徐 剛 ，吳 幽

(1.華南師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院， 廣州 510631； 2.廣州新華學(xué)院 公共治理學(xué)院， 廣州 510631)

一、問題的提出

一直以來，公立高校的人才管理和編制管理如影隨形，但昔日編制管理的優(yōu)越性在高校治理結(jié)構(gòu)變革中正逐漸成為制約高校人才發(fā)展的關(guān)鍵因素。隨著事業(yè)單位編制的嚴(yán)格管控和高校管理事務(wù)的日益增加，公立高校逐漸出現(xiàn)了各種“缺編”“超編”或“空編”等現(xiàn)象，聘用編外人員已成為公立高校的必然選擇。因財政供養(yǎng)人員的“只減不增”和事業(yè)單位工作量的“只增不減”矛盾而產(chǎn)生的編制外人員，一直被視為體制內(nèi)的臨時工，具有科層制和契約制的雙重特征(呂芳、胡軼俊，2018)，[1]又因其區(qū)別于編制內(nèi)人員的特性而被稱為“局內(nèi)的局外人”“瓷飯碗”“次官僚”(高進(jìn)、楊建闖，2018；陳洋、劉平青，2019；鄭崇明、倪星，2016)。[2-4]并且，公立高校中普遍存在的編外用工，因任務(wù)日益增加而數(shù)量大幅提升，呈現(xiàn)出明顯的編外擴(kuò)張態(tài)勢，由此引發(fā)了廣大學(xué)者對于其“存在即是合理”的高度關(guān)注和廣泛質(zhì)疑。

關(guān)于公立高校編外擴(kuò)張現(xiàn)象，研究顯示編外人員盡管在“人口特性”和“工作特性”上與編內(nèi)人員日益趨同，但不可回避的是二者在經(jīng)濟(jì)收入、政治待遇和社會認(rèn)可方面卻存在明顯差異(劉洪、馬璐，2011)。[5]首先為編制內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)待遇差異，具體表現(xiàn)為編制內(nèi)外人員的薪酬、福利及社會保障差距，甚至薪酬差距極化已成為既定的事實(shí)(錢先航，2015)。[6]其次為“政治歧視感”，體現(xiàn)在編外人員被視為體制外的人，在晉升渠道、工作權(quán)利和聘用優(yōu)先權(quán)方面存在明顯的劣勢(劉琰、王曉暉，2014)。[7]再次，還有社會認(rèn)可差異，編制內(nèi)外人員的經(jīng)濟(jì)政治權(quán)利差異直接影響他們的社會認(rèn)同感，編外人員角色邊緣化問題也日益顯著(張哲樂，2016)。[8]然而，編外人員盡管沒有編制保障，卻擁有一定的“協(xié)助執(zhí)法權(quán)”，由此可能直接引發(fā)負(fù)面性工作態(tài)度(Jason et al，2013)。[9]因而，公立高校在編外擴(kuò)張上存在著聘用編外人員本為提升組織工作效率，但實(shí)際上卻損毀了組織公平乃至降低效率的悖論。

針對編外擴(kuò)張引發(fā)的公平與效率問題，很多學(xué)者將單軌制視為解決用工雙軌制問題的良方，Yanjie 和 Logan(1996)指出，中國經(jīng)濟(jì)改革需依賴于政治制度穩(wěn)定，中國行政機(jī)制宜保持持續(xù)性，維持官員權(quán)力和收入優(yōu)勢不變。[10]并且，雖然雙軌制用工最終會走向并軌，但改革不可一蹴而就(趙子建，2010)，[11]要建立動態(tài)編制機(jī)制，通過合理規(guī)劃和科學(xué)管理調(diào)整公共部門人員結(jié)構(gòu)。與之相反的觀點(diǎn)則認(rèn)為，用工雙軌制的剛性特征使組織難以進(jìn)行自我矯正，必須依靠外部力量強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)單軌制，將市場化人力資源管理模式引入事業(yè)單位編制管理之中(陶厚永、劉洪，2009；徐霞飛，2019)。[12-13]高校去編并不是一件難于登天的事，隨著高校成為真正的獨(dú)立法人，高校管理者成為真正意義的管理者，必然能夠擺脫高校行政化、官僚化問題(肖羅，2016；李立國，2016)。[14-15]因而，公立高校在編外擴(kuò)張問題上還存在著既有強(qiáng)烈去編訴求，卻仍處于猶豫徘徊狀態(tài)的悖論。

可見，當(dāng)前有關(guān)公立高校編外擴(kuò)張的研究頗為豐富，主要聚焦于編外用工的發(fā)生背景、社會影響及其治理機(jī)制等方面，不僅分析了編內(nèi)用人和編外用人的雙軌用工方式，還探索了編外人員的薪酬福利、政治待遇和社會認(rèn)可差距，并提出了相應(yīng)的政策建議。公立高校編外擴(kuò)張研究成果可主要?dú)w結(jié)為：從研究內(nèi)容來看，主要涉及公平與效率的悖論問題；而從研究立場來看，主要涉及留編或去編的悖論問題。這為我們理解公立高校編外擴(kuò)張問題提供了指向性分析進(jìn)路。然而，目前研究更多地停留在公立高校編外擴(kuò)張問題的原則性總結(jié)和建議方面，較少涉及公立高校編外擴(kuò)張的內(nèi)在機(jī)理分析和發(fā)展趨向預(yù)測。為此，本文嘗試在悖論視角下從如何突破編外擴(kuò)張的公平與效率、留編或去編困境出發(fā)，選擇H省10所公立高校的編外擴(kuò)張問題為對象展開實(shí)證研究，致力于探究H省高校編外擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)常態(tài)及行為傾向和制度邏輯，以期回應(yīng)公立高校編制會向何處去的編制之問。

二、事業(yè)單位場域中的理論預(yù)設(shè)

