任遠金，李辰，趙鉑川，趙明元

（1.合肥職業(yè)技術(shù)學(xué)院 體育教研室，安徽 合肥 230012；2.肇慶學(xué)院 體育與健康學(xué)院，廣東 肇慶 526061；3.廣西師范大學(xué)漓江學(xué)院 體育與健康學(xué)院，廣西 桂林 541006；）

當(dāng)前正是我國從體育大國邁向體育強國的關(guān)鍵時刻，學(xué)校體育教育事業(yè)呈現(xiàn)出欣欣向榮的發(fā)展局面.強化學(xué)校體育是實施素質(zhì)教育、促進學(xué)生全面發(fā)展的重要途徑，對于促進教育現(xiàn)代化、建設(shè)健康中國和人力資源強國，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有重要意義[1].學(xué)校體育場地設(shè)施則是保障學(xué)校體育工作得以順利開展的必要物質(zhì)基礎(chǔ)，是學(xué)校全面推行素質(zhì)教育、開展體育活動的重要物質(zhì)載體，同時也是我國體育場地設(shè)施的重要組成部分.學(xué)校體育場地設(shè)施建設(shè)一直受到國家層面的關(guān)注和重視，2020年10月15日，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面加強和改進新時代學(xué)校體育工作的意見》，再次就學(xué)校體育設(shè)施建設(shè)、學(xué)校和公共體育場館開放互促共進等方面提出建議和要求.

學(xué)校體育場地設(shè)施政策是屬于國家體育行政部門的政策，同時也是學(xué)校體育場地設(shè)施治理的重要手段之一；國家體育行政部門的政策法規(guī)是指國家體育行政部門依據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定的規(guī)范性文件的總稱[2]；而公共政策是指國家機關(guān)、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)或服務(wù)于一定社會政治、經(jīng)濟、文化目標(biāo)所采用的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱[3].在社會主義市場經(jīng)濟時期，特別是進入21世紀(jì)后，我國體育教育事業(yè)步入了快速發(fā)展和深入改革時期.本階段我國出臺了國家層面的學(xué)校體育設(shè)施相關(guān)政策共計33項，與學(xué)校體育場地設(shè)施相關(guān)的法律法規(guī)政策7部①國家體育總局官方網(wǎng)站統(tǒng)計整理.雖然沒有專門針對學(xué)校體育場地設(shè)施立法或制定政策，但是從基本法到部門規(guī)章法規(guī)和政策中都有很多與之相關(guān)的法律規(guī)定和政策要求.因此，本文中的“政策”包含了與學(xué)校體育場地設(shè)施相關(guān)的法律法規(guī)、條例、制度、意見等，主要的法規(guī)政策見表1，并在文中以文件編號的形式呈現(xiàn).總體來說，學(xué)校體育場地設(shè)施的政策都屬于公共政策范疇，種類劃分可以參照公共政策的功能.公共政策的功能主要有控制作用、協(xié)調(diào)和分配作用及導(dǎo)向作用等3個方面的功能[4].學(xué)校體育場地設(shè)施政策屬于公共政策的范疇，也具備上述功能.本研究以公共政策的功能分類為依據(jù)，將學(xué)校體育場地設(shè)施政策分為“學(xué)校體育場地設(shè)施控制性政策”“學(xué)校體育場地設(shè)施協(xié)調(diào)性政策”以及“學(xué)校體育場地設(shè)施導(dǎo)向性政策”，并針對不同類型的政策對于學(xué)校體育場地設(shè)施的治理過程中的影響和問題進行分析，以及提出相應(yīng)的完善措施.需要注意的是，每一個政策的制定與出臺都不會有單一功能的限定，事實上有很多關(guān)于學(xué)校體育場地設(shè)施的政策都具備多方面、多功能的特點，本文的研究只是選取相關(guān)政策的主要功能來作為其劃分依據(jù).

表1 我國有關(guān)學(xué)校體育場地設(shè)施主要法規(guī)、政策一覽表

1 學(xué)校體育場地設(shè)施控制性政策

1.1 學(xué)校體育場地設(shè)施的控制性政策含義及內(nèi)容

“學(xué)校體育場地控制性政策”指的是通過政策，保障學(xué)校體育場地設(shè)施建設(shè)、使用以及安全等各種權(quán)益.學(xué)校體育場地設(shè)施控制性政策的主要特點是通過規(guī)范人們的行為，增強人們在使用學(xué)校體育場地設(shè)施過程中的權(quán)利和義務(wù)的觀念意識，保障學(xué)校體育場地設(shè)施能夠良好的運行，更好地為學(xué)校體育活動服務(wù).學(xué)校體育場地設(shè)施控制性政策是協(xié)調(diào)性政策和導(dǎo)向性政策的執(zhí)行保障.

