韓志明，劉子揚

(上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院/中國城市治理研究院，上海 200030)

1 問題的提出

自古以來，中國就是一個大國，領(lǐng)土遼闊，人口眾多，內(nèi)部差異性很大，治理情景非常復(fù)雜。龐大的人口規(guī)模構(gòu)成了國家治理的底座，也設(shè)定了國家治理的基本任務(wù)。無論是為了國家征收賦稅徭役等目的，還是為了維持穩(wěn)定的社會秩序，都需要設(shè)定可治理的基本單元，把零散的個人組織起來，比如歷史上的宗法制度和保甲制度等，為其分配身份和地位，明確其權(quán)利和義務(wù)，也使人們進行必要的聯(lián)系，進行有序的交流和互動，形成有邊界范圍的有機整體。這樣從個體到局部再到全局，分條塊和分層次地建構(gòu)整體的秩序。

基層治理是國家治理的底座，處于國家治理體系的末端?；鶎由鐣歉叨乳_放而松散的場域，包含了大量個體化或原子化的社會要素。雖然各個要素相互之間也存在某些自然的或人為的關(guān)聯(lián)，但很難形成協(xié)同合作的治理網(wǎng)絡(luò)。不同性質(zhì)的主體在這里相互遭遇，形成了敏感而復(fù)雜的矛盾沖突，塑造了無序而零碎的治理景觀。為此，國家必須運用各種各樣的治理技術(shù)，將零散而混亂的社會要素組織起來，明確各自的角色、地位及其關(guān)系，特別是要調(diào)解和處置各種矛盾糾紛，維系可控而穩(wěn)定的社會秩序。

如何把基層社會組織起來，對各種社會要素進行排列組合，是國家治理面對的重要課題?；鶎由鐣慕M織化就是根據(jù)特定的目標、標準和方法，將不同的要素、人員或事物整合起來，以相對穩(wěn)定的方式協(xié)調(diào)彼此的關(guān)系，施加必要的干預(yù)、約束和影響[1]。其中把個人組織起來是基層治理的關(guān)鍵，具體就是設(shè)定和調(diào)整社會主體的角色，建構(gòu)多元主體互動的正式網(wǎng)絡(luò)，以協(xié)調(diào)相互之間的關(guān)系，實現(xiàn)期望的社會秩序[2]。實際的組織化過程同時包含了分化和整合兩個向度，分化和整合也構(gòu)成了組織化的基本工具。其中，分化是細分專業(yè)領(lǐng)域，設(shè)定不同的角色、身份以及權(quán)利和義務(wù)，劃定各自的權(quán)限及其邊界；整合則涉及統(tǒng)合不同的利益和要求，將其納入治理體系中來，通過集體行動來解決問題，建構(gòu)新的秩序。

有學(xué)者認為，新中國成立以來的基層治理大體經(jīng)歷了從組織化、失組織化到再組織化的過程[3]。具體而言，組織化對應(yīng)于新中國成立初期對傳統(tǒng)社會的重組，失組織化是指單位制解體后社會的非組織化，再組織化則是指黨建引領(lǐng)推動的治理創(chuàng)新實踐。這三個階段的演進分析基本上是符合實際的，但也有三個值得商榷的地方：首先，從新中國成立到改革開放前，這個歷史階段比較特殊，與目前基層治理情境的差異較大，缺乏縱向的連續(xù)性，也沒有橫向的可比性；其次，單位制解體后的失組織化定義是不夠準確的，因為市場化導(dǎo)向的社會多元分化，仍然是社會進行系統(tǒng)性重組的重要形態(tài)或必經(jīng)階段，而不是沒有或失去了組織化；最后，組織化或失組織化的表述雖從現(xiàn)象上呈現(xiàn)了基層治理演進的斷面及其特點，卻沒有總結(jié)和提煉其內(nèi)在的邏輯，因此是需要繼續(xù)挖掘的。

為此，我們將在改革開放四十余年的時間坐標中，聚焦基層多元主體及其關(guān)系的問題，縱向考察改革開放以來基層治理的組織化邏輯，根據(jù)組織化的結(jié)構(gòu)、工具及其方向等維度，將不同歷史時期的基層治理組織化劃分為兩個階段，即以專業(yè)分工為基礎(chǔ)的多元分化階段和以黨政領(lǐng)導(dǎo)為中心的一體整合階段。兩者大致以黨的十八大為分水嶺，包含了不同的組織化理念和機制，形成了不同形態(tài)的治理秩序，帶來了不同的治理效能。當然，這兩個階段是前后相續(xù)的，而不是截然對立的，其中多元分化階段是一體整合階段的前身，而一體整合階段是多元分化階段的創(chuàng)造性升級。這兩種組織化方案既提供了考察基層治理演進的重要進路，也為推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了重要啟示。

