冷紅 赫蘭秀

引言

韌性城市是指“城市或城市系統(tǒng)能夠化解和抵御外界的沖擊，保持其主要特征和功能不受明顯影響的能力”。韌性城市規(guī)劃研究包括城市應對氣候變化、自然災害及公共衛(wèi)生安全等一系列問題。

20世紀90)代，“韌性”首次被引入城市規(guī)劃領域，主要應用于預防地震與洪水等自然災害為主的城市防災建設。2019))末，新冠肺炎疫情在世界范圍內暴發(fā)，極大地威脅到了全球公眾健康。公眾健康安全與城市規(guī)劃存在較強的關聯(lián)，城市規(guī)劃如何響應疫情防控引發(fā)熱議。在此背景下，韌性城市規(guī)劃關注重點從原有的自然災害擴展到公共衛(wèi)生安全領域，從預防災害發(fā)生轉變?yōu)閼獙暮Πl(fā)生的適應性規(guī)劃。傳統(tǒng)的韌性城市規(guī)劃通過物質系統(tǒng)抵御災害，而疫情防控背景下的韌性城市規(guī)劃則通過加強城市應對突發(fā)事件的自我調節(jié)能力和恢復能力來提升城市韌性。因此，為了更快地從疫情的沖擊中恢復城市秩序及提高新冠肺炎疫情防控能力，各個城市現(xiàn)已將韌性城市規(guī)劃列入城市建設重點。

目前，城市規(guī)劃領域諸多學者提出韌性城市建設包含基礎設施韌性、制度韌性、經濟韌性和社會韌性四個方面。在疫情防控背景下，本文對韌性城市理念進行解讀，并從上述四個方面分析現(xiàn)有城市規(guī)劃存在的短板與挑戰(zhàn)，提出疫情防控背景下韌性城市規(guī)劃建設思考，旨在推動我國韌性城市規(guī)劃進程，提高城市應對突發(fā)事件的響應能力和恢復能力。

韌性城市理念

“韌性”這一詞匯最早是物理學家用來描述當材料受到外界沖擊發(fā)生形變時所表現(xiàn)出的抵抗能力，之后先后出現(xiàn)在工程領域、生態(tài)領域，并逐漸被引入人類學、災害學、經濟學、社會學、城鄉(xiāng)規(guī)劃等社會科學領域。在此背景下，為了應對突發(fā)的氣候變化和自然災害，2002)“倡導地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國際理事會”（ICLEI）首次提出“城市韌性”（Urban Resilience）議題，并將其引入城市防災領域。由于過去傳統(tǒng)的城市防災規(guī)劃已經無法滿足城市發(fā)展的需求，我國在十九屆五中全會首次提出了建設“韌性城市”，旨在增強城市面對氣候變化和自然災害時的應對能力，韌性城市理念逐漸取代傳統(tǒng)防災規(guī)劃并成為國家發(fā)展戰(zhàn)略。

目前，已有諸多專家學者研究韌性城市，但韌性城市仍然沒有統(tǒng)一的規(guī)定性概念，不同規(guī)劃學者對韌性城市有著不同的解讀。趙燕菁認為韌性包含兩層含義，一是抗沖擊，二是快修復。仇保興認為，韌性城市是指其社會、經濟、技術系統(tǒng)和基礎設施在不確定因素對其的沖擊下，仍能維持自身基本的功能、結構、系統(tǒng)和特征的城市。翟國方認為韌性城市包含了諸多方面，如自然、經濟、社會、文化、技術、政策等。同時，對于韌性城市規(guī)劃的探討也應該是全方面的，不能是單一的、局部的。杰哈（Jha）、邁納（Miner）和斯坦頓（Standon）等學者認為韌性城市建設主要包括基礎設施韌性、制度韌性、經濟韌性和社會韌性四個方面。

在新冠肺炎疫情防控背景下，韌性城市研究對城市抵御疫情沖擊有著非常重要的作用。各城市應盡快加強韌性規(guī)劃，以快速消除疫情對城市發(fā)展的影響。本文將從杰哈等學者提出的四個方面論述新冠肺炎疫情防控背景下現(xiàn)存城市規(guī)劃的短板與挑戰(zhàn)。

新冠肺炎疫情防控背景下現(xiàn)存城市規(guī)劃的短板與挑戰(zhàn)

目前，除了個別城市制訂了較為完善的韌性規(guī)劃，大多數(shù)城市的韌性規(guī)劃還處于起步階段，尚未形成明晰的建設路徑和總體方略。在新冠肺炎疫情對城市的沖擊下，進一步暴露了我國韌性城市規(guī)劃存在的許多短板以及對基礎設施、經濟、制度、社會層面提出的新挑戰(zhàn)。

