萬高隆

(中共江西省委黨校，江西南昌 330000)

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是由黨的性質(zhì)決定的，其理論邏輯來源于馬克思主義國家學(xué)說和建黨理論。一百年來，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式經(jīng)歷了依靠黨的政策和發(fā)動群眾向依靠法治的轉(zhuǎn)變。黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)也經(jīng)歷了從新民主主義革命時期的法治探索與嘗試到中國特色社會主義新時代的法治深化與創(chuàng)新，取得了舉世罕見的偉大成就，創(chuàng)造了人類法治發(fā)展的奇跡?？偨Y(jié)并吸收歷史經(jīng)驗是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是黨善于運用歷史規(guī)律的高度政治自覺，以史為鑒，更好地展望未來。

一、舉世罕見：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的偉大成就

中國共產(chǎn)黨從成立之日就肩負著為廣大人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的歷史使命，中國共產(chǎn)黨的百年奮斗歷史，也是帶領(lǐng)廣大人民建設(shè)中國特色社會主義法治的輝煌歷史。

(一)探索與嘗試 ：新民主主義革命時期從確認(rèn)民主政權(quán)到保障人民權(quán)利

中國共產(chǎn)黨建立初期，由于沒有掌握國家政權(quán)，法制建設(shè)主要體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，重點突出了黨組織建設(shè)和黨員的紀(jì)律建設(shè)。中共一大通過的《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》明確規(guī)定設(shè)立各級黨的委員會，同時設(shè)立中央和地方執(zhí)行委員會，對地方委員會的財務(wù)、政策及各項活動進行監(jiān)督，規(guī)定了保守秘密等紀(jì)律要求。中共二大通過的黨章在執(zhí)行命令、言論行動、到會情況、繳納黨費、保守秘密等政治紀(jì)律和組織紀(jì)律方面作出明確規(guī)定。中共三大通過了第一部關(guān)于中央組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)分工和工作制度的黨內(nèi)法規(guī)《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》。中共四大修改的黨章首次明確規(guī)定黨支部的成立條件并完善相關(guān)紀(jì)律要求。中國共產(chǎn)黨建立蘇維埃政權(quán)之后，法制建設(shè)主要體現(xiàn)在構(gòu)建民主政權(quán)、土地改革以及刑事、婚姻、勞動等方面的法律制度。具體體現(xiàn)在兩個方面：

1.構(gòu)建一套確認(rèn)人民民主政權(quán)的法律制度

第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭失敗以后，中國共產(chǎn)黨的首要任務(wù)是建立革命政權(quán)。不同歷史階段的政權(quán)建設(shè)有著不同的任務(wù)，法律制度建設(shè)的重點內(nèi)容也有所不同。中共中央為了加強各地的蘇維埃政權(quán)建設(shè)，《中華蘇維埃共和國憲法大綱》確定了蘇維埃政權(quán)的性質(zhì)是工人和農(nóng)民的民主專政國家，其目標(biāo)是消滅一切封建殘余和帝國主義在華勢力，實行無產(chǎn)階級專政。頒布了《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》和《江西蘇維埃組織法》《閩西蘇維埃組織法》等政府組織法。全國蘇維埃代表大會是最高政權(quán)機關(guān)，在蘇維埃代表大會閉會期間，中央執(zhí)行委員會為最高政權(quán)機關(guān)。地方蘇維埃政府分為鄉(xiāng)、區(qū)、縣、省四個層級。抗日戰(zhàn)爭時期，為了確認(rèn)抗日根據(jù)地政權(quán)的合法性，中國共產(chǎn)黨頒布了《抗日救國十大綱領(lǐng)》，各根據(jù)地圍繞“抗日、團結(jié)、民主”等中心任務(wù)，分別頒布了《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》《晉察冀邊區(qū)目前施政綱領(lǐng)》等政權(quán)建設(shè)的基本法，確定了根據(jù)地政權(quán)人員構(gòu)成的“三三制”原則。各抗日根據(jù)地頒布了參議會組織條例和邊區(qū)政府組織法。邊區(qū)政府采取委員會制，各級參議會選舉、罷免同級政府委員和法院院長，為當(dāng)時的各級組織體系建設(shè)和選舉方式提供了法制保障。各解放區(qū)在抗戰(zhàn)時期政權(quán)施政綱領(lǐng)的基礎(chǔ)上，制定了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》《內(nèi)蒙古自治政府施政綱領(lǐng)》等關(guān)于政權(quán)建設(shè)的法律文件，在政權(quán)組織形式上由參議會轉(zhuǎn)向人民代表會議制度，強調(diào)少數(shù)民族聚居地實行區(qū)域自治制度，為新中國國家結(jié)構(gòu)的確立奠定了良好基礎(chǔ)。

