邢永亮

（中共都江堰市委黨校 教育科，四川 成都 611830）

2022年1月14日， 《人民日報(bào)》頭版頭條刊載《減負(fù)增效強(qiáng)基層、輕裝奮進(jìn)新時(shí)代——2021年以習(xí)近平同志為核心的黨中央整治形式主義為基層減負(fù)紀(jì)實(shí)》，強(qiáng)調(diào)“基層減負(fù)工作已成為加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)、進(jìn)行自我革命的重要抓手”[1]?；鶎訙p負(fù)不是一個(gè)新提法，但不管從理論研究角度還是從實(shí)踐探索角度來看，基層減負(fù)都是一個(gè)值得持續(xù)關(guān)注的話題。筆者立足減負(fù)增效，將工作減負(fù)和工作增效進(jìn)行結(jié)合，認(rèn)為四川D市針對村（社區(qū)）減負(fù)增效的實(shí)踐對于基層減負(fù)工作具有個(gè)案跟蹤、問題剖析、制度反饋和對策思考等多重價(jià)值。

一、基層減負(fù)增效工作的理論分析視角

長期以來關(guān)于減負(fù)增效的討論不絕于耳，學(xué)界出現(xiàn)了對這一現(xiàn)實(shí)話題不同的理論分析視角。在中國知網(wǎng)以“基層減負(fù)”為主題檢索的結(jié)果顯示，自1997年至2021年，關(guān)于基層減負(fù)的各類公開成果共計(jì)822篇，其中其他成果類247篇，占比30.05%；學(xué)術(shù)成果類575篇（學(xué)術(shù)期刊類550篇、碩士論文類25篇），占比69.95%。

（一）研究類別

筆者以575篇學(xué)術(shù)成果為研究對象，按如下兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分類：一是從各年度成果發(fā)布篇數(shù)看，1997年至2018年累計(jì)58篇，2019年至2021年累計(jì)517篇，其中篇數(shù)峰值為2019年271篇，占比47.13%；二是從成果分布的主題類別看，涉及中國共產(chǎn)黨、行政學(xué)及國家行政管理、工業(yè)經(jīng)濟(jì)、中國政治與國際政治、金融、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、企業(yè)經(jīng)濟(jì)、政黨及群眾組織、審計(jì)等40多個(gè)學(xué)科，囊括形式主義、基層減負(fù)、基層治理、官僚主義、生成邏輯、演化邏輯等40多個(gè)主要主題，其中理論課題研究類382篇、占比66.43%，其他行業(yè)及地方實(shí)踐類（銀行、企業(yè)、電力、教師、基建、交通、金融、新聞媒體、公安民警、紀(jì)檢監(jiān)察及地方實(shí)踐等）193篇、占比33.57%。總的來說，基層減負(fù)一直是學(xué)界賡續(xù)研究的現(xiàn)實(shí)話題，同時(shí)基于中共中央辦公廳《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》的出臺，不僅從中央層面將2019年明確為“基層減負(fù)年”，更明確了基層減負(fù)“動(dòng)員令”，在基層減負(fù)史上具有里程碑式的意義和作用，直接帶來學(xué)界研究成果峰值的出現(xiàn)。眾多理論課題研究類和地方實(shí)踐類的公開研究成果為本課題研究提供了參考。

