張鈺怡 盧梓毅 蒲冠文 陳建新

（1.橫琴粵澳深度合作區(qū)行政事務局 廣東珠海 519000；2.澳門大學社會科學學院；3.澳門大學工商管理學院；4.澳門大學社會科學學院 中國澳門 999078）

1 引言

經(jīng)國務院同意，上海于2013年9月開始自由貿(mào)易區(qū)建設。上海自貿(mào)區(qū)的成立是中國經(jīng)濟改革及對外開放進程中一項重大舉措和實踐。作為具有悠久對外開放歷史的城市，上海在中國經(jīng)濟版圖中具有非常重要的地位。上海自貿(mào)區(qū)的建立，有利于建立與國際接軌的營商環(huán)境，更好地進行對外貿(mào)易。因此，自貿(mào)區(qū)的建立與完善對我國經(jīng)濟的進一步轉(zhuǎn)型具有重要意義。在上海自由貿(mào)易區(qū)試點成功后，2015年4月國務院下發(fā)通知，正式批準建立廣東、福建和天津三個自由貿(mào)易區(qū)。其中，廣東自貿(mào)區(qū)又包含了下述三個區(qū)域：廣州的南沙片區(qū)、深圳的前海蛇口片區(qū)及珠海的橫琴片區(qū)。在廣東自貿(mào)試驗區(qū)批復設立后，三個片區(qū)在產(chǎn)業(yè)政策方面也積極謀篇布局，陸續(xù)推出相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，促進企業(yè)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，這有利于搶占新一輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢制高點，激發(fā)自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)濟活力。為進一步加大前海蛇口片區(qū)和橫琴片區(qū)開發(fā)開放力度，深入實施《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃發(fā)展綱要》，豐富“一國兩制”實踐的重大部署，推動港澳長期繁榮穩(wěn)定和融入國家發(fā)展大局，2021年9月，《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》《全面深化前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)改革開放方案》對外正式發(fā)布。從自貿(mào)區(qū)到合作區(qū)，前海蛇口片區(qū)和橫琴片區(qū)肩上扛的是促進粵澳、深港兩地深度融合的使命，承載的是國家發(fā)展大計，粵港澳合作向縱深不斷邁進。現(xiàn)通過共詞分析對廣東三個自貿(mào)試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)進行政策分析，闡述三地產(chǎn)業(yè)政策的特點和對經(jīng)濟發(fā)展的作用，并對合作區(qū)下一步產(chǎn)業(yè)政策的制定、優(yōu)化和實施提出意見建議。

2 文獻綜述

文獻主要圍繞產(chǎn)業(yè)政策和自貿(mào)區(qū)兩個部分進行梳理，整理了產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵和一系列影響因素及自貿(mào)區(qū)的概念界定。

2.1 產(chǎn)業(yè)政策

產(chǎn)業(yè)政策具體是指政府通過行政命令等手段，對資源和利益的分配方式進行控股。其目的主要是對企業(yè)的行為進行限制或者引導，達到對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向施加引導的目標(汪同三、齊建國，1996)。對于產(chǎn)業(yè)政策的類型劃分，學者通過不同的視角對其進行分類。一般來說，產(chǎn)業(yè)政策有廣義和狹義之分。前者主要是指政府所實施的所有關(guān)于產(chǎn)業(yè)的政策，其代表學者有下河邊淳、阿格拉、菅家茂等。后者主要是指具體部門針對特定產(chǎn)業(yè)實施的政策，代表學者有小宮隆太郎等。余明桂等認為，產(chǎn)業(yè)政策是國家對產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展進行干預的各項政策的總和。根據(jù)各地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，政府推出了各類引導性的產(chǎn)業(yè)政策。中國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在很大程度上并非市場驅(qū)動，而是政策驅(qū)動的結(jié)果。如果按照政府作用強度和方式，可以把產(chǎn)業(yè)政策分為功能性產(chǎn)業(yè)政策和選擇性產(chǎn)業(yè)政策。功能性產(chǎn)業(yè)政策重點是政府通過人力資源培訓、研發(fā)補貼、市場服務等形式完善整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎功能進而提高產(chǎn)業(yè)競爭力，功能性產(chǎn)業(yè)政策一般不針對具體產(chǎn)業(yè)。而選擇性產(chǎn)業(yè)政策重點是政府通過補貼、稅收、法規(guī)等形式直接支持、扶持、保護或限制某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)經(jīng)濟趕超(黃慧群，2016)。