2 多元分化的基層治理及其專業(yè)化秩序

隨著改革開放的深入，單位制逐步解體，總體性社會開始出現(xiàn)持續(xù)的松動，國家不再能掌控一切，社會也不再是鐵板一塊，市場和社會的要素獲得了發(fā)展的空間，各種市場組織和社會組織像雨后春筍般涌現(xiàn)出來，國家、社會與個人之間的關(guān)系也出現(xiàn)了重要的變化。例如，新中國成立初期，全國性社團只有44個；20世紀90年代初，全國性社團有1 600多個，地方性社團發(fā)展到近20萬個；截至2021年，全國登記的社會組織已經(jīng)超過90萬個[4]。越來越多的市場和社會力量參與到公共事務(wù)管理過程中，形成了多元化和差異化的社會治理格局。尤其是伴隨著“總體性社會”轉(zhuǎn)向“個體性社會”，“單位人”逐步變成了“社會人”，個人的原子化和碎片化趨勢日益明顯，利益的分化程度越來越高，各種矛盾糾紛越來越多，社會關(guān)系的復(fù)雜性程度也越來越高，這些都構(gòu)成了基層治理的基本情境。

2.1 多元分化的基本事實及其特性

正是在這個過程中，基層治理出現(xiàn)了廣泛而持續(xù)的多元分化，不同類型的社會主體紛紛出現(xiàn)，比如物業(yè)企業(yè)、社會組織、業(yè)委會、志愿者等都開始登上基層治理的舞臺。這就打破了過去單位制一統(tǒng)天下的格局，也消解了傳統(tǒng)社會以政府為中心的治理結(jié)構(gòu)，深刻重構(gòu)了基層社會的生態(tài)及其治理形態(tài)。多元分化的治理理念可以追溯到泰勒的科學(xué)管理理念，最早是將工程領(lǐng)域精細嚴密的管理理念和技術(shù)運用到企業(yè)管理中，之后被逐步應(yīng)用到組織管理和社會治理中來，建構(gòu)了基于專業(yè)分工的社會治理思維，逐步形成了所謂“多中心”的社會治理格局[5]。伴隨著經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，各個領(lǐng)域的專業(yè)分化越來越細致，相關(guān)的規(guī)范也日益健全，具體可分為公共服務(wù)、社會管理、市場監(jiān)管、物業(yè)管理、生活服務(wù)等領(lǐng)域。其中最基本的思路就是，將社會問題分門別類，建立專業(yè)化或?qū)ｉT化的組織，比如建立城管執(zhí)法隊伍、成立物業(yè)企業(yè)、發(fā)展社會組織、成立業(yè)委會、建立志愿者隊伍等，積極引入市場和社會力量，負責(zé)提供專業(yè)化、個體性、具體化的管理和服務(wù)。

正如涂爾干所說，現(xiàn)代社會是建立在個體差異性和相互依賴性基礎(chǔ)上的復(fù)雜社會，“大規(guī)模的政治生活不能單純依靠集體意識來維持平衡，勞動分工逐步替代了共同意識曾經(jīng)扮演過的組織化角色，高等社會的統(tǒng)一完全要靠分工來維持了”[6]89-92。多元分化是改革開放后基層治理主體變遷的必然結(jié)果，集中體現(xiàn)了以專業(yè)化為中心的組織化邏輯，即建構(gòu)新的社會主體來應(yīng)對多樣化和差異化的社會問題，根據(jù)分工的邏輯來組織和安排社會主體及其關(guān)系，以專業(yè)分化思維來規(guī)劃和設(shè)計基層治理的方案，內(nèi)含的價值主張主要是專業(yè)分化、邊界清晰、權(quán)責(zé)明確、平等互動等。分化具體包括橫向的和縱向的分化。橫向分化主要是細分問題類型，將其劃歸不同的部門、機構(gòu)、人員或條線，以提供有針對性的管理和服務(wù)；縱向的分化主要是依托科層體系的層級結(jié)構(gòu)，析出管理層級，細分管理單元，比如探索四級或五級管理體制，分級設(shè)定治理任務(wù)等。

基層治理主體多元分化的基本事實主要是：首先，社會活動更加多樣化，細化出更多的專業(yè)領(lǐng)域，也為相關(guān)的社會主體劃定了邊界、確認了職責(zé)和權(quán)限等；其次，不同的社會主體根據(jù)各自的分工開展行動，在基層治理中扮演不同的角色，具有不同的身份和地位，形成了相互交織的基層治理網(wǎng)絡(luò)，動態(tài)地協(xié)調(diào)彼此關(guān)系；最后，多元社會主體承擔(dān)不同的功能，或?qū)嵤┕苤?，或提供服?wù)，既相互依賴，也相互競爭，形成了消長變化的權(quán)力結(jié)構(gòu)。在社會加速分化的背景下，多元分化突破了政府單中心的管制秩序，鼓勵和發(fā)展專業(yè)化的社會主體，通過專業(yè)化的技能和知識來解決問題，表現(xiàn)出技術(shù)化指導(dǎo)、知識化導(dǎo)向、精細化管理、部門化執(zhí)行、社會化服務(wù)、責(zé)任風(fēng)險到人、效率第一原則等系列特征[7]。

2.2 專業(yè)化的秩序及其運行邏輯

多元分化是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然要求，構(gòu)成了改革開放以來基層治理演進的基本趨勢。比如，早在1983年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，其中就提出要在農(nóng)村推行政社分開制度，逐步培育和發(fā)展經(jīng)濟組織和社會組織[8]；2000年《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》提出，“充分調(diào)動社區(qū)內(nèi)機關(guān)、團體、部隊、企業(yè)事業(yè)組織等一切力量廣泛參與社區(qū)建設(shè)”“建立一個獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外的社會保障體系和社會化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”[9]。這些都包含了推動基層治理專業(yè)化和社會化的內(nèi)容。在從“一元管理”轉(zhuǎn)向“多元分化”的過程中，社會的專業(yè)化水平不斷提高，各個社會領(lǐng)域的邊界日益清晰，個人和組織的功能日趨分散，社會治理的規(guī)范性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性也不斷增強[10]。