2.初步形成保障人民權(quán)利和自由的法律體系

從革命根據(jù)地的蘇維埃政府開始，立足于對廣大貧苦大眾的財產(chǎn)權(quán)利、勞動權(quán)利、自由權(quán)利、政治權(quán)利保護，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民制定了以《中華蘇維埃共和國憲法大綱》為統(tǒng)領(lǐng)，由土地法、勞動法、婚姻法及刑事法律等組成的新民主主義革命時期的法律體系。

一是土地法制建設(shè)。在中共中央政策指導(dǎo)下，各農(nóng)村根據(jù)地都制定了土地革命法令，如井岡山土地法、湘鄂西土地革命法令等。1931年11月，第一次全國蘇維埃代表大會通過的《中華蘇維埃共和國土地法》規(guī)定沒收一切地主、富農(nóng)、反革命分子的土地，按照最有利于貧農(nóng)中農(nóng)利益的原則方法分配土地，明確了農(nóng)民對所得土地的處分權(quán)。各抗日根據(jù)地發(fā)布了大量以減租減息為主要內(nèi)容的土地法規(guī)，一方面保護農(nóng)民分得土地的所有權(quán)，另一方面規(guī)定了未經(jīng)土地革命地區(qū)的地主必須減輕地租四分之一，限制貸款利率和利息總額。1947年9月，全國土地會議通過了《中國土地法大綱》，宣布廢除封建剝削土地制度，統(tǒng)一全國的土地改革方式，確定了按人口平均分配土地的原則。1948年2月，中共中央《關(guān)于在老區(qū)半老區(qū)進行土地改革工作和整黨工作的指示》對土地分配原則作出了調(diào)整，貫徹“堅決地團結(jié)中農(nóng)”方針，在老解放區(qū)和半老區(qū)對中農(nóng)土地的抽調(diào)應(yīng)當(dāng)符合“確有必要”和“本人同意”兩個條件。之后的土地改革采取“中間不動兩頭平”的政策，這些理念對新中國的土地改革法制建設(shè)產(chǎn)生了重大影響。

二是刑事法制建設(shè)。第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，刑事立法的內(nèi)容主要集中在制定各根據(jù)地的肅反法規(guī)。1934年4月，《中華蘇維埃共和國懲治反革命條例》貫徹了過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，對反革命犯罪的首犯、主犯、未遂犯、脅從犯等分別確定了不同的處罰方式。各抗日根據(jù)地的刑事法律是在國民政府刑罰體系基礎(chǔ)上作出修改，主要集中于各類專項行為單行法規(guī)，如《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期懲治漢奸條例》《晉察冀邊區(qū)破壞堅壁財務(wù)懲治辦法》等，對漢奸罪、盜竊軍民隱藏于地窖、山溝等隱蔽場所公私財物的犯罪行為以及貪污行為從重嚴(yán)懲。各解放區(qū)刑事政策進一步體現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，“首惡者必辦，脅從者不問，立功者受獎”，[1]刑事立法的主要任務(wù)是鎮(zhèn)壓地主惡霸、懲辦戰(zhàn)爭罪犯、肅清政治土匪等，在刑罰種類上設(shè)立了管制刑。刑罰原則和刑罰體系進一步得到完善。

三是婚姻法制建設(shè)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命運動的目的是人民解放。中國婦女身受政權(quán)、族權(quán)、神權(quán)、夫權(quán)的壓迫，“是束縛中國人民特別是農(nóng)民的四條極大的繩索”。[2]各蘇區(qū)很早就將婚姻立法提上議事日程?！吨腥A蘇維埃共和國婚姻法》確立了婚姻自由、一夫一妻原則，明確了結(jié)婚和離婚的條件、程序以及共同財產(chǎn)的分割，體現(xiàn)了保護婦女權(quán)利和自由的立法精神。各抗日根據(jù)地的婚姻立法基本繼承了蘇區(qū)婚姻法精神，制定適合各地情況的婚姻條例，一直沿用到解放戰(zhàn)爭時期各解放區(qū)。

四是勞動法制建設(shè)。各革命根據(jù)地都制訂了維護廣大勞動者的權(quán)益的勞動法規(guī)。第一次全國蘇維埃代表大會通過了第一部工人階級勞動法典，廢除了封建剝削及不合理的勞動制度，在中國歷史上首次確認(rèn)并大力保障工人階級的休息休假、最低工資保障、男女同工同酬、集會結(jié)社、勞動保護和社會保險等方面的權(quán)利。各抗日根據(jù)地頒布《陜甘寧邊區(qū)勞動保護條例(草案)》等一批單行勞動法規(guī)，在工作時間、工資標(biāo)準(zhǔn)和勞動保護等方面作出了更加詳細的規(guī)定。解放區(qū)的勞動法最顯著的特征是增加了有關(guān)國營、公營企業(yè)勞動制度的內(nèi)容，突出了工人有參與企業(yè)管理的權(quán)利及公營企業(yè)職工勞動保險制度。