（二）分析視角

學(xué)界關(guān)于基層負(fù)擔(dān)和基層減負(fù)的表現(xiàn)、原因及路徑等方面的分析雖然不盡相同，但“主要是基于科層制運(yùn)作困境與技術(shù)治理兩個(gè)維度”來進(jìn)行，并以“結(jié)構(gòu)-行動(dòng)-困境”或“結(jié)構(gòu)-制度-技術(shù)”等作為理解“基層減負(fù)為什么難”的解釋性框架，認(rèn)為基層減負(fù)之所以陷入減負(fù)政策層出不窮而減負(fù)效果不甚明顯的內(nèi)卷化困境的根源在于制度結(jié)構(gòu)本身，而從制度結(jié)構(gòu)本身破題才能達(dá)到有效優(yōu)化治理路徑的目的[2]。此外，筆者認(rèn)為關(guān)于基層減負(fù)的代表性分析視角主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：其一，“壓力-回應(yīng)”分析視角認(rèn)為，科層制下的基層治理是一個(gè)通過政策分解來傳導(dǎo)任務(wù)壓力的過程，表現(xiàn)為“壓力生成-壓力轉(zhuǎn)移-壓力消解”的運(yùn)行軌跡，其結(jié)果可能會(huì)出現(xiàn)減負(fù)的中央政令在地方實(shí)踐過程中“名實(shí)分離”的現(xiàn)象[3]；其二，清晰化治理分析視角認(rèn)為，公共治理中的模糊性是不可忽略的重大變量，模糊化治理可能導(dǎo)致基層減負(fù)難以落到實(shí)處，因此清晰化治理路徑對于基層減負(fù)工作極為必要，包括減負(fù)對象、工作任務(wù)、主體因素、主觀因素、工作方式、體制方面等均需要清晰化[4]；其三，基層治理困境再生產(chǎn)分析視角認(rèn)為，在傳統(tǒng)治理體制的消解與基層制度機(jī)制的創(chuàng)新過程中存在新的實(shí)踐再生產(chǎn)和傳統(tǒng)治理體制待消解的新情況，在舊制度的延續(xù)和新治理結(jié)構(gòu)之間的制度墮距中，基層主動(dòng)行政化會(huì)強(qiáng)化其與政府的非均衡依賴，將進(jìn)一步加重基層負(fù)擔(dān)[5]。

綜上所述，從典型分析視角來看，基層減負(fù)增效工作相關(guān)研究對基層負(fù)擔(dān)重的由來和現(xiàn)實(shí)具有不同的分析視角和事實(shí)依據(jù)，當(dāng)對形式主義的“減法”遇上對職責(zé)擴(kuò)張的“加法”這一加壓環(huán)境，勢必會(huì)導(dǎo)致基層減負(fù)難。基層減負(fù)增效的“病癥”在基層，但“病灶”不單在基層?；诨鶎訙p負(fù)難這一現(xiàn)象產(chǎn)生原因的多維度性、存在現(xiàn)實(shí)的長時(shí)間性、頑癥痼疾的深層次性等，迫切需要緊盯基層減負(fù)工作中的老問題和改頭換面甚至隱形變異的新表現(xiàn)，在建立健全基層減負(fù)長效機(jī)制上持續(xù)發(fā)力。要回答好基層減負(fù)工作為什么難，需要尋找好理論解釋框架即“加壓式減負(fù)”，簡而言之至少包括由外而內(nèi)的政府體系整體職能的與日俱增、自上而下的政府體系外種種壓力的層層傳導(dǎo)、自下而上的基層自我加壓等多重維度。鑒于此理解基層減負(fù)不是簡單減少基層工作量[6]，而是在厘清政府、市場、社會(huì)等邊界關(guān)系的基礎(chǔ)上，圍繞準(zhǔn)入、隊(duì)伍、資金等問題，形成減負(fù)增效體系、本體、動(dòng)力等長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層減負(fù)與工作增效的結(jié)合。

二、基層減負(fù)增效工作的經(jīng)驗(yàn)做法

（一）政策措施類

中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央心系基層和關(guān)愛干部的情懷層面、全面從嚴(yán)治黨和狠抓作風(fēng)建設(shè)的要求層面、為基層松綁減負(fù)和激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為的導(dǎo)向?qū)用娴热齻€(gè)維度的政策考量[7]。從現(xiàn)實(shí)來看，山西等直接以“關(guān)于貫徹《中共中央辦公廳關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》的工作措施”之類的方式進(jìn)行專項(xiàng)政策措施制定，北京、天津、山東、浙江、福建、甘肅、廣東、湖南等以“關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的若干措施”之類的方式進(jìn)行專項(xiàng)政策措施制定。不難發(fā)現(xiàn)，雖然不同層級和地方關(guān)于基層減負(fù)的政策對基層負(fù)擔(dān)的表現(xiàn)界定、措施要求等有所不同，如遼寧省朝陽市“20條措施”，要求全年下發(fā)文件和召開會(huì)議雙雙實(shí)現(xiàn)減少40%，又如湖南“20條措施”、山東“五大舉措”、安徽“十戒十做”等[8]，但不同層級和地方在價(jià)值認(rèn)同上都與中共中央辦公廳《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》保持了較高的趨同性，如四川從“樹立正確政績觀”“大力精簡文件”“大力精簡會(huì)議”“統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核”“規(guī)范管理調(diào)查研究、創(chuàng)建示范、表彰獎(jiǎng)勵(lì)和宣傳標(biāo)語口號”“完善問責(zé)制度和激勵(lì)關(guān)懷機(jī)制”“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)”等七個(gè)方面制定35條措施[9]，是對“以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)加強(qiáng)思想教育，著力解決黨性不純、政績觀錯(cuò)位的問題”“嚴(yán)格控制層層發(fā)文、層層開會(huì)，著力解決文山會(huì)海反彈回潮的問題”“加強(qiáng)計(jì)劃管理和監(jiān)督實(shí)施，著力解決督查檢查考核過多過頻、過度留痕的問題”“完善問責(zé)制度和激勵(lì)關(guān)懷機(jī)制，著力解決干部不敢擔(dān)當(dāng)作為的問題”“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，為解決困擾基層的形式主義問題提供堅(jiān)強(qiáng)保障”等中共中央關(guān)于基層減負(fù)的政策文本和政策價(jià)值的雙重回應(yīng)。

