劉 娟

（廣饒縣交通運輸局，山東省 廣饒縣 257300）

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，主要是行政事業(yè)單位為了實現(xiàn)自身控制目標(biāo)，借助制度制定、措施實施以及程序執(zhí)行等環(huán)節(jié)的工作，有效防范、管控經(jīng)濟活動風(fēng)險。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要是為了保障行政事業(yè)單位運行的經(jīng)濟活動合規(guī)合法，安全應(yīng)用單位資金，保證財務(wù)信息的完整性、真實性，避免出現(xiàn)腐敗和舞弊的情況，對公共服務(wù)效果、效率有效提升。與普通企業(yè)不同，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制目標(biāo)主要由其自身承擔(dān)職能、在經(jīng)濟活動中扮演的角色決定。

財政部在2014年頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，根據(jù)行政事業(yè)單位重要經(jīng)濟活動，對內(nèi)部控制內(nèi)容作出了相應(yīng)的規(guī)定，具體包括單位層面內(nèi)控與業(yè)務(wù)層面內(nèi)控。其中單位層面內(nèi)部控制具體包括建立完善的內(nèi)部控制工作機制以及組織架構(gòu)，確定單位內(nèi)部關(guān)鍵崗位的要求以及對工作人員能力要求，編報財務(wù)信息的具體要求，將科學(xué)技術(shù)應(yīng)用的內(nèi)部控制工作之中等；業(yè)務(wù)方面的內(nèi)控內(nèi)容如資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、合同控制等內(nèi)容。

二、縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中的問題

（一）單位層面內(nèi)部控制中存在的問題

1.組織架構(gòu)不合理，控制環(huán)境薄弱

由于部分行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制缺乏充分的重視，在開展具體的內(nèi)控建設(shè)時，組織架構(gòu)不合理，不能針對具體的關(guān)鍵控制點以及經(jīng)濟活動風(fēng)險點進行有效的梳理，進一步使得單位具體情況并不契合內(nèi)部控制制度，不利于對單位內(nèi)部控制效果提升。即使部分縣級行政事業(yè)單位建立了對應(yīng)的內(nèi)部控制機制，但受到組織架構(gòu)因素影響，在具體管理過程中并未嚴(yán)格遵循和落實內(nèi)部控制制度，從而使得內(nèi)部控制制度不能很好發(fā)揮自身的作用，甚至?xí)霈F(xiàn)內(nèi)部控制制度形式化的情況，使內(nèi)部控制環(huán)境相對較為薄弱。

2.內(nèi)部控制制度不健全，責(zé)權(quán)不明

當(dāng)前，部分縣級行政事業(yè)單位一貫沿用舊制度，為了應(yīng)付相關(guān)檢查而臨時制定的內(nèi)部控制制度，導(dǎo)致制度缺乏適用性、可行性、合理性，使制度在執(zhí)行中得不到認可，以我單位為例，我單位成立了財務(wù)審計室，財務(wù)和審計沒有分開，內(nèi)部審計缺乏獨立性，造成股室職能重疊，制度難以有效落實；部分縣級行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度沒有覆蓋單位中的所有股室和所有人員，沒有滲透到單位的各業(yè)務(wù)領(lǐng)域，導(dǎo)致股室權(quán)責(zé)不清，權(quán)利義務(wù)不對等。受到多因素影響，部分縣級行政事業(yè)單位崗位安排合理性不足，不相容崗位未能分離，存在一人任職多個崗位情況等；如部分單位內(nèi)部存在采購兼顧驗收、出納兼顧會計等情況，由于缺乏相互制約關(guān)系，導(dǎo)致腐敗事件有了滋生的土壤。

3.人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，內(nèi)部控制觀念落后

部分縣級行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制相關(guān)知識缺乏適時、系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，對內(nèi)部控制的認識僅停留在查錯防弊，保證財務(wù)信息真實、可靠層面。殊不知隨著經(jīng)濟的發(fā)展，內(nèi)部控制內(nèi)容不斷細化，針對預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、收支管理、合同管理、政府采購管理、項目管理等方面在程序和內(nèi)容上都進行了不同程度的規(guī)范。還有部分縣級事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)認為內(nèi)部控制影響其在單位中的權(quán)威，對內(nèi)部控制的實施相對抗拒，“有章不循、有律不依”，使內(nèi)控制度流于形式，未能發(fā)揮其有效作用。