五是司法制度建設(shè)。中國共產(chǎn)黨在戰(zhàn)爭環(huán)境中不斷摸索適合中國革命的司法制度。中華蘇維埃臨時中央政府成立后，逐步建立各級裁判部、政治保衛(wèi)局、肅反委員會等一套完整的司法機構(gòu)。從中央到地方設(shè)立四級法院，實行兩審終審制，紅軍中設(shè)立軍事裁判所。1934年4月，中央執(zhí)行委員會頒布《中華蘇維埃共和國司法程序》，對反革命及其他犯罪行為的處理程序作出規(guī)定，確定了兩審終審制，對不同身份的犯罪主體適用不同的處罰原則?？谷諔?zhàn)爭時期各邊區(qū)設(shè)立高等法院和縣司法處，實行二審終審制，制定了一批關(guān)于司法機構(gòu)和訴訟法規(guī)的單行條例，形成了自成體系的司法制度。如人民陪審員制度、死刑復(fù)核制度、人民調(diào)解制度等。為了簡化和改革訴訟程序，大多邊區(qū)實行巡回法庭、就地審理案件制度，馬錫五審判方式就是把群眾路線貫徹到審判工作中，手續(xù)簡便，不拘形式，方便群眾。各解放區(qū)創(chuàng)造性地確立了三審終審制，將各級法院的名稱改為“人民法院”，為新中國成立后的司法體制構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。

(二)開局與徘徊 ：社會主義革命和建設(shè)時期從依靠黨的政策到依靠社會主義法制

《中共中央關(guān)于廢除國民黨六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》宣布廢除原國民政府公布的一切法律，確定解放區(qū)的司法原則，“有綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議者，從綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議之規(guī)定；無綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議規(guī)定者，從新民主主義的政策?！盵3]為新中國社會主義法律體系的構(gòu)建掃清了道路。社會主義法制體系建設(shè)的首要任務(wù)是鞏固和保障人民民主專政的新政權(quán)，并取得良好開局：一是中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過憲法性文件《共同綱領(lǐng)》，明確了中華人民共和國的國體和政體。通過《中國人民政治協(xié)商會議組織法》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》，對人民政協(xié)組織的構(gòu)成和中央國家機構(gòu)的設(shè)置作出明確規(guī)范。二是通過一系列保障公民權(quán)利和自由的法律，如《中華人民共和國婚姻法》廢除封建社會強迫包辦、男尊女卑的婚姻制度，確立婚姻自由、一夫一妻、男女平等原則?！吨腥A人民共和國土地改革法》廢除封建剝削土地所有制，實行農(nóng)民土地所有制，《中華人民共和國工會法》明確工會具有代表工人維護權(quán)益和參與管理的權(quán)力。這三部法律都是對人的極大解放。三是第一屆全國人大一次會議通過我國第一部社會主義類型的憲法，總結(jié)了中國共產(chǎn)黨成立以來領(lǐng)導(dǎo)法制建設(shè)的經(jīng)驗和成果，規(guī)定了國家性質(zhì)、國家機構(gòu)、公民權(quán)利和義務(wù)?！拔逅膽椃ā鳖C布之后，毛澤東進一步強調(diào)：“全國人民每一個人都要實行，特別是國家機關(guān)工作人員要帶頭實行，不實行就是違反憲法?！盵4]黨的八大政治報告對社會主要矛盾的變化作出準(zhǔn)確判斷，斗爭任務(wù)的變化必然要求斗爭方法的變化，治國理念從“依靠政策”到“社會主義法制建設(shè)”。

隨著反右運動擴大化，對當(dāng)時社會主要矛盾的認(rèn)識出現(xiàn)了偏差，國家管理的主要依據(jù)是政策和領(lǐng)導(dǎo)人指示，主要方式是開會和群眾運動，社會主義法制建設(shè)經(jīng)受嚴(yán)重挫折，二十年徘徊不前，給黨和國家事業(yè)發(fā)展造成嚴(yán)重損害，教訓(xùn)十分深刻。

(三)恢復(fù)與重構(gòu) ：改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期從社會主義法制基本方針到依法治國基本方略