從社會管理的情況來看，多元分化的趨勢直接塑造了基層治理，形成了專業(yè)化導(dǎo)向的治理秩序。其中，基層治理不僅需要順應(yīng)社會專業(yè)化發(fā)展的趨勢，推動各種管理和服務(wù)事項的專業(yè)化，而且出現(xiàn)了加快分化和裂變的趨勢，形成更加精細化的事務(wù)類型及其權(quán)責(zé)關(guān)系。專業(yè)化的治理秩序包括兩個方面的治理含義：一方面，基層治理依托專業(yè)分工體系，細致地劃分管理領(lǐng)域，設(shè)計和落實不同的治理方案，安排和協(xié)調(diào)不同的治理主體，具體的工作包括分門別類、劃分邊界以及厘定關(guān)系等；另一方面，各種社會主體擁有專業(yè)化的技能和資源，也逐步獲得了參與基層治理的權(quán)力，具有了一定的自主性和獨立性，成為基層治理的重要行動者，日益發(fā)揮著不可或缺的作用?；鶎又卫碓絹碓蕉嗟爻蔀槎嘣卫碇黧w共同參與的舞臺。

多元分化的問題解決邏輯歸根結(jié)底是專業(yè)化的邏輯，核心主張就是讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情，用專業(yè)的技術(shù)來解決特殊的問題，明確不同主體的責(zé)任，提高各個部門的效率。對專業(yè)化的重視和推崇，既是市場思維的重要體現(xiàn)，也是現(xiàn)代精神的直接表達[11]?；鶎又卫淼脑S多改革和創(chuàng)新實踐，比如積極引入市場化機制，大力培育社會組織，加快推動政府流程再造，實現(xiàn)公共服務(wù)外包等，也是順應(yīng)了多元分化的社會趨勢，利用專業(yè)化的力量來優(yōu)化基層治理。由此，基層治理也從單一的政府主管部門管理的形態(tài)走向包括公眾和社會組織等共同參與的新局面[12]。多元參與的基層治理可以廣泛調(diào)動社會力量的積極性，發(fā)揮各自的資源和技能優(yōu)勢，對政府管理起到良好的補充作用，也有利于降低政府管理的成本。

總之，在單位制框架下的社會管理，各種社會問題都打包歸屬于各個具體的部門，在單位內(nèi)得以吸收和消化，政府主要依靠行政手段自上而下地進行社會管理，其他主體缺乏參與空間和參與渠道[13]。改革開放后，適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，基層治理以突圍或擴張的姿態(tài)來發(fā)展新生力量，用專業(yè)化的邏輯重新組織和安排社會要素，以專業(yè)規(guī)范來定義和發(fā)揮各自的功能，建構(gòu)了專業(yè)性色彩濃厚的治理秩序。相應(yīng)地，政府主動調(diào)整自身角色，逐步跳出“全能政府”的定勢思維，自覺給個體化和專業(yè)化的力量讓渡空間，發(fā)揮不同社會主體的能動性和創(chuàng)造性，提供專業(yè)化的管理和服務(wù)。由此一來，“專人專事，社會分工”的專業(yè)化秩序順應(yīng)了社會發(fā)展的大趨勢，適應(yīng)了社會自主發(fā)展的需要，為基層治理提供了多元化的作業(yè)環(huán)境，拓展了基層治理的廣度和深度，獲得了良好的治理效應(yīng)。

3 一體整合的基層治理及其協(xié)同性秩序

自20世紀90年代末開始，伴隨國有企業(yè)改制向縱深發(fā)展，基層社會逐漸跳出單位制的束縛，社會多元分化的態(tài)勢日趨明朗，也逐步成型?；鶎又卫淼闹饕繕司褪恰鞍阎卫須w還給社會”“把權(quán)力下放給社會”“從政府主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)向依靠法治和社會自治”[14]。然而在實際的基層治理中，由于市場體系及其運作不完善、社會組織的專業(yè)化成熟度不高、個人的權(quán)利和義務(wù)界限不清，各個治理單元往往各管一攤、相互掣肘，“九龍治水”，缺乏有效的協(xié)同和整合，特別是基于專業(yè)分化而形成的條塊分割體系，嚴重制約了政府實施有效管理和提供良好服務(wù)的能力，也抑制了應(yīng)對和解決復(fù)雜問題的效能，最終形成“推諉扯皮、討價還價、相互避責(zé)、聯(lián)而不動”的碎片化格局[15]，也持續(xù)倒逼形成以一體整合為取向的基層治理改革和創(chuàng)新。