學(xué)校體育場地設(shè)施控制性政策的主要內(nèi)容：（1）注重學(xué)校體育場地設(shè)施建設(shè).大部分控制性政策都要求學(xué)校必須配備相應(yīng)的體育場地設(shè)施，并進一步要求加大學(xué)校體育場館、配套器材的建設(shè)力度，以滿足教學(xué)、（訓(xùn)練）、競賽（和其他活動）所需場地設(shè)施、器材的需要.國家相關(guān)機構(gòu)和部門為學(xué)校體育場地設(shè)施、器材的建設(shè)和配備出臺了相關(guān)的法規(guī)條例，《教育法（2021第三次修正）》第四十五條、《體育法（2016年第二次修正）》第二十二條和文件2第二十條等都有明確的規(guī)定和要求，教育等行政部門應(yīng)當(dāng)完善體育、衛(wèi)生保健設(shè)施，保護學(xué)生的身心健康；上級主管部門和各級各類學(xué)校要遵照國家和地方的規(guī)定，按照標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)體育場地設(shè)施和配備相關(guān)的體育器材，并作為學(xué)校教學(xué)儀器納入供應(yīng)計劃；各級各類新建設(shè)和改擴建的學(xué)校，對體育場地設(shè)施必須進行相應(yīng)的規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè).這些控制性的學(xué)校體育場地設(shè)施政策明確了學(xué)校體育場地設(shè)施的建造標(biāo)準(zhǔn)，確定了政策執(zhí)行的主體負責(zé)人，將責(zé)任明確，權(quán)責(zé)劃分到具體的人或部門，由此運用強制手段來保障學(xué)校體育場地設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行.文件3中要求新建居民小區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和學(xué)校必須配套建設(shè)相應(yīng)的體育設(shè)施；文件4中也明確提出各地應(yīng)加大對學(xué)校體育、衛(wèi)生和健康教育的投入，保證場地、設(shè)施能夠滿足教學(xué)和業(yè)余活動需要.文件5提出了義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)中有關(guān)體育設(shè)施的規(guī)定①學(xué)校體育設(shè)施列為義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的重要內(nèi)容，以保基本、兜底線為原則，建設(shè)好學(xué)校體育場地設(shè)施、配好體育器材，為體育教師配備必要的教學(xué)裝備。.文件1指出把農(nóng)村學(xué)校體育設(shè)施建設(shè)納入地方義務(wù)教育均衡發(fā)展規(guī)劃.（2）注重學(xué)校體育場地設(shè)施安全規(guī)范.學(xué)校應(yīng)當(dāng)提供符合安全標(biāo)準(zhǔn)的場地和教學(xué)設(shè)施，學(xué)校體育場地設(shè)施維修與故障排查都需要有專人負責(zé)，并有專項的資金保障.國家頒布學(xué)校體育場地設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，目的在于保障學(xué)校體育工作的正常開展，促進廣大中小學(xué)生健康成長.建立學(xué)校體育場地設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)，就是為學(xué)校體育場地設(shè)施的建造質(zhì)量和使用安全把關(guān)，保障學(xué)校體育活動的安全開展和學(xué)生的身心健康.文件6主要是針對中小學(xué)體育場地設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè).2012年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了《中小學(xué)體育設(shè)施技術(shù)規(guī)程》，為中小學(xué)體育場地設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提供參考.文件7根據(jù)中小學(xué)學(xué)生的生理特點和學(xué)校體育課程、訓(xùn)練項目的不同，區(qū)分并細化了兩級學(xué)校不同的器材設(shè)施的配置，更加合理的對體育場地設(shè)施進行規(guī)范和要求.2016年，因毒跑道事件，教育部牽頭修訂文件8，2018年11月1日，歷時2年編訂的塑膠跑道國家強制標(biāo)準(zhǔn).文件8針對塑膠跑道提出了更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和要求.所有新的標(biāo)準(zhǔn)措施的頒布，都是順應(yīng)社會發(fā)展和學(xué)校體育發(fā)展的形勢產(chǎn)生的.（3）學(xué)校體育場地設(shè)施的建設(shè)和管理以及保養(yǎng)維修等，都需要經(jīng)費的支持.學(xué)校的經(jīng)費來源于當(dāng)?shù)氐呢斦芸?，學(xué)校體育場地設(shè)施的經(jīng)費來源和機制可參考文件2第二十二條和文件5②各級教育行政部門和學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)校體育工作的實際需要，把學(xué)校體育經(jīng)費納入核定的年度教育經(jīng)費預(yù)算內(nèi)，予以妥善安排。各級政府要切實加大學(xué)校體育經(jīng)費投入力度，地方各級人民政府在安排財政轉(zhuǎn)移支付資金和本級財力時要對學(xué)校體育給予傾斜。同時也要鼓勵和引導(dǎo)社會資金支持發(fā)展學(xué)校體育，多渠道增加對學(xué)校體育教育的資金投入。.關(guān)于學(xué)校體育場館資金的管理和使用，相關(guān)法律③《中華人民共和國體育法（2016年第二次修正）》《中華人民共和國教育法（2021第三次修正）》明確指出，體育場館資金應(yīng)當(dāng)用于學(xué)校體育設(shè)施的維護、管理和事業(yè)發(fā)展及服務(wù)人員的報酬，用以保障體育設(shè)施的正常運行.任何組織和個人不得挪用、克扣[5].從法律的層面對學(xué)校體育場館經(jīng)費的管理和使用加以明確規(guī)定，保障資金的有效使用和用對地方.學(xué)校特別是中小學(xué)體育工作在目前的教育背景下，相對還是處在弱勢和邊緣，并且與學(xué)校升學(xué)率聯(lián)系不緊密，產(chǎn)出效益不明顯.雖然有明確的法律規(guī)定來保障學(xué)校體育工作的經(jīng)費投入，但必須有一定的檢查和監(jiān)督機制，并作為學(xué)校和領(lǐng)導(dǎo)考核的重要內(nèi)容.

