù)。就中國(guó)5G技術(shù)發(fā)展政策工具選擇的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和配置原因，借鑒中國(guó)公共政策學(xué)者寧騷和陳振明的政策工具選擇理論，根據(jù)實(shí)際研究情況和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，選取政策目標(biāo)、工具特性和政策工具實(shí)施環(huán)境3 個(gè)影響因素作出進(jìn)一步分析與解釋。

6.1 政策目標(biāo)是政策工具選擇的首要前提

政府政策的形成是通過設(shè)計(jì)、組織和匹配一系列具有不同屬性的政策工具來完成的，這些工具將政策理念轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂锌刹僮餍缘恼顒?dòng)，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的主要路徑和手段。政策目標(biāo)指向政策問題的解決，所以，先要正確地診斷政策問題，才能準(zhǔn)確地判斷和認(rèn)識(shí)政策目標(biāo)，如此方可選擇合適的政策工具來解決問題、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。政策工具的有效性可通過政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度來進(jìn)行判斷。在選擇政策工具時(shí)，就政策目標(biāo)方面，一般需要考慮以下3 點(diǎn)：第一，明確政策目標(biāo)是否單一，具體是什么。5G 技術(shù)發(fā)展的總目標(biāo)是單一的，即推動(dòng)5G 技術(shù)大力發(fā)展，掌握技術(shù)制高點(diǎn)。具體地，每一項(xiàng)5G 技術(shù)發(fā)展政策又有其特定的目標(biāo)，如在5G 技術(shù)商用前的關(guān)鍵階段，中國(guó)工信部開展了全國(guó)5G 應(yīng)用征集大賽，其主旨是凝聚全社會(huì)的能力與資源，深入探索5G 應(yīng)用需求、經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)等，進(jìn)一步挖掘并孵化5G 特色應(yīng)用，營(yíng)造5G 良好的應(yīng)用生態(tài)環(huán)境。第二，如果政策目標(biāo)是多重的，則要厘清目標(biāo)構(gòu)成，明確各目標(biāo)之間的內(nèi)在聯(lián)系。從創(chuàng)新價(jià)值鏈來看，5G 技術(shù)發(fā)展的目標(biāo)是多重的，具體包括三重目標(biāo)，即技術(shù)研發(fā)階段的目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)化階段的目標(biāo)和商業(yè)化階段的目標(biāo)。創(chuàng)新科研成果及將其應(yīng)用于新產(chǎn)品、新材料和新工藝是5G 技術(shù)研發(fā)階段的重要目標(biāo)；以行業(yè)需求為導(dǎo)向，建構(gòu)5G 應(yīng)用場(chǎng)景，完善5G 產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益是5G 技術(shù)發(fā)展在產(chǎn)業(yè)化階段的目標(biāo)；通過滿足人們的消費(fèi)需求謀取利潤(rùn)是5G 技術(shù)商用的第一要義，當(dāng)然，5G 商用會(huì)更大地發(fā)揮人的創(chuàng)造力，從而生產(chǎn)出更優(yōu)質(zhì)的商品與服務(wù)，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。從政策文本內(nèi)容來看，有些政策的目標(biāo)內(nèi)部也具有組合關(guān)系，如中國(guó)工信部于2019 年頒布的《“5G+工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”512 工程推進(jìn)方案》，該政策就體現(xiàn)了多重目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合。具體地，在產(chǎn)業(yè)化方面的目標(biāo)是“突破工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的5G 關(guān)鍵技術(shù)，提升產(chǎn)業(yè)支撐能力”；在公共服務(wù)方面的目標(biāo)是“打造產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建創(chuàng)新載體和公共服務(wù)能力”；在商業(yè)化方面的目標(biāo)是“培育形成5G 與工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)融合疊加、互促共進(jìn)、倍增發(fā)展的創(chuàng)新態(tài)勢(shì)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”。組合目標(biāo)決定政策工具的組合運(yùn)用，在這里，政府相應(yīng)地采取了產(chǎn)業(yè)培育政策工具、資源共享政策工具和宣傳示范政策工具等促成目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。第三，政策目標(biāo)具有動(dòng)態(tài)性和歷史性。政策目標(biāo)不是一成不變的，決策者會(huì)根據(jù)實(shí)際情況的變化而調(diào)整政策目標(biāo)，如果政策目標(biāo)發(fā)生轉(zhuǎn)變，那么就需要考慮政府之前采取的政策工具是否還有存在的必要，是否也需要做出相應(yīng)的變換和調(diào)整。就5G 技術(shù)發(fā)展政策目標(biāo)來看，技術(shù)發(fā)展在不同階段有不同的發(fā)展方向，故不同階段的政策目標(biāo)存在一定的差異性，此時(shí)，需要決策者們保持高度敏感性，重新選擇政策工具，設(shè)計(jì)政策工具體系。