對于公立高校編外擴(kuò)張所涉及的公平與效率、留編或去編的雙重悖論，本文將嘗試在事業(yè)單位性質(zhì)定位中由自主性視角構(gòu)建解釋框架來分析編外擴(kuò)張的運(yùn)行邏輯。其實(shí)，官僚制內(nèi)幕理論和街頭官僚理論都認(rèn)為，公共部門中處于官僚體系最底層、直接面對民眾、掌握特定技術(shù)的街頭官僚可采用自主性方式應(yīng)對工作當(dāng)中的壓力與困境(唐斯，2006；Lipsky，2010)，[16-17]從而形成“基層自主性”“自主性擴(kuò)張”或“非制度化再造”(Kevin， Lianjiang，1999)。[18]而編外人員擴(kuò)張的自主性解釋實(shí)質(zhì)上也蘊(yùn)含著自主型公共性思維。田毅鵬和劉博(2016)從宏觀與微觀相結(jié)合的角度對公共部門單位制變遷進(jìn)行深層解讀，提出了“自主型公共性”等新理念，認(rèn)為根據(jù)時間順序，可從單位制出現(xiàn)之前、單位制出現(xiàn)之后和單位制市場化改革之后三個節(jié)點(diǎn)來闡釋單位制的“公共性”表征。[19]而國家自主性理論主張，要真正實(shí)現(xiàn)對公共利益的追求和維護(hù)，國家就必須有自己的偏好和行動，通過自身能力和行為對不同利益群體予以超越(諾德林格，2010)。[20]而這種具有相對于社會各階級階層的“潛在自主性”(埃文斯等，2009)，[21]也為本研究的自主性分析視角賦予了更為深層的組織印記和制度意涵。

在融合“自主性擴(kuò)張”“自主型公共性”“國家自主性”等自主性變革理念的基礎(chǔ)上，本文嘗試建構(gòu)事業(yè)單位場域中編外擴(kuò)張的“回歸性自主”理論分析框架。在公共事業(yè)部門的單位制出現(xiàn)之前，傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)“大公共性”壓制了實(shí)際操作上的“小公共性”。單位制形成之后，出現(xiàn)了國家主導(dǎo)的“大公共性”和單位內(nèi)部的“小公共性”兩個對立統(tǒng)一的存在，產(chǎn)生了“國家—單位—個人”模式。而單位制變遷之后，市場化變革使得大小“雙重公共性”之間的同構(gòu)性被打破，基于單位自身利益的“小公共性”成為局部消解“大公共性”的力量。如何構(gòu)建“新公共性”成為當(dāng)前中國行政管理體制本土性與復(fù)雜性交融的實(shí)踐場域。因此，在“回歸性自主”框架下，事業(yè)單位不會消極地面對財政供養(yǎng)人員“只減不增”和公職人員工作量“只增不減”的矛盾，其政策執(zhí)行者更會是積極的謀劃者。從而在自上而下的剛性約束中，通常會產(chǎn)生自下而上的自主性擴(kuò)張。與此同時，事業(yè)單位在面臨“權(quán)小責(zé)大”困境時，會發(fā)揮自身優(yōu)勢與自主能力，通過再造結(jié)構(gòu)要素進(jìn)行組織資源擴(kuò)張。為此，事業(yè)單位會通過聘用大量編外人員來充實(shí)公務(wù)人員隊伍，以避免公共事業(yè)和公共服務(wù)陷入無人可用的困境。

公立高校作為公共事業(yè)單位的重要組成，也可用“回歸性自主”視域分析編外擴(kuò)張現(xiàn)象，其具體包含三重涵義。其一，“回歸性自主”的方向是，隨著單位制的變遷，公立高校將在消除組織制度化及行政一體化過程中退還對行政組織承擔(dān)的過多政治與社會功能，并收回向行政組織出讓的自身專業(yè)功能，成為履行公共教育服務(wù)職能的公共事務(wù)主體。從而，在很大程度上實(shí)現(xiàn)原有功能定位的漸次回歸。其二，“回歸性自主”的行為強(qiáng)調(diào)，公立高校各層級主體都是經(jīng)濟(jì)理性人，會在既有制度框架下依據(jù)公共服務(wù)宗旨進(jìn)行符合當(dāng)前趨勢的自主性決策。從而在行為傾向上，不僅體現(xiàn)為編外人員的增多，更表現(xiàn)為公立高校用編自主權(quán)的落實(shí)。其三，“回歸性自主”的本質(zhì)是，在上級管控和資源稀缺的情形下擴(kuò)展公立高校自身“小公共性”，以自主公共性謀求公立高校組織管理的優(yōu)化協(xié)同高效。從而在制度邏輯上，凸顯公立高校嘗試脫離行政控制的自主性訴求，具體見圖1。

圖1 編外擴(kuò)張的“回歸性自主”理論預(yù)設(shè)

三、公立高校教師非編聘用常態(tài)化下的編外擴(kuò)張態(tài)勢

(一)H省公立高校的非編聘用常態(tài)化現(xiàn)象

本研究選取的H省10所高校都位于該省省會城市的大學(xué)城，其中2所為世界一流大學(xué)建設(shè)高校，4所為世界一流學(xué)科建設(shè)高校，4所為非“雙一流”建設(shè)高校。這10所高校都是H省在發(fā)展歷史和體制特征上較具代表性的公立高校。自2016年至2020年，筆者對H省這10所高校非編聘用常態(tài)化現(xiàn)象進(jìn)行了跟蹤觀察和資料收集。首先，以高校教師的身份參與到其中3所高校的人員聘用場景中，具體通過文獻(xiàn)檔案查閱、參與式觀察、制度信息收集等方法獲取研究所需材料。同時，也不定期地對10所高校編外管理中所涉及的專職教師、教輔人員、行政人員、編外兼職“4+1+2”和“三助一輔”人員及行政主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行非結(jié)構(gòu)式訪談，以獲取公立高校編外崗位的工作內(nèi)容及任職人員的具體經(jīng)歷和心理狀況等信息。從而，在持續(xù)追蹤中不斷累積資料，充分探究這10所高校編外擴(kuò)張的常態(tài)化現(xiàn)象。

