■文／余桔云 朱強虎 田志剛

2022 年4 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》（下稱《意見》），對我國多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系建設(shè)具有標志性意義。6 月，人力資源社會保障部、財政部等五部門聯(lián)合發(fā)布了《意見》的《宣傳提綱》，對于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的現(xiàn)實背景、重大意義、基本原則和主要政策進行了較為全面的解讀。個人養(yǎng)老金是國家關(guān)于第三支柱的制度性安排，采取個人賬戶完全積累制，覆蓋基本養(yǎng)老保險全體參保人群，明確了個人賬戶投資、運營、管理，且在人力資源社會保障部組建的信息平臺集中運營。

我國第三支柱在制度上曾長期缺位，是多層次養(yǎng)老保險體系的短板。2018 年我國在部分省市開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點，但實施效果不盡如人意。個稅遞延養(yǎng)老保險的試點經(jīng)驗表明，簡單的稅收優(yōu)惠設(shè)計不足以吸引廣大群體參保，必須立足國情，學(xué)習(xí)借鑒國際有益經(jīng)驗，在改革中加強制度創(chuàng)新。

增強稅收優(yōu)惠的可及性吸引靈活就業(yè)人員參保

人力資源社會保障部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：2021 年，我國靈活就業(yè)人員總量高達2 億人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)的一半。因其無固定雇主，又缺乏長期穩(wěn)定的繳費能力，參加第一支柱城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)只有四分之一左右，其余主要參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。切實保障廣大靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老權(quán)益，是我國養(yǎng)老保險制度高質(zhì)量發(fā)展的重要考量。而個人養(yǎng)老金因其具有完全私有、去雇主化、繳費自由、高度便攜、收益靈活、長期儲備等特征，契合了這一群體的參保要求，為彌補靈活就業(yè)人員養(yǎng)老金權(quán)益的缺失提供了制度選擇。因此，稅收優(yōu)惠設(shè)計應(yīng)充分考慮靈活就業(yè)人員的可及性，吸引更多人參加個人養(yǎng)老金。

稅收優(yōu)惠政策是撬動個人養(yǎng)老金的“杠桿”，是第三支柱的突出特征，也是其區(qū)別于一般個人養(yǎng)老金融工具的核心優(yōu)勢。《意見》對個人養(yǎng)老金具體稅收優(yōu)惠規(guī)定尚未明確，但如果按照個稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點時的稅收優(yōu)惠政策，即繳費和投資環(huán)節(jié)免稅、提取時按比例納稅的稅優(yōu)辦法，稅收優(yōu)惠的可及性門檻將會較高。據(jù)測算，只有月均收入高于17763 元的男性、月均收入高于17704 元的女性購買個稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險，才能真正享受到稅收優(yōu)惠。而我國靈活就業(yè)人員月均收入普遍不高，原先的稅收優(yōu)惠政策無法吸引其參加個人養(yǎng)老金。

對此，必須設(shè)計差異化的稅收優(yōu)惠政策，吸引靈活就業(yè)人員參加。在稅收優(yōu)惠設(shè)計中，應(yīng)以靈活就業(yè)人員的收入水平為出發(fā)點，領(lǐng)取環(huán)節(jié)是否征收個人所得稅和如何征稅，必須根據(jù)實際稅收優(yōu)惠情況進行差別化設(shè)計。同時考慮到年齡階段、收入水平、積累額度等因素，設(shè)定差異化的稅收遞延優(yōu)惠比例和額度，增強不同收入水平人群的稅收優(yōu)惠的可及性。比如，英國的個人養(yǎng)老金按賬戶積累額度和領(lǐng)取方式?jīng)Q定領(lǐng)取稅率，這一差異化的稅率設(shè)計，限制了個人養(yǎng)老金的稅收累退效應(yīng)，提高了稅收優(yōu)惠對中低收入人群的普惠水平。

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此外，簡化稅收優(yōu)惠操作，增強技術(shù)的可及性。類似個稅遞延養(yǎng)老保險的計算方式和操作流程較為復(fù)雜，增加了參保的難度。因此，在信息平臺的建設(shè)中，應(yīng)考慮到靈活就業(yè)人員的知識水平，創(chuàng)新運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)服務(wù)模式，簡化稅優(yōu)和投資的操作，實現(xiàn)稅收優(yōu)惠的“無感抵扣”和投資操作的公開化、透明化，增強技術(shù)上的可及性。

創(chuàng)新政策支持方式發(fā)揮政策杠桿效應(yīng)

個人養(yǎng)老金制度享有政府財稅支持，其發(fā)展也離不開政策引導(dǎo)，要把握好新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局提出的新要求，提高政策預(yù)見性和主動性，創(chuàng)新政策支持方式，發(fā)揮政策杠桿效應(yīng)。

引入自動加入、自由退出機制。個人養(yǎng)老金被“鎖定”在賬戶里，會“剝奪”參加人的當(dāng)期消費效用，因此，收入不穩(wěn)定的靈活就業(yè)者，可能會出于“短視”而不愿主動參與個人養(yǎng)老金計劃。考慮到個稅采取預(yù)扣預(yù)繳后再返稅的方式征收，可將返稅額直接繳存進個人養(yǎng)老金賬戶，以促進勞動者的自動加入。也可探索建立第二、第三支柱間的資產(chǎn)銜接機制，將第二支柱7200 萬參保人自動吸納入第三支柱，拓寬制度覆蓋面。自動加入的前提是要遵循自愿原則，允許個人在一定時期內(nèi)自由退出。新西蘭2007 年引入個人養(yǎng)老儲蓄制度（Kiwi Saver），規(guī)定就業(yè)者自動加入，并允許在14 天至56 天間自愿退出。2019 年該制度覆蓋了新西蘭79.3%的勞動年齡人口，其中自動加入的約占40%。