3.1 一體整合的基本事實及其特性

眾所周知，社會問題日益具有關(guān)聯(lián)性、模糊性和跨領(lǐng)域等特征，涉及不同的社會主體及其錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，結(jié)果往往是越來越多的人主動或被動地卷入其中，不同程度地承受其后果和影響，各種利益關(guān)系更加糾纏不清，也更加敏感而微妙。而且，社會問題就是社會問題，具有整體性的社會事實，無論是其生成過程還是后果和影響，都不是分部門和分科室的，也不是分專業(yè)和分學(xué)科的。但相對應(yīng)的是，專業(yè)分化的科層體系通常存在各管一攤和各自為政的弊病，既缺乏充分識別、判斷以及解決問題的能力，更難以解決跨部門的協(xié)作問題。這就使得基層治理的問題越來越多、越來越糾結(jié)，問題解決的難度越來越大，各種治理失靈也越來越多。這就迫切需要建構(gòu)某種權(quán)威性的力量，提煉和闡釋公共利益及其要求，推動跨部門的整合和協(xié)調(diào)，建構(gòu)協(xié)同治理的紐帶、橋梁和平臺，推動相關(guān)個人和機構(gòu)的多邊協(xié)作，集中協(xié)調(diào)不同主體之間的關(guān)系，打造系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的治理秩序。

近年來，黨和政府接連發(fā)布相關(guān)政策文件，對基層治理的目標和方向及其路徑等做出安排部署，其中著重強調(diào)要加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，比如黨的十八屆三中全會指出，要“加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[16]；黨的十九屆四中全會提出，必須加強和創(chuàng)新社會治理，其中黨委領(lǐng)導(dǎo)是社會治理體系七個基本方面的首要內(nèi)容[17]13；《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》專門提到，要“堅持黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過程、各方面”，“把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)基層治理的堅強戰(zhàn)斗堡壘，使黨建引領(lǐng)基層治理的作用得到強化和鞏固”[18]。由此可見，堅持和優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)成了謀劃和落實基層治理現(xiàn)代化的首要原則，也激發(fā)了黨建引領(lǐng)基層治理的改革創(chuàng)新。

從實踐的情況來看，基層治理的一體整合就是以黨組織為核心，發(fā)揮黨組織的政治、思想和組織優(yōu)勢，通過黨組織建設(shè)、黨建聯(lián)建工作以及區(qū)域化黨建等[19]，建構(gòu)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門或跨業(yè)務(wù)的治理網(wǎng)絡(luò)，將街道辦、黨組織、居委會、物業(yè)公司、業(yè)委會、志愿者和社區(qū)居民等力量動員起來、組織起來、協(xié)調(diào)起來，促進相互之間的交流和溝通，增進彼此之間的協(xié)商對話，減少矛盾沖突的發(fā)生，提高協(xié)同合作的效率，形成共建共治共享的新格局。比如在城市治理中，很多地方政府大力推進區(qū)域化黨建，開展黨建聯(lián)席會議，發(fā)展紅色小區(qū)和紅色物業(yè)，開展為群眾辦實事等活動，利用黨的組織優(yōu)勢和統(tǒng)領(lǐng)優(yōu)勢，吸引新興階層、積極分子參與治理，實現(xiàn)了資源的有效整合，推動相關(guān)社會主體的溝通和交流[20]；在農(nóng)村治理中，通過把致富能手、村莊能人、退伍軍人、大學(xué)生村官等“新鄉(xiāng)賢”吸納進黨的隊伍中，將黨員隊伍與村小組相結(jié)合，構(gòu)建起“黨小組+治理網(wǎng)格”的組織結(jié)構(gòu)方式，將分散化、個性化、原子化的社會個體納入基層治理框架之中。

3.2 協(xié)同性的秩序及其運行邏輯

進一步分析相關(guān)實踐，一體整合包含了如下多個維度的規(guī)定性：在價值觀念上，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[21]，中國共產(chǎn)黨是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，這為黨組織的一體整合提供了正當性和合法性，一體整合堅持黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨和政府的路線、方針、政策，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到基層治理全過程，推動基層治理的改革創(chuàng)新；在問題指向上，一體整合直接指向普遍存在的碎片化難題，包括職權(quán)錯亂、相互隔膜、互相掣肘、各自為政等“老大難”問題，努力尋找各方都能接受的“最大公約數(shù)”，謀劃和探索更具整體性的治理方案；在利益取向上，一體整合不僅強調(diào)不同主體各自的利益訴求，更加注重挖掘和塑造共同或公共利益，致力于將分散的目標整合成總體的目標，構(gòu)造和實現(xiàn)一般性或普遍性的共同或公共利益；在理論支撐上，諸如網(wǎng)絡(luò)治理、協(xié)同治理、整體性治理以及復(fù)合式治理等理論，都為一體整合實踐提供了理論借鑒，也獲得了理論創(chuàng)新發(fā)展的可能性。

黨組織嵌入基層社會治理體系中，重構(gòu)黨與其他社會主體的關(guān)系，提升黨的政治整合、行政整合與社會整合能力[22]，突破傳統(tǒng)科層制碎片化的弊端，克服轉(zhuǎn)型期社會自組織能力孱弱的缺陷，已經(jīng)成為新時代基層治理現(xiàn)代化的重要著力點。這就帶來了多個重要的轉(zhuǎn)向，首先是從“無中心”到“有中心”的轉(zhuǎn)變，重申和確立了黨組織的核心地位，構(gòu)建了有中心也有邊緣的治理網(wǎng)絡(luò)；其次是從彼此割裂到有機聯(lián)系的轉(zhuǎn)變，通過將不同社會主體整合到基層治理網(wǎng)絡(luò)中來，彼此間的互動更加多樣，也更加頻繁；再次是從各自為政到協(xié)同合作的轉(zhuǎn)變，各種協(xié)調(diào)活動成為基層治理的常規(guī)內(nèi)容，也促成了更加協(xié)調(diào)同步的治理過程，逐步超越“部門分治”“部門主義”和“蜂窩狀結(jié)構(gòu)”等分治格局[23]；最后是從混亂沖突到價值凝聚的轉(zhuǎn)變，突破多元社會思潮下達成共識的價值陷阱，充分發(fā)揮黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力，通過思想引領(lǐng)、意識形態(tài)塑造、核心價值觀培育等方式增強社會的凝聚力，培育和彰顯公共價值。