自2011年3月，H省10所高校均積極響應(yīng)國家事業(yè)單位分類改革的政策，在中央與H省政府的總量控制政策指引之下，對編制進(jìn)行嚴(yán)格的把控和限制，并開始推行編外人員擴(kuò)張策略。2016年之后，各高校在“編制凍結(jié)”大環(huán)境下逐步加大自主性去編的探索，漸次取消各類教師編制，并在2018年全面實(shí)行新引進(jìn)教師預(yù)聘制。在各高校的編外崗位設(shè)置中，隨著工勤事務(wù)的外包趨勢愈加明朗，高校在上報給教育部的《教育事業(yè)統(tǒng)計報表》中不再涉及工勤技能崗人員，因而編外人員主要包括專任教師、教輔人員和行政人員三部分。專任教師屬于主系列專業(yè)技術(shù)崗人員，負(fù)責(zé)日常教學(xué)科研工作；教輔人員主要輔助教師完成教學(xué)任務(wù)，包括教輔系列專業(yè)技術(shù)崗人員和二級學(xué)院輔導(dǎo)員；行政人員則是管理崗位中的具體行政工作承擔(dān)者。關(guān)于H省10所高校近年來各類編外教師數(shù)量狀況，見表1：

表1 H省10所高校2016—2020年編外人員平均數(shù)量表

由于10所高校編外人員數(shù)據(jù)的繁復(fù)性以及分別表達(dá)的冗余性，在此呈現(xiàn)的是編外人員平均數(shù)量。由表1可知，新進(jìn)編外專任教師平均人數(shù)從2016年起基本上呈現(xiàn)出穩(wěn)步增加的態(tài)勢。其中，2017年至2020年，專任教師每年比上年度分別增加45人、51人、127人和56人。同時，編外教輔人員平均數(shù)量也呈不斷上升趨勢，與2016年相比，2020年平均增加了323人，尤其在2017年和2019年均有較大幅度提升。另外，編外行政人員平均數(shù)量盡管一直呈現(xiàn)持續(xù)遞減狀態(tài)，但負(fù)責(zé)高校事務(wù)管理的編外行政人員和教輔人員總平均數(shù)則從2016至2020年分別為1364人、1582人、1499人、1558人和1577，總體上也呈現(xiàn)出持續(xù)增加態(tài)勢。并且，近五年來10所高校各類編外教師平均總量分別為3298人、3561人、3529人、3715人、3790人，與2016年相比，2020年平均增加了492人，也顯現(xiàn)出總體性持續(xù)增加趨勢。因而，在公立高校編制嚴(yán)控的大形勢下，10所高校編外人員數(shù)量增加所顯現(xiàn)的是，新增人員不管是專職人員還是兼職人員，其實(shí)都是非編聘用的編外人員，存在著較為明顯的非編聘用常態(tài)化現(xiàn)象。

(二)編外專職人員擴(kuò)張的“輕重緩急”狀態(tài)

近年來，H省10所高校在非編聘用常態(tài)化中不斷引進(jìn)編外專任教師、行政人員、教輔人員及高層次人才等，并根據(jù)重要性和緊迫性程度形成了編外專職聘用上“輕重緩急”的擴(kuò)張態(tài)勢?！拜p”指基于行政人員的輔助性和可替代性，存在著重視程度上由高到低，先專職教師再教輔人員再行政人員的基本共識。因而，新進(jìn)行政人員也成為10所高校編制改革的先行軍而最先不再納入編制管理。10所高校在2011年之后就已開始逐步擴(kuò)大編外行政人員的比重，并在2017年基本完成新進(jìn)行政人員的編外化?！爸亍敝富诟邔哟稳瞬乓M(jìn)中的杰出人才、領(lǐng)軍人才、青年拔尖人才和青年英才對高校學(xué)科建設(shè)和地位提升的重要性和不可替代性，10所高校都將其視為高校發(fā)展的核心力量。在當(dāng)前高層次人才競爭日益激烈的形勢下，各高校幾乎是不計代價、不限數(shù)量地全力引進(jìn)。在不能提供編制時就通過提供高額薪資收入、巨量科研啟動資金、優(yōu)良學(xué)術(shù)環(huán)境及優(yōu)厚安家條件等待遇積極吸納和招攬高層次人才。

“緩”指基于教輔人員負(fù)責(zé)全校師生的教學(xué)管理、科研輔助、心理健康、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、黨團(tuán)建設(shè)及思想政治教育等工作，在重要性方面不如博士、博士后等教研型人才。因而10所高校，尤其是其中的2所985高校，近年來越來越多地招聘合同制輔導(dǎo)員。但由于在招聘需求上，和高層次人才引進(jìn)相比并不是十分急切，其擴(kuò)增多在學(xué)生數(shù)量大增、工作任務(wù)過重時較為遲緩地展開?！凹薄敝富诟咝ｎA(yù)聘制博士、師資博士后等專任教師將成為高校“雙一流”建設(shè)的學(xué)術(shù)中堅力量，自2016年起，10所高校，先是985高校，然后是211高校，再是“雙非”高校，漸次開始大規(guī)模引進(jìn)預(yù)聘制專職教師，并將其作為當(dāng)前青年教師的主要來源，以此為各高?！半p一流”建設(shè)夯實(shí)科研基礎(chǔ)。預(yù)聘制專職教師的薪資待遇高于既有專職教師，但不納入事業(yè)編制管理，并要求在其有限合同期限內(nèi)承擔(dān)高負(fù)荷教研任務(wù)，因而預(yù)聘制教師流動性很大，絕大多數(shù)預(yù)聘制教師實(shí)際上都處于臨時聘用狀態(tài)。10所高校專職教師的總體招聘情況，具體見表2。