黨的十一屆三中全會明確了黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。中國共產(chǎn)黨加強社會主義法制建設(shè)的成就主要體現(xiàn)在：一是強調(diào)法制在社會主義建設(shè)中的戰(zhàn)略地位，“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制。”[5]提出社會主義法制的十六字基本方針。二是正確認(rèn)識并厘清了執(zhí)政黨和法治的關(guān)系。鄧小平在第五屆全國人大二次會議黨內(nèi)負責(zé)人會議上講話指出：“以后，黨委領(lǐng)導(dǎo)的作用第一條就是應(yīng)該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只能按政策辦事，法立了以后，就要堅決按法律辦事?！盵6]第一次非常明確闡釋了各級黨委與法治之間的關(guān)系。1979年9月9日，中共中央《關(guān)于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》(即64號文件)明確指出：“加強黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，最重要的一條，就是切實保證法律的實施，……黨委和司法機關(guān)各有專責(zé)，不能互相代替，不應(yīng)互相混淆?！盵7]這個文件進一步厘清了黨委和司法機關(guān)的關(guān)系。三是黨的十五大把“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”上升到國家治理的基本方略，實現(xiàn)了從“社會主義法制建設(shè)”到“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的理念升華。黨的十六大提出堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，對依法治國的本質(zhì)屬性以及中國特色社會主義法治道路有了更加深刻的認(rèn)識。四是闡釋了依法治國和依法執(zhí)政的關(guān)系?！耙婪▓?zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式?！盵8]貫徹依法治國基本方略，必須要提高依法執(zhí)政水平。這是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國法治建設(shè)步入新階段的重要標(biāo)志，是執(zhí)政理論和執(zhí)政理念的一次重大認(rèn)識飛躍。

(四)深化與創(chuàng)新：中國特色社會主義新時代從依法治國基本方略到全面依法治國戰(zhàn)略布局

2011年3月，第十一屆全國人大常委會工作報告正式宣告了中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家建設(shè)的各個方面實現(xiàn)了有法可依，走完了西方國家?guī)装倌甑牧⒎ㄟM程。截至2022年十三屆全國人大常委會第34次會議[9]和中國共產(chǎn)黨成立一百年[10]，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)得到進一步完善。如下表所示：

法律(部)行政法規(guī)(部)地方性法規(guī)(部)中央黨內(nèi)法規(guī)(部)部委黨內(nèi)法規(guī)(部)地方黨內(nèi)法規(guī)(部) 292 600 12000 211 163 3241

黨的十八大以來，新制定的法律數(shù)量和新修改的法律數(shù)量跟上一個十年相比分別增加了三分之一和近兩倍?？梢?，新時代我國法治建設(shè)的重要任務(wù)是法律實施。以習(xí)近平同志為核心的黨中央總攬全局，作出了全面依法治國必須整體推進和系統(tǒng)建設(shè)的戰(zhàn)略布局。黨的十八屆三中全會明確提出了“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。”[11]不斷增強法治建設(shè)的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和整體性，克服法治建設(shè)部門化、地域化、領(lǐng)域化、碎片化。黨的十八屆四中全會明確提出了全面依法治國的目標(biāo)是建設(shè)社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。黨的十九大提出了從2020年到2035年以及2035年到本世紀(jì)中葉我國法治建設(shè)的兩個階段性目標(biāo)，為法治中國建設(shè)進一步指明了方向。黨對法治建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識進一步深化，實現(xiàn)了從“依法治國”到“全面依法治國”的理念升華。經(jīng)過黨的百年探索特別是黨的十八大以來的法治實踐，創(chuàng)造性提出了習(xí)近平法治思想，成為法治中國建設(shè)的根本遵循。2020年以來，中共中央分別印發(fā)了《法治社會建設(shè)實施綱要(2020-2025年)》《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》以及《法治政府建設(shè)實施綱要(2021-2025年)》，作為系統(tǒng)推進全面依法治國的綱領(lǐng)性文件，深刻擘畫了未來法治建設(shè)的宏偉藍圖與美好愿景。

二、彰顯智慧：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的重要經(jīng)驗

中國共產(chǎn)黨從根據(jù)地局部執(zhí)政到全面開啟第二個百年奮斗目標(biāo)的偉大歷程，法治在治國理政中的地位得到不斷提升，從新民主主義革命時期保障人民民主政權(quán)的法制建設(shè)到新時代法治中國建設(shè)，全面依法治國已經(jīng)上升為黨和國家指導(dǎo)思想的組成部分。如下表所示：

歷史階段法治建設(shè) 理念演進新民主主義革命時期 創(chuàng)立人民民主政權(quán)的法制社會主義革命和建設(shè)時期 加強人民民主的法制 法制保障改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期 黨的十一屆三中全會加強社會主義法制基本方針黨的十五大依法治國治國方略中國特色社會主義新時代 黨的十八大全面推進依法治國戰(zhàn)略布局黨的十九大全面依法治國 指導(dǎo)思想

