王宏偉

近期，重要基礎(chǔ)設(shè)施防護(hù)成為全球最關(guān)注的問題之一。從“北溪-2”和“北溪-1”天然氣管道接連發(fā)生水下爆炸破壞，到德國北部鐵路網(wǎng)兩處通信網(wǎng)電纜被切斷令交通運(yùn)輸中斷近3個(gè)小時(shí)，再到美國14家機(jī)場網(wǎng)站疑似遭國外黑客襲擊而無法訪問。此外，在俄烏沖突中，雙方以對(duì)方的橋梁、熱電廠等為目標(biāo)進(jìn)行攻擊。這些都引發(fā)了人們對(duì)重要基礎(chǔ)設(shè)施安全的擔(dān)憂。

于一國之內(nèi)而言，供水、供氣、道路、交通、能源、通信等重要基礎(chǔ)設(shè)施是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)行的“命脈”；于整個(gè)世界而言，在全球互聯(lián)互通的時(shí)代，重要基礎(chǔ)設(shè)施是確保全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈正常運(yùn)轉(zhuǎn)的“經(jīng)絡(luò)”。無論是戰(zhàn)爭狀態(tài)下的軍事打擊，還是非戰(zhàn)爭狀態(tài)下自然或人為的突發(fā)事件，都有可能破壞重要基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的供給，從而產(chǎn)生一系列“多米諾骨牌”效應(yīng)，引發(fā)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響。這不僅因?yàn)樯鐣?huì)生產(chǎn)生活須臾不能離開重要基礎(chǔ)設(shè)施，而且因?yàn)橹匾A(chǔ)設(shè)施是一個(gè)緊密耦合的復(fù)雜系統(tǒng)。一旦其中的任何一個(gè)部分遭受損毀，就有可能造成“蝴蝶效應(yīng)”，產(chǎn)生影響范圍更廣、嚴(yán)重程度更高的系統(tǒng)性癱瘓。

人類進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后，重要基礎(chǔ)設(shè)施便是戰(zhàn)爭防護(hù)的重中之重。1911年，法國一位軍事家就提出，一旦德法進(jìn)入交戰(zhàn)狀態(tài)，德國就可能襲擊法國巴黎的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)、通信中心，使重要的公共服務(wù)陷入癱瘓狀態(tài)。這關(guān)于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施在戰(zhàn)爭中重要作用的最初論述。在一戰(zhàn)期間，飛機(jī)的出現(xiàn)使得深入敵方縱深、打擊其重要基礎(chǔ)設(shè)施成為可能。在二戰(zhàn)期間，反法西斯同盟國就對(duì)柏林的城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了重點(diǎn)打擊,起到了“戰(zhàn)略癱瘓”的效果。

1995年，美國空軍司令部副參謀長助理約翰?沃登上校在《空中力量雜志》上發(fā)表了一篇影響巨大的論文，其核心思想是“把敵人看作一個(gè)系統(tǒng)的敵人。他認(rèn)為，作為一個(gè)系統(tǒng)的敵人，其重心可以被劃分為五個(gè)同心圓：（1）領(lǐng)導(dǎo)層；（2）有機(jī)要素；（3）基礎(chǔ)設(shè)施；（4）民眾；（5）戰(zhàn)斗機(jī)制。其次序是從里到外，重要程度依次遞減。其中，基礎(chǔ)設(shè)施是第三等級(jí)的打擊目標(biāo)。

除了戰(zhàn)爭，隨著各國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施因突發(fā)事件的影響而出現(xiàn)城市運(yùn)行中斷、陷入一團(tuán)混亂的情形屢見不鮮。所以，世界大國普遍將重要基礎(chǔ)設(shè)施安全作為一項(xiàng)國家跋略而加以高度重視，盡管各國對(duì)重要基礎(chǔ)設(shè)施的界定有所差異。例如，早在1996年美國克林頓政府就成立了“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施防護(hù)總統(tǒng)委員會(huì)”。由于該委員會(huì)的努力，1998年發(fā)布的“總統(tǒng)決策第63號(hào)指令”確定了8個(gè)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施部門，包括：電信、電力系統(tǒng)、天然氣與石油、銀行與金融、運(yùn)輸、供水系統(tǒng)、政府服務(wù)、應(yīng)急服務(wù)。后來，美國政府從應(yīng)戰(zhàn)與應(yīng)急的角度出發(fā)，不斷完善關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施防護(hù)戰(zhàn)略，以提升其相對(duì)于戰(zhàn)爭和非戰(zhàn)爭風(fēng)險(xiǎn)的韌性。但是，對(duì)于以開放性作為服務(wù)前提的重要基礎(chǔ)設(shè)施而言，終究難以避免百喻一疏。

重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提，并且地位越發(fā)重要。但是，由于信息技術(shù)的普遍應(yīng)用，重要基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性未降反升，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)攻擊成本更低，也更有隱蔽性。對(duì)于這種嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，沒有一個(gè)國家可以置身事外。2021年5月7日，美國最大的天然氣和柴油運(yùn)輸管道公司科羅奈爾公司因遭受勒索軟件攻擊，暫停其在東岸的關(guān)鍵輸送業(yè)務(wù)，就是一個(gè)例子。

2021年9月和2022年4月，習(xí)近平主席先后在第七十六屆聯(lián)合國大會(huì)和博鰲亞洲論壇上提出全球發(fā)展倡議和全球安全倡議。從這兩份倡議出發(fā)，要從根本上捍衛(wèi)重要基礎(chǔ)設(shè)施安全，必須遵循統(tǒng)籌全球發(fā)展和全球安全的原則：一方面，各國要堅(jiān)持發(fā)展優(yōu)先，在確保重要基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性基礎(chǔ)上，著力發(fā)展和保障民生；另一方面，要堅(jiān)持共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，大力維護(hù)重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全，使其免遭傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全的威脅。在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代,互聯(lián)互通的重要基礎(chǔ)設(shè)施使人類成為一，個(gè)不可分割的安全共同體。共同維護(hù)重要基礎(chǔ)設(shè)施安全理應(yīng)成為當(dāng)今世界一個(gè)普遍性的共識(shí)。▲（作者是中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院國家安全研究中心主任）