6.2 政策工具的特性影響政策工具優(yōu)化配置

掌握政策工具的特性，并實(shí)現(xiàn)多種工具優(yōu)化配置是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要保障。每種政策工具都有其固有屬性和適用性，不存在“包治百病”的政策工具。Linder 等［25］認(rèn)為政策工具選擇必須考慮政策工具的4 點(diǎn)基本屬性，即資源消耗、服務(wù)于政策目標(biāo)、政治風(fēng)險(xiǎn)和行動(dòng)限制。另有學(xué)者則提出7 項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：政策工具與政策目標(biāo)之間的因果相關(guān)性、負(fù)面作用、機(jī)構(gòu)上的整合性、易行性、應(yīng)變能力、常識(shí)化和績(jī)效性。具體地，在技術(shù)發(fā)展政策工具選擇中，供需調(diào)節(jié)政策工具能解決移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在傳統(tǒng)商業(yè)化中存在的問題，其在5G 技術(shù)發(fā)展中的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是培育5G 新型消費(fèi)模式。例如，政府鼓勵(lì)基礎(chǔ)電信企業(yè)采用套餐升級(jí)優(yōu)惠、信用購機(jī)等積極措施來促進(jìn)5G 終端客戶的消費(fèi)，加快用戶向5G 遷移；推廣虛擬購物和游戲娛樂等應(yīng)用，促進(jìn)新型信息消費(fèi)。其二是探索完善商業(yè)模式。例如，政府通過強(qiáng)化“車聯(lián)網(wǎng)+5G”商用部署，引導(dǎo)部分重點(diǎn)地區(qū)提前組織規(guī)劃，推動(dòng)5G 納入智慧城市、智能交通等建設(shè)。供需調(diào)節(jié)政策工具也存在局限性，主要體現(xiàn)在：過度使用會(huì)造成資源浪費(fèi)，影響經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈等。同樣地，法規(guī)管制政策工具也存在其自身的優(yōu)點(diǎn)和局限性。法規(guī)管制政策工具可解決5G 技術(shù)在整個(gè)創(chuàng)新鏈發(fā)展階段，尤其是商業(yè)化階段服務(wù)質(zhì)量低下的問題。比如，2021 年，中國(guó)工信部要求建立3 類監(jiān)測(cè)體系，準(zhǔn)確把握服務(wù)態(tài)勢(shì)，提升5G 服務(wù)質(zhì)量，要求各級(jí)電信用戶申訴受理機(jī)構(gòu)要積極處理并做好5G 服務(wù)申訴工作，提高數(shù)據(jù)分析能力，加強(qiáng)對(duì)苗頭性問題的敏感度，為服務(wù)監(jiān)管提供參考。這在一定程度上為服務(wù)質(zhì)量工作提供努力方向。但是，法規(guī)管制政策工具的不當(dāng)使用會(huì)限制技術(shù)創(chuàng)新，破壞市場(chǎng)發(fā)展活力值。

6.3 政策工具的選擇與實(shí)施環(huán)境密切相關(guān)