（一）基礎設施韌性層面

城市缺少應對突發(fā)衛(wèi)生事件的預判與提前布局。武漢在新冠肺炎疫情暴發(fā)初期暴露出城市應急空間和物資儲備不足，公共醫(yī)療資源緊缺且配置不合理等問題。武漢市主要醫(yī)療資源集中分布在城市人口密度高的老城區(qū)和商圈附近。疫情暴發(fā)時，人員密集增大了防疫難度，嚴重威脅到城市正常運轉。與此同時，城市空間布局不合理也造成了消極的影響，在前期城市規(guī)劃中，城市用地布局缺乏冗余空間。疫情暴發(fā)后，醫(yī)療救治場所嚴重不足，臨時征用室內體育場館作為應急醫(yī)療場所，后又快速建設火神山、雷神山兩座方艙醫(yī)院，來滿足防疫的需求（圖1、圖2）。

圖1 武漢體育中心方艙醫(yī)院

圖2 雷神山醫(yī)院

（二）制度韌性層面

現(xiàn)階段我國韌性城市規(guī)劃相關法律法規(guī)體系不完善，城市建設缺乏強制性保障，相關對策不成系統(tǒng)。如北京市在城市韌性層面結合城市韌性評價與城市風險分析提出若干對策，但并沒有與《北京城市總體規(guī)劃（2016)—2035)）》相結合，形成系統(tǒng)化、制度化的建設方案。除此之外，公共安全、交通運輸?shù)雀黝I域之間聯(lián)動協(xié)作能力不足，突顯城市應急管理短板。疫情防控期間，為了避免疫情外溢，不少區(qū)域采用“一刀切”的交通管控措施，部分地方對涉及民生保障的城市停車、貨車運輸?shù)冗^度執(zhí)法（圖3），有些疫情不嚴重的地區(qū)也禁止機動車出行，缺乏科學有效的智慧交通管理。由于政府缺乏對城市各要素的信息化平臺化管理，無法形成高效的防疫制度體系，導致相關防疫政策實施滯后，進一步增加了城市防疫難度。

圖3 區(qū)域交通管制

（三）經濟韌性層面

新冠肺炎疫情暴發(fā)的城市往往會出現(xiàn)物資緊缺的情況，短時間內全國其他城市的補給并不能及時地填補缺口，主要的資源缺口一般都是由省內周邊城市提供。疫情發(fā)生時，許多省市由于資源供應不足，從而導致產業(yè)鏈斷裂。其主要原因是城市規(guī)劃過程中區(qū)域產業(yè)布局不合理及產業(yè)鏈不完善導致的城市經濟韌性差。為預防和控制新冠肺炎的傳播，各國都采取了“封鎖城市”的措施限制人口流動，對服務、零售、休閑、酒店、娛樂、交通等多個行業(yè)造成嚴重損害。隨著企業(yè)收入的下降，失業(yè)率可能會大幅上升，從而進一步將經濟的供給側沖擊轉變?yōu)楦蟮男枨髠葲_擊。除此之外，疫情對傳統(tǒng)行業(yè)的中微企業(yè)的沖擊較大，打破穩(wěn)定的市場，導致城市經濟結構嚴重失衡，城市GDP下降，且短時間內難以恢復。

（四）社會韌性層面

社區(qū)作為城市的基本單元，是城市治理的重要組成部分。社區(qū)內部社會關系網(wǎng)絡及社區(qū)空間等都是城市社會韌性的影響因素。目前，公眾對社區(qū)活動的參與度較低，缺乏社區(qū)歸屬感，社會關系網(wǎng)絡薄弱，對公共安全風險認知不足且缺乏應對能力，不利于社區(qū)應對突發(fā)事件時的交流合作。除此之外，疫情發(fā)生時，小區(qū)封閉式管理（圖4），人群活動范圍受限，社區(qū)內部的綠地和公共空間不足以滿足居民的行為活動需求，且大多數(shù)老舊社區(qū)內部沒有預留綠地空間，導致疫情發(fā)生時，社區(qū)內缺乏防疫場地及隔離場所，物質空間亟待改善。社會網(wǎng)絡、社區(qū)空間等方面脆弱性的表現(xiàn)，揭露了社區(qū)風險治理體系的不完備與治理能力的薄弱，缺乏社會韌性。

圖4 小區(qū)封閉管理

新冠肺炎疫情防控背景下韌性城市規(guī)劃思考

針對上述疫情防控背景下現(xiàn)存城市規(guī)劃的短板與挑戰(zhàn)，可以看出傳統(tǒng)的韌性城市規(guī)劃已不能滿足疫情防控的要求，且相關規(guī)劃政策的落實，缺乏強制性保障。本文從頂層設計—規(guī)劃編制—規(guī)劃實施三個層面提出疫情防控背景下韌性城市規(guī)劃重點（圖5），旨在推進我國韌性城市規(guī)劃建設。