2.2 自貿(mào)區(qū)

不同學者對自貿(mào)區(qū)做出了不同的定義。目前，學者基本上一致認為，自貿(mào)區(qū)這一概念包含各種不同的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)及特殊經(jīng)濟區(qū)。也有人把自由貿(mào)易港口、自由貿(mào)易區(qū)和自由貿(mào)易出口加工區(qū)定義為自由港區(qū)及自由貿(mào)易區(qū)(夏善晨，2013)。

改革開放以來，黨中央和國務院一直將自由貿(mào)易區(qū)的建設視為重中之重。習近平總書記2020年9月主持召開中央全面深化改革委員會會議，強調(diào)要把構(gòu)建新發(fā)展格局同實施國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、建設自由貿(mào)易試驗區(qū)等銜接起來，在有條件的區(qū)域率先探索形成新發(fā)展格局，打造改革開放新高地。

其中，產(chǎn)業(yè)升級換代是建設自由貿(mào)易區(qū)的基礎所在。根據(jù)《中國(廣東)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，廣東的自由貿(mào)易區(qū)建設將以促進加工貿(mào)易的升級換代和區(qū)域的綜合性服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展為抓手，帶動整個泛珠三角區(qū)域和其他內(nèi)陸地區(qū)的整體產(chǎn)業(yè)升級換代。

3 研究方法與數(shù)據(jù)源

本文首先對廣東三個自貿(mào)片區(qū)產(chǎn)業(yè)政策樣本進行了初步整理統(tǒng)計。從時間上看，涵蓋2015年1月—2021年10月出臺的產(chǎn)業(yè)政策。從政策內(nèi)容上看，現(xiàn)有政策涉及產(chǎn)業(yè)投融資、稅收優(yōu)惠、專項補貼等各方面。從政策行使上看，政策樣本具體包括規(guī)劃、辦法和通知等各種形式。

3.1 數(shù)據(jù)源

本文中所有的政策檔均來自政府官方網(wǎng)站，選擇2015年1月—2021年10月南沙片區(qū)、前海蛇口片區(qū)、橫琴片區(qū)三地的產(chǎn)業(yè)政策作為數(shù)據(jù)樣本。文檔中包括地方政府出臺的政策檔及轉(zhuǎn)發(fā)上級部門的相關(guān)政策檔。本文對相關(guān)政策檔進行整理，然后用詞頻軟件進行分析。

3.2 數(shù)據(jù)處理方法

本文主要采用主體分析法和共詞分析法兩種方式對所選文本和政策數(shù)據(jù)材料進行分析。上述兩種方法均是基于自然語言對文本材料進行分析的，并且各自具有獨特優(yōu)勢。在分析過程中，首先利用Python對收集到的政策文本材料進行初步處理，在該步驟順利完成后，應用奇普夫第二定律確定每個自由貿(mào)易區(qū)政策原文中的高頻詞閾值。通過上述分析手段，充分達到聚焦政策文本高頻詞的目的。

4 研究結(jié)果

三個自貿(mào)區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量共計52份，其中，南沙片區(qū)12份，前海蛇口片區(qū)19份，橫琴片區(qū)21份。

4.1 共詞分析

由表1可知，廣東省三個自貿(mào)區(qū)都存在不少共通之處，首先，我們發(fā)現(xiàn)三個自貿(mào)區(qū)都有企業(yè)、項目、資金、發(fā)展這四個共有的高頻詞。其中企業(yè)一詞在所有自貿(mào)區(qū)的高頻詞中位列第一。該詞在三個區(qū)高頻詞的占比分別是32.24%，15.12%及19.19%。從中可以看出，這三個區(qū)的政策都是以企業(yè)為導向，以企業(yè)為主要的招商引資對象。除此之外，其余的三個高頻詞也可反映出當?shù)卣赡芤皂椖康刃问?，為這些進駐的企業(yè)提供資金支持以帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，從政策中科技和創(chuàng)新這類詞匯出現(xiàn)的次數(shù)，也可以看出三個自貿(mào)區(qū)對科技和創(chuàng)新的重視和期待。三地的政府均希望通過以上種種政策的實施實現(xiàn)企業(yè)、人才、自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟的共同發(fā)展。