1.2 學(xué)校體育場地設(shè)施控制性政策存在的缺陷

學(xué)校體育場地設(shè)施控制性政策在學(xué)校場地設(shè)施建設(shè)、質(zhì)量、配備標(biāo)準(zhǔn)等多個方面都有相應(yīng)的規(guī)定和要求.但是，我國學(xué)校體育場地設(shè)施目前仍存在數(shù)量嚴(yán)重不足、達標(biāo)率較低、類型單一和質(zhì)量較差等問題[6].這些相關(guān)政策無法有效解決的問題，關(guān)鍵性原因還是學(xué)校體育場地設(shè)施控制性政策修訂的滯后和強制性的缺失.

特別是學(xué)校體育場地設(shè)施的安全問題，頻頻引發(fā)擔(dān)憂，例如“毒跑道”事件，近年來由于大量的學(xué)校升級改造，都使用了塑膠跑道替代原有操場材料，但是由于缺乏監(jiān)管體制，塑膠跑道的質(zhì)量堪憂，一些不良商家采用有毒材料施工，給使用跑道的師生帶來很大的身體上的傷害.從2014年開始，北京、蘇州、無錫、南京、常州、深圳、上海、河北等多地學(xué)校發(fā)生“異味跑道、異味操場”的現(xiàn)象，有的甚至造成學(xué)生流鼻血、過敏、頭暈、惡心等[7]，以及廣州市增城區(qū)某小學(xué)學(xué)生在上體育課過程中被球門砸倒，送醫(yī)治療卻搶救無效死亡等，這些事故的發(fā)生折射出的是政府主管部門的監(jiān)管不力和不到位.“毒跑道”事件的源頭是學(xué)校的體育場地設(shè)施改造升級，但是學(xué)校體育場地設(shè)施的控制性政策并沒有隨之更新?lián)Q代，確立新的標(biāo)準(zhǔn)，所以，不良商家鉆了政策的漏洞，給師生的身體健康帶來了重大的隱患.“毒跑道”大規(guī)模出現(xiàn)是在2014年，但是直到2016年才頒布塑膠跑道新國標(biāo)文件8，2018年11月出臺了比較全面的國家強制標(biāo)準(zhǔn)文件8.從大面積出現(xiàn)問題到臨時修訂新國標(biāo)歷時2年，正式全面的新國標(biāo)公布歷時4年.盡管法律與政策具有引領(lǐng)性與前瞻性，但在社會的快速發(fā)展和變化的情況下，站在如“毒跑道”這一具有緊迫性的現(xiàn)實問題面前，許多政策的修訂可以說是迫在眉睫.“毒跑道”嚴(yán)重危害了少年兒童的身體健康，并在社會引起了極大的恐慌，若沒有及時整治更是影響了政府的公信力.

學(xué)校體育場地設(shè)施的質(zhì)量安全是學(xué)校體育活動的安全基礎(chǔ)，是學(xué)生體育活動安全和身體安全的重要保障.學(xué)校體育場地設(shè)施的質(zhì)量安全無法得到保障，那么由此將會引起一系列家校沖突等“災(zāi)難性”后果.目前學(xué)校相關(guān)的體育類設(shè)施不但存在質(zhì)量不合格、安全性欠缺、保障性不高等問題，還存在規(guī)劃建造形式、類型相同和維護維修保養(yǎng)費用不足的問題，以及占用、濫用和管理不到位等各種不良現(xiàn)象.這些問題出現(xiàn)的源頭有兩方面：其一，控制性手段的強制性不夠，導(dǎo)致情況失控，無法控制學(xué)校體育場地設(shè)施發(fā)展過程產(chǎn)生的各種問題；其二，控制性政策的修訂具有一定的滯后性，政府缺乏對緊急情況的處理預(yù)案，無法及時地修訂政策，發(fā)布新規(guī).

1.3 學(xué)校體育場地設(shè)施控制性政策的建設(shè)途徑

學(xué)校體育場地設(shè)施控制性政策要引入相關(guān)法律法規(guī)作為強制性的執(zhí)行保障.政策文件作為規(guī)范性文件頒布施行，具有一定的法律效力，但是法律效力并不高.行政法規(guī)和規(guī)章的制定需要分別按照《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》進行，而其他規(guī)范性文件的制定則無此要求.一般來講，法律規(guī)范制定的嚴(yán)格程度與其效力強度成正比，由于其他規(guī)范性文件制定程序比較簡易，所以其法律效力是比較低的[8].控制性政策的實質(zhì)是為了維護社會的底線，保障權(quán)利主體的基本權(quán)益，一旦突破了底線，就會釀成不可預(yù)估的災(zāi)難性后果.因此，學(xué)校體育場地設(shè)施控制性政策必須要引入相關(guān)法律法規(guī)，并在政策文件中將各種違反政策的行為會受到的法律責(zé)任附在后面，以國家強制力為后盾，由國家強制力保證實施.對于違反控制性政策的行為，要使其受到相應(yīng)的法律制裁.

