●申 薇

一、引言

新一輪財稅體制改革后， 我國政府投資基金進(jìn)入高速發(fā)展期， 設(shè)立規(guī)模呈爆發(fā)式增長。 以政府引導(dǎo)基金為例，截至2021 年，我國累計設(shè)立政府引導(dǎo)基金1988 支， 基金目標(biāo)規(guī)模約12.45 萬億元①。 政府投資基金為帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級， 促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了積極的引導(dǎo)示范作用；但部分政府投資基金的設(shè)立和管理也出現(xiàn)了一些問題。

隨著預(yù)算績效管理的全面鋪開，為加強對政府投資基金的監(jiān)管，政府投資基金績效評價需求也日益增多。2015 年，財政部印發(fā)《政府投資基金暫行管理辦法》（財預(yù)〔2015〕210 號），明確要求：“各級財政部門應(yīng)建立政府投資基金績效評價制度，按年度對基金政策目標(biāo)實現(xiàn)程度、投資運營情況等開展評價，有效應(yīng)用績效評價結(jié)果。 ”同年 12 月，財政部出臺《財政部關(guān)于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（ 財建〔2015〕1062 號），提出“財政資金控股的政府投資基金應(yīng)當(dāng)納入公共財政考核評價體系”“對于財政資金注資但不控股的基金，財政部門或財政部門授權(quán)有關(guān)部門（機構(gòu)）按照公共性原則對財政出資進(jìn)行考核評價”。 自此，各級政府積極探索建立政府投資基金績效評價辦法。

與傳統(tǒng)重點績效評價對比， 對政府投資基金進(jìn)行績效評價， 不僅涉及財政資金，還有社會資本；不僅涉及政府行政管理部門的管理， 還涉及基金管理人的管理。 財政部門要如何應(yīng)對這些挑戰(zhàn)？ 為進(jìn)一步提高財政資金的使用效益， 有必要對這些問題進(jìn)行系統(tǒng)研究。 本文以廣東省韶關(guān)市兩支政府投資基金重點績效評價為例， 為各地推進(jìn)和探索政府投資基金績效評價提供參考。

二、 韶關(guān)市開展政府投資基金績效評價的做法

（一）項目背景及評價目的

為了解決中小企業(yè)融資難、 融資貴的問題， 推動韶關(guān)市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)升級， 促進(jìn)韶關(guān)資本與科技創(chuàng)新的結(jié)合， 培育孵化新產(chǎn)業(yè)、 新公司入駐韶關(guān)， 扶持具有發(fā)展?jié)摿Φ胁怀墒斓闹行∥⑵髽I(yè)順利成長， 促進(jìn)地方創(chuàng)業(yè)投資市場的發(fā)展， 增強韶關(guān)市的經(jīng)濟(jì)活力，2017 年底， 韶關(guān)市先后設(shè)立了兩支政府投資基金。 在遵循 “政府引導(dǎo)、市場運作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險”原則的基礎(chǔ)上， 針對基金可能存在的普遍性問題，從基金的設(shè)立、運行和監(jiān)管情況以及基金可實現(xiàn)的商業(yè)價值和政策效果等方面進(jìn)行綜合績效評價，及時發(fā)現(xiàn)基金投融資過程及相關(guān)部門和機構(gòu)在監(jiān)管中存在的問題，提出改進(jìn)意見和建議，以期提高政府投資基金的管理水平和財政資金的使用效益。

（二）評價思路和重點

政府投資基金主要面臨環(huán)境復(fù)雜、 管理難度大等問題， 基金的日常管理和經(jīng)營與常規(guī)財政預(yù)算項目管理存在很大不同， 特別體現(xiàn)在機構(gòu)管理和運營模式等方面，在開展全過程績效管理時，主要是根據(jù)基金的募（設(shè)立期）、投（投資期）、管（管理期）、退（退出期）運行的不同階段設(shè)立目標(biāo)。

根據(jù)基金項目的特殊性和韶關(guān)市兩支政府投資基金所處階段——投資期，將評價重點放在投資進(jìn)度、投資階段、投資領(lǐng)域、市場價值及預(yù)期收益等方面，聚焦于基金合規(guī)性、基金效率與價值、基金效果（政策效果）三個方面。

基金合規(guī)性主要包括基金設(shè)立合規(guī)性、 基金運營合規(guī)性和基金監(jiān)督合規(guī)性，檢查基金從設(shè)立、運營到后期監(jiān)督過程的合理合規(guī)性，保證基金健康良好發(fā)展；基金效率與價值主要包括基金管理團(tuán)隊配置、資金管理、投資管理效率和基金業(yè)績，跟蹤檢查基金資金管理、財務(wù)管理、 制度建設(shè)與執(zhí)行是否到位， 組織機構(gòu)是否健全，責(zé)任是否明確，從制度和措施上對項目實施的進(jìn)度給予保障；基金政策效果主要包括基金的放大效果、引導(dǎo)作用和扶持效果， 以跟蹤檢查預(yù)期績效目標(biāo)設(shè)定是否合理，跟蹤檢查和保證績效目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）評價方法和指標(biāo)體系