（二）地方實(shí)踐類

從總體層面來看，以中國知網(wǎng)收錄的各類報(bào)紙圍繞各地基層減負(fù)實(shí)踐報(bào)道為例，自2000年8月15日《人民武警報(bào)》對武警安徽總隊(duì)蕪湖市支隊(duì)制訂措施幫基層減負(fù)進(jìn)行專題報(bào)道，到2021年12月29日《農(nóng)民日報(bào)》對“四川德陽市羅江區(qū)實(shí)行村干部實(shí)績與待遇掛鉤——減負(fù)激發(fā)基層自治活力”進(jìn)行專題刊載，期間共有相關(guān)報(bào)道247次，其中“基層減負(fù)年”以來的報(bào)道超160次，《新華每日電訊》《人民日報(bào)》《中國組織人事報(bào)》等報(bào)道數(shù)量分布占比分別為5.63%、5.63%、5%。由此可見，基層減負(fù)不僅是理論研究的重點(diǎn)，也是主流媒體關(guān)注的熱點(diǎn)。從個(gè)案層面來看，如貴州雷山縣緊盯“保障”做“加法”、緊扣“減負(fù)”做“減法”、緊扣“活力”做“乘法”、緊抓“頑疾”做“除法”的“四緊法”組合拳[10]，又如浙江省桐廬縣推行抓基層抓調(diào)研、轉(zhuǎn)學(xué)風(fēng)轉(zhuǎn)會(huì)風(fēng)即“兩抓兩轉(zhuǎn)”活動(dòng)，做實(shí)“五聯(lián)系一領(lǐng)銜”“周一無會(huì)日”和“七多”問題專項(xiàng)治理等[11]，不難看出此類個(gè)案實(shí)踐并無新奇之舉，重在“真”“實(shí)”二字。從技術(shù)層面來看，基層減負(fù)不僅是被分析的學(xué)術(shù)話題也是被關(guān)注的現(xiàn)實(shí)命題，技術(shù)流的介入對于這一現(xiàn)實(shí)命題的破解值得推廣，如針對破解“同類事項(xiàng)多頭采集”“實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)匯總難”“系統(tǒng)太多體驗(yàn)差”“無效采集負(fù)擔(dān)重”等基層減負(fù)中出現(xiàn)的四大共性難題，上海依托現(xiàn)代科技立足基層減負(fù)的現(xiàn)實(shí)需求，通過“人機(jī)協(xié)同”，首創(chuàng)“一網(wǎng)統(tǒng)管”這一城市運(yùn)行品牌，助力基層解決跨層級和跨部門帶來的問題[12]。

三、四川D市減負(fù)增效工作的現(xiàn)狀與問題分析

本文選取四川D市作為基層減負(fù)工作個(gè)案進(jìn)行剖析。一方面，D市在人員現(xiàn)狀、事項(xiàng)現(xiàn)狀及權(quán)責(zé)問題、隊(duì)伍問題、資金問題等方面均呈現(xiàn)出當(dāng)前基層減負(fù)的現(xiàn)實(shí)狀況。另一方面，自“基層減負(fù)年”以來，D市根據(jù)基層減負(fù)工作要求結(jié)合自身現(xiàn)狀，嘗試將減負(fù)與增效有機(jī)結(jié)合，以“一專多能、全崗都通”“以民為本、高效服務(wù)”“回歸本位、聚焦主業(yè)”等三大原則，實(shí)施村（社區(qū)）工作者“全崗?fù)ā惫ぷ鳈C(jī)制，截至2021年底共有980名基層工作者取得“全崗?fù)ā弊C書，占村（社區(qū)）工作者總數(shù)的76.56%，同時(shí)制定囊括黨務(wù)工作、社會(huì)工作、就業(yè)和社保工作、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)綜治等領(lǐng)域100余項(xiàng)基層日常性工作在內(nèi)的“全崗?fù)ā辈僮魇謨?，提升基層治理效能。D市減負(fù)增效工作的現(xiàn)狀與問題具體如下：

