魯鈺雯

引言

伴隨著人類社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，極端氣候和自然災(zāi)害的頻發(fā)制約了人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1960—2021)，全球自然災(zāi)害發(fā)生數(shù)量呈明顯上升的趨勢，自然災(zāi)害數(shù)量及損失急速增加。除自然災(zāi)害之外，由于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和科技進(jìn)步，人為導(dǎo)致的事故災(zāi)害和技術(shù)災(zāi)害事故也呈現(xiàn)出急速增長的態(tài)勢，如火災(zāi)、危險(xiǎn)化學(xué)品爆炸、交通事故等。值得注意的是，近)來突發(fā)性公共衛(wèi)生事件有顯著上升的趨勢，例如席卷全球的新冠肺炎疫情涉及面廣、影響范圍大，對(duì)全球范圍內(nèi)的居民健康都造成了較大的威脅。

由于環(huán)境變化和自然災(zāi)害頻發(fā)，城市系統(tǒng)面臨著逐漸增大的壓力和干擾。我國處在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的增速階段，隨著高速城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市人口和空間規(guī)模越來越大，空間要素密度增加，人口、經(jīng)濟(jì)、服務(wù)設(shè)施等資源要素不斷向城市聚集。城市現(xiàn)代化發(fā)展帶來的高機(jī)動(dòng)性增強(qiáng)了城市物質(zhì)空間要素的流動(dòng)性和廣域連鎖性，加重了次生災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，城市面臨的風(fēng)險(xiǎn)種類、頻率、強(qiáng)度及影響范圍都將產(chǎn)生較大的變化。

以上的潛在威脅迫使城市尋找新的規(guī)劃方法和規(guī)劃策略來抵御風(fēng)險(xiǎn)。合理的規(guī)劃能夠?yàn)閼?yīng)對(duì)氣候變化和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)做出貢獻(xiàn)，城市系統(tǒng)應(yīng)該學(xué)會(huì)如何提高自身相關(guān)屬性以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)并減輕損失。然而，傳統(tǒng)規(guī)劃“剛性”的管理方式未能考慮到韌性系統(tǒng)自身的能力和發(fā)展趨勢。面對(duì)各種各樣的城市風(fēng)險(xiǎn)，政府、城市規(guī)劃者和各利益相關(guān)者等需要引入一種更具靈活性和適應(yīng)性的方式來應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，探索出更安全和更可持續(xù)的空間發(fā)展道路。“韌性”（Resilience）被定義為系統(tǒng)抵御干擾并維持其基本功能的能力，它提供了一種應(yīng)對(duì)變化和災(zāi)難的新方法。在城市研究中引入“韌性”理念，將韌性理念與城市研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)相結(jié)合，是一種應(yīng)對(duì)災(zāi)害沖擊提升城市安全的新視角。 “韌性城市”（Resilient city）是在干擾下保持主要功能和關(guān)鍵結(jié)構(gòu)的城市系統(tǒng)。2020)4月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第七次會(huì)議上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)“打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質(zhì)量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)”。面對(duì)沖擊與威脅，建設(shè)韌性城市已經(jīng)成為國際社會(huì)普遍共識(shí)。

南京位于我國東部沿海地區(qū)，是長江三角洲三大中心城市之一，是江蘇省省會(huì)和國家級(jí)歷史文化名城，對(duì)于長三角一體化發(fā)展具有重要意義。建設(shè)更具韌性的安全城市，正在成為南京推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化的重要抓手。目前，南京在防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急管理及韌性城市建設(shè)等領(lǐng)域取得了一定的發(fā)展，但仍存在一些不足，一方面南京災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)疊加，城市面臨的不確定性逐漸加強(qiáng)，安全形勢嚴(yán)峻；另一方面缺少從全局角度統(tǒng)籌安全韌性發(fā)展的韌性規(guī)劃體系。在上述背景下，提高南京城市韌性，探索南京韌性城市規(guī)劃建設(shè)的理論和方法具有重要的政治意義和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)價(jià)值。

南京安全風(fēng)險(xiǎn)交織，城市面臨的不確定性和復(fù)雜性加劇

（一）自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)交織疊加

南京市自然災(zāi)害種類多、影響范圍大、發(fā)生頻率高。氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等時(shí)有發(fā)生，極端天氣發(fā)生概率增加。

地震災(zāi)害。南京市地處華北地震區(qū)長江下游—黃海地震帶內(nèi)，是國家明確的VII度設(shè)防地區(qū)?！笆濉逼陂g，南京市共發(fā)生地震52次，其中有感地震9次，主要分布在溧水區(qū)（5次）、鼓樓區(qū)（1次）、玄武區(qū)（1次）、建鄴區(qū)（1次）和江寧區(qū)（1次），防震減災(zāi)面臨新的挑戰(zhàn)。

地質(zhì)災(zāi)害。南京市處于低山丘陵區(qū)，地質(zhì)巖性、地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，地質(zhì)環(huán)境條件脆弱（圖1）。根據(jù)南京市規(guī)劃和自然資源局2020)度地質(zhì)災(zāi)害隱患排查工作結(jié)果，全市現(xiàn)有地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)240處，比2019))底增加11處，總威脅人數(shù)約2000人，潛在經(jīng)濟(jì)損失約3.09億元。