采用定性分析和定量分析相結(jié)合、資料核查與實地調(diào)研座談相結(jié)合、重點現(xiàn)場調(diào)研和專家評議相結(jié)合等方式，運用綜合指標(biāo)法、成本效益分析法、目標(biāo)結(jié)果比較法、因素分析法、公眾評判法和穿行測試法等方法。

根據(jù)以上評價思路和重點， 績效評價指標(biāo)體系包括3 項一級指標(biāo)、11 項二級指標(biāo)、38 項三級指標(biāo)、52項四級指標(biāo)，內(nèi)容涵蓋合規(guī)性、效率與價值及效果3 個方面，全面反映政府投資基金管理、運營和實施效益情況。

三、 政府投資基金績效評價存在的問題及原因分析

（一）頂層設(shè)計不夠完善導(dǎo)致基金運營缺乏有效管理和監(jiān)督

缺乏頂層設(shè)計是目前我國政府投資基金普遍存在的問題，主要表現(xiàn)為多頭運作分散管理、增速過快、投資進(jìn)度緩慢、定位不清晰等。 韶關(guān)市政府投資基金的頂層設(shè)計問題主要表現(xiàn)為：一是缺少綱領(lǐng)性政策文件、未成立專門的管理機構(gòu)、缺少容錯機制、過分注重經(jīng)濟(jì)效益而忽視政策引導(dǎo)性等問題，績效目標(biāo)設(shè)置不夠明確。二是基金主管部門不明確，存在多頭管理，各部門職能和管理目標(biāo)的差異使得基金投資受到掣肘，主管部門在基金的運行監(jiān)督中多次缺位， 無法對基金運行給予有效指導(dǎo)， 也使得基金無法按文件要求進(jìn)行投資。

（二）基金管理人募資能力和投資水平有待提高

政府投資基金實施效果的發(fā)揮， 很大程度依賴于基金管理人募資能力和投資水平。 在韶關(guān)市兩支政府投資基金重點績效評價中， 基金管理人募資能力和投資水平的影響主要表現(xiàn)在四個方面： 一是兩支基金都存在資金不到位的情況；二是大部分項目為跟投項目，沒有充分體現(xiàn)市場分析、研判能力；三是缺少對本地產(chǎn)業(yè)的深入了解和調(diào)研，導(dǎo)致投資方向偏差；四是部分投資項目資料不完備，存在一定的投資風(fēng)險。特別是在雙創(chuàng)基金投資項目中， 多個項目缺少盡職調(diào)查報告及風(fēng)險合規(guī)意見。

（三）基金定位不清導(dǎo)致實際業(yè)績與預(yù)期績效間存在偏差

基金在設(shè)立初期及執(zhí)行過程中，定位不夠清晰，執(zhí)行較為盲目，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是頂層設(shè)計不健全，基金管理制度存在缺失，使得基金投向偏離，基金投資過程中過分注重項目經(jīng)濟(jì)收益， 而忽略了政府投資基金的政策引導(dǎo)作用。 二是合伙協(xié)議未完全體現(xiàn)框架協(xié)議、基金設(shè)立方案中的文件精神，操作中政府意向前后也存在一定偏差。 這兩方面的原因?qū)е禄鸲ㄎ徊粔蚯逦?，因此，雖然基金管理人根據(jù)政府意向舉辦了24 場宣講活動，引進(jìn)韶關(guān)創(chuàng)投機構(gòu)16 家，帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展， 但這些成績卻與根據(jù)基金設(shè)立背景文件所述“促進(jìn)韶關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的績效目標(biāo)之間存在一定偏差。

四、改善政府投資基金績效管理的建議

（一）完善政府投資基金頂層設(shè)計，規(guī)范基金管理和運作

1、明確各部門職責(zé)分工，形成政策合力。政府產(chǎn)業(yè)基金的核心是引導(dǎo)，目的是扶持，是政府促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一種方式。 “政策性”“引導(dǎo)性”是政府投資基金天然的使命，與市場化運作不同，引導(dǎo)基金其本質(zhì)源于政府職能的延伸，以彌補商業(yè)性投資基金特有的趨利性與風(fēng)險規(guī)避傾向?qū)е聦Τ鮿?chuàng)期與種子期企業(yè)關(guān)注與支持的不足，其主要目標(biāo)是通過發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)效應(yīng)，吸引社會資本進(jìn)入相關(guān)行業(yè)和地區(qū)。 因此，建議著力優(yōu)化本區(qū)域的投資營商環(huán)境，政府的產(chǎn)

業(yè)政策、土地政策、財政稅收政策也應(yīng)聚焦于本區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，通過各項政策的梳理，使產(chǎn)業(yè)政策、財稅政策、土地政策、行政資源等形成協(xié)同效應(yīng)，配合政府投資基金的引導(dǎo)作用。