（一）輕與重的現(xiàn)狀呈現(xiàn)

D市在村（社區(qū)）建制調(diào)整的背景下同步進(jìn)行整治困擾基層的形式主義問題，以期達(dá)到切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)的效果，然而村（社區(qū)）建制、工作人員結(jié)構(gòu)和實(shí)際承擔(dān)的日常工作是否存在輕重失衡的問題需要進(jìn)行客觀分析。

1.市域現(xiàn)狀

D市轄區(qū)面積1208平方公里，具有山區(qū)、淺丘、平原等多元地理形態(tài)。2019年，D市進(jìn)行村（社區(qū)）建制調(diào)整，數(shù)量由256個(gè)調(diào)整為166個(gè)，平均管轄面積由約4.72平方公里擴(kuò)大至約7.28平方公里。在城市社區(qū)未進(jìn)行建制調(diào)整的情況下，涉農(nóng)村（社區(qū)）平均管轄面積擴(kuò)大至7.28平方公里以上，與此同時(shí)涉農(nóng)村（社區(qū)）“兩委”職數(shù)由4～5名增加至7名。

2.人員現(xiàn)狀

D市共有（村）社區(qū)專職工作者1267人（建制調(diào)整前），其中社區(qū)負(fù)責(zé)人（含書記、主任、下派書記）、副職（含副書記、副主任）、委員分別為465人、118人、684人。從年齡結(jié)構(gòu)來看，40歲至50歲占比最高，約為38.75%；從學(xué)歷分層來看，高中及以下占比最高，約為72.22%；從行業(yè)認(rèn)證來看，有社會(huì)工作專業(yè)背景或持有專業(yè)社工證的社區(qū)專職工作者為144人，占比僅約11.37%，具體專業(yè)技術(shù)等級統(tǒng)計(jì)情況詳見表1。

3.事項(xiàng)現(xiàn)狀

在中央和地方關(guān)于切實(shí)提高基層減負(fù)工作質(zhì)效的相關(guān)政策措施中，均針對行政性事務(wù)、表格填寫、平臺使用等困擾基層干部的問題進(jìn)行了要求，以期從本質(zhì)上破解濫用屬地管理原則把責(zé)任推卸給基層的現(xiàn)實(shí)問題。廣大基層在面對脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等主責(zé)主業(yè)的同時(shí)對承擔(dān)各單位下派事項(xiàng)顯得不堪重負(fù)，具體事項(xiàng)類型及頻次詳見表2。

表2 D市（村）社區(qū)承擔(dān)單位年度下派事項(xiàng)情況統(tǒng)計(jì)表

（二）減與增的問題呈現(xiàn)

基層負(fù)擔(dān)重的現(xiàn)實(shí)問題產(chǎn)生的原因，一是基層處于體制機(jī)制末端，二是權(quán)責(zé)、隊(duì)伍、資金等方面存在一定的問題。

1.權(quán)責(zé)問題

第一，從體制上看，非體制內(nèi)的基層村（社區(qū)）存在泛體制化對待和“一級考核一級，上級考核下級”的共性問題，加之考核結(jié)果與資金資源統(tǒng)籌配套掛鉤，故難以避免成為各職能部門“下級單位”的命運(yùn)。第二，從主體上看，非執(zhí)法主體的基層村（社區(qū)）被執(zhí)法主體化對待，存在“執(zhí)法主體后臺化，執(zhí)行主體前置化”的現(xiàn)象，如在涉及城市管理、違建拆除等執(zhí)法工作中，部分職能部門以“屬地原則”為由，要求基層村（社區(qū)）直接落實(shí)執(zhí)法工作，此舉既加重基層負(fù)擔(dān)也容易導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)。第三，從運(yùn)行上看，尤其在涉及基層治理難點(diǎn)、盲點(diǎn)問題上，部分職能部門大多提要求、下任務(wù)、督促辦理，較少給方法、提策略、主動(dòng)履職。按D市要求，目前基層村（社區(qū)）只應(yīng)開具包含住所（經(jīng)營場所）證明、遷入公共集體戶證明等在內(nèi)的15項(xiàng)證明，但是仍有部分職能部門在給群眾辦理相關(guān)事項(xiàng)時(shí)，要求基層村（社區(qū)）先開具證明，職能部門再進(jìn)行辦理，將相關(guān)責(zé)任轉(zhuǎn)移給了基層村（社區(qū)）。其根源在于部分職能部門責(zé)任意識不強(qiáng)，同時(shí)折射出問責(zé)機(jī)制下容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)用難的問題。上述問題進(jìn)一步凸顯出“基層減負(fù)年”至今以習(xí)近平同志為核心的黨中央整治形式主義為基層減負(fù)的重要意義，進(jìn)一步證明在持續(xù)為基層松綁減負(fù)的問題上，要有毫不妥協(xié)的態(tài)度直面形式主義和官僚主義，堅(jiān)持全面檢視和靶向糾治。