高素質(zhì)水平人才是工作順利開展的重要保證。在內(nèi)部控制工作中，人才發(fā)揮著獨特而重要的作用。但結(jié)合縣級行政事業(yè)單位實際情況看，會計核算工作內(nèi)容相對單一，重復(fù)性強，財務(wù)人員多滿足于工作現(xiàn)狀，對于會計工作相關(guān)法律法規(guī)、財務(wù)制度缺乏系統(tǒng)化的學(xué)習(xí)和研究，在一定程度上影響了內(nèi)部控制建設(shè)的效果和效率。

（二）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制中存在的問題

1.資產(chǎn)管理水平不足

部分縣級行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的使用控制相對薄弱。自我縣實施固定資產(chǎn)購買管理辦法、出租出借管理辦法、處置管理辦法和政府采購制度以后，在一定程度上合理控制了固定資產(chǎn)配備，但具體的使用管理情況仍然缺少有效的內(nèi)部控制，如采購的固定資產(chǎn)并不能及時進行入賬登記；無法使用的固定資產(chǎn)不及時清理報廢；固定資產(chǎn)清查形式化，只在固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)中“點點鼠標(biāo)”；部分老舊的固定資產(chǎn)沒有實現(xiàn)“一物一卡”等，導(dǎo)致固定資產(chǎn)流失、固定資產(chǎn)賬面記錄與固定資產(chǎn)實物之間不匹配等情況。

2.會計核算業(yè)務(wù)不規(guī)范

首先是收入業(yè)務(wù)管理規(guī)范性不足，部分行政事業(yè)單位財務(wù)工作人員并未對所有收入項目的時限、金額全面控制。如：固定資產(chǎn)中的房屋租賃沒有按照合同規(guī)定的期限及時收租，這種現(xiàn)象在合同期限跨年的租賃中最為常見；部分行政事業(yè)單位財會部門僅按照進賬單或是收入繳款單的實際收入金額進行登記，沒有核對合同中約定的總金額，致使部分收入金額應(yīng)收而未收；還有部分行政事業(yè)單位，特指有食堂的行政事業(yè)單位，食堂收支單獨核算，不納入“統(tǒng)收統(tǒng)支”，造成部分單位存在“小金庫”，成為單位領(lǐng)導(dǎo)自己的“錢袋子”。

其次是債務(wù)業(yè)務(wù)管理不規(guī)范，由于疫情影響縣級政府財政收入大幅減少，財政支出較為吃緊，縣級財政部門不斷壓縮各行政事業(yè)單位的日常公用經(jīng)費，導(dǎo)致部分財務(wù)指標(biāo)不夠用，如購買辦公用品1000元，本月只能支付500元，另外的500元形成了欠款，因會計核算不規(guī)范沒有對其掛賬，導(dǎo)致存在“賬外債務(wù)”。

3.合同控制規(guī)范性不足

伴隨法治社會的建設(shè)和“放、管、服”的不斷推進，縣級行政事業(yè)單位承擔(dān)的行政事務(wù)不斷細化、豐富，從事經(jīng)濟活動和提供公共服務(wù)時簽訂的合同呈現(xiàn)出增加趨勢，單位面臨的合同風(fēng)險也在不斷上升。行政事業(yè)單位的合同管理主要是指行政事業(yè)單位為實現(xiàn)合同目的，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)以及單位內(nèi)部控制制度，從簽訂合同到合同履約再到合同歸檔的一系列工作流程的統(tǒng)稱。

從整體看，縣級行政事業(yè)單位合同管理模式相對粗放，這主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，單位的合同多是分散在不同的業(yè)務(wù)部門之中，并未針對本單位的合同編號，也未建立合同管理臺賬，沒有實現(xiàn)合同規(guī)范管理。如各業(yè)務(wù)部門分別編號，合同編號比較隨意，導(dǎo)致了單位對于合同簽訂的總量沒有全面的把控。另一方面，合同管理規(guī)范性不足，合同要素把關(guān)不嚴(yán)格。第一，合同管理與預(yù)算管理之間存在脫節(jié)的情況，超預(yù)算簽訂合同；第二，合同相對人的主體資格審核不嚴(yán)，這種現(xiàn)象主要發(fā)生在規(guī)模較大的施工項目中，因規(guī)模較大的施工項目對施工企業(yè)的資質(zhì)有要求，時常會出現(xiàn)部分施工企業(yè)資質(zhì)借用問題；第三，合同的主要條款沒有約定或者約定不明確，如部分固定資產(chǎn)租賃合同缺少租金價格、租金期限、租賃物使用規(guī)范等條款，部分通用設(shè)備、專用設(shè)備等固定資產(chǎn)采購合同中對規(guī)格型號沒有約定或約定不明確；第四，建設(shè)周期較長的工程項目付款進度約定不明確；第五，部分合同沒有法人或委托代表人簽字、加蓋單位公章，造成了未經(jīng)授權(quán)審批簽訂合同的現(xiàn)象；第六，簽訂合同流程存在倒置，即部分縣級行政事業(yè)單位存在已經(jīng)發(fā)生經(jīng)濟事項后補簽合同的情況；這些現(xiàn)象導(dǎo)致合同糾紛頻發(fā)、合同目的實現(xiàn)困難，單位的利益難以保證。

