周藝霖，史京文，沈 明，陳 玲，譚紅日

（1.廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院，廣州 510075； 2.自然資源部陸表系統(tǒng)與人地關(guān)系重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣州 510075）

新增建設(shè)用地規(guī)模是國(guó)土空間規(guī)劃中重要的約束性指標(biāo)，是支撐城市未來(lái)發(fā)展的寶貴資源。主體功能區(qū)是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局后，形成的不同主體功能的區(qū)域。

學(xué)術(shù)界關(guān)于新增建設(shè)用地規(guī)模分解的研究主要圍繞建設(shè)用地指標(biāo)分配理念、分配方法和資源錯(cuò)配等方面，如聚焦建設(shè)用地指標(biāo)分配理念，提出以人為本的建設(shè)用地指標(biāo)分配理念[1]；聚焦建設(shè)用地指標(biāo)分配方法，分別提出運(yùn)用層次分析法、破產(chǎn)模型和TOPSIS模型等對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行分配[2-5]，同時(shí)有學(xué)者基于資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域分異，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)和人口用地公平來(lái)考慮新增建設(shè)用地指標(biāo)分配[6-7]；聚焦建設(shè)用地資源錯(cuò)配研究，提出工業(yè)、商服和住宅三類建設(shè)用地存在不同程度錯(cuò)配[8-9]，建設(shè)用地指標(biāo)分配存在執(zhí)行偏差，需要從目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)等多維控制權(quán)進(jìn)行優(yōu)化[10]。

現(xiàn)有學(xué)術(shù)成果主要集中在運(yùn)用模型探索建設(shè)用地指標(biāo)分配方法，缺乏對(duì)主體功能區(qū)和區(qū)域發(fā)展格局的運(yùn)用，無(wú)法保證分配結(jié)果合理性和區(qū)域主體功能定位的落實(shí)。本文以廣東省為例，立足各地市資源環(huán)境承載能力和主體功能區(qū)定位，以廣東省“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局為引領(lǐng)，從發(fā)展趨勢(shì)、用地效率、潛力需求、主體功能和基本保障5個(gè)維度，構(gòu)建規(guī)模分解指標(biāo)體系，探索基于主體功能區(qū)的新增建設(shè)用地規(guī)模分解方法，提供統(tǒng)籌優(yōu)化配置建設(shè)用地規(guī)模的創(chuàng)新思路，為其他地區(qū)新增建設(shè)用地規(guī)模分解提供決策參考。

1 廣東省主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)踐與總結(jié)

1.1 陸海主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施

2012年9月，《廣東省主體功能區(qū)規(guī)劃》實(shí)施，規(guī)劃核心內(nèi)容主要包括戰(zhàn)略格局、主體功能區(qū)劃方案、分區(qū)指引、配套政策和地市指引。主體功能區(qū)劃方案將廣東省陸域主體功能區(qū)分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、生態(tài)發(fā)展和禁止開(kāi)發(fā)四類區(qū)域，分別占陸域面積的13.55%、20.81%、65.64%和14.25%（禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域點(diǎn)狀分布于另外三類區(qū)域內(nèi)）。其中，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域又分成國(guó)家級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域和省級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，生態(tài)發(fā)展區(qū)域分成國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和國(guó)家級(jí)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。2017年，經(jīng)國(guó)家發(fā)展和改革委批準(zhǔn)，廣東省有11個(gè)縣的主體功能定位由省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)調(diào)整為國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。

2017年12月，《廣東省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》實(shí)施，全省海洋主體功能區(qū)包括優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類主體功能區(qū)域，分別占全省海域面積的33.36%、12.90%、44.04%和9.70%。

1.2 部署“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局

2019年7月，廣東印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局促進(jìn)全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的意見(jiàn)》，結(jié)合主體功能區(qū)，明確提出全省“一核一帶一區(qū)”的區(qū)域發(fā)展格局?！耙缓恕笔侵钢槿堑貐^(qū)，包括珠三角9市（包括沿海7市），是引領(lǐng)全省發(fā)展的核心區(qū)和主引擎；“一帶”是指沿海經(jīng)濟(jì)帶，包括珠三角沿海7市和東西兩翼地區(qū)7市，是新時(shí)代全省發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)；“一區(qū)”是指北部生態(tài)發(fā)展區(qū)，包括粵北5市，是全省重要的生態(tài)屏障?！耙缓艘粠б粎^(qū)”區(qū)域發(fā)展格局是廣東省未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方向標(biāo)，同時(shí)也是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局確定的重要依據(jù)。