表2 10所高校2016—2020年招聘信息表

依據(jù)10所高校2016—2020年的官方網(wǎng)站招聘信息，可知其明確區(qū)分了編內(nèi)和編外人員，且2018年大致為10所高校編制管理的時間分界線。從2018年起，10所高校在新人聘用上對部分高層次人才之外的其他專任教師都先后開始實(shí)行預(yù)聘制，所有新進(jìn)教師都不再具有事業(yè)單位的正式編制。新進(jìn)行政人員、輔導(dǎo)員更是不再會納入編制管理之中，也不再招聘編制內(nèi)醫(yī)護(hù)、幼教、物管等人員。因而，各高校大量招聘的基本上都是編外人員，比如在2016年預(yù)聘制教師就共計引入了855名，遠(yuǎn)高于編內(nèi)人員190名的數(shù)量，編外人員在高校人員總數(shù)中的比例越來越高。并且，自2018年起，10所高校都不約而同地更加重視引進(jìn)高層次人才以專門提升學(xué)?？蒲兴?，并將高層次人才分為杰出人才、領(lǐng)軍人才、青年拔尖人才和青年英才等，在引進(jìn)數(shù)量上都不限人數(shù)。當(dāng)然，杰出人才、領(lǐng)軍人才、青年拔尖人才盡管可納入事業(yè)編制，但畢竟是鳳毛麟角，所占比重極小。而此外占比最大的冠以青年英才之名的青年高層次人才群體卻是也不納入事業(yè)編制的。由此，各高校初步形成了由青年高層次人才、預(yù)聘制教研人員、輔導(dǎo)員、其他教輔人員、行政人員構(gòu)成的編外專職聘用等級體系。

(三)編外兼職人員擴(kuò)張的“雙管齊下”狀態(tài)

10所高校在增加編外專職教師的同時，還通過招聘額外的工作助理來輔助教師工作，形成了編外兼職聘用上“4+1+2”和“三助一輔”“雙管齊下”的擴(kuò)張態(tài)勢。由于10所高校5年間各類學(xué)生總數(shù)從705360人升至1191421人，呈現(xiàn)出人數(shù)激增40萬余人的攀升態(tài)勢，承擔(dān)學(xué)生工作的人員數(shù)量逐漸和劇增的工作量不相匹配。于是，很多高校都開始大量使用“4+1+2”學(xué)生來輔助教輔人員、行政人員工作，以緩解各級單位的工作壓力?！?+1+2”學(xué)生的培養(yǎng)歷程是“4年本科教育+1年行政工作經(jīng)歷+2年研究生教育”，在結(jié)束“4+1+2”培養(yǎng)之后能夠留在學(xué)校擔(dān)任輔導(dǎo)員或其他行政人員?！?+1+2”的用人主體一般是學(xué)校行政部門，定位是教輔人員預(yù)備役，而目前的身份則都屬于承擔(dān)教輔或行政工作的臨時聘用人員。

同時，各高校為滿足其各級單位的運(yùn)作需求，還臨時聘用“三助一輔”來承擔(dān)助管和兼輔的工作。作為為培養(yǎng)研究生科研和工作能力而設(shè)置的助研、助教、助管和兼職輔導(dǎo)員職位，一般是使用學(xué)院的活動經(jīng)費(fèi)在校內(nèi)招聘本科生和研究生助理來輔助教輔和行政人員工作。各部門主要根據(jù)部門用人需求發(fā)布助研、助教和助管招聘公告，名額一般依據(jù)學(xué)術(shù)型研究生規(guī)模按比例計算，工作時間從每周兩個半天到四個半天不等，按月發(fā)放統(tǒng)一待遇。兼職輔導(dǎo)員則根據(jù)學(xué)院本科生規(guī)模和輔導(dǎo)員工作量進(jìn)行一對一配置，輔助輔導(dǎo)員完成日常管理、心理狀況、就業(yè)創(chuàng)業(yè)和黨團(tuán)建設(shè)工作，工作時間視具體情況而定，也按月發(fā)放統(tǒng)一待遇。關(guān)于10所高校編外兼職的學(xué)生助理平均數(shù)量變動情況，具體見圖2。

圖2 10所高校學(xué)生助理平均數(shù)量變動圖數(shù)據(jù)來源：依據(jù)10所高校人事處2021年官網(wǎng)信息及人事統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理而成。

由圖2可知，“三助一輔”數(shù)額隨著10所高校學(xué)生人數(shù)及工作量的增加不斷成比例地增加，且結(jié)構(gòu)比例也發(fā)生了明顯的變動，而2017—2018學(xué)年的第二學(xué)期是分水嶺。2017—2018學(xué)年第二學(xué)期之后助管、助研與助教的平均人數(shù)發(fā)生了對調(diào)，2016—2017學(xué)年第二學(xué)期平均有助管285名、助研238名、助教469名，而2019—2020學(xué)年第一學(xué)期平均有助管432名、助研389名、助教231名。并且，2017—2018學(xué)年之前的平均助教人數(shù)約占“三助”總數(shù)50%，但此后平均助教人數(shù)則呈現(xiàn)下降趨勢。與之相對的則是助管、助研平均人數(shù)的快速增加，這也反映了學(xué)校開始增強(qiáng)對學(xué)生管理和科研能力的重視程度和培養(yǎng)力度。另外，在學(xué)生人數(shù)日益劇增和負(fù)責(zé)學(xué)生工作的老師人數(shù)不斷減少情況下，“4+1+2”學(xué)生助理和兼職輔導(dǎo)員平均人數(shù)也都在持續(xù)增加。從而，他們和助管、助研與助教共同形成了編外兼職的臨時聘用人員體系。

四、公立高校編外擴(kuò)張的自主性行為傾向

(一)高校人才發(fā)展張力下的高層自主性

隨著2016年人力資源和社會保障部提出研究公立高校和醫(yī)院去編制之后的政策銜接辦法、2017年黨的十九大強(qiáng)調(diào)要在全國范圍內(nèi)進(jìn)行公立高校編制改革，2018年中央編辦更明確要求暫停各類公共部門編制內(nèi)的人員調(diào)動，公立高校編制“只減不增”狀態(tài)日趨嚴(yán)格化。H省10所高校在此背景下對于新進(jìn)教師的編制也進(jìn)行了嚴(yán)格控制，除少數(shù)高層次人才還擁有事業(yè)編制外，其他新進(jìn)人員即使是博士、博士后也都不再納入編制管理。編制意味著較高物質(zhì)待遇與穩(wěn)定工作條件，作為公立高校吸引人才的有利條件，既是教輔、行政人員擇業(yè)的首要選擇，也是高層次人才發(fā)展的重要考量。而公立高校若不提供編制，必然會喪失其部分人才吸引競爭力。