這些理念的提升和成就的取得，凝聚了幾代中國共產(chǎn)黨人的集體智慧和力量，也積累了豐富的歷史經(jīng)驗。

(一)理念層面：必須正確處理好法治和人治的關(guān)系

人類社會的實踐早已證明，人治最大的缺陷是主觀性和不確定性，法律只是統(tǒng)治者的工具而已?，F(xiàn)代法治最大的優(yōu)越性就在于其規(guī)范性、民主性、統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性。兩者在主體、依據(jù)等方面都不同，具體可見下表：

區(qū)別主 體依 據(jù)政治基礎(chǔ) 沖突解決人 治個人(少數(shù)人)之治(君主主權(quán))當(dāng)權(quán)者意志專制政治 法依人法 治多數(shù)人之治(人民主權(quán))體現(xiàn)人民意志的法律民主政治 人依法

中國共產(chǎn)黨在國家現(xiàn)代化進程中正確處理了法治和人治的關(guān)系。1956年黨的八大決議明確提出“一切國家機關(guān)和國家工作人員都必須嚴(yán)格遵守國家的法律?！盵12]雖然隨著反右運動擴大化，出現(xiàn)了輕視法治的傾向，群眾運動仍然被認(rèn)為是解決政治和社會問題的有效手段，人治理念比較盛行。20世紀(jì)70年代末恢復(fù)和重建社會主義民主法治的時候，學(xué)術(shù)界也掀起法治和人治關(guān)系的激烈爭論，形成了“法治論”“結(jié)合論”和“取消論”三種不同觀點。[13]但這一時期我們黨對法治和人治關(guān)系的最終認(rèn)識和判斷是科學(xué)的、清晰的。黨的十一屆三中全會明確提出“不允許任何人有超于法律之上的特權(quán)?！盵14]五屆全國人大二次會議上通過的政府工作報告強調(diào)“我們只能實行社會主義法治，而不能搞人治，也不能搞什么人治與法治相結(jié)合。”[15]中央64號文件明確指出“刑法、刑事訴訟法能夠嚴(yán)格執(zhí)行，是衡量我們是否實行社會主義法治的重要標(biāo)志?！盵16]鄧小平強調(diào)“要通過改革，處理好法治和人治的關(guān)系。”[17]并深刻地認(rèn)識到，要保持黨和國家長治久安，“還是要靠法制，搞法制靠得住些?！盵18]黨的十四大提出建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)，黨的十四屆三中全會提出建立適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的現(xiàn)代企業(yè)制度。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟的共識在全社會逐漸形成。黨領(lǐng)導(dǎo)下制定的“八二憲法”以及1988年憲法修正案對個體工商戶和私營企業(yè)等市場經(jīng)濟主體進行保護，國家出臺一系列配套法律法規(guī)，為個體和民營經(jīng)濟快速的發(fā)展提供了良好的法治保障。(1)改革開放四十年來我國民營經(jīng)濟的貢獻體現(xiàn)在“五六七八九”，即貢獻了50%以上的稅收，60%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值，70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果，80%以上的城鎮(zhèn)勞動力就業(yè)，90%以上的企業(yè)數(shù)量。

黨的十八大以來，習(xí)近平從人類歷史發(fā)展規(guī)律的視角深刻指出：“綜觀世界近現(xiàn)代史，凡是順利實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，沒有一個不是較好解決了法治和人治問題的?！盵19]相反，一些國家在經(jīng)濟快速發(fā)展的進程中出現(xiàn)了各種各樣的陷阱，歸根結(jié)底都與法治不彰有關(guān)。正是基于中國共產(chǎn)黨對人類發(fā)展歷史長河中治國理政規(guī)律的深刻把握，過去一百年才能夠向人民交出一份滿意答卷，并提出了“在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一科學(xué)論斷。

(二)理論層面：必須正確認(rèn)識政治和法治的關(guān)系

要正確認(rèn)識一個事物，必須準(zhǔn)確把握其內(nèi)在本質(zhì)及最根本問題，這就要有科學(xué)的立場、觀點和方法，歸根結(jié)底在于理論上的清醒。要把握中國的法治建設(shè)，就必須準(zhǔn)確認(rèn)識其內(nèi)在的根本要素。過去曾有一段時期，一些人就把西方國家的法治道路看成是全世界的通行模式，甚至討論起到底是“黨大”還是“法大”此類偽命題。這些模糊乃至錯誤的認(rèn)識都是理論上不清醒的表現(xiàn)。黨的十八大以來，習(xí)近平科學(xué)運用馬克思主義唯物史觀和唯物辯證法，系統(tǒng)闡釋了正確處理全面依法治國的辯證關(guān)系，包括政治和法治、依法治國和以德治國、改革和法治以及依法治國和依規(guī)治黨等等。其中，最根本的就是政治和法治的關(guān)系，這是認(rèn)識一國法治本質(zhì)和法治道路的基本立場和基本理論?！懊恳环N法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場?！盵20]法治實質(zhì)上是一種政治措施，屬于上層建筑的重要組成部分，是由一個國家的物質(zhì)生活條件決定的。要正確認(rèn)識中國的法治，必須首先認(rèn)識清楚政治和法治的關(guān)系，最根本的就是黨和法的關(guān)系。我們黨正是基于對政治和法治關(guān)系理論的科學(xué)認(rèn)識，才能夠準(zhǔn)確判斷并把握中國特色社會主義法治的本質(zhì)要求和道路選擇，深刻理解中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治與西方國家法治最大的區(qū)別，并在此基礎(chǔ)上探索出一種符合中國實際的既可行又管用的法治模式。