2.隊(duì)伍問題

第一，再教育愿景折射能力短板。問卷顯示，96.91%的基層村（社區(qū)）干部認(rèn)為自身在互聯(lián)網(wǎng)、計(jì)算機(jī)方面的技能難以應(yīng)對高速發(fā)展的信息技術(shù)時(shí)代要求，86.42%的基層村（社區(qū)）干部選擇側(cè)重實(shí)際操作的培訓(xùn)內(nèi)容，且在對理論和實(shí)踐的培訓(xùn)需求上都出現(xiàn)了多元化傾向，單就實(shí)踐需求層面而言，“所在地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢任務(wù)”“基層社會(huì)治理”“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”“基層黨建”“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)”“產(chǎn)業(yè)功能區(qū)”“其他”等需求依次占比達(dá)77.16%、69.14%、61.11%、48.77%、35.8%、30.25%、23.46%。同時(shí)，由于D市培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)不足，2019年度干部教育計(jì)劃內(nèi)主體班次8期，其中涉及基層村（社區(qū)）的有且僅有1期黨組織書記輪訓(xùn)班。第二，再進(jìn)步現(xiàn)實(shí)折射空間狹窄。D市雖然已經(jīng)出臺《社區(qū)專職工作者管理辦法和薪酬體系》，但具體操作路徑不清晰，社區(qū)工作者的上升空間有限，導(dǎo)致有知識有能力的年輕人不愿意到社區(qū)工作。第三，再配備力量折射“惡性循環(huán)”。理論上D市每個(gè)基層村（社區(qū)）至少配備了2名大學(xué)生志愿者，但大多數(shù)被市級部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以其自有人員年齡偏大、實(shí)際工作人員不足的理由抽調(diào)，致使同樣存在自有人員年齡偏大、實(shí)際工作人員不足的基層村（社區(qū)）出現(xiàn)了不得不另行臨聘工作人員的“惡性循環(huán)”。

3.資金問題

第一，“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”未完全落實(shí)?？陀^上基層村（社區(qū)）處理相關(guān)事項(xiàng)理所當(dāng)然需要上級職能部門提供必要的工作經(jīng)費(fèi)，但現(xiàn)實(shí)中所執(zhí)行的“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”經(jīng)費(fèi)涉及的職能部門覆蓋面窄且標(biāo)準(zhǔn)過低，有的村（社區(qū)）甚至無“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”經(jīng)費(fèi)。如民政局開展的村（社區(qū)）居家養(yǎng)老工作，給予村（社區(qū)）5000萬元的日間照料中心建設(shè)費(fèi)用，而后期的運(yùn)營費(fèi)用則要求由村（社區(qū)）自行解決，導(dǎo)致大部分日間照料中心如今成為棋牌娛樂場所，甚至長期關(guān)門閉戶。第二，可持續(xù)運(yùn)營能力薄弱。D市187個(gè)基層涉農(nóng)村（社區(qū)），無集體經(jīng)濟(jì)收入的占比達(dá)34.22%，新建4個(gè)社區(qū)綜合體僅能維持基本運(yùn)行，未能形成反哺，176個(gè)日間照料中心存在選址遠(yuǎn)離居住區(qū)以及功能與群眾需求脫節(jié)的情況，致使社會(huì)組織和社會(huì)企業(yè)不愿承接運(yùn)營。第三，同平臺工作，多結(jié)構(gòu)待遇。D市基層村（社區(qū)）工作人員隊(duì)伍涵蓋“兩委”成員、公益崗人員和相關(guān)部門招聘的專干，其中僅有社區(qū)專職工作者和專職網(wǎng)格員有比較完善的薪酬保障體系，存在同一個(gè)平臺工作具有不同進(jìn)入渠道、管理模式、工資結(jié)構(gòu)和福利待遇的現(xiàn)象。