很顯然，一體整合形成的是協(xié)同的秩序。這里的協(xié)同既是目的，也是手段，主要通過黨組織的吸納、整合和引領(lǐng)等途徑來實現(xiàn)，具有明顯的權(quán)威性、集中化和交互性等特征。黨的領(lǐng)導(dǎo)是一體整合過程的核心，黨組織總攬基層治理的全局，闡述基層治理的目標和任務(wù)，明確各個社會主體的責(zé)任邊界，圍繞權(quán)利和責(zé)任達成基層治理共識，使具有異質(zhì)性的多元主體形成一個整體，推進垂直管理和橫向協(xié)作，實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化。這種秩序既強調(diào)治理主體的自主性(網(wǎng)絡(luò))，也強調(diào)主體間關(guān)系的合作性(聯(lián)動)，尤其強調(diào)主體間關(guān)系的統(tǒng)領(lǐng)性(整合)[24]。在一體整合的秩序下，多元主體之間的協(xié)同合作是核心命題，必須發(fā)揮黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)作用，統(tǒng)籌和聯(lián)動其他社會主體，減少基層治理的摩擦和斷裂，提升共建共治共享的水平。其中，黨組織居于這個同心圓網(wǎng)絡(luò)的中心位置，具有無可置疑的絕對權(quán)威，也能夠與其他治理主體直接發(fā)生聯(lián)系，發(fā)揮核心引領(lǐng)和綜合調(diào)節(jié)的樞紐作用，因而也可以破解不同治理主體之間的連接壁壘，降低合作成本尤其是信息溝通的成本。

需要說明的是，一體整合與多元分化并非簡單的對立關(guān)系，更不是相互否定的關(guān)系，而是前后相繼的兩個發(fā)展階段，其中多元分化的階段在前，發(fā)展出多元化的治理格局，一體整合的階段在后，是對多元分化格局的進一步整合。一體整合并非完全排斥或者取代多元分化，而是旨在應(yīng)對和解決專業(yè)分化所帶來的“碎片化”結(jié)果，打破不同社會主體相互割裂或互相沖突的現(xiàn)實，實現(xiàn)各類社會要素的協(xié)同和整合。一體整合的基層治理形態(tài)重新整合基層社會的治理資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)差異化和對立性的利益需求，破解了基層治理集體行動的困境。

總之，基層治理的碎片化需要強有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，黨組織責(zé)無旁貸地承擔(dān)了整合多元主體的歷史使命，也發(fā)揮了其他社會主體所不具備的政治優(yōu)勢和治理優(yōu)勢，對于破解多元分化的現(xiàn)實及其問題，具有現(xiàn)實的意義。由此而形成的協(xié)同性和統(tǒng)合性及其治理秩序，能夠有效彌補基層自治的缺陷，激發(fā)不同治理單元的公共性需求，實現(xiàn)多元分化與一體整合的互補[25]，也突破了片面的政府中心或社會中心的治理邏輯，建構(gòu)了具有“高度協(xié)作性、互補性、協(xié)商性的多元治理主體間的新型合作關(guān)系型態(tài)”[26]。

4 兩種基層治理秩序演進的組織化邏輯

秩序是人類文明的基礎(chǔ)，是國家治理的基本價值，與每個人的利益都密切相關(guān)。任何社會都需要必不可少的秩序以維持基本的生產(chǎn)和生活，沒有秩序的社會是混亂的，也是難以維系的?；鶎又卫淼闹刃蚴侵付嘣鐣黧w互動而成的有次序和有條理的穩(wěn)定狀態(tài)[27]。秩序既是基層治理追求的直接目標，也構(gòu)成了基層治理的基本生態(tài)。相對于國家治理多層級的金字塔體系，依靠的是層級節(jié)制的命令服從機制，基層治理涉及廣泛的社會主體，形成的是相對平面化的舞臺，需要將零散的社會要素組織起來，通過對不同社會要素及其關(guān)系進行設(shè)計和安排，落實治理任務(wù)，最終形成大為不同的治理秩序，秩序的生成及其運行也是不同的。