政策工具的設(shè)計(jì)者需要充分考慮政策環(huán)境［26］。這種環(huán)境被稱為“環(huán)境系絡(luò)”，也被稱為“政策制定的系絡(luò)”。有學(xué)者認(rèn)為影響政策工具選擇的環(huán)境因素包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度和發(fā)達(dá)程度；文化、制度和法律體系的差異性；利益集團(tuán)、公民社會(huì)和政策社群的主張。另有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境因素應(yīng)該包括執(zhí)行組織、目標(biāo)團(tuán)體、其他工具及政策領(lǐng)域的其他因素。環(huán)境對(duì)政策工具的自身發(fā)展也有影響作用，政策工具箱中的政策工具一經(jīng)設(shè)計(jì)，還應(yīng)隨實(shí)踐變化而做出及時(shí)調(diào)整、修改、補(bǔ)充或更新，實(shí)現(xiàn)政策工具及工具間優(yōu)化組合，以適應(yīng)新環(huán)境，也就是說政策工具選擇需要不斷地優(yōu)化創(chuàng)新［27］。可以說，政策工具的采取與否，在很大程度上取決于環(huán)境因素，這些因素較為冗雜，有環(huán)境保護(hù)、全球化的技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)、法律體系、公民社會(huì)和利益集團(tuán)等。比如，在5G 技術(shù)研發(fā)階段，為貫徹《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，保護(hù)環(huán)境、防治電磁輻射環(huán)境污染、規(guī)范5G 移動(dòng)通信基站電磁輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)，政府囿于法律環(huán)境的要求，采用適宜在此法治環(huán)境下運(yùn)用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范政策工具，制定了《5G 移動(dòng)通信基站電磁輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)方法（試行）》，其內(nèi)容與上位法的內(nèi)容保持一致，以期實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)。例如，全球化背景下，國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)愈來愈體現(xiàn)在技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)致力于成為打造5G 視頻通信比賽網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)新引擎和技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)者，韓國(guó)將5G 網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略發(fā)展定位為其作為一個(gè)新興國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略，日本于2019 年正式開始了5G 無線頻譜技術(shù)拍賣。中國(guó)為應(yīng)對(duì)激烈的全球性技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的大環(huán)境，持續(xù)采取加大5G 技術(shù)研發(fā)力度的措施，如組織開展5G 技術(shù)測(cè)試驗(yàn)證等，力求在技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域占得一席之地。

7 結(jié)論

政策是主體服務(wù)于目標(biāo)的一系列活動(dòng)，政策工具為這些活動(dòng)提供了路徑，路徑的選擇正確與否直接影響政策的成功與否。通過對(duì)政策工具的定位、類型、特性、選擇及組合等分別進(jìn)行了理論建構(gòu)及邏輯闡釋，以其對(duì)技術(shù)發(fā)展創(chuàng)新價(jià)值鏈的作用性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，將5G 技術(shù)發(fā)展政策工具分為供給面政策工具、環(huán)境面政策工具和需求面政策工具三大類，它們分別對(duì)5G 技術(shù)發(fā)展的“技術(shù)研發(fā)—產(chǎn)業(yè)化—商業(yè)化”創(chuàng)新價(jià)值鏈條起到推動(dòng)、影響和拉動(dòng)作用。通過內(nèi)容分析法對(duì)政策文本編碼，從政策工具單維度分析發(fā)現(xiàn)：供給面政策工具被政府頻繁使用，政府較多使用環(huán)境面政策工具，需求面政策工具的使用次數(shù)最少；從“政策工具-創(chuàng)新價(jià)值鏈”雙維度分析發(fā)現(xiàn)：5G 技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)和產(chǎn)業(yè)化環(huán)節(jié)采用的政策工具多集中于供給面政策工具這一類別，商業(yè)化環(huán)節(jié)主要使用需求面政策工具和環(huán)境面政策工具兩個(gè)類別。以政策工具的選擇并非一個(gè)純技術(shù)的行為過程為分析起點(diǎn)，從政策目標(biāo)、工具屬性及其應(yīng)用背景和實(shí)施環(huán)境3 個(gè)影響因素推論和解釋中國(guó)中央政府就5G 政策工具選擇的現(xiàn)實(shí)依據(jù)、得出如下結(jié)論：政策目標(biāo)是政策工具選擇的首要前提，準(zhǔn)確識(shí)別政策目標(biāo)層次性和具體內(nèi)容是選取適配的政策工具的基本前提，合適的政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的根本保證；政策工具的特性影響政策工具優(yōu)化配置，政策工具的屬性特征為政策工具的選擇活動(dòng)提供理論服務(wù)；政策工具的選擇與其實(shí)施環(huán)境緊密相關(guān)，決策者們逐漸重視政策實(shí)施環(huán)境的復(fù)雜性，在特定的環(huán)境背景中進(jìn)行政策工具的選擇，政策工具在具體的實(shí)施環(huán)境中得到發(fā)展，也可能產(chǎn)生新的政策工具。