四、提升基層減負(fù)增效工作質(zhì)效的路徑

就基層村（社區(qū)）減負(fù)增效工作效果評估來看，“基層減負(fù)年”以來出現(xiàn)了值得欣喜的變化，然“減負(fù)”過程中出現(xiàn)的“新負(fù)”依然不可忽視。針對D市及其他類似地區(qū)村（社區(qū)）基層減負(fù)增效工作中的問題，課題組從微觀操作層面梳理了如下路徑。

（一）準(zhǔn)入層面：建立減負(fù)增效體系

將基層村（社區(qū)）減負(fù)增效工作延展年份鏈條，不因“基層減負(fù)年”的結(jié)束而中斷，避免基于行政層級不對等出現(xiàn)的基層負(fù)擔(dān)重現(xiàn)象，明確減負(fù)增效工作牽頭抓總具體單位，組建市級層面城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作組，從上級層面共同協(xié)商問題化解舉措，杜絕推諉扯皮、管理真空、隨意下派。

1.建立基層工作準(zhǔn)入制度

區(qū)（市、縣）級層面統(tǒng)一制定自治事項(xiàng)清單、協(xié)助事項(xiàng)清單、負(fù)面事項(xiàng)清單，其中自治事項(xiàng)清單由村（社區(qū)）辦理，協(xié)助事項(xiàng)清單由被協(xié)助主體向村（社區(qū)）提供工作條件和經(jīng)費(fèi)保障，負(fù)面清單事項(xiàng)村（社區(qū)）有權(quán)拒絕辦理。同時(shí)，建立村（社區(qū)）工作區(qū)（市、縣）級層面城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作組準(zhǔn)入備案制度，以專業(yè)技術(shù)資質(zhì)、執(zhí)法類管理、非責(zé)任主體等標(biāo)準(zhǔn)判定負(fù)面清單事項(xiàng)，嚴(yán)格控制負(fù)面事項(xiàng)清單準(zhǔn)入村（社區(qū)）或通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）轉(zhuǎn)嫁?，F(xiàn)實(shí)中，關(guān)于基層工作準(zhǔn)入制度并非“基層減負(fù)年”確立以后的創(chuàng)新，如浙江省江山市在2014年就以精簡村（社區(qū)）機(jī)構(gòu)牌子、減輕村（社區(qū)）組織工作負(fù)擔(dān)、規(guī)范村（社區(qū)）工作準(zhǔn)入審批等為重點(diǎn)，試點(diǎn)“村（社區(qū)）工作準(zhǔn)入制”。在基層減負(fù)增效背景下再次強(qiáng)調(diào)建立基層工作準(zhǔn)入制度，除在主體、內(nèi)容、方式等方面進(jìn)行借鑒外，重點(diǎn)需要從系統(tǒng)整合和法治化方面上下功夫，確保其可持續(xù)性[13]。

2.搭建多元信息共享平臺

以數(shù)字、數(shù)據(jù)為載體，通過信息化、智能化手段實(shí)現(xiàn)減負(fù)增效，一是應(yīng)對一些地方以“數(shù)字掛帥”“數(shù)字變通”“數(shù)字工程”等炮制“數(shù)字減負(fù)”假象的必然，這種假象本質(zhì)上是“在虛應(yīng)形勢、造次行事、流于形式當(dāng)中化為基層形式主義的新變種”[14]。二是在傳統(tǒng)基礎(chǔ)上的與時(shí)俱進(jìn)。就傳統(tǒng)基礎(chǔ)而言，自2000年至2021年，圍繞“智能減負(fù)”“信息減負(fù)”“數(shù)據(jù)減負(fù)”“數(shù)字減負(fù)”等關(guān)鍵詞，通過中國知網(wǎng)以題目關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索的篇目累計(jì)達(dá)82篇；就與時(shí)俱進(jìn)而言，主要體現(xiàn)在2021年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》的出臺，不僅明確要求“切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)”，同時(shí)將“智能化”作為提升基層治理體系和治理能力“四化”目標(biāo)要求之一，提出“加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)”[15]，一方面鼓勵(lì)以智能化、自助式形式下沉各類便民服務(wù)，另一方面啟動(dòng)分級清理各類應(yīng)用系統(tǒng)和信息化服務(wù)終端，統(tǒng)籌整合各類信息平臺、宣傳平臺、學(xué)習(xí)平臺、數(shù)據(jù)收集平臺。現(xiàn)實(shí)中，囿于科技性等因素，通過信息共享平臺手段實(shí)現(xiàn)基層減負(fù)增效一般多見于發(fā)達(dá)地區(qū)，如浙江省樂清市通過數(shù)據(jù)支撐能力建設(shè)、應(yīng)用支撐能力建設(shè)、一表制數(shù)據(jù)采集建設(shè)、一體化信息報(bào)送建設(shè)打造“數(shù)據(jù)寶”的形式，破解報(bào)表煩惱，助力基層減負(fù)的同時(shí)也騰出更多時(shí)間為群眾辦實(shí)事[16]。