(三)文化層面：堅持依法治國和以德治國相結(jié)合

中華大地上孕育的優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化，成為中華民族獨特的精神標(biāo)識。法治和德治相結(jié)合是貫穿于幾千年中國傳統(tǒng)治國理政的重要理念。中國傳統(tǒng)治國理政進程中出現(xiàn)過三次關(guān)于法治和德治的深刻反思：第一次是西周統(tǒng)治者總結(jié)夏朝商朝滅亡的教訓(xùn)，提出“以德配天”“明德慎罰”的治國理念；第二次是漢朝統(tǒng)治者總結(jié)秦朝滅亡教訓(xùn)：德法分離，即“棄禮而任法”“純?nèi)畏ㄖ巍?，提出了“德主刑輔”的治國理念，并延續(xù)了兩千多年；第三次是清朝末年統(tǒng)治者反思制度存在的問題，仿照西方國家法律體系進行修法活動，構(gòu)建一套刑事、民事法律體系，由以刑統(tǒng)法轉(zhuǎn)向部門法律，由禮法合治轉(zhuǎn)向德法分離。其帶來的負面影響非常深遠，特別是在建立市場經(jīng)濟的過程中，“一些社會成員道德觀念模糊甚至缺失，是非、善惡、美丑不分，見利忘義、唯利是圖，損人利己、損公肥私。”[21]中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)中國特色社會主義法治的進程中，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化，把“堅持依法治國和以德治國相結(jié)合”作為全面推進依法治國的基本原則之一。法安天下，德潤人心。前者約束人的內(nèi)在精神世界，后者規(guī)范人的外在行為，相輔相成，相得益彰。這種立足于本國傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)上的法治才能得到人們的內(nèi)心認(rèn)同和敬畏，才能進一步增強法治的效能。

(四)價值層面：堅持以人民為中心的價值追求

中國共產(chǎn)黨能夠成為百年大黨，其中一條重要經(jīng)驗就是把全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨融入到法治建設(shè)之中。在建立人民民主政權(quán)的過程中，中國共產(chǎn)黨從廣大貧苦大眾最關(guān)心的土地、婚姻自由等入手，頒布了一系列保障人民權(quán)利的法律。《中華蘇維埃共和國憲法大綱》是一部體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的憲法性文件，規(guī)定了工農(nóng)勞動群眾享有廣泛的政治權(quán)利和經(jīng)濟權(quán)利。在抗日戰(zhàn)爭時期，陜甘寧邊區(qū)政權(quán)以《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》為根本法，致力于人民當(dāng)家作主，圍繞婚姻家庭、勞動保護、減租減息及懲治漢奸等方面制定了一系列保障人民權(quán)益的法規(guī)。解放戰(zhàn)爭時期的革命法規(guī)得到更加完善。1948年9月，毛澤東在中央政治局報告中指出：“我們是人民民主專政，各級政府都要加上‘人民’二字，……以示和蔣介石政權(quán)不同?！盵22]縱觀中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命時期法律制度建設(shè)的實踐，凸顯了以人民為中心的理念，為新中國法治建設(shè)奠定了良好的理念和制度基礎(chǔ)。

《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定“廢除國民黨反動政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護人民的法律、法令，建立人民司法制度?！盵23]人民主體地位得到加強?！拔逅膽椃ā睂Ｕ乱?guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)。十一屆三中全會以后，法治建設(shè)上升到前所未有的戰(zhàn)略高度，逐步形成了以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系，“體現(xiàn)人民意志”成為貫穿依法治國實踐的一條主線。特別是黨的十八大以來，“以人民為中心”的理念是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容，也成為立法、執(zhí)法、司法等各個環(huán)節(jié)的基本遵循和價值追求。