1.3 優(yōu)化主體功能區(qū)布局

2020年以來(lái)，廣東省以資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，以“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局為引領(lǐng)，優(yōu)化主體功能區(qū)布局，形成了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和城市化發(fā)展區(qū)的初步方案。其中，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)25個(gè)縣（市、區(qū)），占省域面積的33.41%；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)18個(gè)縣（市、區(qū)），占省域面積的28.32%；城市化發(fā)展區(qū)78個(gè)縣（市、區(qū)），占省域面積的38.27%。主體功能區(qū)優(yōu)化完善后，可以更好地與國(guó)土空間規(guī)劃編制以及“三區(qū)三線”劃定工作相銜接。

廣東省主體功能區(qū)規(guī)劃和“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局是相輔相成、互為支撐的關(guān)系。一方面，“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局是在主體功能區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)上提出的，總體反映了全省區(qū)域主體定位，是全省未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要綱領(lǐng)，其印發(fā)實(shí)施將進(jìn)一步夯實(shí)主體功能定位；另一方面，主體功能區(qū)規(guī)劃優(yōu)化完善也將“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局作為重要引領(lǐng)，通過(guò)分區(qū)的細(xì)化和完善，將“一核一帶一區(qū)”細(xì)化和落地。而國(guó)土空間規(guī)劃編制中的新增建設(shè)用地分解和空間布局，將直接影響主體功能區(qū)規(guī)劃以及“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局的落實(shí)。

2 基于主體功能區(qū)的新增建設(shè)用地規(guī)模分解方法

首先，構(gòu)建新增建設(shè)用地規(guī)模分解的指標(biāo)體系，包括影響指標(biāo)和調(diào)節(jié)指標(biāo)，其中主體功能區(qū)規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展格局作為重要的調(diào)節(jié)指標(biāo)；其次，確定指標(biāo)的方向及權(quán)重系數(shù)；最后，根據(jù)影響指標(biāo)計(jì)算各地市綜合分值，同時(shí)根據(jù)調(diào)節(jié)指標(biāo)修正各地市綜合分值，最終確定新增建設(shè)用地規(guī)模。

2.1 構(gòu)建分解指標(biāo)體系

新增建設(shè)用地規(guī)模直接關(guān)系地方未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，應(yīng)綜合考慮土地利用現(xiàn)狀、人口發(fā)展趨勢(shì)、用地效率、用地潛力和主體功能區(qū)等多個(gè)方面因素。通過(guò)與建設(shè)用地相關(guān)指標(biāo)的大范圍比較和篩選，從發(fā)展趨勢(shì)、用地效率、潛力需求、主體功能和基本保障5個(gè)方面，設(shè)置國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、年均常住人口增長(zhǎng)率、年均新增建設(shè)用地等12個(gè)影響指標(biāo)，以及主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展格局等4個(gè)調(diào)節(jié)指標(biāo)（表1）。

表1 新增建設(shè)用地規(guī)模分解指標(biāo)體系表

通過(guò)設(shè)置主體功能區(qū)規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展格局兩個(gè)調(diào)節(jié)指標(biāo)，對(duì)新增建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行修正，統(tǒng)籌優(yōu)化配置各地市建設(shè)用地規(guī)模，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食、生態(tài)安全等方面的功能。其中，對(duì)于主體功能區(qū)規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展格局的重疊區(qū)域，兩個(gè)指標(biāo)均會(huì)納入計(jì)算，因?yàn)閮蓚€(gè)指標(biāo)設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)略有不同，主體功能區(qū)規(guī)劃主要考慮區(qū)域主體功能定位問(wèn)題，區(qū)域發(fā)展格局主要考慮全省不同區(qū)域協(xié)同發(fā)展問(wèn)題。

2.2 確定指標(biāo)方向及權(quán)重/系數(shù)

指標(biāo)方向確定?？紤]建設(shè)用地總量控制、土地低效利用狀況、人均用地狀況等因素，分別將國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、批而未供及閑置土地面積、人均建設(shè)用地面積、三舊改造標(biāo)圖建庫(kù)面積、人均基本公共服務(wù)用地面積5個(gè)指標(biāo)設(shè)置為負(fù)向指標(biāo)；考慮人口增長(zhǎng)對(duì)建設(shè)用地資源的需求、用地發(fā)展趨勢(shì)、用地效率等因素，分別將年均常住人口增長(zhǎng)率、年均新增建設(shè)用地、人均GDP、地均GDP、三舊改造完成面積、剩余適宜建設(shè)用地規(guī)模占比、年均固定資產(chǎn)投資總額、規(guī)劃交通用地需求和重大平臺(tái)等9個(gè)指標(biāo)設(shè)置為正向指標(biāo)；主體功能區(qū)規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展格局不劃分指標(biāo)方向，而是根據(jù)不同分區(qū)確定調(diào)節(jié)系數(shù)。