建立學(xué)校體育場地設(shè)施規(guī)劃咨詢、招標(biāo)建設(shè)、社會開放和安全事故專家咨詢論證制度，簡化相關(guān)控制性政策修訂程序.1978年改革開放以來，我國社會、經(jīng)濟發(fā)展迅速，各方面發(fā)展轉(zhuǎn)變巨大，生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑、人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的基本矛盾，是各項法規(guī)政策制度修訂完善、發(fā)揮功能的產(chǎn)生與演進的根本動力.伴隨著學(xué)校體育場館設(shè)施管理、服務(wù)、維保等事務(wù)的日益復(fù)雜和學(xué)校體育工作所承擔(dān)責(zé)任的多元化，學(xué)校體育工作的范圍和學(xué)校體育場地設(shè)施所承擔(dān)的任務(wù)都會發(fā)生變化.而學(xué)校體育場地設(shè)施控制性的政策一般都是涉及到學(xué)生基本的體育權(quán)利和安全等重要問題.因此，在學(xué)校體育場地設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)、對外開放和服務(wù)社會之初，建立專家論證機制，保障場地建設(shè)符合學(xué)校的實際需求和服務(wù)社會時的校園安全；要建立重大安全事故專家咨詢制度，使政府部門能夠通過咨詢專家了解事故發(fā)生的前因后果，并經(jīng)過專家組的討論迅速地拿出應(yīng)急方案，針對特殊情況，還可以簡化學(xué)校體育場地設(shè)施控制性政策的修訂程序，將事故的影響降到最低.為保證專家咨詢制度的公正性和科學(xué)性，可以探索建立由國家機關(guān)、學(xué)校、體育的專家學(xué)者等對制定政策中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機制.

2 學(xué)校體育場地設(shè)施協(xié)調(diào)性政策

2.1 學(xué)校體育場地設(shè)施的協(xié)調(diào)性政策的含義及現(xiàn)狀

“學(xué)校體育場地設(shè)施協(xié)調(diào)性政策”指的是通過政策對體育設(shè)施資源的分配來調(diào)節(jié)學(xué)校體育場地設(shè)施規(guī)劃建設(shè)發(fā)展過程中不對稱、不合理、不平衡狀態(tài)，促進學(xué)校體育場地設(shè)施協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的政策.我國疆域遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和具體的發(fā)展條件各不相同，因此學(xué)校體育場地設(shè)施的發(fā)展存在著地域的差異，簡單的“一刀切”政策是無法滿足全國學(xué)校體育場地的發(fā)展需要.再者，隨著科技的進步、經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)代人類社會在發(fā)展的過程中產(chǎn)生了眾多新的領(lǐng)域、技術(shù)和裝備，也引起一系列的沖突和矛盾，比如人的健身需求和體育資源間的矛盾等，這些矛盾都對學(xué)校體育場地設(shè)施的發(fā)展也提出了新的要求和標(biāo)準(zhǔn).協(xié)調(diào)性政策就是正確處理學(xué)校體育場地設(shè)施發(fā)展過程中的內(nèi)外各種關(guān)系，為其正常運轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境，從而促進發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn).簡而言之，學(xué)校體育場地協(xié)調(diào)性政策就是從宏觀上合理地分配資源，使彈性的協(xié)調(diào)性政策符合地方、學(xué)校發(fā)展的實際情況，以保障學(xué)校體育場地設(shè)施能夠協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展.