圖1 南京市市區(qū)地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)分布圖（南京市國土資源局）

氣象災(zāi)害。南京市地處長江下游，瀕江近海，屬亞熱帶季風(fēng)氣候，雨量充沛，四季分明。近)來南京市暴雨、干旱、冰雹、大風(fēng)等各類氣象災(zāi)害發(fā)生概率攀升。除此之外，2022)的持續(xù)高溫天氣也對(duì)居民產(chǎn)生較大影響（圖2、圖3）。據(jù)江蘇氣象統(tǒng)計(jì)，2022)6月1日至8月7日全省最高氣溫達(dá)41.3℃，全省平均最高氣溫（33.4℃）及平均氣溫（28.7℃）均為1961)來新高，高溫日數(shù)1961)以來最多。南京市氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮部辦公室于7月11日10時(shí)起，啟動(dòng)全市氣象災(zāi)害（高溫）Ⅳ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)。

圖2 中央氣象臺(tái)全國氣溫預(yù)報(bào)圖示

圖3 江蘇省實(shí)時(shí)氣溫（2022.8.10）

洪澇災(zāi)害。洪澇災(zāi)害是南京市因其自身特殊的地理位置和氣象特點(diǎn)周期性遭遇的一種傳統(tǒng)型氣象災(zāi)害。近)來，南京市幾乎每)都出現(xiàn)內(nèi)澇災(zāi)害，一些地勢低洼、排水管網(wǎng)建設(shè)不完善的居民區(qū)被淹，城市道路交通系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)失靈或部分癱瘓。

（二）安全生產(chǎn)形勢復(fù)雜嚴(yán)峻

南京各類災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)相互交織、疊加放大、易發(fā)多發(fā)的客觀形勢依然存在，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和應(yīng)急管理工作仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。例如，南京市火災(zāi)形勢嚴(yán)峻。近幾)來，南京市狠抓隱患整改等一系列措施，火災(zāi)事故得到有效預(yù)防，但是一些地區(qū)和行業(yè)的消防工作依然薄弱，火災(zāi)事故仍較突出，鼓樓區(qū)、秦淮區(qū)、玄武區(qū)為全市火災(zāi)事故的高發(fā)區(qū)。此外，由于城市建筑高層化及超高層化發(fā)展，易燃室內(nèi)裝飾材料的普遍使用，火災(zāi)隱患隨之增加。

（三）快速城鎮(zhèn)化過程中積累的傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)凸顯

目前，南京市已進(jìn)入城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的中后期，城市人口不斷增多，規(guī)模不斷擴(kuò)大，公共服務(wù)設(shè)施、超大規(guī)模城市綜合體、高層建筑等建設(shè)日趨復(fù)雜，增大了城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。同時(shí)，部分區(qū)域防災(zāi)基礎(chǔ)薄弱，老城區(qū)、棚戶區(qū)和歷史保護(hù)街區(qū)安全發(fā)展水平與現(xiàn)代化建設(shè)要求不適應(yīng)不協(xié)調(diào)。近)來，一些地區(qū)接連發(fā)生重特大生產(chǎn)安全事故，給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成重大損失。

全面提升南京城市韌性建設(shè)水平的重要性

在緩解災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研究方法上，我國城市規(guī)劃建設(shè)主要通過防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和公共安全規(guī)劃來強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)安全設(shè)施的重要性，如抗震規(guī)劃、防洪規(guī)劃及消防專項(xiàng)規(guī)劃?，F(xiàn)有國土空間規(guī)劃涉及防災(zāi)減災(zāi)和韌性發(fā)展方面主要體現(xiàn)在消防、人防、防洪、抗震等規(guī)劃內(nèi)容中，缺少對(duì)國土安全、城鄉(xiāng)災(zāi)害的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)分析和規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置。隨著城市韌性建設(shè)逐漸受到重視，韌性理念提供了一種指導(dǎo)城市健康有序發(fā)展的新思路。然而目前韌性與空間規(guī)劃還未有效融合，如何銜接韌性規(guī)劃與現(xiàn)有規(guī)劃體系，還缺乏較為詳細(xì)的闡述。雖然目前許多城市的總體規(guī)劃目標(biāo)中提到了構(gòu)建“韌性城市”，但是由于國土空間規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃之間的傳導(dǎo)問題，還并未能有效地將具體韌性愿景落實(shí)到物質(zhì)空間單元。

南京作為省會(huì)城市、特大城市、中心城市，在“十四五”時(shí)期邁入城市發(fā)展的新階段，迫切需要以韌性發(fā)展為導(dǎo)向，全面提升對(duì)各類突發(fā)事件的抵御、恢復(fù)能力。長期以來，南京十分重視城市的安全韌性發(fā)展建設(shè)（表1），江蘇省第十四次黨代會(huì)報(bào)告明確提出要全力防范化解風(fēng)險(xiǎn)隱患，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全?！绊g性城市”寫進(jìn)了江蘇“十四五”規(guī)劃和2035)遠(yuǎn)景目標(biāo)中。《南京市城市總體規(guī)劃（2018—2035）》提出“守護(hù)城市 堅(jiān)韌安全”的指導(dǎo)思想。在此背景下，全面提升南京城市韌性建設(shè)水平的重要性更加凸顯。