指標(biāo)權(quán)重及系數(shù)確定。本文采用層次分析法對(duì)影響指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行計(jì)算，利用其具備的層次性高、系統(tǒng)性強(qiáng)，便于對(duì)定量與定性相結(jié)合的問(wèn)題進(jìn)行剖析等特點(diǎn)，對(duì)規(guī)模分解影響指標(biāo)的指標(biāo)項(xiàng)進(jìn)行系統(tǒng)分析梳理，從而確定指標(biāo)權(quán)重。

首先，構(gòu)建判斷矩陣，采取兩兩比較法和1-9標(biāo)度法進(jìn)行比較，確定指標(biāo)系數(shù)構(gòu)成的判斷矩陣。然后根據(jù)專家意見(jiàn)，對(duì)影響指標(biāo)中12個(gè)指標(biāo)進(jìn)行重要性程度判斷，構(gòu)建規(guī)模分解影響指標(biāo)判斷矩陣A如下：

式中：m代表評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)；n代表等級(jí)數(shù)；amn代表評(píng)價(jià)指標(biāo)m隸屬于標(biāo)準(zhǔn)值的重要程度。

根據(jù)式中判斷矩陣得到相應(yīng)指標(biāo)層的單位特征向量，從而確定權(quán)重向量。首先計(jì)算出判斷矩陣每一行元素的乘積Mi：

式中：aij代表要素i與j的相對(duì)重要性的判別結(jié)果。

計(jì)算得到Mi的n次方根值為：

對(duì)其進(jìn)行歸一化處理，得出權(quán)重向量Wi：

得出權(quán)重向量后進(jìn)行層次單排序和一致性檢驗(yàn)，計(jì)算一致性指標(biāo)公式CI如下：

上式中n代表對(duì)應(yīng)判斷矩陣的階數(shù)，λmax為判斷矩陣的最大特征根，CI為一致性指標(biāo)。計(jì)算出相應(yīng)一致性比率CR=CI/RI，RI為同階平均隨機(jī)一致性指標(biāo)。當(dāng)CR≥0.1時(shí)，層次單排序結(jié)果無(wú)滿意的一致性，需要進(jìn)行判斷矩陣相對(duì)重要性系數(shù)調(diào)整，直至調(diào)整至CR＜0.1為止。

最后，計(jì)算層次總排序和一致性檢驗(yàn)，其目的是計(jì)算最后一層指標(biāo)相對(duì)于總目標(biāo)的相對(duì)重要性權(quán)重，計(jì)算步驟與方法與層次單排序一致，計(jì)算結(jié)果CR＜0.1即可，影響指標(biāo)的權(quán)重計(jì)算結(jié)果如表1所示。

調(diào)節(jié)指標(biāo)由于屬于重大戰(zhàn)略影響和特殊需求支持，采用分類修正法進(jìn)行賦值計(jì)算，即將調(diào)節(jié)指標(biāo)分成兩類，分別通過(guò)調(diào)節(jié)系數(shù)和單列新增建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行修正。其中主體功能區(qū)規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展格局按照其分區(qū)不同，設(shè)定不同的調(diào)節(jié)系數(shù)；重大平臺(tái)和人均基本公共服務(wù)用地面積則根據(jù)指標(biāo)數(shù)值情況，單列一定的新增建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行修正。