然而，優(yōu)秀人才的教學(xué)和科研能力是高校的核心競爭力，各類人才對于高校發(fā)展的重要程度不言而喻，尤其在“雙一流”建設(shè)要求下，各高校對于高層次人才的搶奪更加的激烈。畢竟在目前的學(xué)科評估中，大多數(shù)的關(guān)鍵指標(biāo)，如科研成果、教師隊伍、培養(yǎng)質(zhì)量等都是和其擁有的人才狀況密切相關(guān)的。實(shí)際上，目前 10所高校之外的同地區(qū)、同行業(yè)高校在人才引進(jìn)上也都紛紛采取了有力措施，以促進(jìn)學(xué)科快速發(fā)展，這無疑給這10所高校帶來了莫大的學(xué)科競爭和學(xué)校發(fā)展壓力。各高校面臨人才發(fā)展數(shù)量和質(zhì)量的掣肘，以及人才發(fā)展難以匹配學(xué)校發(fā)展的困境，存在著亟需以大力發(fā)展人才來提升學(xué)校聲譽(yù)和效益的需求。

為此，在學(xué)校人才發(fā)展的存量有限和需求增加的張力下，各大高校積極響應(yīng)黨中央及H省政府的政策號召，依據(jù)2018年《H省普通高等學(xué)校機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)》要求，實(shí)行編內(nèi)人員和編外人員相結(jié)合的用人制度，并根據(jù)需要自行核定編外人員的聘用數(shù)量。因而，各高校的編外擴(kuò)張行為不僅是約束之下的應(yīng)對行為，也是基于用編自主權(quán)制定本單位編制改革方案的主動戰(zhàn)略，紛紛通過編外人員擴(kuò)張確立了本單位相關(guān)人才引進(jìn)乃至家屬安置對策。目前，多個高校對新引進(jìn)的專任教師都已經(jīng)采取預(yù)聘制模式，除對青年英才以上的高層次人才給予編制外，主要通過積極提供編制之外的高額年薪收入、優(yōu)厚安家條件等其他各種優(yōu)惠措施來吸引人才，以避免學(xué)校在“雙一流”建設(shè)進(jìn)程中陷入人才發(fā)展難以為繼的境地。

(二)高校經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)張力下的中層自主性

國家編制嚴(yán)控政策下學(xué)校關(guān)于編制額度嚴(yán)格管控的決定，也直接影響到二級學(xué)院和各職能部門等二級單位的人員編制狀況。學(xué)校決定著編制名額的整體分配，通過對編制分配及聘任合同的控制將用人自主權(quán)掌握在自己手中，并且隨著自然減員逐步收回編制而不再向二級單位增加編制。正因?yàn)槎墕挝豢梢垣@得的正式編制數(shù)額的有限性，其可獲取的來自于學(xué)校劃撥的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)也是限定的。在學(xué)校劃撥財政經(jīng)費(fèi)限定的情況下，面對日益增加的工作要求，二級單位在新增編制外人員時，自然是由其自身承擔(dān)人員工資、福利及保險等費(fèi)用支出。由此，這給二級單位直接帶來了明顯的經(jīng)費(fèi)開支壓力。

二級單位在經(jīng)費(fèi)受限的情況下，仍然存在著學(xué)科發(fā)展、員工福利、教研支出、行政費(fèi)用等各種相關(guān)費(fèi)用的開支壓力，如何合理有效地增加人員以滿足日益增加的工作需求就成為首要問題。為此，在學(xué)校引進(jìn)高層次人才背景下，聘用具有校聘編外人員身份的高層次人才的配偶或家屬成為二級單位人員選聘的首選。由于這類人員由學(xué)校負(fù)擔(dān)工資，通常可以很好地緩解學(xué)院在用人經(jīng)費(fèi)方面的壓力。不過，在實(shí)際操作中，由于10所高校的各校區(qū)處于不同地理位置，很多新校區(qū)在聘用校聘編外人員上存在著較為明顯的局限及劣勢。而在難以聘用更多校聘編外人員的情況下，一般來說二級單位自行聘任編外專任教師的意愿并不高，而“三助一輔”等學(xué)生輔助工作人員則可能成為二級單位編外人員聘用的替代選擇。

可見，二級單位在經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)的額度有限和成本增加的張力下，必然需要在成本收益分析的基礎(chǔ)上，通過行使用編自主權(quán)進(jìn)行人員擴(kuò)充，并通過有效控制經(jīng)費(fèi)來提升人才使用效能。具體而言，不同二級用人單位在經(jīng)費(fèi)充足或經(jīng)費(fèi)不足的實(shí)際情況下，分別有著不同的自主性選擇。在經(jīng)費(fèi)充足的情況下，對于某些關(guān)鍵職位，二級單位的首要選擇是招錄院聘的編外老師。而對于非關(guān)鍵職位，如果是階段性忙碌工作，就會讓學(xué)生助理來承擔(dān)；如果是連續(xù)性忙碌工作，則仍會增加編外教師予以承擔(dān)。而在經(jīng)費(fèi)不足的情況下，不同類型的學(xué)院也會采取截然不同的策略。某些強(qiáng)行政型的二級單位，由于行政人員掌握較大的話語權(quán)，在招聘學(xué)生助理之外還會讓專任教師兼職各種工作任務(wù)；而在弱行政型的學(xué)院，則只能是由行政人員兼任職位并在不堪重負(fù)之時由學(xué)生助理來分擔(dān)具體工作，見圖3。