（二）隊(duì)伍層面：提升減負(fù)增效本體

通過新一輪村（社區(qū)）建制調(diào)整和換屆選舉，全面推行基層村（社區(qū)）黨組織書記、主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”工作，在增強(qiáng)“領(lǐng)頭人”基層工作協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力的同時(shí)，逐步加快探索激勵(lì)和關(guān)懷機(jī)制。

1.提升專業(yè)度

區(qū)（市、縣）級層面要編制村（社區(qū)）人才、專職工作者等發(fā)展規(guī)劃，明確崗位晉升、評先評優(yōu)、定向考錄、監(jiān)督管理等方面的具體辦法，同時(shí)實(shí)現(xiàn)專業(yè)化培訓(xùn)向基層匹配一定數(shù)量比例，在不增加培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的前提下，分層分類強(qiáng)化基層村（社區(qū)）工作者教育培訓(xùn)。在提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，多地都出現(xiàn)了一些實(shí)踐舉措，如D市以實(shí)施村（社區(qū)）工作者“全崗?fù)ā惫ぷ鳈C(jī)制為手段，提升村（社區(qū)）黨組織治理能力，明確要求廣大基層干部尤其是村（社區(qū)）黨組織書記成為“一專多能、全崗都通”的服務(wù)能手和治理行家，提出通過三年時(shí)間逐步實(shí)現(xiàn)“全崗?fù)ā盇級證書取得比例達(dá)30%、60%、90%的專業(yè)度提升目標(biāo)，同時(shí)制定對取得“全崗?fù)ā钡燃壸C書的村（社區(qū)）黨組織書記在同等條件下優(yōu)先作為鎮(zhèn)（街道）班子成員推薦人選等6條激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)配套措施，并在此基礎(chǔ)上以組織部、民政局、社治委、財(cái)政局、人社局等多部門名義制定并實(shí)施《村（社區(qū)）專職工作者管理實(shí)施細(xì)則》及《村（社區(qū)）專職工作者職業(yè)化崗位薪酬體系指導(dǎo)意見》等配套制度。

2.提升儲備度

第一，落實(shí)好大學(xué)生志愿者隊(duì)伍建設(shè)，禁止任何部門以任何形式將大學(xué)生志愿者抽調(diào)他用，打通大學(xué)生志愿者擔(dān)任基層村（社區(qū)）“兩委”成員通道。第二，落實(shí)好基層后備人才隊(duì)伍建設(shè)，分類建立基層城市社區(qū)和基層涉農(nóng)村（社區(qū)）后備人才庫，其中基層涉農(nóng)村（社區(qū)）立足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展等設(shè)定目標(biāo)，著重從優(yōu)秀農(nóng)民工、回鄉(xiāng)大學(xué)生、退伍軍人等群體中選拔儲備人才。第三，在推進(jìn)“一肩挑”背景下選優(yōu)配強(qiáng)村（社區(qū)）黨組織書記。從地方實(shí)踐來看，在推動(dòng)“兩項(xiàng)改革”前后，D市村（社區(qū)）黨組織書記和村（居）民委員會(huì)主任“一肩挑”比重從62.65%提升到100%。有序順暢實(shí)現(xiàn)這種大比例提升的前提條件在于，一方面這種變化符合黨中央制度要求和地方改革實(shí)踐的頂層制度設(shè)計(jì)，另一方面這種變化符合當(dāng)前農(nóng)村改革發(fā)展大勢所趨和廣大基層干部現(xiàn)實(shí)所期。問卷顯示：從是否贊成的態(tài)度上看，明確不贊成“一肩挑”的僅24人，占比10%；從兼任情況上看，村（社區(qū)）黨組織書記兼任“村（居）民委員會(huì)主任”“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人”“合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人”“議事會(huì)召集人”等情況平均比例為76.96%，其中兼任合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人占比最低為29.59%。