對(duì)于主體功能區(qū)規(guī)劃，考慮各主體功能區(qū)域的側(cè)重點(diǎn)，城市化發(fā)展區(qū)系數(shù)設(shè)置為1.4，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)系數(shù)設(shè)置為1.0，跨區(qū)域的地級(jí)市按區(qū)縣個(gè)數(shù)占比加權(quán)計(jì)算系數(shù)，如汕頭市6個(gè)縣區(qū)在城市化發(fā)展區(qū)，1個(gè)縣區(qū)在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，系數(shù)=1.4×6/7+1.0×1/7=1.34。對(duì)于區(qū)域發(fā)展格局，“一核”系數(shù)設(shè)置為1.1，主要考慮珠三角地區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較高，需要優(yōu)化開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展；“一帶”系數(shù)設(shè)置為1.5，主要考慮沿海經(jīng)濟(jì)帶是新時(shí)代全省發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)；“一區(qū)”系數(shù)設(shè)置為1.0，主要考慮北部生態(tài)發(fā)展區(qū)是全省重要的生態(tài)屏障。既是“一核”又是“一帶”的地市取平均數(shù)1.3（表2）。對(duì)于重大平臺(tái)和人均基本公共服務(wù)用地面積，單列新增規(guī)模予以支持，其中，重大平臺(tái)按每個(gè)平臺(tái)單列規(guī)模予以支持，而人均基本公共服務(wù)用地面積根據(jù)是否小于全省均值進(jìn)行分配，小于均值的地市規(guī)模支持量為大于均值的2倍。

表2 主體功能區(qū)規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展格局系數(shù)確定

2.3 影響指標(biāo)和調(diào)節(jié)指標(biāo)測(cè)算

影響指標(biāo)測(cè)算。一是數(shù)據(jù)計(jì)算及標(biāo)準(zhǔn)化。根據(jù)收集到的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，計(jì)算出12個(gè)指標(biāo)原始值，并運(yùn)用極值法，分正向和負(fù)向兩類，對(duì)指標(biāo)原始值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，得到各個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值。指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化公式分別如下所示。二是綜合分值計(jì)算。根據(jù)12個(gè)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值，乘以各自權(quán)重，得出各地市12個(gè)指標(biāo)的綜合分值（圖1）。

圖1 影響指標(biāo)綜合分值計(jì)算結(jié)果

其中，Si為指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值，ai為指標(biāo)原始值，amin為指標(biāo)最小值，amax為指標(biāo)最大值。

調(diào)節(jié)指標(biāo)測(cè)算。一是將綜合分值乘以主體功能區(qū)規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展格局調(diào)節(jié)系數(shù)，得出調(diào)節(jié)后的綜合分值；二是依據(jù)調(diào)節(jié)后綜合分值計(jì)算各地市新增建設(shè)用地規(guī)模占比，結(jié)合全省新增總量得出初步新增建設(shè)用地規(guī)模；三是加上重大平臺(tái)和人均基本公共服務(wù)用地面積的單列規(guī)模，得到各地市最終的新增建設(shè)用地規(guī)模。

3 分解結(jié)果校驗(yàn)

從分解結(jié)果看，本次新增建設(shè)用地分解，一方面較好地落實(shí)了廣東省主體功能分區(qū)，新增建設(shè)用地規(guī)模重點(diǎn)支持城市化發(fā)展區(qū)的發(fā)展，其中11個(gè)全域或主要為城市化發(fā)展區(qū)①按照廣東省主體功能分區(qū)優(yōu)化完善成果，有7個(gè)地市全域均為城市化發(fā)展區(qū)，分別為廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、東莞市、中山市和潮州市；有4個(gè)地市主要為城市化發(fā)展區(qū)（全域僅有1個(gè)縣區(qū)為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)或重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)），分別為汕頭市、惠州市、陽(yáng)江市和揭陽(yáng)市。的地市，新增建設(shè)用地規(guī)模占58.62%，且該11地市中有7個(gè)地市新增建設(shè)用地規(guī)模排名全省前10位。另一方面有力保障了“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局實(shí)施，“一核”和“一帶”的新增規(guī)模占比較大，其中“一核”的9市新增規(guī)模占50.68%，重點(diǎn)支撐“走廊+集群+平臺(tái)”的網(wǎng)絡(luò)化產(chǎn)業(yè)空間布局；“一帶”14市新增規(guī)模占73.74%（其中核帶重疊②核帶重疊7市，分別為廣州市、深圳市、珠海市、中山市、東莞市、惠州市和江門市。7市占40.35%），重點(diǎn)支撐港口群、臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)和臨港新城建設(shè)；“一區(qū)”5市新增規(guī)模占15.94%，側(cè)重支持“據(jù)點(diǎn)式”布局現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和特色工業(yè)園（圖2）。

圖2 新增建設(shè)用地規(guī)模分解結(jié)果與區(qū)域發(fā)展格局校驗(yàn)