表1 南京市城市韌性建設(shè)相關(guān)規(guī)劃文件

韌性導(dǎo)向的南京規(guī)劃建設(shè)響應(yīng)策略

（一）構(gòu)建全災(zāi)種應(yīng)對(duì)的韌性規(guī)劃框架

韌性的目的是應(yīng)對(duì)不確定擾動(dòng)。對(duì)城市來說，這種擾動(dòng)因素大多來自于“災(zāi)害”，災(zāi)害始終伴隨著城市的發(fā)展。韌性的引入提供了一種應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的新方法（圖4）。將城市韌性理念納入空間規(guī)劃框架和目標(biāo)，形成與國土空間規(guī)劃緊密銜接、相互協(xié)調(diào)反饋并同步編制的規(guī)劃體系。通過前期準(zhǔn)備、城市韌性與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、基于韌性提升的規(guī)劃與設(shè)計(jì)、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測與評(píng)價(jià)四個(gè)部分構(gòu)建面向?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防御的城市空間韌性規(guī)劃框架。其中，城市韌性的提升首要任務(wù)是了解城市的韌性程度，科學(xué)、全面、合理地構(gòu)建城市韌性定量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。根據(jù)南京城市的特點(diǎn)、防災(zāi)需求和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的種類，建立南京城市韌性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，研究其韌性的空間分布特征及發(fā)展演化規(guī)律，分析城市未來可能的不確定性情景?；陲L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果和韌性分析結(jié)果，識(shí)別城市發(fā)展存在的主要安全問題并確定國土空間安全發(fā)展底線。

圖4 災(zāi)害情境下的城市韌性優(yōu)化概念框架

（二）明確全要素覆蓋的空間韌性格局

提升城市空間韌性的思路是改變傳統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)中被動(dòng)地應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的方式，以城市空間為載體，積極主動(dòng)地適應(yīng)和應(yīng)對(duì)城市變化和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮城市空間主動(dòng)防災(zāi)功能，并對(duì)規(guī)劃建設(shè)提出反饋。以“空間要素”作為韌性建設(shè)的主要抓手，明確多層次戰(zhàn)略性的留白空間和動(dòng)態(tài)預(yù)留機(jī)制，應(yīng)對(duì)未來發(fā)展的不確定性；優(yōu)化城市功能布局和空間結(jié)構(gòu)，發(fā)展多中心組團(tuán)結(jié)構(gòu)提升應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的冗余性；優(yōu)化存量土地，促進(jìn)土地利用混合，建立公園、廣場、體育館等公共空間 “平災(zāi)結(jié)合”系統(tǒng)，提高城市空間功能多樣性和集約性；優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施布局和城市交通網(wǎng)絡(luò)安全底線，確保城市韌性發(fā)展。

（三）完善全過程銜接的安全治理體系

將韌性理念引入國土空間規(guī)劃并進(jìn)行有效銜接具有重要意義和現(xiàn)實(shí)需求。按照國土空間規(guī)劃的整體架構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃—專項(xiàng)規(guī)劃的上下傳導(dǎo)過程中，將安全策略貫穿于各級(jí)規(guī)劃編制內(nèi)容中，形成層次清晰、重點(diǎn)突出的分級(jí)應(yīng)對(duì)體系，構(gòu)建由戰(zhàn)略層面、戰(zhàn)術(shù)層面向操作層面?zhèn)鲗?dǎo)落實(shí)的安全體系。同時(shí)，以全生命周期的系統(tǒng)邏輯統(tǒng)籌城市安全，在災(zāi)前階段統(tǒng)籌防災(zāi)備災(zāi)、災(zāi)害發(fā)生階段深化監(jiān)測預(yù)警、災(zāi)后階段完善應(yīng)急救援，制定城市韌性建設(shè)和應(yīng)急響應(yīng)的策略與方針。

（四）搭建智能化的安全韌性建設(shè)平臺(tái)

科學(xué)預(yù)測和情景模擬作為規(guī)劃決策的參考越發(fā)重要。第一，需要建立災(zāi)害和城市空間數(shù)據(jù)庫。城市空間數(shù)據(jù)庫是城市空間韌性評(píng)估的前提，構(gòu)建城市空間數(shù)據(jù)庫能夠?qū)Τ鞘锌臻g韌性優(yōu)化起到積極作用。第二，借助國土空間信息管理平臺(tái)，接入災(zāi)害信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，針對(duì)地震災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、火災(zāi)爆炸事故、交通事故與公共衛(wèi)生事件等主要風(fēng)險(xiǎn)，建立綜合統(tǒng)籌多種災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)警體系。第三，借助人工智能技術(shù)構(gòu)建災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和韌性建設(shè)的全過程智能化平臺(tái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)韌性評(píng)估、決策分析和空間優(yōu)化模擬（圖5）。

圖5 基于AI技術(shù)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與韌性評(píng)估信息平臺(tái)