對長期繳存實施補貼。我國政府對第一支柱長期進行財政補貼，第二支柱由用人單位進行配比繳費，第三支柱也可考慮政府和用人單位的協(xié)同支持。我國基本養(yǎng)老保險的參保人數(shù)近10 億，而個稅納稅人數(shù)僅有1 億多，這意味著絕大多數(shù)第一支柱參保人難以享受第三支柱的稅收優(yōu)惠政策。如果要鼓勵這部分人群長期繳存，可以考慮對長期繳存的個人賬戶進行配比補貼，鼓勵參加人為養(yǎng)老長期儲備。財政補貼向中低收入群體傾斜，能夠讓其享受到財稅政策福利，擴大制度覆蓋面和提升公平性，順應(yīng)人民對高品質(zhì)生活的期待，適應(yīng)全體人民共同富裕的進程。

創(chuàng)新養(yǎng)老金融產(chǎn)品提升賬戶投資收益

個人養(yǎng)老金本質(zhì)上是一個養(yǎng)老金融產(chǎn)品，對參加人而言，要保證個人養(yǎng)老金的競爭優(yōu)勢，投資收益率是重要的參考依據(jù)。

因此，在個人養(yǎng)老金的金融產(chǎn)品設(shè)計上，建議在穩(wěn)健安全前提下要適當(dāng)突出收益回報。第一，按風(fēng)險收益細化金融產(chǎn)品。根據(jù)投資者的年齡階段、收入水平、投資偏好、投資規(guī)模等，推出不同風(fēng)險收益的金融產(chǎn)品。第二，堅持穩(wěn)健投資理念。養(yǎng)老儲備適宜長期投資，通過跨周期投資，形成長期可靠投資收益，在產(chǎn)品設(shè)計上，應(yīng)引導(dǎo)投資者樹立長期投資理念。第三，建立賬戶安全網(wǎng)?？紤]到當(dāng)前我國國民金融素養(yǎng)普遍不高，可參照第一支柱的投資管理，對個人賬戶的投資進行比例限制，避免制度發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險。隨著市場化水平的提高，再逐步放寬投資比例，以滿足不同群體的投資偏好。

提升個人賬戶彈性增強政策協(xié)同效應(yīng)

我國社會保障制度改革已進入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段。個稅遞延養(yǎng)老保險“撞車”個稅改革的“教訓(xùn)”表明，要準確把握社會保障領(lǐng)域和其他相關(guān)領(lǐng)域之間改革的聯(lián)系，提高統(tǒng)籌謀劃和協(xié)調(diào)推進能力，打通個人養(yǎng)老金與延遲退休、生育、醫(yī)療、住房、教育等社會政策的聯(lián)通渠道，確保各項改革形成協(xié)同合力，增強個人養(yǎng)老金的制度黏性和綜合效益。

規(guī)定靈活提取，應(yīng)對突發(fā)風(fēng)險。靈活就業(yè)人員收入往往不穩(wěn)定，且面臨較多臨時風(fēng)險，應(yīng)對個人養(yǎng)老金賬戶設(shè)置靈活提取機制，滿足參加人的臨時資金需求。應(yīng)允許參加人在面臨醫(yī)療、教育、住房、殘疾、失業(yè)等突發(fā)風(fēng)險時，提前支取個人養(yǎng)老金賬戶資金，并享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠，如降低房貸利率、提高醫(yī)保報銷比例等，實現(xiàn)個人賬戶的社會綜合效益。國際上也有類似做法，例如加拿大退休儲蓄計劃（RRSP）可在購買首套住房或參與終身教育計劃等情況下有限額地提前支取。當(dāng)然，為了避免賬戶資金被隨意挪用，對提前支取應(yīng)設(shè)定時間、額度限制和返還期限。

協(xié)同就業(yè)、生育政策，提高制度黏性。個人養(yǎng)老金是應(yīng)對人口社會老齡化的制度工具，其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮鼓勵延遲退休的功能。在養(yǎng)老金領(lǐng)取環(huán)節(jié)，可采用超額累進稅率方式降低終身領(lǐng)取稅率，鼓勵參保者長期繳存。美國2019 年取消了傳統(tǒng)個人退休賬戶（IRA）的繳費稅優(yōu)年齡限制，并將最晚支取年齡從70.5歲延后至72 歲，旨在鼓勵老齡參加者繼續(xù)就業(yè)。目前我國各地區(qū)都在醞釀出臺生育支持政策，部分地區(qū)還采取獎補措施。參考德國李斯特計劃（Riester-Rente），按參加人家庭人數(shù)每年給予賬戶補助的做法，可以考慮將生育獎補直接轉(zhuǎn)入個人養(yǎng)老金賬戶，協(xié)同發(fā)揮第三支柱的養(yǎng)老保障和生育激勵作用。