具體的秩序都是組織化形成的結(jié)果，其中的核心是對行動者的定位和安排。比如大力培育和發(fā)展社會組織，提升社會組織承接政府公共服務(wù)的能力，形成政府與社會組織互動合作的秩序。從上述分析可以看到，多元分化以專業(yè)化為基礎(chǔ)，社會主體都是原子化的行動者，各自都比較獨立自主，角色和地位也不相上下，沒有嚴格的統(tǒng)屬或支配關(guān)系，相互之間缺乏交叉和歸并，形成的是高度碎片化的治理秩序，治理的交易成本比較高，很容易出現(xiàn)效率不高或失敗的結(jié)果；而一體整合是以公共利益為取向的，主要由黨政部門統(tǒng)領(lǐng)或協(xié)調(diào)其他社會行動者，多元主體之間的關(guān)系更加明確有序，交互和整合的程度也更高，最后形成的是協(xié)同合作的秩序。為了更好地理解基層治理的演變軌跡，這里主要從組織化的具體維度來闡釋兩種不同秩序的特性及其生成邏輯(見表1)。

表1 兩種基層治理秩序的比較

4.1 權(quán)力的分配

權(quán)力是治理主體發(fā)揮作用的基本工具，也是建構(gòu)秩序的關(guān)鍵力量。組織化的核心是重新設(shè)計和分配權(quán)力，包括誰獲得或失去權(quán)力，誰增加或減少權(quán)力，尤其是誰指揮、誰服從，誰是中心、誰是外圍等，權(quán)力分配的結(jié)果直接決定了秩序的版圖。多元分化根據(jù)社會化分工，發(fā)展專業(yè)性的社會主體，個人也成為獨立的治理單元，擁有相應(yīng)的權(quán)利和資源，形成了多中心的治理秩序。其實質(zhì)是國家向社會和個人的分權(quán)、賦權(quán)和增能，最終突破政府單中心的治理秩序。不同社會主體之間沒有地位高低之分，也沒有先后次序之別，構(gòu)成了多中心的均衡秩序。相反，一體整合的組織化則是對既有權(quán)力秩序的權(quán)威性重組，是向社會多元主體的權(quán)力再分配過程，確立了以黨組織為核心的治理秩序，尤其是強化了權(quán)力中心的政治勢能[28]，明確了中心與外圍。這種秩序的權(quán)力及其分布不是均衡發(fā)展的，而是理性規(guī)劃和設(shè)計的，服務(wù)于黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的目標。

4.2 主體間關(guān)系

組織化過程的關(guān)鍵是建構(gòu)或調(diào)整社會主體之間的關(guān)系。多元主體之間的關(guān)系是基層治理的核心框架，決定了基層治理秩序的運行及其樣態(tài)。關(guān)系的維度直接涉及社會各方之間是否存在關(guān)系、是什么性質(zhì)的關(guān)系、關(guān)系是如何運行的以及誰主導(dǎo)關(guān)系的過程。在多元分化的組織化過程中，分化的邏輯推動了治理主體的分散化發(fā)展，也帶來了多中心治理結(jié)構(gòu)的擴大再生產(chǎn)。不同主體獲得了各自的地位和權(quán)利，成為利益最大化的理性行動者，相互之間的關(guān)系主要是點對點的工作關(guān)系，橫向的或平行的聯(lián)動和協(xié)調(diào)比較少，衍生出大量整合不力、溝通不暢、協(xié)調(diào)無力等問題，甚至演變成尖銳的矛盾沖突，諸如物業(yè)糾紛、勞資糾紛等。正是為了解決這些問題，黨政部門通過集中式的組織化，對現(xiàn)有的治理主體及其關(guān)系進行重新構(gòu)造，規(guī)劃和落實以黨政部門為中心的治理網(wǎng)絡(luò)，尤其注意將不同社會主體都納入基層治理體系中來，以形成相互嵌入、緊密互動和協(xié)同合作的治理關(guān)系。這樣既提升了解決復(fù)雜問題的合力，也抑制了矛盾糾紛的蔓延滋長。

4.3 互動的機制

互動是秩序的表現(xiàn)形式，秩序是互動的結(jié)果?；鶎又卫淼闹刃蚓褪歉鞣N互動及其關(guān)系的混合體，確立了多元互動的框架及其結(jié)果。相關(guān)的機制或界定了彼此的關(guān)系及其生產(chǎn)方式(比如服務(wù)外包機制)，或設(shè)置了互動的環(huán)節(jié)及其流程(比如聯(lián)席會議機制)，或提供了解決矛盾糾紛的方法(比如協(xié)商對話機制)，這些最終構(gòu)成了特定的互動秩序。從多元分化的組織過程來看，互動更多是利用市場的、社會的以及個人的價值，實現(xiàn)政府治理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。這些互動根據(jù)專業(yè)化思維來處置問題，形成了專業(yè)取向的治理秩序，也促進了專業(yè)性分工的發(fā)展。而在一體整合的變革趨勢下，組織化的重點是明確引領(lǐng)或協(xié)作關(guān)系，整合不同社會主體的力量，比如明確基層政府、基層自治組織和社會力量等分別承擔(dān)責(zé)任人角色、自治角色和輔助角色等多樣化角色[24]。區(qū)別于專業(yè)秩序內(nèi)含的分化趨勢，協(xié)同秩序則表現(xiàn)為各種形式的聯(lián)動、整合和協(xié)調(diào)，比如通過交叉任職機制和信息推送機制等互動機制[29]，推動社區(qū)治理中政府、社會與居民之間的協(xié)同。值得注意的是，協(xié)同的秩序包含了枝蔓縱橫的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，因而更加難以分析和解讀。