學(xué)校體育場地設(shè)施協(xié)調(diào)性政策的主要特點：（1）整合協(xié)調(diào)有限的資源，縮小學(xué)校體育場地設(shè)施區(qū)域發(fā)展差距.我國城鄉(xiāng)發(fā)展程度存在差異，城市擁有更好的物質(zhì)基礎(chǔ)來發(fā)展學(xué)校體育場地設(shè)施，而鄉(xiāng)村地區(qū)卻缺少發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ).因此，通過協(xié)調(diào)性政策整合有限的資源，在一定范圍內(nèi)避免學(xué)校體育場地設(shè)施因區(qū)域發(fā)展差異而衍生的更大的差異化.文件4中就提出農(nóng)村小學(xué)應(yīng)有基本滿足教學(xué)需要的場地和器材.要積極倡導(dǎo)和鼓勵學(xué)校和學(xué)生在保證安全的情況下，因地制宜，修舊利廢，自制體育器材.文件9中要求農(nóng)村中小學(xué)體育設(shè)施可以與“農(nóng)民體育健身工程”結(jié)合起來，改善農(nóng)村學(xué)校體育條件.通過鼓勵農(nóng)村學(xué)校結(jié)合所在地區(qū)的條件和學(xué)校實際情況，自己動手制作體育器材和活動設(shè)施，并將農(nóng)村“農(nóng)民體育健身工程”和學(xué)校體育場地建設(shè)有效結(jié)合起來，在有限的資源下，靈活運用協(xié)調(diào)性政策整合資源，保障其基本的功能，維持正常的運行，在一定的條件下促進農(nóng)村學(xué)校體育場地設(shè)施的發(fā)展，縮小區(qū)域間的差異.文件1鼓勵有條件的地區(qū)在中小學(xué)建設(shè)體育場館，與體育基礎(chǔ)薄弱學(xué)校共用共享；鼓勵有條件的高校與地方共建共享.（2）協(xié)調(diào)學(xué)校體育資源和社會體育資源之間的矛盾，促進學(xué)校體育場地設(shè)施和社會體育場地設(shè)施共同發(fā)展.經(jīng)濟的高速發(fā)展推動著社會的發(fā)展，學(xué)校體育工作和社會體育發(fā)展接軌，使得雙方都會承擔(dān)部分相應(yīng)的責(zé)任，但在接軌過程中難免會出現(xiàn)矛盾和困境.其主要矛盾是學(xué)校體育場地資源和社會體育場地資源無法形成有效的對接，這主要表現(xiàn)在兩方面：其一，整體而言，學(xué)校體育場地資源比較豐富，社會體育場地資源相對比較緊張.全民健身體育場地設(shè)施供應(yīng)不足與群眾需求日益增多的體育健身矛盾嚴(yán)重制約著公共體育服務(wù)的有效供給，成為影響全民健身計劃順利推行的主要瓶頸，而學(xué)校系統(tǒng)的體育場地資源一直是我國場地資源的主體[9].目前，豐富的學(xué)校體育場地設(shè)施資源不能有效地對接群眾對體育健身的需求和社會體育發(fā)展的需要.其二，在受到經(jīng)濟等因素的影響，有些學(xué)校也需要社會體育資源的支持和幫助.針對一部分學(xué)校體育場館資源不足，鼓勵學(xué)校體育場館向社會開放的同時，也需要鼓勵和推動學(xué)校以外的公共體育場館資源能夠為學(xué)校體育教學(xué)服務(wù)，促使整個社會的公共體育資源實現(xiàn)共享[10].為了跟隨社會發(fā)展的潮流，學(xué)校體育場地設(shè)施協(xié)調(diào)性的政策，也在不斷地創(chuàng)新發(fā)展理念，引導(dǎo)學(xué)校體育場地設(shè)施從功能到管理進行轉(zhuǎn)型，使其能夠跟上時代的潮流.學(xué)校體育場地設(shè)施在滿足學(xué)生的體育活動之余，也要承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，向社會開放.同時，有條件的社會體育場地資源也要承擔(dān)部分學(xué)校體育教學(xué)工作，向?qū)W校開放，從而實現(xiàn)學(xué)校和社會雙向開放.文件10第二十八條和《關(guān)于強化學(xué)校體育促進學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》中提倡和要求學(xué)校體育設(shè)施向社會開放①“學(xué)校應(yīng)當(dāng)在課余時間和節(jié)假日向?qū)W生開放體育設(shè)施。公辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件向公眾開放體育設(shè)施；國家鼓勵民辦學(xué)校向公眾開放體育設(shè)施”；推動有條件的學(xué)校體育場館設(shè)施在課后和節(jié)假日對本校師生和公眾有序開放。.《公共文化體育設(shè)施條例》中要求學(xué)校寒暑假期間，公共文化體育設(shè)施管理單位應(yīng)當(dāng)增設(shè)適合學(xué)生特點的文化體育活動.需要收取費用的公共文化體育設(shè)施管理單位，應(yīng)當(dāng)根據(jù)設(shè)施的功能、特點對學(xué)生、老年人、殘疾人等免費或者優(yōu)惠開放.2017年，教育部、體育總局《關(guān)于加強競技體育后備人才培養(yǎng)工作的指導(dǎo)意見》中提到，要積極推進學(xué)校體育場地及公共體育設(shè)施向青少年免費或低收費開放.文件1中指出要統(tǒng)籌整合社會資源，完善學(xué)校和公共體育場館開放互促共進機制，推進學(xué)校體育場館向社會開放、公共體育場館向?qū)W生免費或低收費開放，提高體育場館開放程度和利用效率.城市和社區(qū)建設(shè)規(guī)劃要統(tǒng)籌學(xué)生體育鍛煉需要，新建項目優(yōu)先建在學(xué)?；蚱渲苓?（3）協(xié)調(diào)政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的差異化的問題.宏觀的政策主要是針對全國而言，而具體的實施則是要根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w的發(fā)展情況，所以宏觀的政策在具體的實施中會出現(xiàn)各種問題.學(xué)校體育場地設(shè)施協(xié)調(diào)性政策就充當(dāng)了宏觀政策和具體實施計劃之間的“潤滑劑”，通過協(xié)調(diào)性政策解讀宏觀性的政策的同時，也運用彈性的協(xié)調(diào)性政策手段將政策與當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況相結(jié)合，使政策可以更好地落地執(zhí)行.文件6的通知要求器械體操區(qū)學(xué)?？筛鶕?jù)實際條件進行集中或分散配備.因受地理環(huán)境限制達不到標(biāo)準(zhǔn)的山區(qū)學(xué)校，可因地制宜建設(shè)相應(yīng)的體育活動場地.2012年《關(guān)于進一步加強學(xué)校體育工作若干意見》第14條：各地要結(jié)合本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，找準(zhǔn)學(xué)校體育的突出問題、重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，在實施學(xué)校體育評價制度、改善學(xué)校體育辦學(xué)條件等方面確定發(fā)展目標(biāo)落實任務(wù).2004年，教育部發(fā)布《普通高等學(xué)校體育場館設(shè)施、器材配備目錄》對高校體育場地設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)也進行了規(guī)范，并根據(jù)學(xué)校的發(fā)展要求將體育場館設(shè)施配備目錄分為兩類，即基本配備類和發(fā)展配備類，為高校體育場地設(shè)施的建設(shè)提供“硬”性的強制性標(biāo)準(zhǔn)，也提出了相應(yīng)的“軟”性的根據(jù)條件自行匹配的參考意見.文件1要求配好體育教學(xué)所需器材設(shè)備，建立體育器材補充機制.教育部發(fā)布的文件7中特意說明本標(biāo)準(zhǔn)的配備要求，分為“基本”和“選配”兩大類，前者是滿足教學(xué)所需的硬性規(guī)定，后者是兼顧發(fā)展、可供選擇的彈性空間.彈性的協(xié)調(diào)性政策是促進國家政策執(zhí)行落實的重要一環(huán)，正是協(xié)調(diào)性政策的承上啟下，兼顧了政策全局性和地方特色性，減少了政策執(zhí)行過程中不必要的困擾.