同時(shí)，本次分解結(jié)果可以較好地引導(dǎo)空間資源向中心城市和都市圈集聚，重點(diǎn)支撐建設(shè)廣州、深圳、珠江西岸、汕潮揭、湛茂五大都市圈，推動(dòng)形成以珠三角城市群為核心，汕潮揭、湛茂都市圈為兩翼的中國(guó)南海岸大都市帶。總而言之，本文以廣東省為例，探索將新增建設(shè)用地規(guī)模分解與主體功能區(qū)相掛鉤，該方法可以較好地促進(jìn)不同區(qū)域差異化發(fā)展，進(jìn)而提高空間資源配置效率，可以為其他區(qū)域新增建設(shè)用地規(guī)模分解提供重要決策參考。

4 新增建設(shè)用地規(guī)模分解政策建議

本次研究表明，對(duì)于新增建設(shè)用地規(guī)模分解工作，應(yīng)結(jié)合主體功能定位，落實(shí)區(qū)域發(fā)展格局，并綜合考慮人口增長(zhǎng)趨勢(shì)、土地利用效率和用地發(fā)展趨勢(shì)等各類因素，確保分解結(jié)果的科學(xué)性和合理性，促進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃落實(shí)和不同區(qū)域差異化發(fā)展。

4.1 結(jié)合主體功能定位，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置

國(guó)家空間規(guī)劃制度改革后，在新的國(guó)土空間規(guī)劃體系下，主體功能區(qū)規(guī)劃成為推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃編制的重要指導(dǎo)性規(guī)劃[11]。在國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中，國(guó)家要求各省對(duì)主體功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)行完善和細(xì)化，并進(jìn)一步在國(guó)土空間規(guī)劃中落實(shí)。在省域?qū)用?，要更好地發(fā)揮城市主體定位功能，提升國(guó)土空間利用水平，國(guó)土空間規(guī)劃的要素引導(dǎo)作用顯得尤為重要。新增建設(shè)用地規(guī)模作為國(guó)土空間規(guī)劃的重要約束性指標(biāo)，其分解下達(dá)應(yīng)充分結(jié)合不同城市區(qū)域主體功能區(qū)定位，通過(guò)建設(shè)用地資源的統(tǒng)籌優(yōu)化配置，協(xié)調(diào)發(fā)展與公平之間的矛盾，發(fā)揮不同區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展和協(xié)同發(fā)展。

4.2 落實(shí)區(qū)域發(fā)展格局，促進(jìn)空間布局優(yōu)化

區(qū)域發(fā)展格局是一個(gè)區(qū)域未來(lái)發(fā)展和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的重要綱領(lǐng)，同時(shí)也是指導(dǎo)資源要素配置的方向標(biāo)。在各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制中，均明確要求構(gòu)建國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，而該格局與區(qū)域發(fā)展格局具有高度匹配性，國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)格局是支撐區(qū)域發(fā)展格局的重要基礎(chǔ)。同時(shí)，在國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)格局的規(guī)劃和塑造過(guò)程中，新增建設(shè)用地資源的投放方向和力度起到至關(guān)重要的作用。因此，在新增建設(shè)用地規(guī)模分解中，應(yīng)充分考慮和落實(shí)區(qū)域發(fā)展格局，按照不同區(qū)域發(fā)展方向和組合關(guān)系，合理調(diào)整分配比例，將建設(shè)用地資源重點(diǎn)投放至城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區(qū)域，支撐國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局、區(qū)域發(fā)展格局的形成和發(fā)展，促進(jìn)城市空間布局不斷優(yōu)化。

4.3 綜合考慮各類因素，形成規(guī)模分解最優(yōu)解

新增建設(shè)用地規(guī)模分解是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，除了需要從主體功能角度考慮主體功能區(qū)以及區(qū)域發(fā)展格局的影響，為更好地發(fā)揮建設(shè)用地資源利用效率，促進(jìn)解決發(fā)展與公平的問(wèn)題，還應(yīng)綜合考慮人口增長(zhǎng)趨勢(shì)、土地利用效率、用地發(fā)展趨勢(shì)和重大項(xiàng)目用地需求等各類因素。在生態(tài)文明建設(shè)和耕地保護(hù)嚴(yán)格化背景下，應(yīng)該以主體功能區(qū)為指導(dǎo)，結(jié)合城市發(fā)展實(shí)際需求，通過(guò)各類因素統(tǒng)籌考慮和綜合平衡，形成相對(duì)科學(xué)的新增建設(shè)用地規(guī)模分解方案，促進(jìn)建設(shè)用地資源的高效利用和城市高質(zhì)量 發(fā)展。