(五)路徑層面：堅持統(tǒng)籌推進依法治國和依規(guī)治黨

封建王朝無法跳出歷史周期率的原因在于政權(quán)腐敗，政權(quán)腐敗的原因在于權(quán)力制約監(jiān)督機制最終失效。秦漢以來形成一套嚴(yán)密的監(jiān)察體制，但監(jiān)察權(quán)對皇權(quán)的依附性以及監(jiān)察體系的封閉性，實質(zhì)在于權(quán)力結(jié)構(gòu)(權(quán)力配置)出了問題。一百年來，中國共產(chǎn)黨人對于如何“跳出歷史周期率”總結(jié)出兩個答案：“讓人民監(jiān)督政府”和“自我革命”。這兩個答案共同觸及一個根本問題——權(quán)力結(jié)構(gòu)。從國家權(quán)力來看，“讓人民監(jiān)督政府”意味著國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的開放性，要構(gòu)建一套既要自上而下也要自下而上的權(quán)力監(jiān)督體系。同時，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)屬于政治權(quán)力，“自我革命”觸及到黨的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)：領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)的規(guī)范化。共產(chǎn)黨要長期執(zhí)政，永葆先進性和純潔性，必須對自身的權(quán)力進行規(guī)范和約束，也就是從嚴(yán)管黨治黨。堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接與協(xié)調(diào)，是由黨的性質(zhì)和國家性質(zhì)決定的。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，是十八大以來黨中央在法治建設(shè)實踐中探索出來的新路徑，也是對法治中國建設(shè)和黨的執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識的升華。

三、開創(chuàng)未來：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的發(fā)展圖景

《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》重申了法治中國建設(shè)的未來總體目標(biāo)，到2035年，法治國家、法治政府、法治社會基本建成。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)必將在理念、制度、行為和文化等方面有一個美好的未來發(fā)展圖景。

(一)理念提升：以良法促善治的國家治理理念進一步得到貫徹

國家法治建設(shè)一般應(yīng)該包括三個階段，第一階段是“法制”，即法律制度體系的構(gòu)建。隨著中國特色社會主義法律體系形成，我們已經(jīng)完成了這一階段的目標(biāo)。第二階段是“法治”，即規(guī)則之治，強調(diào)法律規(guī)范的執(zhí)行。黨的十八大以來，執(zhí)法、司法的公信力大大提升，已經(jīng)取得重大進展和突破。第三階段是“良法善治”，這是法治國家追求的目標(biāo)和最高境界。良法是善治的前提條件，善治是良法的目標(biāo)與方向。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程上，全面依法治國的未來前景更加美好，“立法、執(zhí)法、司法都要體現(xiàn)社會主義道德要求，都要把社會主義核心價值觀貫穿其中，使社會主義法治成為良法善治。”[24]具體體現(xiàn)在兩個方面，一是社會主義法律體系更加完善。法律更加體現(xiàn)人民對美好生活需要的追求，特別是對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境的向往，“立法者應(yīng)當(dāng)把自己看作一個自然科學(xué)家，他不是制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律?！盵25]推進科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)社會發(fā)展及法律自身的內(nèi)在客觀規(guī)律，民生領(lǐng)域、重點領(lǐng)域和新興領(lǐng)域立法得到進一步加強。法律制度體系在全社會中以更加公平的方式分配權(quán)利和義務(wù)，配置社會資源，更加符合法律的正義原則和公序良俗原則?！叭嗣袢罕妼α⒎ǖ钠谂?，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題?！盵26]二是保障人民權(quán)利和促進社會公平正義的理念得到進一步彰顯。善治就是國家與公民關(guān)系的最佳狀態(tài)，是形式正義與實質(zhì)正義的有機統(tǒng)一。憲法精神和法治意識逐漸融入中華民族的精神血脈，全社會逐漸形成尊法、學(xué)法、守法、用法的良好氛圍，人民群眾對每一項法律制度、執(zhí)法決定以及司法案件都能充分感受到公平正義，“以人民為中心”的理念得到全面貫徹。法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的功能與作用將發(fā)揮得更加充分，中國共產(chǎn)黨依法治國和依法執(zhí)政能力將得到進一步提升。

(二)戰(zhàn)略實施：“共同推進”“一體建設(shè)”的系統(tǒng)工程進一步突顯成效

全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理理念、行動等方面一場廣泛而深刻的革命。中國特色社會主義法治體系的構(gòu)建，需要執(zhí)政黨、國家和政府共同推進。在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大征程中，中國共產(chǎn)黨在法治建設(shè)中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用得到全面發(fā)揮，地方各級黨委對本地區(qū)法治建設(shè)統(tǒng)籌謀劃能力得到進一步增強，上下協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動的工作機制得到全面推廣。憲法精神在全社會得到更大范圍弘揚，法治理念、法治思維和法治方式全方位、全過程貫穿于執(zhí)政黨層面、國家層面和政府層面。三個共建主體和三種共治行為進一步相互統(tǒng)一、緊密聯(lián)系。法治政府作為主體工程和重點任務(wù)，對法治社會建設(shè)的重要引領(lǐng)和帶動作用日益突顯。各級領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員帶頭尊法學(xué)法守法用法，法治成為全民思維方式和行為習(xí)慣，成為全社會的基本共識和內(nèi)心信仰，民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的保障措施得到進一步增強，社會主義法治文化逐漸深入人心。