2.2 學(xué)校體育場地設(shè)施協(xié)調(diào)性政策的現(xiàn)實困境

目前我國學(xué)校體育場地建設(shè)仍存在人均體育場地面積不足、體育場地分布不均、場地類型相對單一、場地利用率不高、重點項目體育場地建設(shè)不足、場地建設(shè)投資形式單一和場地建設(shè)品質(zhì)有待提高等問題[11].以上問題相關(guān)的政策都有明確的規(guī)定，然而發(fā)展了這么多年，問題仍然得不到解決.

學(xué)校體育場地設(shè)施協(xié)調(diào)性政策作為分配、調(diào)節(jié)和促進學(xué)校體育場地設(shè)施協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必要環(huán)節(jié)，需要得到重視.重視的首要任務(wù)就是找出協(xié)調(diào)性政策的現(xiàn)實困境，發(fā)現(xiàn)問題所在.學(xué)校體育場地設(shè)施協(xié)調(diào)性政策涉及到兩個重要內(nèi)容：資源分配問題和可持續(xù)發(fā)展問題.這兩個重要內(nèi)容在執(zhí)行過程中也引發(fā)了很多問題：（1）如何協(xié)調(diào)資源的分配或是資源的整合所產(chǎn)生的問題.協(xié)調(diào)資源分配所產(chǎn)生的主要問題是學(xué)校體育場地設(shè)施協(xié)調(diào)性政策不夠具體，宏觀性的政策要求無法指導(dǎo)復(fù)雜的整合資源過程中的工作.例如文件9中要求農(nóng)村中小學(xué)體育設(shè)施可以與“農(nóng)民體育健身工程”結(jié)合起來，可是具體怎么操作，如何結(jié)合，由哪個部門牽頭負責(zé)具體的結(jié)合工作都沒有提及，那么政策的執(zhí)行力可想而知，并且就算政策執(zhí)行下去，也會產(chǎn)生很多糾紛.（2）如何保證持續(xù)發(fā)展的問題.目前我國學(xué)校場地設(shè)施協(xié)調(diào)性政策所面臨的最大問題是功能定位不明確，導(dǎo)致學(xué)校體育場地設(shè)施缺乏協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的后力.協(xié)調(diào)性的政策的功能定位可以從其性質(zhì)中得出，通過政策對資源的分配來調(diào)節(jié)學(xué)校體育場地設(shè)施發(fā)展過程中不平衡狀態(tài)，促進學(xué)校體育場地設(shè)施協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展.

可以得出協(xié)調(diào)性政策的目的是為了使學(xué)校體育場地設(shè)施可持續(xù)發(fā)展，而協(xié)調(diào)性政策的現(xiàn)行狀況只是對當(dāng)下的現(xiàn)實情況的折中方案，也可以說是過渡性的政策，最終的目的是實現(xiàn)理想的發(fā)展目標(biāo).但是，當(dāng)前的協(xié)調(diào)性政策正是因為在協(xié)調(diào)發(fā)展中考慮到地方差異，為了保障學(xué)生的基本體育權(quán)利，不得已而降低了標(biāo)準(zhǔn).問題在于，部分政府主管部門和學(xué)校仍以最低保障為達標(biāo)點.當(dāng)協(xié)調(diào)性政策缺乏監(jiān)管機制和強制性要求，反而成為學(xué)校體育場地設(shè)施發(fā)展的障礙，成為教育主管部門“懶政”的借口，成為學(xué)校體育場地設(shè)施發(fā)展緩慢的理由.

2.3 學(xué)校體育場地設(shè)施協(xié)調(diào)性政策的建設(shè)途徑

學(xué)校體育場地設(shè)施協(xié)調(diào)性政策的建設(shè)途徑主要有兩點：將資源分配的方案具體化和協(xié)調(diào)性政策引入強制性的要求.在涉及到資源分配方面的問題上，政策文件不能一筆帶過，而是要給出具體的解決方案或計劃.特別是多部門協(xié)同管理的領(lǐng)域，比如學(xué)校體育資源與社會體育資源對接，就不僅僅是單純的學(xué)校體育場地資源向社會開放的問題，而是學(xué)校體育資源和社會體育資源共享、雙向開放的問題.并且，學(xué)校體育場地設(shè)施和公共體育場館設(shè)施也是屬于不同的系統(tǒng)、部門，整合資源、協(xié)調(diào)兩者資源共享、互相開放決不是簡單的幾句要求能講清楚的，涉及到多方面的利益問題，需要制定一份比較全面、客觀具體、操作性強的實施計劃或方案作為協(xié)調(diào)性政策執(zhí)行的操作依據(jù).

學(xué)校體育場館設(shè)施協(xié)調(diào)性政策的“彈性”需要“硬性”的要求來保障，才能促進學(xué)校體育場地設(shè)施不斷發(fā)展進步.要明確的是協(xié)調(diào)性政策中的“彈性”部分只是過渡性政策，最終是為了實現(xiàn)學(xué)校體育場地設(shè)施協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo).因此，協(xié)調(diào)性政策在具備“彈性”部分的同時必須要有強制性的促進要求.從學(xué)校體育場地設(shè)施的配置而言，可以根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的情況使其按照最低標(biāo)準(zhǔn)配置，但是要明確要求，比如在一定年限內(nèi)必須完成相應(yīng)學(xué)校體育場地設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn).還可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐呢斦杖牒徒?jīng)濟發(fā)展趨勢制定相應(yīng)合理的強制性要求，只有“軟硬結(jié)合”才能使政策的功能最大化，才能使政策的福利落在實處，從而更好地促進學(xué)校體育場地設(shè)施協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展.