表1 韶關(guān)市政府投資基金績效評價指標(biāo)體系簡表

2、完善基金管理制度、風(fēng)險評估等前期準(zhǔn)備工作，形成有效管理和監(jiān)督。 結(jié)合韶關(guān)本地實際，可參考其他城市的具體做法，制定政府投資基金管理辦法與實施細(xì)則，既要嚴(yán)格遵守國家規(guī)范，也要對投資管理機構(gòu)的質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格管理，提高行業(yè)的準(zhǔn)入門檻。 管理辦法與實施細(xì)則要對資金的募、投、管、退進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，并且要結(jié)合本市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃對基金的投資領(lǐng)域、投資企業(yè)類型等作出明確規(guī)定。 由此，規(guī)范后續(xù)基金的設(shè)立和投向，確保政府產(chǎn)業(yè)投資基金的投資方向符合國家和區(qū)域的產(chǎn)業(yè)政策和宏觀管理政策，放大和提高政府財政資金的引導(dǎo)效應(yīng)和使用效率，進(jìn)一步規(guī)范本市政府投資基金的運作和管理。

3、建立風(fēng)險評估機制，使政府投資基金的政策引導(dǎo)作用能夠真正落地。 基金設(shè)立前建立風(fēng)險評估機制，以確保風(fēng)險在可承受范圍內(nèi)。 具體而言，包括但不限于： 一是在政府基金投資管理辦法或?qū)?yīng)基金的合伙協(xié)議中明確所投初創(chuàng)企業(yè)的門檻， 投資具備一定條件的項目，如安徽銅陵市在《銅陵市天使投資基金管理暫行辦法》 中明確了種子期企業(yè)的各項條件。 二是規(guī)范相關(guān)項目遴選過程，可設(shè)置條件對企業(yè)實行開放式申報，在遴選過程中，投前評估、投資談判等過程需規(guī)范，信息需充分、完備，將符合條件的企業(yè)納入天使項目庫。 三是考慮通過結(jié)構(gòu)化收益與虧損分配設(shè)計來降低風(fēng)險， 如優(yōu)先級投資者和劣后級投資者按照約定的 “分配比例”（而非持有份額比例）承擔(dān)基金的收益和虧損。

（二）完善投資管理團(tuán)隊，提高團(tuán)隊投融資能力

投資業(yè)務(wù)屬于典型的智力密集型行業(yè)， 投資管理團(tuán)隊是其提供專業(yè)服務(wù)的基礎(chǔ)與根據(jù)。 基金管理人應(yīng)建立一支專業(yè)且人數(shù)構(gòu)成合理的投資管理團(tuán)隊，以加強對投資項目的監(jiān)管。 對于已經(jīng)選拔和培養(yǎng)的經(jīng)驗較為豐富的專業(yè)型人才， 仍需繼續(xù)完善并動態(tài)管理具有吸引力和競爭力的薪酬體系及激勵制度，以保證業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展，行業(yè)競爭能力的持續(xù)提高。

（三）明確基金定位，做好項目儲備，保障績效目標(biāo)實現(xiàn)

1、明確基金定位，使基金運行方向與其應(yīng)有績效目標(biāo)一致。 政府投資基金是實現(xiàn)政策目標(biāo)的工具，而不是政策目標(biāo)本身， 其落腳點在產(chǎn)業(yè)而不在金融（經(jīng)濟(jì)收益）。 要補充完善基金設(shè)立方案，指導(dǎo)具體對應(yīng)基金的后續(xù)管理運營。 例如，基金管理人所做的引進(jìn)創(chuàng)投機構(gòu)、帶動其他基金的設(shè)立等工作，本就對促進(jìn)韶關(guān)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有所裨益， 建議可以將招商引資的目標(biāo)寫入設(shè)立方案中去。

2、扭轉(zhuǎn)基金投向，做好本地項目儲備。 為扶持韶關(guān)本地企業(yè)的發(fā)展， 基金管理人應(yīng)對韶關(guān)本地的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行深入調(diào)研和了解， 選擇當(dāng)前韶關(guān)市大力發(fā)展和支持的、符合韶關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的項目進(jìn)行投資，做好本地項目儲備，培育和孵化先進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)，延伸和壯大韶關(guān)傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈。

五、其他說明

此次重點評價的兩個基金均處于投資期， 與設(shè)立期和退出期政府投資基金績效評價重點有所不同，其中：設(shè)立期的政府投資基金績效評價更加關(guān)注對基金設(shè)立必要性論證、設(shè)立程序規(guī)范性、實施方案可行性以及績效目標(biāo)合理性的評價， 退出期的政府投資基金績效評價更加關(guān)注對基金的效率、價值，基金的放大效果、引導(dǎo)作用、帶動同產(chǎn)業(yè)情況效果，以及相關(guān)社會效果等方面。

注釋：

①資料來源：2021 年中國政府引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量、目標(biāo)規(guī)模、 認(rèn)繳規(guī)模及分布，https://www.sohu.com/a/535924190_120950203。