4.4 權(quán)責(zé)的邊界

良好的社會秩序需要劃清社會行動者的職責(zé)權(quán)力，尤其是要明晰各自的權(quán)責(zé)邊界，以避免交叉重疊、政出多門或相互打架等。但清晰的權(quán)責(zé)邊界通常是難以做到的，而且也有可能成為問題的來源。多元分化的組織化邏輯形成了更加細化的權(quán)責(zé)分工，明確了政府、市場、社會、個人等各自的權(quán)責(zé)及其范圍，比如設(shè)定樓組長和業(yè)委會等的身份及其權(quán)力，提高了基層治理的效率。但由于邊界具有明顯的互斥性，因此權(quán)責(zé)邊界也引發(fā)了大量難以調(diào)和的矛盾沖突，使得專業(yè)秩序面臨大量的模糊性問題及其衍生的難題。一體整合不是刻意混淆或模糊多元社會主體的權(quán)責(zé)邊界，而是通過提升黨政部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力，打破不同主體之間的邊界壁壘[30]，弱化彼此之間的邊界意識，強化整體和合作意識，甚至形成相互交疊的權(quán)責(zé)邊界，以實現(xiàn)協(xié)同治理。尤其是更多的信息共享不僅軟化了專業(yè)秩序的隔膜感和互斥性，也增進了協(xié)同秩序所需要的柔韌性和妥協(xié)性。

4.5 資源的配置

基層治理涉及的資源既包括人、財、物等“硬資源”，也包括權(quán)威性、合法性、公信力等“軟資源”，不同的資源條件及其組合構(gòu)成了不同的治理秩序，尤其是資源的生產(chǎn)及其流動直接影響著治理秩序的運行，也是治理秩序的重要表現(xiàn)形態(tài)。根據(jù)專業(yè)分化的組織化邏輯，資源配置主要是強化專業(yè)的地位和力量，注重利用和拓展社會的和個人的資源，資源更多是向社會主體分流，也注重發(fā)揮各自的能力，分散化地應(yīng)對和解決問題。但這個過程通常是凌亂的和隨意的，存在大量的不規(guī)范性問題，也出現(xiàn)許多供需錯位的問題。正是為了解決這些問題，一體整合的組織化方案由黨政部門來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源配置，特別是對多元主體及其資源的整合，具有集中性、規(guī)劃性和協(xié)同性等特點，也意味著可以更加主動地配置治理資源，有利于實現(xiàn)資源的優(yōu)化和組合[31]。雖然協(xié)同性治理秩序有利于規(guī)范和整合資源配置的過程，但這也有可能導(dǎo)致資源配置的人為扭曲，增加資源配置過程中的組織損耗，產(chǎn)生其他不利后果。

4.6 行動自主性

自主性是行動者獨立地做出自我決定和自我選擇的可能性，也是行動者排斥他者支配和外在干預(yù)的能力，是影響治理秩序及其運行的能動性因素。根據(jù)專業(yè)化的邏輯，多元社會主體持續(xù)地分化，不斷獲取和鞏固專業(yè)地位，既有不同的權(quán)力和職責(zé)，也擁有其特有的資源，按照各自意愿來處理相關(guān)事務(wù)，具有高度的自主性，因而在秩序體系中占據(jù)特定的位置。這固然增加了社會主體的選擇權(quán)和自由度，但也帶來大量難以協(xié)調(diào)的難題。而協(xié)同性秩序則強調(diào)黨政部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，注重多元主體之間的協(xié)同合作，促進不同主體之間的溝通對話，要求相互之間的參與共享，特別是強調(diào)基于共同利益的合作與妥協(xié)，也強化了彼此之間的互相依賴和合作共享，因此在某種程度上也限制了其他社會主體的自主性。當然這些最終是為了實現(xiàn)協(xié)同合作的制度環(huán)境，但也顯示出自主性與協(xié)同合作之間的張力關(guān)系。

5 結(jié)論與討論

隨著當代中國經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，基層治理也經(jīng)歷了重大的變化。與管治、統(tǒng)治等具有強烈控制色彩的概念不同，治理是不同社會主體共同參與解決社會問題的組織化活動，包含了平等參與、協(xié)同合作、責(zé)任共擔(dān)等重要維度。其中治理主體是具有能動性的行動者，是影響治理秩序及其運行的關(guān)鍵變量。從主體角度來考察，改革開放以來的基層治理是經(jīng)由不同的組織化策略而實現(xiàn)的，經(jīng)歷了從多元分化向一體整合的重要演進軌跡。兩者都是組織化策略的具體形態(tài)，各有其必然性、合理性以及適應(yīng)性。社會的發(fā)展就是在持續(xù)地分化、整合、再分化、再整合的過程中實現(xiàn)螺旋式上升的，而基層治理的發(fā)展也是通過分化與整合的交疊循環(huán)而實現(xiàn)的，說到底就是通過持續(xù)的組織化過程而實現(xiàn)的。