3 學(xué)校體育場地設(shè)施導(dǎo)向性政策

3.1 學(xué)校體育場地設(shè)施導(dǎo)向性政策的含義及現(xiàn)狀

“學(xué)校體育場地設(shè)施導(dǎo)向性政策”指的是，通過導(dǎo)向性政策引導(dǎo)學(xué)校體育場地的發(fā)展符合當(dāng)代的發(fā)展潮流.導(dǎo)向性政策具有超前性，通過政策的強制性對各級各類學(xué)校體育場地設(shè)施協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展不斷提出新的、更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求，引導(dǎo)其協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展與中國特色社會主義新時代發(fā)展同步前進.從而使其更好地服務(wù)于學(xué)校體育各項工作，并在保證學(xué)校正常體育工作的基礎(chǔ)上，在可控范圍和時間內(nèi)更多地服務(wù)社會、承擔(dān)更多的、相應(yīng)的社會責(zé)任和義務(wù).導(dǎo)向性政策具有的超前性，是在控制性政策和協(xié)調(diào)性政策發(fā)展的基礎(chǔ)上，對學(xué)校體育場地設(shè)施政策的進一步創(chuàng)新和發(fā)展.

導(dǎo)向性政策的主要內(nèi)容：（1）根據(jù)國家對學(xué)校體育工作的新要求做出符合時代要求的新改變.針對當(dāng)前我國學(xué)校體育亟待解決的現(xiàn)實難題，導(dǎo)向性的政策也會為促進社會的進步而提出新的要求.為了促進新時期的體育工作發(fā)展，文件3中要求新建學(xué)校必須配套建設(shè)相應(yīng)的體育設(shè)施.嚴(yán)禁挪用、變相侵占、破壞、損毀體育設(shè)施，要將其建設(shè)成為倡導(dǎo)健康、科學(xué)健身、文明生活的陣地.為了培養(yǎng)我國體育高水平后備人才，教育部、國家體育總局《關(guān)于進一步加強普通高等學(xué)校高水平運動隊建設(shè)的意見》中要求參加評選的學(xué)校必須具備高水平運動隊訓(xùn)練、比賽的標(biāo)準(zhǔn)場地、器械.相關(guān)的文件還有《中國兒童青少年營養(yǎng)與健康報告2016》藍皮書，這份報告從多個方面介紹并分析了當(dāng)下我國學(xué)生的健康狀況以及以往的變化情況，如學(xué)生的視力問題，2005—2014這10年間，我國學(xué)生的視力不良檢出率始終呈現(xiàn)增長的趨勢[12].鑒于此種情況，國務(wù)院頒布了《綜合防控兒童青少年近視實施方案》，當(dāng)中明確要求學(xué)校要配備必要的眼部保健器械.諸如此類的促進性的政策法規(guī)立足于現(xiàn)在，著眼于未來，為少年兒童的視力健康保駕護航.目前針對我國廣大人民群眾和青少年不斷增長的體育健身需求與現(xiàn)有的體育場館設(shè)施資源供給不足之間的矛盾，國家也在積極推進學(xué)校體育場館向社會大眾和青少年學(xué)生開放，旨在引導(dǎo)學(xué)校體育場地設(shè)施承擔(dān)更多的社會責(zé)任①教育部、國家體育總局：《關(guān)于推進學(xué)校體育場館向社會開放的實施意見》.（2）促進運動項目的發(fā)展，引導(dǎo)學(xué)校體育場地設(shè)施的發(fā)展方向.文件1指出建有高水平運動隊的高校，場地設(shè)備配備條件應(yīng)滿足實際需要，不滿足的原則上不得招生.為了促進中國足球事業(yè)的發(fā)展，教育部等6部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實施意見》②提出了加快足球場地設(shè)施改造建設(shè)，加大場地設(shè)施建設(shè)力度，創(chuàng)造條件滿足校園足球活動要求，鼓勵建設(shè)小型多樣化的足球場地設(shè)施等多項要求。，為發(fā)展青少年校園足球的事業(yè)，學(xué)校體育場地設(shè)施促進性政策對學(xué)校體育場地設(shè)施建設(shè)提出了新的要求，而這些要求的貫徹落實也將為中國足球事業(yè)的長期發(fā)展帶來深遠長久的影響.

3.2 學(xué)校體育場地設(shè)施導(dǎo)向性政策的執(zhí)行障礙

我國目前的學(xué)校體育場地設(shè)施導(dǎo)向性的政策法規(guī)主要是促進作用，并沒有強制性.例如文件5中對于學(xué)校體育設(shè)施的意見的關(guān)鍵詞都是“鼓勵”和“引導(dǎo)”等等，并沒有強制性的要求，在文件11中對向社會開放中的要求也是鼓勵為主，選擇有條件的學(xué)校自主開放，旨在引導(dǎo)有能力的學(xué)校先行落實.但是種種鼓勵性機制中并沒有具體的措施去激發(fā)學(xué)校執(zhí)行政策法規(guī)的動力，同樣也是宏觀地給予政策支持或是財政補貼，但是如何支持，怎樣補貼，在文件中并未提及.