綜合而言，三個自貿(mào)片區(qū)為何會發(fā)展出具有自己特色的產(chǎn)業(yè)，走出自己的發(fā)展道路，更有甚者橫琴片區(qū)已經(jīng)演變成橫琴粵澳深度合作區(qū)，產(chǎn)業(yè)政策的不同之處更值得我們?nèi)リP(guān)注。

以下是三個自貿(mào)區(qū)的不同之處。在南沙片區(qū)的政策文件當中，關(guān)鍵高頻詞的前四位分別是企業(yè)(1539)、項目(380)、資金(325)和人才(226)。除去和其他自貿(mào)區(qū)重合的詞匯，可以發(fā)現(xiàn)人才引進是南沙片區(qū)的政策重點。

在前海蛇口片區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策中，企業(yè)(317)、基金(291)、資金(244)、投資(205)分別占前四位。從高頻詞可以看出，前海蛇口區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)也是企業(yè)的招商引資，與之前兩地不同的是前海蛇口片區(qū)的高頻詞中有合作還有引導，說明政策中偏向合作共贏，通過政府牽頭從而引導企業(yè)加速創(chuàng)新和發(fā)展。

在珠海橫琴片區(qū)的政策樣本中最終篩選出10個高頻詞，企業(yè)、項目、發(fā)展及投資是橫琴片區(qū)前四高頻詞，樣本的高頻詞占比分別是19.19%、6.39%、5.83%及5.51%。珠海橫琴片區(qū)在企業(yè)發(fā)展投資及項目推進過程中制定了很多政策，此外，高頻詞還出現(xiàn)了“一次性”，這一關(guān)鍵詞從側(cè)面顯示出橫琴片區(qū)政策的獎勵模式及力度。此外，基金、金融和創(chuàng)新也是橫琴片區(qū)關(guān)注的重點。

4.2 主題分析

從三個自貿(mào)片區(qū)的主題分析結(jié)果可見，自貿(mào)區(qū)的功能是透過新的行業(yè)發(fā)展推動灣區(qū)可持續(xù)發(fā)展。即便三地產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及側(cè)重點各不相同，但是三地對于“創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶持”仍作為自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)焦點中的重中之重。除此之外，也從側(cè)面體現(xiàn)出三地政府對于產(chǎn)業(yè)構(gòu)型有著清晰的認知。只有發(fā)揮區(qū)域特色，大力扶持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，獎勵產(chǎn)業(yè)中的領(lǐng)軍角色，才能擺脫產(chǎn)業(yè)單一為區(qū)域帶來經(jīng)濟上的局限性。以下是三地的主題分析中呈現(xiàn)的特點。

4.2.1 南沙片區(qū)

南沙片區(qū)的政策文檔可分為五類，分別是產(chǎn)業(yè)扶持、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財政優(yōu)化扶持、創(chuàng)業(yè)投資引導及人才培養(yǎng)流動。首先，產(chǎn)業(yè)扶持相關(guān)政策最多，共有15份；其次，是人才培養(yǎng)流動和創(chuàng)業(yè)投資引導的政策檔，分別是8和6份；最后，財政優(yōu)化扶持政策相對較少，為4份(見表2)。

表2 南沙片區(qū)政策檔主題分析

4.2.2 前海蛇口片區(qū)

前海蛇口片區(qū)產(chǎn)業(yè)政策可以分為五類，分別是新型貿(mào)易發(fā)展、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶持、金融產(chǎn)業(yè)促進、現(xiàn)代服務業(yè)扶持及總部企業(yè)扶持。首先，與新型貿(mào)易發(fā)展主題有關(guān)的文件最多，達到12份；與創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶持、現(xiàn)代服務業(yè)扶持有關(guān)的政策檔數(shù)量次之，分別達到9份和8份；主題包含金融產(chǎn)業(yè)促進、總部企業(yè)扶持的政策檔數(shù)量相對較少，分別有5份和4份(見表3)。