在不同的發(fā)展階段，由于社會狀況及其問題和需求不一樣，基層治理的組織化策略也有所不同，或是專業(yè)性的分化，或是集中化的整合，或是同時運用到這兩種甚至其它更多的策略，但不同的策略都包含了基層治理秩序的基本問題。從主體角度來說，基層治理秩序首先要解決的是誰來治理的問題，也就是哪些主體可以參與進來，各自處于什么位置，扮演什么角色，最終形成了什么樣的結(jié)構(gòu)。多元分化的結(jié)果是多中心的結(jié)構(gòu)形態(tài)，不同行動者構(gòu)成了治理結(jié)構(gòu)的節(jié)點，各個社會主體是相對平等的，按照各自意志和需要處理問題，這樣有利于實現(xiàn)局部治理的優(yōu)化；而一體整合對應(yīng)的是一核多元的結(jié)構(gòu)，中心和外圍之間的關(guān)系是非常明確的，追求的是共同性或整體性的目標。兩種結(jié)構(gòu)不是完全對立的，而是相互補充的，在實踐中具體選擇哪種結(jié)構(gòu)，取決于什么樣的結(jié)構(gòu)能夠更好地安排不同主體的地位，以適應(yīng)基層治理面臨的問題和挑戰(zhàn)。從過程的角度來說，基層治理秩序的關(guān)鍵是多元主體如何互動的問題。多元分化策略的互動形態(tài)主要是平等參與和對話，更多通過市場機制來解決利益沖突問題，因而容易出現(xiàn)比較尖銳的矛盾沖突，比如物業(yè)糾紛或鄰里矛盾等，甚至出現(xiàn)極端的或惡性的后果。在一體整合的組織策略下，多元互動主要由黨和政府的相關(guān)部門發(fā)起，互動的方式不僅包括縱向的委托代理、購買相關(guān)服務(wù)、社會力量培育以及群眾輿論監(jiān)督等，還包括聯(lián)勤聯(lián)動、聯(lián)席會議等機制，其中的核心是以黨政部門為樞紐，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府、市場、社會以及個人的力量，實現(xiàn)多元社會主體之間的良性互動。正是這些具體的互動將不同社會主體組織起來，使人們相互關(guān)聯(lián)起來，調(diào)整相互間的關(guān)系，形成特定的秩序。

此外，基層治理秩序還要解決矛盾糾紛方面的問題，這實際上也是治理效能的問題?；鶎邮敲芗m紛比較集中的場域，基層治理主要是圍繞解決問題而運作起來的，因此能不能解決問題、化解矛盾糾紛、調(diào)和利益沖突，是判斷基層治理效能的終極標尺。多元分化基于專業(yè)理性的路徑，建構(gòu)了不同屬性和類型的治理主體，通過劃分責(zé)任田的方式來解決矛盾糾紛。但分化也導(dǎo)致多元主體之間非對稱、不均衡以及碎片化等問題，進而衍生出相互間掣肘、問題拖延難決和互相制造矛盾等難題。正是這些問題提出了“一體整合”的要求，即統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會主體之間的緊張關(guān)系，整合多元社會主體的力量，推動社會問題及時得到解決。這種組織化策略的關(guān)鍵就是重新分配權(quán)能和資源，促進不同主體之間的聯(lián)結(jié)互動，防止可能的越位、錯位和缺位，強化基層治理的正式秩序。

值得一提的是，基層治理的組織化策略的變化，不僅反映了基層治理的現(xiàn)實要求，也表達出不同的價值立場。相對而言，多元分化的組織化策略順應(yīng)了專業(yè)化發(fā)展的趨勢，推崇和標榜專業(yè)化的價值，注重發(fā)揮多元主體的獨特功能，更多體現(xiàn)為分散化的分權(quán)和賦權(quán)效應(yīng)，具有自生自發(fā)秩序的含義，但分散化的權(quán)力安排也使得個體或局部成為影響治理秩序的重要變量，帶來大量不確定和意外性的結(jié)果。“一體整合”的組織策略則是針對專業(yè)化秩序的弊端，運用政治權(quán)威來統(tǒng)籌其他社會主體，實現(xiàn)對多元治理格局的再組織化，其中更多內(nèi)涵了對于不確定性的質(zhì)疑、對于權(quán)威的信任、對于秩序的依賴。尤其值得注意的是，基層不是自在自為的社會空間，而是實現(xiàn)國家治理藍圖和體現(xiàn)國家意志的重要場域，因此越發(fā)需要給予精心的規(guī)劃和設(shè)計，將各種社會要素細致地組織起來，以避免不確定性帶來的各種風(fēng)險，順利達成治理目標。

總之，基層治理是國家治理的基礎(chǔ)，也是社會治理的原點。基層治理現(xiàn)代化何去何從影響深遠、意義重大，其中核心的問題就是如何將社會中繁多的要素組織起來，將不同的要素對接和聯(lián)系起來，合理安排不同社會主體的位置及其角色，實現(xiàn)基層治理的有序化、規(guī)范化和程序化。基于基層治理演化的歷史分析可以看到，在不同的發(fā)展情形和發(fā)展階段中，基層治理經(jīng)歷了多元分化和一體整合的演變歷程，各種要素根據(jù)不同的邏輯而組織起來，具體而生動地展示了基層治理秩序的重要轉(zhuǎn)型。不同階段組織化的任務(wù)、重點、結(jié)構(gòu)、要素以及路徑和方法都不相同，因而所要解決的問題以及可能存在的問題也有所差異，從而衍生出不同的治理技術(shù)和價值關(guān)懷。這些問題反映了基層治理的復(fù)雜性、差異性、動態(tài)性和發(fā)展性，為持續(xù)推進基層治理現(xiàn)代化提供了廣泛的啟示。