圖3 二級單位編外自主性行為傾向分析

(三)高校工作負(fù)荷張力下的基層自主性

人員編制額度的限制也傳遞至基層系所、中心和科室等三級部門，并帶來了更為嚴(yán)峻的部門人員缺乏問題。面對無法回避的各種管理或?qū)I(yè)工作任務(wù)，基層部門通常只能通過一人多崗方式予以解決，要求系所或科室人員在自己本職工作之外再負(fù)擔(dān)學(xué)院或系所的一些其他具體事務(wù)。實(shí)際上，系所、中心或科室人員的一人多崗問題并不限于行政人員，還涉及輔導(dǎo)員、其他教輔人員、專任教師等各類群體，他們不得不承擔(dān)班主任、信息中心主任、培訓(xùn)中心主任、黨支部書記及委員、學(xué)科指導(dǎo)組召集人、學(xué)位委員會主任及委員等不同崗位的兼職工作。而且，在工作任務(wù)及崗位不斷增多的情況下，基層部門一人多崗的矛盾正逐漸加劇，導(dǎo)致基層教師因負(fù)擔(dān)多種工作而無法投入全部身心做好本職工作。

當(dāng)然，基層三級部門所遭遇的真正難題來自高校擴(kuò)招背景下學(xué)生數(shù)量激增所帶來的工作量增加，并在學(xué)校和二級單位的雙重壓力下，形成了更為沉重的工作負(fù)擔(dān)。目前各高校各二級單位下的系所或科室在招生復(fù)試、學(xué)科評估、論文答辯、科研規(guī)劃、教學(xué)安排、黨建工會活動及臨時性工作等方面承擔(dān)了極其繁重的任務(wù)?；旧厦總€人都要兼任其他工作，而不是做好本職工作就可以。然而，這些教務(wù)行政工作通常津補(bǔ)貼都不高，所以很少有人帶著積極意愿去承擔(dān)兼職工作。并且，由于工作穩(wěn)定、待遇優(yōu)厚、假期較長等條件，高校吸引了較大比例的女性來任職，而二胎、三胎政策的實(shí)施，則給原本忙碌的工作增添了附加難題，使得正常工作的平穩(wěn)運(yùn)行甚至都難以保障。

在三級部門崗位有限和負(fù)荷增加的工作張力下，系所、中心或科室也并非是消極地應(yīng)對工作，而是在積極地謀求自身生存之道。他們會發(fā)揮用編自主權(quán)以各種不同方式解決現(xiàn)實(shí)問題，尤其是通過非編聘用各種類型的學(xué)生助理來共同擔(dān)負(fù)起本部門的各項(xiàng)具體工作任務(wù)。其中，“4+1+2”學(xué)生相比其他學(xué)生助理能夠更高程度地融入系所、中心或科室的日常管理工作之中，在身份上可以逐步跳脫出參與學(xué)校管理的學(xué)生角色，負(fù)擔(dān)更為重要的行政或教研工作，并對“三助一輔”進(jìn)行管理與指導(dǎo)。同時“三助一輔”甚至各系所、中心、科室乃至個人臨時聘用的助理，也都深入?yún)⑴c了具體部門的日常管理或?qū)I(yè)工作，并成為很多系所、科室、中心消解工作強(qiáng)負(fù)荷的普遍性替代策略。

五、公立高校編外擴(kuò)張的自主性制度邏輯

(一)事業(yè)單位控制的編制標(biāo)識

編制作為極具中國特色的組織制度符號，和特殊組織化的單位具有與生俱來的密切關(guān)聯(lián)。而單位作為改革開放前計劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的進(jìn)行政治動員、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會整合的行政一體化形式，承擔(dān)著身份控制、資源分配、專業(yè)分工和生活保障等多種功能。在行政單位范圍擴(kuò)張的過程中，事業(yè)單位充分融入了單位體制，并形成了包含政治、社會及自身專業(yè)分工等多種合一的單位組織功能。政治動員功能強(qiáng)調(diào)公立高校作為行政體系“部件”而存在，并構(gòu)建了普遍的行政級別制度，且在“黨政雙軌單一”行政體制結(jié)構(gòu)下產(chǎn)生高效的政治動員機(jī)制(王浦劬、湯彬，2019)。[22]經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會保障功能則在公立高校中通過編制關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，將觸角延伸至經(jīng)濟(jì)發(fā)展、勞動就業(yè)、勞保福利、住房分配、子女入學(xué)等制度以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會生活的高度組織化。因而，公立高校以政治、經(jīng)濟(jì)與社會三位一體功能來契合集權(quán)政治體制，成為國家對社會進(jìn)行直接行政管理的組織手段和基本環(huán)節(jié)。

可見，中國特有的單位形式作為中國依靠政權(quán)力量推進(jìn)社會主義工業(yè)化在組織上的反映，其實(shí)質(zhì)是將命令權(quán)和財產(chǎn)權(quán)結(jié)合起來的國家統(tǒng)治的組織制度化工具或手段(李路路，2002)。[23]因而在單位體制下，無論公立高校的社會分工性質(zhì)和專業(yè)功能如何，也具有行政血緣關(guān)系和行政等級，并按這種關(guān)系分別隸屬于政府行政機(jī)構(gòu)(路風(fēng)，1989)，[24]成為政府機(jī)構(gòu)的“非政府延伸”甚至內(nèi)部組織形式。而在這種體制下，公立高校作為政府行政控制過程的“末梢”之一，將一切社會活動限制在行政化的組織結(jié)構(gòu)中，必然會因向行政組織出讓其部分專業(yè)組織功能而導(dǎo)致自主性權(quán)利的缺失，更會因?qū)π姓M織承擔(dān)過多政治、社會功能而呈現(xiàn)出明顯的政治化人格。由此，公立高校也表現(xiàn)為國家行政組織延伸的行政一體化形式，并依賴于自上而下的行政權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)而呈現(xiàn)出典型的行政化趨向。