表3 前海蛇口片區(qū)政策檔主題分析

4.2.3 橫琴片區(qū)

橫琴片區(qū)產(chǎn)業(yè)政策可以分為五類，分別是創(chuàng)新技術(shù)扶持、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、對澳專項扶持、金融產(chǎn)業(yè)扶持及新區(qū)人才激勵。與創(chuàng)新技術(shù)扶持相關(guān)的政策指引類檔最多，有19份；金融產(chǎn)業(yè)扶持機制主題文件數(shù)量次之，有12份；與對澳專項扶持和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)的政策檔分別為9份和6份；新區(qū)人才激勵主題文件政策為3份(見表4)。

表4 橫琴片區(qū)政策檔主題分析

5 討論

地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，產(chǎn)業(yè)政策的作用也隨之產(chǎn)生不同作用。產(chǎn)業(yè)政策的制定如若結(jié)合產(chǎn)業(yè)生命周期，以及當代和未來一段時間經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，將會產(chǎn)生較大化學作用。經(jīng)過對產(chǎn)業(yè)政策的分析研究，綜合對比三個自貿(mào)片區(qū)近年來的發(fā)展情況發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)政策有一定引導作用，對完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有促進作用。我們嘗試從市場主體數(shù)量、企業(yè)類型多元的角度出發(fā)探討產(chǎn)業(yè)政策的作用發(fā)揮情況。

5.1 市場主體數(shù)量日益增加，經(jīng)濟發(fā)展呈良好態(tài)勢

三個自貿(mào)片區(qū)經(jīng)濟得到快速發(fā)展。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2014—2019年，南沙片區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值由1026億元提高至1683億元，年均增長10.4%；固定資產(chǎn)投資由403.06億元提高至754.58億元，年均增長13.3%；稅收總額由337億元提高至625.4億元，年均增長13.2%； 2015—2019年，前海蛇口片區(qū)內(nèi)注冊企業(yè)增加值從1019億元躍升至2566.65億元，增長了1.5倍，稅收收入從174億元增長至525億元，增長了2倍，每平方公里產(chǎn)出稅收18.61億元。自前海蛇口片區(qū)扶持政策出臺以來，企業(yè)數(shù)量也隨時面臨井噴。經(jīng)過五年發(fā)展，橫琴地區(qū)生產(chǎn)總值已從2015年的126.8億元增至2019年的401.24億元，年均增長26.40%；實際吸收外資年均增長64.59%；2015—2019年，外貿(mào)進出口由10.58億美元增加到34.76億美元，年均增長66.33%；新增外商投資企業(yè)3409家，投資總額超過37億美元。

5.2 企業(yè)類型日趨多元，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級效果較為明顯

根據(jù)政策及相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前南沙片區(qū)的產(chǎn)業(yè)進一步走向多元化和多樣化。其中，汽車制造、船舶及機械制造等方面呈現(xiàn)出明顯的產(chǎn)業(yè)聚集趨勢。不僅如此，在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域南沙片區(qū)也有所突破。人工智能及高端醫(yī)藥等方面也不斷增長。依托自身的區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，南沙片區(qū)不斷推進創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。打造創(chuàng)新引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的新模式和經(jīng)濟發(fā)展的新引擎。除了傳統(tǒng)裝備制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)外，南沙片區(qū)還著力提升自身的國家航空運力，促進各國際金融機構(gòu)落地。

前蛇口片區(qū)以第三產(chǎn)業(yè)為主，主要為現(xiàn)代服務業(yè)及科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)等高附加值產(chǎn)業(yè)。前蛇口片區(qū)由于其自身獨特的區(qū)位優(yōu)勢，成為連接香港和內(nèi)地的橋梁，因此在物流和旅游等產(chǎn)業(yè)方面還具有較大的發(fā)展空間。