(三)權(quán)力制約：黨和國家監(jiān)督體系相互貫通的機制進一步走向成熟

新中國成立以來，黨和國家監(jiān)督體系逐漸走向融合和貫通。1952年，中共中央《關(guān)于加強紀(jì)律檢查工作的指示》第一次提出各級紀(jì)律檢查委員會與各級人民監(jiān)察委員會可酌情實行合署辦公。這是黨和國家監(jiān)督體系相互貫通理念的正式形成。1993年1月，中央紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公，這是黨和國家監(jiān)督體系相互貫通實踐的正式啟動。黨的十九大提出了紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公，進行國家監(jiān)察體制改革，紀(jì)檢監(jiān)察相貫通的體制走向更加完善與成熟。實現(xiàn)了監(jiān)督主體集中統(tǒng)一，監(jiān)督對象全覆蓋，監(jiān)督內(nèi)容更廣泛，監(jiān)督方式法治化。到2035年，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督、社會監(jiān)督的有效銜接制度逐步構(gòu)建起來。紀(jì)委監(jiān)委與其他監(jiān)督職能部門日常溝通聯(lián)系機制不斷完善，各種監(jiān)督方式的信息溝通、線索移送、措施配合、成果共享等工作機制不斷健全。黨內(nèi)監(jiān)督更加有力有效，最基本、第一位的地位和主導(dǎo)作用更加明顯，為國家監(jiān)督和社會監(jiān)督提供標(biāo)準(zhǔn)和方向。各級黨委全力支持人大監(jiān)督職權(quán)、司法監(jiān)督權(quán)、人民政協(xié)民主監(jiān)督權(quán)以及群眾監(jiān)督權(quán)、輿論監(jiān)督權(quán)。紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督得到統(tǒng)籌推進并銜接協(xié)調(diào)。社會監(jiān)督對黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督的促進作用更加明顯。黨的自我革命和人民監(jiān)督的實效不斷增強。

(四)法治體系：涉外法治體系建設(shè)的成果進一步取得突破

涉外法治體系是指國家法治體系中調(diào)整涉外法律關(guān)系的原則和規(guī)則的總和，包括涉外立法、執(zhí)法、司法和法律服務(wù)等各個方面。國內(nèi)法治和涉外法治共同構(gòu)成中國特色社會主義法治體系的“一體兩翼”。一是逐步完善涉外法律法規(guī)體系。為了更好維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，必須加快推進涉外民商事、行政法等領(lǐng)域法律法規(guī)體系建設(shè)。具體見下表所示：

領(lǐng)域民商事領(lǐng)域 刑事領(lǐng)域行政法領(lǐng)域經(jīng)濟法領(lǐng)域外交領(lǐng)域國內(nèi)法律的完善發(fā)展方向涉外民商事管轄權(quán)、法律適用和司法協(xié)助、外商投資國家安全審查增加刑事法律域外適用、涉外刑事訴訟程序、國際刑事、司法協(xié)助等增補行政行為相應(yīng)的域外適用條款,涉外訴訟程序規(guī)則、國際行政互助等增加國內(nèi)法的域外適用的專門章節(jié)或條款對外關(guān)系、條約適用、反海外腐敗、外國代理人等

與此同時，按照中國特色社會主義法律體系的要求賦予相關(guān)國際條約在國內(nèi)法中的地位和效力。按照“條約必須信守”(2)根據(jù)《維也納條約法公約》，凡有效之條約對各當(dāng)事國有拘束力，必須由各該國善意履行。當(dāng)事國不得援引其國內(nèi)法規(guī)定為理由而不履行條約。的國際法原則，我國締結(jié)或加入的國際條約對我國具有法律約束力。為了維護國家的法制統(tǒng)一，必須按照憲法至上的原則，根據(jù)國際條約的不同種類和位階，對全國人大常委會批準(zhǔn)或決定加入的國際條約、國務(wù)院批準(zhǔn)或決定加入的條約以及中央政府部門對外締結(jié)的協(xié)定分別賦予與法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章同等的法律效力。[27]中國特色社會主義法治體系走向更加完善。通過不斷推進中國法域外適用體系建設(shè)，健全現(xiàn)行法律域外適用的標(biāo)準(zhǔn)和程序，針對特定國家損害我國國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的行為進行專門立法規(guī)制。制定國內(nèi)法域外適用法，完善相應(yīng)的行政、司法等配套設(shè)施和國內(nèi)法域外適用反制措施。強化涉外執(zhí)法司法和涉外法律服務(wù)，維護我國公民、法人在國外的正當(dāng)權(quán)益。