三、縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題的解決方法

（一）把好人員入口關(guān)，全面提升人員素養(yǎng)

人員素質(zhì)是加強內(nèi)部控制的關(guān)鍵，縣級行政事業(yè)單位應(yīng)制定科學(xué)合理的人力資源管理政策，完善人員聘用、培訓(xùn)、輪崗、考核、獎勵、晉升、淘汰等相關(guān)辦法。在人員聘用上，以職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力作為選人用人的標(biāo)準(zhǔn)。在人員安排上，要實行關(guān)鍵工作崗位定期輪換制，通過輪崗來抑制部分人員的不良動機同時實行關(guān)鍵工作崗位定期輪換制也能夠在一定程度上突破部門橫向間的界限、隔閡，促進不同部門之間人員的溝通交流，促進復(fù)合型人才的多崗位鍛煉，提升復(fù)合型人才對于全局性問題的分析能力，拓展人才的知識面，此外適時輪崗還能夠有效預(yù)防腐敗，有效抑制小團體現(xiàn)象。在人員培訓(xùn)上，不僅要定期進行業(yè)務(wù)方面的培訓(xùn)還要注意人員的職業(yè)道德及法制觀念的培養(yǎng)，以提高單位人員的綜合素質(zhì)。

（二）完善組織架構(gòu)，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)控穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)、前提即是保證良好的內(nèi)部控制環(huán)境。優(yōu)化行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制和環(huán)境，縣級行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)需要首先強化自身的內(nèi)部控制意識。單位內(nèi)部管理者的行為、思想會直接影響單位內(nèi)部控制環(huán)境，因此引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)認識內(nèi)部控制的作用、強化領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險意識是推動縣級行政事業(yè)單位內(nèi)控工作的發(fā)展、實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。其次，優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制組織體系?？h級行政事業(yè)單位可以結(jié)合自身具體情況，設(shè)立單獨的內(nèi)部控制職能部門，在此基礎(chǔ)上明確內(nèi)部控制部門的具體責(zé)任，在單位運行的不同流程、環(huán)節(jié)中對內(nèi)控工作充分落實，并對自身內(nèi)部監(jiān)督制度建立完善，并結(jié)合單位發(fā)展具體情況對制度及時修改，并針對制度中存在的問題提出對應(yīng)的解決策略，以保證內(nèi)部監(jiān)督工作順利開展。此外，對于財政局、審計機關(guān)等相關(guān)監(jiān)管部門而言，則需要結(jié)合縣級行政事業(yè)單位發(fā)展的具體情況，建立相應(yīng)信息系統(tǒng)，增強檢查力度，借助細化指標(biāo)檢查、強制性披露等措施，促進行政事業(yè)單位的信息系統(tǒng)建設(shè)，借助信息技術(shù)對內(nèi)控建設(shè)工作優(yōu)化。。

（三）恰當(dāng)責(zé)權(quán)分配，嚴(yán)格不相容職務(wù)分離

針對組織架構(gòu)中一些關(guān)鍵崗位，需要完善相應(yīng)的關(guān)鍵崗位管理制度，制定相應(yīng)的關(guān)鍵崗位責(zé)任書，嚴(yán)格貫徹、執(zhí)行不相容崗位分離原則，確定關(guān)鍵崗位以及具體的職責(zé)，完善業(yè)務(wù)辦理流程，避免舞弊行為的出現(xiàn)。同時還需要完善內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位輪崗制度，特別對于一些關(guān)鍵崗位如采購、會計、出納等，如果相應(yīng)崗位工作人員的專業(yè)能力還有待提升，則可以應(yīng)用適當(dāng)延長輪崗期限的方式，以“強帶弱”的方式，來提升單位職工的專業(yè)能力，促進輪崗制度的落實。