橫琴片區(qū)實有商事主體行業(yè)集中于第三產(chǎn)業(yè)，其中，租賃和商務服務業(yè)18928戶，占主體總量排名第一，占比為34.92%；占比第二位的批發(fā)和零售業(yè)10863戶，占總量的20.04%；占比第三位的科學研究和技術(shù)服務業(yè)9896戶，占總量的18.26%；前三位行業(yè)商事主體量占實有商事主體總量的73.21%。此外，橫琴片區(qū)在其他產(chǎn)業(yè)上也是多點開花，如建筑業(yè)、文體娛樂業(yè)、金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、信息傳輸與信息技術(shù)服務業(yè)、衛(wèi)生和社會服務業(yè)、采礦業(yè)、教育業(yè)等。

6 有關(guān)建議

6.1 堅持精準施策，解決信息不對稱問題

2020年4月10日，在中央財經(jīng)委員會第七次會議上，習近平總書記強調(diào)要構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。當前我國正面臨世界百年未有之大變局，國內(nèi)外的形勢日日新、月月新，瞬息萬變，市場充滿不確定性。對我國來說，這既是機遇同時也是挑戰(zhàn)。通過實踐可知，政府并不是萬能的。對于社會主義市場經(jīng)濟而言，政策調(diào)整固然發(fā)揮了非常重要的作用，但在政府的干預過程中，也會遭遇調(diào)控措施滯后的情況。同時，由于政府和企業(yè)分屬為不同的主體，政企之間容易出現(xiàn)信息不對稱的局面，導致政府的相關(guān)調(diào)控政策難以達到精準，造成資源浪費且介入措施效果不佳的情況。特別是自新冠疫情暴發(fā)以來，全球經(jīng)濟下滑趨勢明顯。中國在堅持“動態(tài)清零”的防疫政策同時，如何提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代跟上時代發(fā)展就成了大家關(guān)心的議題。在這一過程中，政府的政策措施更應尊重經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，積極配合企業(yè)的發(fā)展需要。

6.2 堅持差異化發(fā)展，體現(xiàn)地方產(chǎn)業(yè)特色

根據(jù)對廣東的三個自貿(mào)區(qū)進行政策文本分析的結(jié)果來看，雖然在政策之中會部分體現(xiàn)出三地的地域特性和自身基礎產(chǎn)業(yè)的特點，但總體來看其政策依舊具有很強的普惠性，并沒有真正做到精細化管理和因地制宜發(fā)展。因此，在后續(xù)的產(chǎn)業(yè)支持政策的制定過程中，既要做到高政治站位，也要做到貼近具體發(fā)展。高政治站位具體是指，在宏觀政策的制定過程中，要根據(jù)不同地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基準和特點，找準發(fā)力點，最大限度體現(xiàn)自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢并進一步發(fā)揚其特色產(chǎn)業(yè)，在政策上予以引導，做到因地制宜差異化發(fā)展；貼近具體發(fā)展是指，政策制定過程中不僅要做到最大化發(fā)展現(xiàn)階段的特點和優(yōu)勢，也要用發(fā)展性的眼光看待問題，借助新一輪的科技革命和國家城市規(guī)劃政策，為產(chǎn)業(yè)升級換代奠定扎實的基礎。在凸顯地方特色的同時，避免地區(qū)之間的同行業(yè)競爭造成資源浪費，找準自身定位，實行差異化發(fā)展。

6.3 制定科學的評估機制

產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在明顯的階段性，產(chǎn)業(yè)政策制定時往往具有前瞻性，預留提前量，地方政府執(zhí)行力存在差異性，故而在政策具體落地執(zhí)行時極有可能存在偏差，在執(zhí)行上容易出現(xiàn)偏離政策精神的情況?，F(xiàn)時學界對于產(chǎn)業(yè)政策實施效果的評估，尤其是產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟發(fā)展幫助的評估尚未完善。自貿(mào)區(qū)作為一個偉大的實踐，立足于我國特殊的經(jīng)濟體制，難以從西方學術(shù)界找到一個完美契合的評估方案。除此之外，在本次研究的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)地方政府消息管道所呈現(xiàn)的評估資料亦存在滯后性，統(tǒng)計過程亦未向公眾公開。因此，未來自貿(mào)區(qū)所在的地方政府可以引入更多的專業(yè)力量，加強合作，制定科學而具有地方特色的評估機制，保證評估流程的專業(yè)性、公開性、科學性，為地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展保駕護航。