而公立高校的組織制度化，又是依賴于計劃體制時代下與單位形成共生關(guān)系的事業(yè)編制，并以其作為具體聯(lián)結(jié)點(diǎn)而予以錨定的。事業(yè)編制作為滿足政治控制目的而依據(jù)單位性質(zhì)和工作類別予以劃分，并進(jìn)行固化、標(biāo)識以明確人員地位、權(quán)力的組織制度單元，同樣所承擔(dān)的是單位的政治動員、行政控制、福利保障功能，所標(biāo)識的是單位成員的身份變動及利益分配。高校事業(yè)編制強(qiáng)調(diào)由各級編委及編辦按照法定的權(quán)限和程序?qū)⒏咝？傤~核定、方案制定、標(biāo)準(zhǔn)擬定及具體審批予以日常管理和監(jiān)督指導(dǎo)，又因廣泛關(guān)聯(lián)和影響組織、財政、人事、勞動保障、紀(jì)檢監(jiān)察等管理部門，而成為中國獨(dú)特性干部體制及人員控制的“元管理”。同時，編制作為組織管理的“三駕馬車”之一，在長期獨(dú)特性的有益探索中，以“三定”方案確定人員額度和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，并作為單位體制的核心標(biāo)識而和單位共同成為組織制度化的中國特色符號。

(二)公立高校的去行政控制訴求

隨著國家體制機(jī)制改革的不斷深化，具有中國特色的單位開始逐漸克服依賴性人格現(xiàn)象，在結(jié)構(gòu)和功能上由同質(zhì)性向異質(zhì)性轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了單位變遷中的職能分化。在行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等單位核心類型實(shí)現(xiàn)“政事分離”的情形下，行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位之間也逐步實(shí)現(xiàn)了“還權(quán)于事”。公立高校在消除社會保障乃至行政控制功能的過程中，開始實(shí)現(xiàn)基本功能的區(qū)分，退卻對行政組織承擔(dān)的過多政治、社會功能并收回向行政組織出讓的自身專業(yè)功能。從而，公立高校逐漸成為履行公共教育服務(wù)職能的公共事務(wù)主體，逐步擺脫了行政組織實(shí)施的行政控制壓力。至此，公立高校開始嘗試建立獨(dú)立于單位之外的社會保障體系，并使自身徹底社會化而不再受制于行政化，從而在很大程度上實(shí)現(xiàn)了組織實(shí)體原有功能定位的漸次回歸。

隨著事業(yè)單位體制改革的深化，公立高校盡管是由國家設(shè)置并接受政府領(lǐng)導(dǎo)，但不再具有公共行政權(quán)力，經(jīng)費(fèi)來源也呈現(xiàn)由國家財政統(tǒng)一撥付而轉(zhuǎn)變?yōu)槿遮叾嘣膽B(tài)勢。而回歸公益性質(zhì)乃至市場領(lǐng)域的公立高校作為保障國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活正常進(jìn)行的社會服務(wù)支持系統(tǒng)，主要以提供專業(yè)性公共服務(wù)為基本職能，利用自身專業(yè)知識和專門技術(shù)向社會提供諸如教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)。因此，在以提供公共事業(yè)產(chǎn)品為組織宗旨和公共價值創(chuàng)造的目標(biāo)情勢下，公立高校主要承擔(dān)的是公共教育事務(wù)，顯現(xiàn)的應(yīng)是公共服務(wù)價值，不再因過分依賴于編制而追求行政管控價值。由此，公立高校編制也開始出現(xiàn)由規(guī)模管控到資源共享的治理性探索，并實(shí)現(xiàn)其作為單位功能標(biāo)識的積極性轉(zhuǎn)向。

為此，在公立高校中，盡管以政黨嵌入的形式對其產(chǎn)生某些政治影響的做法仍可以保留，但不應(yīng)該過多強(qiáng)調(diào)其作為行政體系“部件”甚至公共權(quán)力機(jī)構(gòu)而存在，并形成普遍的行政級別體系及規(guī)范的政治動員機(jī)制，更不應(yīng)該通過編制而以資格條件、提名否決等形式影響公立高校的人事自主權(quán)(Mengli，Haozhou，2016)。[25]因而，機(jī)構(gòu)編制作為行政控制功能的基石，如缺乏追求行政控制價值的意義乃至存在基礎(chǔ)，必然要考慮在擺脫制度異化的宗旨下實(shí)現(xiàn)公立高校摒棄編制標(biāo)簽的破局性變革。實(shí)際上，即使需要對公立高校予以一定程度的行政控制，也可另行通過嵌入黨群組織等形式予以保障，以行政引領(lǐng)、統(tǒng)籌、融通等方式保證其在政治方向、政治立場及政治站位上不予偏離。當(dāng)然，這將是公立高校組織管理的一種新格局，見圖4。

圖4 公立高校編外擴(kuò)張的行為傾向和制度邏輯

六、結(jié)論與啟示：公立高校發(fā)展的去編化趨向

回歸性自主邏輯下的編外擴(kuò)張顯現(xiàn)的是公立高校當(dāng)前所回歸的編外自主性狀態(tài)，但也似乎預(yù)示著公立高校的去編化趨勢。那么，到底該怎樣抉擇呢？鑒于作為客體的公共效用、主體的公共表達(dá)及規(guī)范的公共導(dǎo)向(Stephen ，2002)，[26]可展開編外擴(kuò)張的公平與效率的價值辨析。公立高校編制管理原則，無論是“精簡統(tǒng)一效能”還是“優(yōu)化協(xié)同高效”，其實(shí)都強(qiáng)調(diào)在節(jié)約支出的“效率”宗旨下，以人員精簡實(shí)現(xiàn)人力成本控制及工作效能提升。然而實(shí)踐顯示，其實(shí)有時很難真正通過人員精簡來達(dá)到財政支出縮減的效果，實(shí)現(xiàn)“減人減支”，而有時又會出現(xiàn)只能通過人員增加才能達(dá)到工作效益增加的目的，即“增人增效”。因而，在公立高校編制改革中也許不應(yīng)僅落足于以“節(jié)約支出”提升效能，也應(yīng)直接落足于“提升效能”，并以各種形式來達(dá)致目標(biāo)，為公立高校編制難題的消解提供有效性的解決方案。