圖5 疫情防控背景下城市規(guī)劃重點

（一）頂層設計

突如其來的新冠肺炎疫情，引發(fā)了社會各界對韌性城市規(guī)劃的關注。習近平總書記2020)4月10日在中央財經委員會第七次會議上發(fā)表重要講話，強調“打造韌性城市，建立高質量的安全系統(tǒng)”，標志著我國韌性城市規(guī)劃已經上升到國家戰(zhàn)略層面。 2020)10月，《國家中長期經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》中要求：“在生態(tài)文明思想和總體國家安全觀指導下制定城市發(fā)展規(guī)劃，打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)?！?020)11月，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五)規(guī)劃和二〇三五)遠景目標的建議》中提出建設“韌性城市”，“提高城市治理水平，加強特大城市治理重點中的風險防控”。在疫情防控背景下已有個別城市針對公共衛(wèi)生安全提出韌性城市規(guī)劃指導意見，旨在全面提升城市應對突發(fā)事件的響應能力。如南京市委市政府組織專題研討，提出應從基礎設施、經濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境和治理體系等方面全方位增強城市韌性；西安市通過先期開展前瞻性研究，為相關韌性規(guī)劃編制提供借鑒和參考，將“建設韌性城市”納入“西安市‘十四五’經濟社會發(fā)展綱要”，將“強化城市韌性”納入全新的國土空間規(guī)劃。除此之外，為了更好地應對未來各種災害，政府相關部門應該盡快健全韌性城市建設法律法規(guī)體系，制定針對韌性城市規(guī)劃的指導意見。

（二）規(guī)劃編制

現(xiàn)階段雖然不少城市已經開展韌性城市規(guī)劃，甚至將韌性城市規(guī)劃列入國土空間規(guī)劃重點專項規(guī)劃單元，但針對疫情防控、公共衛(wèi)生安全方面的規(guī)劃內容尚不完善。結合中央全面深化改革委員會第十二次會議提出的“完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系”的指示，城市應將疫情防控相關規(guī)劃盡快納入國土空間規(guī)劃體系，從總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃三個規(guī)劃編制層面，落實疫情防控要求，提升城市韌性。

1.總體規(guī)劃層面。應積極發(fā)揮總體規(guī)劃公共政策屬性以及對經濟社會的宏觀調控功能，在國家宏觀調控的基礎上，通過省級區(qū)域聯(lián)動、市縣布局設施完善及鎮(zhèn)鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進，健全疫情防控規(guī)劃體系。省級總體規(guī)劃的疫情防控重點在于推動區(qū)域一體化發(fā)展，打破行政區(qū)劃限制，建立區(qū)域防疫聯(lián)合中心，形成信息、資源、設施的共建共享與一體化管理，以便于區(qū)域公共衛(wèi)生—地理信息數(shù)據(jù)的共享、資源的及時調配和設施的充分利用。在編制市縣級總體規(guī)劃時應因地制宜，合理布局產業(yè)，加強與所在城市圈、城市群合作，促進多區(qū)域聯(lián)動，在經濟上協(xié)同發(fā)展的同時提升城市的經濟韌性。如天津市在“十四五”規(guī)劃中就提出建設雙城發(fā)展格局， 打破城市單中心結構，實現(xiàn)雙城聯(lián)動，互為補充。鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃應加快提升其經濟韌性，大力發(fā)展特色產業(yè)，為疫情防控奠定經濟基礎。健全公共資源分配機制，在應急管理體系中為農業(yè)發(fā)展留出余地，完善社會關系網(wǎng)絡，以提升社會韌性。

2.詳細規(guī)劃層面。作為城市政策的載體和城市管理的依據(jù)，詳細規(guī)劃應構建符合我國城市發(fā)展情況的韌性城市評測指標體系與方法，定量研究城市韌性水平，為后疫情時代的韌性城市建設提供科學依據(jù)。在詳細規(guī)劃編制過程中，應科學控制醫(yī)療服務設施用地占比，合理布局醫(yī)療資源，預留臨時性集中醫(yī)療設施用地，構建良好的公共衛(wèi)生應急救治醫(yī)療空間結構布局，推動城市公共安全體系與應急物資儲備的建設，提前做好應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的準備。如北京在《關于加快推進韌性城市建設的指導意見》中指出，優(yōu)化城市空間布局，城市重要基礎設施，人員密集場所在空間布局上應讓出災害高風險空間；完善防災分區(qū)、統(tǒng)籌布局公共衛(wèi)生安全設施。

