路林

韌性城市建設是保障首都安全、推動首都發(fā)展的重要理念和舉措，《北京城市總體規(guī)劃（2016)—2035)）》（以下簡稱北京總規(guī)）作為指導新時代首都發(fā)展的綱領性文件，從戰(zhàn)略層面謀劃城市安全可持續(xù)發(fā)展的整體格局，從治理層面創(chuàng)新提升綜合應對災害風險挑戰(zhàn)的城市治理能力，從系統(tǒng)層面持續(xù)推進城市安全體系的不斷完善，在北京總規(guī)的實施中首都城市韌性建設水平不斷增強。2021)11月11日，北京市委市政府印發(fā)《關于加快推進韌性城市建設的指導意見》，北京韌性城市建設邁進了新階段。

新時期首都城市安全的風險挑戰(zhàn)

（一）超大城市安全的特殊性

北京作為擁有2000萬人口的超大城市，人口眾多、流動性強、建設密度高，與鄉(xiāng)村地區(qū)和中小城市相比，其安全問題更具有特殊性。從致災因子來看，由于超大城市人口密集，人類活動集聚，城市系統(tǒng)受人為因素干擾很大，具有顯著的脆弱性，因而更容易發(fā)生人為災害或由于人為因素誘發(fā)的自然災害。從災害過程來看，超大城市人口稠密，人群相互接觸的概率大，因而災情的擴散往往較難控制。從災害衍變來看，超大城市在發(fā)生原生災害之后，很容易引發(fā)次生災害和衍生災害。從災害后果來看，同一等級災害發(fā)生在超大城市將產生更大的危害性。

（二）首都城市安全的特殊性

首都作為功能更加復合的國際大都市，其城市風險治理與一般超大城市風險治理有共性特征，也有個性特點。從災害風險的角度來講，與一般大都市相比，首都作為中央核心職能的所在地，公共安全風險防控要求更加嚴格，各類應急安全保障設施的建設配置標準和重點保障對象的設防標準要求更高，同時也面臨更多的挑戰(zhàn)。從城市風險治理的角度來講，首都風險治理的主體強力、多元，涵蓋中央政府、直轄市政府、區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府、市場和社會多元主體。

（三）當前首都城市發(fā)展面臨的主要安全問題

從各類災害和風險的發(fā)生趨勢來看，北京的城市安全需正確應對以下挑戰(zhàn)：一是北京對水資源、能源、物資供應的依賴性強，系統(tǒng)安全保障成為城市安全的重要挑戰(zhàn)；二是全球氣候變化加劇，傳統(tǒng)自然災害對城市安全的影響增大，暴雨內澇、極端高溫、寒潮等氣象災害發(fā)生的頻率和影響加大，對城市建設和安全基礎設施影響逐漸顯現(xiàn)；三是隨著世界和地區(qū)安全局勢多變，戰(zhàn)爭、信息威脅、新型傳染性疫病等安全問題也成為影響北京城市安全的因素；四是北京是世界上少數(shù)幾個曾經發(fā)生過七級以上大地震的超大城市，地震災害風險長期存在，要深刻把握應對巨災的現(xiàn)實需求。

北京韌性城市規(guī)劃建設的戰(zhàn)略謀劃

北京總規(guī)緊扣“兩個一百)”的奮斗目標，牢固樹立安全發(fā)展理念，強化安全紅線意識，緊緊圍繞“四個中心”戰(zhàn)略定位和“建設國際一流的和諧宜居之都”目標的安全需求，謀劃發(fā)展方式轉變；確立了有利于安全發(fā)展的城市總體格局，并在更大的戰(zhàn)略空間謀劃首都安全發(fā)展；明確提出了“強化城市韌性”的要求，提出了加強自然資源可持續(xù)管理、協(xié)調水與城市的關系、加強城市防災減災能力等任務，提升城市整體的安全防護能力。

（一）轉變城市發(fā)展方式

堅定不移疏解非首都功能，開展疏解整治促提升專項行動，使得城市易損性不斷降低，承災能力不斷增強。

（1）持續(xù)推動非首都功能疏解。疏解一批人員聚集、災害隱患突出的批發(fā)市場、臨時小型倉儲場所、一般性制造業(yè)企業(yè)，降低中心城區(qū)由于人口、產業(yè)和功能集聚造成的風險和壓力。拆除一批耐火等級低、建筑連片、防火間距嚴重不足的違法違章建筑，消除安全隱患，實現(xiàn)城市空間“留白增綠”，同時使得城市公共空間具有一定的容量彈性，在危機發(fā)生時可以作為臨時疏散空間和隔離防護空間。