（四）提升資產(chǎn)管理水平，杜絕資產(chǎn)家底不清

首先，在單位內(nèi)部建立規(guī)范化的資產(chǎn)臺賬登記，充分掌握每項資產(chǎn)的去向、應(yīng)用情況等方面詳細信息，避免出現(xiàn)違規(guī)占用資產(chǎn)、隨意處置資產(chǎn)的情況。其次，單位需要積極建立資產(chǎn)定期清查盤點制度，提升縣級行政事業(yè)單位資產(chǎn)相關(guān)會計信息質(zhì)量。如定期盤點單位資產(chǎn)，驗證其盤盈或是盤虧狀況，對于個人因素導(dǎo)致的資產(chǎn)損毀或盤虧，則需要相關(guān)責(zé)任人賠償，并進行相應(yīng)的財務(wù)處理工作，以保證賬實相符。再次，行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)重視實物資產(chǎn)領(lǐng)用工作，無論資產(chǎn)領(lǐng)用的多少，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實領(lǐng)用程序，嚴(yán)禁發(fā)生先領(lǐng)用后補手續(xù)的現(xiàn)象。如各科室在申請領(lǐng)用時，需要如實填寫資產(chǎn)領(lǐng)用申請單，由辦公室主任進行審核，通過審核后才能夠發(fā)放、接收實物，并登記有關(guān)資產(chǎn)的變更信息。最后，縣級行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)關(guān)注資產(chǎn)的調(diào)撥和移動，在進行實物資產(chǎn)流轉(zhuǎn)時，任何個人、部門需要對單位資產(chǎn)二次調(diào)用時，均要填寫資產(chǎn)調(diào)撥申請單，資產(chǎn)管理部門在收到資產(chǎn)調(diào)撥申請單后，無論是否同意調(diào)撥均需要簽審批意見。

（五）規(guī)范會計核算，保證會計信息真實可靠

第一，規(guī)范縣級行政事業(yè)單位收入業(yè)務(wù)管理，需要做到收入統(tǒng)收統(tǒng)管。這里的統(tǒng)收統(tǒng)管是指有專門的人員負責(zé)本單位的全部收入管理，目的是全面了解收入項目的金額、時限等方面的工作，及時催收，以提高財政資金的使用效率。規(guī)范縣級行政事業(yè)單位收入業(yè)務(wù)管理工作，還需要做到票據(jù)統(tǒng)一管理，杜絕票據(jù)多頭管理。

第二，規(guī)范縣級行政事業(yè)單位的債務(wù)管理，首先，按照《會計法》規(guī)定，針對單位發(fā)生的各類經(jīng)濟業(yè)務(wù)，依法設(shè)置會計賬簿，統(tǒng)一登記核算，不得設(shè)置賬外賬。其次，縣級財政部門將工作的重點放在增收上，即努力培植財源，創(chuàng)造良好的經(jīng)商環(huán)境，不斷發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟。有一個成語叫做“開源節(jié)流”，開源在前，節(jié)流在后，在“過緊日子”的基礎(chǔ)上，適度壓縮支出，減少各行政事業(yè)的“剛性”支出欠款。再次，走出原政府會計制度收付實現(xiàn)制的誤區(qū)，做到權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實現(xiàn)制，雙基礎(chǔ)記賬。

（六）規(guī)范合同管理，維護自身合法權(quán)益

規(guī)范縣級行政事業(yè)單位的合同管理，就必須增強法律觀念，提升契約意識。首先，在單位內(nèi)部設(shè)立合同管理的專門部門，并注重單位內(nèi)部合同管理部門在內(nèi)部控制中的作用，使合同管理部門參與到合同管理的全過程中來，杜絕將其作為“消防隊”使用。其次，在合同簽訂階段，關(guān)注合同主體資格是否適當(dāng)、關(guān)注合同內(nèi)容是否表述嚴(yán)謹(jǐn)、關(guān)注違約責(zé)任是否清晰劃分，確保單位在面臨合同糾紛時能夠全身而退。再次，合同全生命周期管理中最重要的就是合同的履行。在合同履約階段，關(guān)注對方是否全面履約、是否恰當(dāng)履約；對于建設(shè)周期長的項目關(guān)注完工進度計量是否準(zhǔn)確，避免因計量不準(zhǔn)確造成超計量支付。此外，杜絕“業(yè)務(wù)先行，合同后補”，合同管理流于形式的情況。

四、結(jié)束語

綜上所述，縣級行政事業(yè)單位要想杜絕腐敗案件的發(fā)生、提高單位內(nèi)部管理的效果和效率，就必須不斷的優(yōu)化自身的內(nèi)部控制制度。加強縣級行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，在增強領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險意識和改進內(nèi)部控制制度認識的同時還要提高單位內(nèi)部其他人員的素質(zhì)，以改變單位實施內(nèi)部控制的整體環(huán)境。