3.專項規(guī)劃層面。主要承擔著落實和細化總體規(guī)劃，在總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃之間建立連接的作用。目前城市防災專項規(guī)劃中僅有針對抗震、消防、人防和防洪的相關規(guī)劃編制及設防標準，還未涉及疫情防控規(guī)劃編制及標準制定。城市可以在綜合防災專項規(guī)劃的基礎上，融入城市防疫新視角，編制韌性城市專項規(guī)劃，并對各類安全韌性規(guī)劃進行統(tǒng)籌和耦合，形成綜合性更強的韌性城市專項規(guī)劃。加強城市公共應急能力建設，公共建筑和公園廣場應設定部分空間作為突發(fā)事件的應急避難所，同時強化應急物資產能保障，確保公共資源供給彈性。完善公共衛(wèi)生安全應急體系的建設，加快補齊基礎設施、公共衛(wèi)生安全、防災減災等規(guī)劃短板。在國土空間總體規(guī)劃的整體統(tǒng)籌下，推動防災專項規(guī)劃與基礎設施專項規(guī)劃的協(xié)同共治。如將醫(yī)療衛(wèi)生設施專項單獨納入規(guī)劃編制體系中，將公共衛(wèi)生風險納入防災減災系統(tǒng)專項，針對傳染病多樣性和不確定性的特點，將重大傳染病防治納入城市醫(yī)療衛(wèi)生設施專項規(guī)劃中，剛性與彈性結合，在醫(yī)療衛(wèi)生設施空間布局上滿足防疫需求。

（三）規(guī)劃實施

在規(guī)劃實施層面，按照國土空間規(guī)劃體系中各類規(guī)劃對疫情防控的要求，劃分為城市、社區(qū)兩個主體，落實規(guī)劃決策。

1.城市層面。應形成規(guī)劃、實施、管理、監(jiān)測、評估、預警的全周期、全要素的規(guī)劃管理體系，實現(xiàn)應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的快速響應。把握智慧城市和數(shù)字城市建設的機遇，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)的作用，進一步提升城市制度韌性。在智慧城市建設背景下，城市應將靜態(tài)設施配置轉向動態(tài)應急能力建設，對傳統(tǒng)基礎設施實行數(shù)字化、平臺化、精細化管理，滿足突發(fā)事件高峰期所需。如南京市樹立“全周期管理”的意識，優(yōu)先加強城市公共衛(wèi)生基礎設施和平臺的建設，建構反應靈活、上下協(xié)調、聯(lián)防聯(lián)控的應急管理體制。紐約在韌性城市規(guī)劃中提出應建立城市各部門決策者、非政府組織、基礎管理者、社區(qū)、公民等多主體的協(xié)作體系。我國國家政府及地方政府也應建立以政府為核心的多元主體共治模式，打破政府各部門內部以及與外界的屏障，促進跨領域、跨部門協(xié)作，完善全周期應急管理體系，為長期的城市韌性建設打下堅實的基礎。

2.社區(qū)層面。社區(qū)作為城市公共安全風險治理的基本單元，是最能體現(xiàn)城市韌性的部分，因此要提升社會韌性，就需要加強社區(qū)韌性建設。2020)，習近平總書記在北京指導新冠肺炎疫情防控工作時強調：“把防控力量向社區(qū)下沉，加強社區(qū)各項防控措施的落實?！碧嵘袇^(qū)—街道—社區(qū)的醫(yī)療服務水平，在社區(qū)內完善應急醫(yī)療資源儲備；對社區(qū)空間進行整治改造，提高空間的多樣性和冗余性，為快速應對各種緊急災害打下堅實的基礎；完善城市防疫多層級制度，提升社區(qū)治理能力，加強對基層管理人員的培訓，及時向社區(qū)居民科普防疫知識及相關政策。同時還應該發(fā)揮群眾居民的主觀能動性和積極性，提倡公眾參與，增加居民歸屬感，在社區(qū)內建立良好的社會網(wǎng)絡關系，提高社區(qū)自組織能力。在疫情防控背景下，韌性城市規(guī)劃應從社區(qū)韌性建設出發(fā)，以人為本，以智慧化管理平臺為技術手段，以點帶面，最終實現(xiàn)城市韌性的提升。

結語

我國傳統(tǒng)的韌性城市規(guī)劃已經不足以應對疫情常態(tài)化時期出現(xiàn)的各種挑戰(zhàn)。新冠肺炎疫情的暴發(fā)暴露了現(xiàn)行韌性城市規(guī)劃的短板，城市缺乏應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。政府管理部門與城市規(guī)劃部門需要及時糾錯，在吸取現(xiàn)階段城市規(guī)劃經驗的同時結合疫情防控要求提出針對性的韌性城市規(guī)劃，可以從頂層設計—規(guī)劃編制—規(guī)劃實施三個層面來提升城市韌性，形成多元主體參與，以數(shù)字科技為推動力，全方位多領域共同合作的城市治理模式，進而提升城市應對突發(fā)事件的適應能力和恢復能力。我們對疫情防控背景下城市規(guī)劃的反思，應當體現(xiàn)在對新韌性城市的規(guī)劃當中，而又不應僅限于此，還需要更多的思考與實踐。