（2）嚴格執(zhí)行并適時修訂新增產業(yè)的禁止和限制目錄，限制現(xiàn)狀易燃易爆危險品企業(yè)規(guī)模，騰退、搬遷高風險的危險化學品生產和經營企業(yè)，消除風險隱患。

（二）堅持“分散集團式”空間布局和職住平衡的功能結構

強化結構性綠色空間，推進城市公園環(huán)、郊野公園環(huán)、楔形生態(tài)廊道和通風廊道實施，增強城市的空間韌性（圖1、圖2）。

圖1 中心城區(qū)通風廊道規(guī)劃示意圖

圖2 市域綠色空間結構規(guī)劃圖

綠色空間廊道平時可以為市民提供休閑游憩場所，大面積的綠色空間還可提供新鮮的空氣；災時作為物理意義上的主要分隔帶，能起到空間隔離作用，防止更大范圍的風險擴散，同時也是具備建設空間、可用于布局重要生命線工程的安全通廊，對保障北京的城市健康運行具有重要作用。

（三）劃定戰(zhàn)略留白用地

北京總規(guī)創(chuàng)新規(guī)劃理念，前瞻性地提出了戰(zhàn)略留白用地，在為未來發(fā)展留有余地的同時也為應對不時之需預留空間。

北京總規(guī)劃定了132平方公里戰(zhàn)略留白用地，在促進城市集約高效、結構調整、布局優(yōu)化、實現(xiàn)城市高質量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的同時，為城市危機應對預留緩沖空間。這些空間多數(shù)位于城市開發(fā)邊界內，與城市集中建設地區(qū)具備一定的隔離空間，同時能夠便捷接入市政基礎設施，是諸如火神山、雷神山等應急設施臨時選址最為可行的區(qū)域。

（四）設置設施保障系數(shù)

在合理調控人口密度的同時，通過設置規(guī)劃人口服務保障系數(shù)，預留一定的設施冗余量，實現(xiàn)在城市日常運行中更好覆蓋實際服務人口的合理需求和安全保障，同時在風險場景下保障設施供給和提升使用彈性。在常住人口2300萬控制規(guī)模的基礎上，北京市公共服務設施、市政基礎設施、交通基礎設施分別按照1.2、1.3、1.5的保障系數(shù)配置。

（五）提升城市智慧化管理水平

建立以城市人口精準服務管理、城市安全智能保障等內容為重點的城市智能管理體系，適應災害危機時的人員防控、應急指揮和物資調配。

強化風險治理“一張圖建設”，編制城市公共安全風險清單，大力整合重要風險源、重點防護目標、重要基礎設施及各類應急資源等基礎數(shù)據(jù)，充分利用交通管理、環(huán)境保護、人口管理、市政管理、信息安全等城市運行數(shù)據(jù)和綜合分析成果，建立集應急全要素等信息于一體的風險治理的“一張圖”。

（六）創(chuàng)新提升城市治理能力

積極探索基層治理體制機制創(chuàng)新，并在全市范圍內搭建責任規(guī)劃師體系，建立上下有機互動的責任傳導機制，探索基層治理在城市危機應對過程中的作用與價值，不斷提升城市精細化管理水平。

疫情防控的特殊時期，責任規(guī)劃師團隊積極對接街道，了解街道防疫工作需求及現(xiàn)有數(shù)據(jù)管理手段，配合開展實地踏勘、信息錄入等相關工作，經過多輪對接和修改，責任規(guī)劃師團隊完成一系列工作成果，包括：形成涵蓋街道—社區(qū)—居住小區(qū)—平房建筑戶型圖多個層級的防疫圖紙，清晰表達包括防疫分區(qū)、管控分區(qū)、流線設計及卡口設立、防疫設施（如垃圾桶、公廁、街道社區(qū)可利用空間、社區(qū)居委會、社區(qū)衛(wèi)生服務站、社區(qū)衛(wèi)生服務中心、社區(qū)商業(yè)便民綜合體）等多項空間基礎信息。

北京韌性城市規(guī)劃建設的系統(tǒng)構建

北京總規(guī)高度重視城市公共安全，建立健全包括消防、防洪、防澇、防震等專項在內的超大城市綜合防災體系，加強城市安全風險防控，增強抵御自然災害、處置突發(fā)事件的危機管理能力，為建設國際一流的和諧宜居之都提供堅強保障。

（一）推進城市安全格局構建

區(qū)域層面積極謀劃京津冀廣域防災體系建設和協(xié)同應對跨區(qū)域突發(fā)衛(wèi)生事件等方面內容。市域層面優(yōu)化城市防災空間格局，通過城市快速路、公園、綠地、河流、廣場等邊界將城市劃分為若干防御空間單元，依托開敞空間有效阻止災害蔓延。