學(xué)校體育場地設(shè)施導(dǎo)向性政策缺乏上位法強制性的保障.例如關(guān)于學(xué)校體育場地設(shè)施向社會開放的問題，魏德樣通過全國體育場地“五普、六普”的探索性空間數(shù)據(jù)分析（ESDA）方法指出我國學(xué)校體育場地設(shè)施仍存在省域?qū)W校體育場地在發(fā)展水平、發(fā)展比重、對外開放程度等方面的集聚分布現(xiàn)象且整體開放水平不好的現(xiàn)狀，區(qū)域間存在較大差異等[13].在文件11、文件10和文件1中都有對學(xué)校體育場地設(shè)施提出的相應(yīng)的社會要求，但是僅僅依靠這些政策法規(guī)的支撐不足以促進整個政策的執(zhí)行.而《體育法》雖然修訂多次，但是對于學(xué)校體育場地設(shè)施開放并沒有明確的要求；專門的學(xué)校體育工作法規(guī)《學(xué)校體育工作條例》修訂數(shù)次，對學(xué)校管理各類體育場地資源的要求仍停留在校內(nèi)的體育活動上，學(xué)校的權(quán)益無法得到充分的保障.由此可見，促進性的政策法規(guī)會產(chǎn)生兩方面的問題：其一，導(dǎo)向性的政策缺乏保障，導(dǎo)致執(zhí)行力不足，好的政策無法落地；其二，導(dǎo)向性政策的獎懲機制不完善，無法調(diào)動政策執(zhí)行的積極性.

3.3 完善學(xué)校體育場地設(shè)施導(dǎo)向性政策的評價機制

目前，學(xué)校體育場地設(shè)施導(dǎo)向性政策呈現(xiàn)出一個顯著特點——保障性缺失和評價系統(tǒng)獎懲機制的缺失.導(dǎo)向性政策法規(guī)在頒布之前，需要提前對上位法進行完善或修訂，由此保障政策的執(zhí)行權(quán)益，為政策的執(zhí)行主體提供法律保護.這個部分在控制性政策中已經(jīng)提及，在這里不再贅述.

完善導(dǎo)向性政策評價機制.一項政策的頒布與實行，執(zhí)行程度，成效如何都需要相應(yīng)的評價系統(tǒng)進行指標(biāo)評估后才能得出結(jié)論，從而給予相應(yīng)的獎勵或采取強制措施.換句話說，政策評價是學(xué)校體育場地設(shè)施政策的反饋和監(jiān)督，是采取強制措施或是給予獎勵的依據(jù).評價系統(tǒng)的建立在一定程度上可以滿足政策的監(jiān)督機制的需求.因此，對學(xué)校體育場地設(shè)施政策的評估體系，建議從以下幾個方面來建立與完善.一是根據(jù)政策工作的對象與實際來制定工作評估制度，將政策的有效性和實效性評估作為政策的組成部分.對政策執(zhí)行情況、實施效果、目標(biāo)達成等必須做一個全面深入的調(diào)查和研究，確保評價指標(biāo)的科學(xué)性、合理性和規(guī)范性.并將評價工作納入學(xué)校體育日常工作之中，倡導(dǎo)自我監(jiān)督，使評價工作日?；?、制度化.二是，引入第三方評價機制.由于第三方參與評估的主體不是相關(guān)政策的制定者和執(zhí)行者，主要有高校、體育類有關(guān)咨詢公司，以及相關(guān)智囊機構(gòu)組成，與政策的制定和執(zhí)行者的利益沒有關(guān)聯(lián)，對于政策的評估處于相對獨立和客觀的地位，從而確保對政策評估結(jié)果的公正性和科學(xué)性.學(xué)校體育場地設(shè)施導(dǎo)向性政策法規(guī)的評價體系的關(guān)鍵點在于重在鼓勵與獎勵，而強制措施或懲罰措施只是為了補充評價體系的完整，并不是主體性的評價，亦不是評價的最終目的.

4 結(jié)論

學(xué)校體育場地設(shè)施控制性政策，是產(chǎn)生秩序與規(guī)范的基礎(chǔ)，只有在必要時使用強制性的保障措施才能確保其穩(wěn)定發(fā)展；學(xué)校體育場地設(shè)施協(xié)調(diào)性政策，是學(xué)校體育場地設(shè)可持續(xù)發(fā)展的必要保障，只有合理的分配有限的資源，協(xié)調(diào)處理發(fā)展中出現(xiàn)的問題才能夠和諧發(fā)展；學(xué)校體育場地設(shè)施導(dǎo)向性政策，是學(xué)校體育場地設(shè)施發(fā)展的動力，只有與時俱進才能充分發(fā)揮學(xué)校體育設(shè)施資源應(yīng)有的作用和功能.由上分析可以看出，完整的學(xué)校體育場地設(shè)施政策中控制性政策部分、協(xié)調(diào)性政策部分、導(dǎo)向性政策部分三者缺一不可，只有充分發(fā)揮三者的功能，才能更好地為學(xué)校體育工作服務(wù)，才能實現(xiàn)學(xué)校體育場地設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展，才能使我國實現(xiàn)體育強國的目標(biāo)再邁出關(guān)鍵一步.