（三）資金層面：增強(qiáng)減負(fù)增效動(dòng)力

基層村（社區(qū)）或多或少存在“沉睡”的資源資產(chǎn)，“喚醒”這些資源資產(chǎn)有助于增強(qiáng)基層工作增效原動(dòng)力。其中，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)收獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制有助于提升基層干部動(dòng)力。對創(chuàng)收有盈余的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在按規(guī)定完成收益分配和反哺公益事業(yè)的前提下，可給予有突出貢獻(xiàn)的基層村（社區(qū)）干部一定的創(chuàng)收獎(jiǎng)勵(lì)。

1.嚴(yán)格落實(shí)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”

在事項(xiàng)準(zhǔn)入的基礎(chǔ)上，明確自治組織主體地位，嚴(yán)格落實(shí)“權(quán)隨費(fèi)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的制度要求，確保從人、財(cái)、物全方位保障各項(xiàng)工作推進(jìn)，對政府及其職能部門、派出機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的需委托基層辦理的事項(xiàng)，要通過購買服務(wù)的方式由基層具體承辦，切實(shí)減輕基層村（社區(qū)）負(fù)擔(dān)。在確定事項(xiàng)準(zhǔn)入方面，各地在落實(shí)基層減負(fù)工作中涌現(xiàn)出了大量實(shí)質(zhì)性舉措，如四川省德陽市羅江區(qū)以減臺賬報(bào)表、減工作事項(xiàng)、減證明事項(xiàng)等制定出臺《村（社區(qū)）基層減負(fù)增效五條措施（試行）》，其中按照依法自治、依法協(xié)助政府、負(fù)面禁止等量化確定三張清單事項(xiàng)分別為13項(xiàng)、57項(xiàng)和10項(xiàng)，同時(shí)明確村（社區(qū)）可開具和不應(yīng)開具證明事項(xiàng)清單各4類和53類[17]。

2.執(zhí)行配套制度

就基層減負(fù)增效工作，各地除在參照中央有關(guān)通知制定了專項(xiàng)政策措施以外，也在建立減負(fù)增效的長效機(jī)制上進(jìn)行了探索，如“流程再造機(jī)制、激勵(lì)創(chuàng)新機(jī)制、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制、心理干預(yù)機(jī)制、組織支持機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等”[18]。在容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制方面，D市紀(jì)委監(jiān)委針對村（社區(qū)）在制定27項(xiàng)基礎(chǔ)制度的同時(shí)制定了12項(xiàng)專項(xiàng)制度，同步形成《監(jiān)督檢查臺賬》《社情民意收集臺賬（反映問題線索處置臺賬）》《問題整改臺賬》等“三本基礎(chǔ)臺賬”。從宏觀視角來看，根據(jù)區(qū)（市、縣）級層面對容錯(cuò)糾錯(cuò)、關(guān)愛鼓勵(lì)基層干部擔(dān)當(dāng)作為的指導(dǎo)意見，村（社區(qū)）在制定可操作的具體規(guī)則時(shí)，對糾錯(cuò)條件、程序、申訴、認(rèn)定等不明確的方面，需進(jìn)一步細(xì)化具體操作程序及流程辦法；對經(jīng)組織、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)定未違規(guī)違紀(jì)的，要主動(dòng)為其正名、消除不良影響；對于涉及基層干部切身利益的收入提升、履職保障等問題應(yīng)加快落到實(shí)處。

一言以蔽之，基層減負(fù)增效需要立足提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度，去實(shí)踐探索和研究總結(jié)基層減負(fù)增效的長效機(jī)制。圍繞準(zhǔn)入、隊(duì)伍、資金等層面，建立基層減負(fù)增效體系、本體、動(dòng)力等多元機(jī)制，一方面遵循了“壓力-回應(yīng)”分析視角的理論邏輯和“減負(fù)-增效”案例視角的實(shí)踐邏輯，將政府、市場、社會(huì)等外圍宏觀邊界和基層工作壁壘、能力提升、事項(xiàng)準(zhǔn)入、激勵(lì)機(jī)制等內(nèi)部條線邊界同步推進(jìn)，另一方面有助于真正實(shí)現(xiàn)以力戒形式主義切實(shí)達(dá)到為基層減負(fù)的目的，從根本上破除基層減負(fù)增效走向形式主義的怪圈。