遵循分區(qū)規(guī)劃確定的規(guī)劃單元邊界，優(yōu)先考慮管理實施主體，并統(tǒng)籌考慮行政邊界、實際行政管理邊界、城市開發(fā)邊界、重要的城市空間自然邊界等因素，按照分級管控的思路，結合避難場所、應急醫(yī)療設施、物資儲備、救援力量等相關資源布局，依托基層網格化治理，在行政區(qū)以下劃定全市三級安全分區(qū)。一方面實現(xiàn)規(guī)劃單元與治理單元相匹配，創(chuàng)新基層風險防控舉措，提升城市基本空間單元治理能力；另一方面也有助于補齊短板，實現(xiàn)分級分類管控、分區(qū)施策，合理安排應急避難、醫(yī)療救治、物資供應、交通市政等相關設施（圖3）。

圖3 首都功能核心區(qū)控規(guī)防災分區(qū)規(guī)劃示意圖

（二）強化城市安全風險管理

北京總規(guī)中提出加強災害風險評估，對各類災害的高發(fā)、易發(fā)以及易損區(qū)域全盤調查、摸清底數(shù)，加強安全隱患治理，構建安全可靠的城市本底。加強水、電、氣、熱、交通等城市生命線系統(tǒng)的安全監(jiān)測，完善社會治安防控體系建設，不斷提升城市公共安全水平。

提升生命線系統(tǒng)抵御災害風險能力，加強供水、供電、供氣等生命線系統(tǒng)監(jiān)測評估，著眼管線隱患“及時發(fā)現(xiàn)、及時消除”，重點加強生命線系統(tǒng)基礎數(shù)據(jù)管理、管網綜合監(jiān)測、管網在線預警、管網風險評估、管網實時模擬以及應急決策支持等能力。

充分借鑒國內外其他城市的科學評估經驗，結合北京作為超大城市的消防安全特點和工作需要，定期評估全市火災風險，識別火災風險較高區(qū)域。同時加強對歷史文物集中、地下空間復雜、高層建筑密集的區(qū)域和各類火災危險性和危害性較大的場所或設施用地進行嚴格管制，減少火災風險源，針對性地提出消防安全管理要求及裝備的配置要求，增加滅火救援空間、完善設施支撐、降低火災影響，創(chuàng)造安全和諧的宜居宜業(yè)環(huán)境（圖4）。

圖4 副中心控規(guī)消防設施布局規(guī)劃示意圖

（三）推進綜合應急救援體系建設

從應急避難場所、疏散通道、應急指揮、物資儲備庫、生命線應急保障系統(tǒng)等方面搭建完善的城市應急救援系統(tǒng)。加強由疾病防控、急救和血液供應等系統(tǒng)組成的公共衛(wèi)生服務體系建設，組建多方參與的社會化防災、減災、救災新格局，不斷提高城市應急救援水平。

結合北京減量發(fā)展要求和用地資源緊缺的情況，制定符合首都特點的安全設施布局與建設標準，并針對首都功能核心區(qū)、中心城區(qū)、城市副中心、新城地區(qū)、城鄉(xiāng)接合部地區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村地區(qū)的不同特點，提出了差異化、適應性的建設要求。

統(tǒng)籌規(guī)劃首都功能核心區(qū)、城市副中心的城市應急體系建設，加強頂層設計，完善安全設施空間布局。持續(xù)推進重點新城、重點功能區(qū)域應急體系建設，加大投入力度，完善與調整應急避難場所、消防站點、物資儲備庫建設，全面提高區(qū)域綜合應急能力（圖5）。建立重大活動常態(tài)化運行應急服務保障機制，強化應急狀態(tài)下交通管制、警戒、疏散等防范措施。

圖5 北京中心城地區(qū)裝配式小型消防站建設

建設市區(qū)兩級救災物資儲備庫，逐步完善救災物資、生活必需品、藥品、防汛和能源類應急物資的儲備、調撥機制。推進物資儲備庫建設的相關標準設計，完善分級分類的物資儲備體系。嚴格應急設備設施和物資儲備管理，健全應急物資儲備調用機制，加強應急救援裝備設施安全使用培訓。做好水、電、油、氣等生命線戰(zhàn)略資源應急儲備的安全保障。

結語

北京新版城市總體規(guī)劃深刻認識了“都與城”“發(fā)展與安全”的關系，準確把握新時代首都發(fā)展的新特征新要求，堅持更加安全的發(fā)展；以問題為導向，切實強化風險意識和底線思維；聚焦國家首都和超大城市的災害風險的特殊性，切實提升風險治理能力；在“三級三類四體系”的首都國土空間規(guī)劃體系中逐級深化落實韌性城市規(guī)劃建設要求，從源頭上防范化解各類災害風險隱患，以首善標準提升首都韌性城市建設水平。