同時，在編外擴(kuò)張對效率性的單純追求中時常會形成對公平性的破壞，損毀其作為普遍“理性”規(guī)范而根植于人們希望美好生活基礎(chǔ)之中的獨(dú)立和不偏不倚的精神價值。盡管，公立高校編制在產(chǎn)生時就基于不同出身和條件區(qū)分干部編制和工人編制、一般編制和參公編制、在編狀態(tài)和編外狀態(tài)等，并在體制轉(zhuǎn)軌時期采取“老人老辦法、新人新辦法”的漸進(jìn)改革路徑，以自然公平形式顯現(xiàn)了形式上的公平。但是，由于改革開放以來的編制控制及縮減，公立高校往往在編制額度限制之外大量招收編制外的合同制人員，編制逐漸因不能體現(xiàn)新時代所要求的機(jī)會公平而顯現(xiàn)了實(shí)質(zhì)上的不公平。由此，廣泛存在的編內(nèi)編外差別，會因工資收入、津貼補(bǔ)貼、福利保險、職務(wù)消費(fèi)差距形成“同值不同酬”乃至社會地位、工作權(quán)力、勞動強(qiáng)度、晉升空間及單位認(rèn)同方面的“編制分層”。而更為嚴(yán)重的是，編外人員會因工作待遇、地位的不公平而產(chǎn)生不平衡心理及負(fù)向性行為，從而在藐視編制公平價值中又直接損毀了編制效率價值。

正因?yàn)檫^分追求“優(yōu)化協(xié)同高效”會漠視公平價值，對效率的追求也并未獲取真正意義的效率價值，從而在“帕金森定律”作用下，因“有組織的不負(fù)責(zé)任”(organized irresponsibility)狀態(tài)而產(chǎn)生內(nèi)在的自我擴(kuò)張沖動和潛在資源浪費(fèi)(貝克，2004)。[27]對此，為促進(jìn)以事實(shí)上的伙伴關(guān)系形式實(shí)現(xiàn)效率與公平的價值統(tǒng)一，其實(shí)可將理性回應(yīng)作為“清除腦中浮渣的最佳物”，撕掉想當(dāng)然的假設(shè)的虛假面紗并拓寬視野(伯曼等，2008)。[28]從而，以“干凈的石板(clean slate)”為出發(fā)點(diǎn)而重新開始，在質(zhì)疑現(xiàn)實(shí)沖突性狀態(tài)的基礎(chǔ)上超脫固有思維禁錮，辯證地權(quán)衡現(xiàn)實(shí)困境影響因素并調(diào)和似乎不可調(diào)和的觀點(diǎn)。由此，面對公立高校編制之問，對于作為極具中國特色的組織制度化符號的編制，自然不能因?yàn)槲从衔鞣嚼碚摮绷骰驅(qū)嵺`趨勢而輕言快速擯棄和廢除。但是，在新時代的確可以依據(jù)中國本土場景對編外管理和去編趨向予以探析，在重新審視編外人員存在的價值中探究編制變革和創(chuàng)新取向。

為此，可進(jìn)一步發(fā)揮公立高校用編自主權(quán)，深入改變現(xiàn)行由行政機(jī)構(gòu)為其確定編制的做法而將編制權(quán)力充分下放，由公立高校自主決定是否盡快去除編制標(biāo)簽，促使由編外擴(kuò)張中的“非編”聘用向“去編”規(guī)劃的轉(zhuǎn)向。雖然，時至今日行政機(jī)構(gòu)仍習(xí)慣于在“胡蘿卜加大棒”的策略下，以編制設(shè)置為核心而形成人事控制、財政控制及政黨嵌入，促使非政府組織采納單位的傳統(tǒng)特征和機(jī)制。但是，在新時代隨著單位制作為歷史的產(chǎn)物正逐漸消解，在單位編制水平可能由政府裁員運(yùn)動決定且并沒有特別成功的情況下(John，2003)，[29]為了提升公共服務(wù)效能，也許去除公立高校編制標(biāo)識不失為一種與時俱進(jìn)的合理化選擇。因此，公立高?？纱偈箛揖幹妻D(zhuǎn)變?yōu)閱挝痪幹疲瑑H在本單位范圍內(nèi)自行確定設(shè)置和使用人員編制。或者是，以事業(yè)員額替代事業(yè)編制，采用員額制、聘任制或外包制等形式進(jìn)行事業(yè)單位的人力資源管理。盡管，實(shí)行編外擴(kuò)張的“非編”模式也具有一定程度的治理意味，但是只有強(qiáng)調(diào)公立高?！叭ゾ帯辈拍苷嬲俪删幹妻D(zhuǎn)化或消解的組織自治狀態(tài)。

當(dāng)然，作為中國組織行政體制的特色符號，編制由來已久，也可考慮采用先行先試形式，鼓勵在某些類別、層次的公立高校中率先進(jìn)行摒棄編制標(biāo)識的試點(diǎn)探索。鑒于事業(yè)單位分類改革對從事公益服務(wù)的公立高校進(jìn)行了細(xì)分，可對屬于準(zhǔn)公益類性質(zhì)、允許部分市場化配置資源的普通高等教育、職業(yè)教育等公立高校，進(jìn)行獨(dú)立于單位之外的編制體制去編化的進(jìn)一步探索。實(shí)際上，“預(yù)聘—長聘制”“周轉(zhuǎn)池制度”“報備員額制”“編制備案制”等等，這些在各高校正新興的試行試點(diǎn)，就顯現(xiàn)了高校教師編制體制機(jī)制上的持續(xù)性創(chuàng)新嘗試。總之，倡導(dǎo)公立高校去編化是為事業(yè)單位組織改革釋放更大的自主空間，有助于在突出服務(wù)、效率及公平等公共價值目標(biāo)中嘗試實(shí)現(xiàn)單位編制難題的真正解決。而且，在“中國之治”時代背景下強(qiáng)調(diào)“非編”到“去編”的路徑轉(zhuǎn)變預(yù)示的也是公立高校由“管理”到“治理”的狀態(tài)轉(zhuǎn)變，可在促進(jìn)公立高校專業(yè)功能回歸中推進(jìn)公立高校治理，從而以事業(yè)單位編制制度創(chuàng)新助力國家組織治理體系和治理能力現(xiàn)代化。