周海煒 張蔚怡 王 騰 趙又霖

(河海大學(xué)商學(xué)院 南京 211100)

0 引 言

近年來，隨著氣候變化和人類活動(dòng)加劇，水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)損害和水洪澇災(zāi)害等新老水問題屢見不鮮，水安全問題逐漸成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。水安全已被提至我國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略層面，與糧食安全、能源安全同為三大安全問題之一。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)水資源組織定義[1]，水安全包括：a.可持續(xù)性地為人民正常生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供數(shù)量充足、質(zhì)量穩(wěn)定的水；b.確保人民遠(yuǎn)離水污染，減少水災(zāi)害的發(fā)生；c.維持生態(tài)平衡，保持社會(huì)和平、有序、穩(wěn)定。我國(guó)水安全的保障工作長(zhǎng)期以來以各級(jí)政府為主導(dǎo)，《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》等法律以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》《水利部關(guān)于加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見》等相關(guān)文件為保障水安全提供了重要的規(guī)制基礎(chǔ)。

隨著水安全政策的不斷推進(jìn)，部門職責(zé)沖突[2]、問題解決低效以及政府負(fù)擔(dān)成本過高等缺陷逐漸浮現(xiàn)，水安全政策的制定正面臨巨大考驗(yàn)。在此背景下，現(xiàn)有政策對(duì)保障水安全所起的作用和效果究竟如何？各部門的水安全政策有哪些差異和優(yōu)劣？如何進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)的水安全政策？為了回答上述問題，本研究構(gòu)建水安全政策的量化分析“政策工具-政策目標(biāo)-政策力度”的三維框架，通過內(nèi)容分析法對(duì)我國(guó)現(xiàn)行水安全政策進(jìn)行量化及時(shí)空維度演進(jìn)分析，以期為水安全政策完善提供理論參考。

1 文獻(xiàn)綜述

隨著政府對(duì)水安全問題的日漸關(guān)注，水安全政策逐步成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。目前針對(duì)水安全政策的研究主題可以分為三類：

一是對(duì)水安全政策的演進(jìn)分析，學(xué)者對(duì)工業(yè)源水污染[3]、跨界水污染[4]、農(nóng)業(yè)水資源[5]的政策發(fā)展進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)水安全政策演變過程中發(fā)生了由重視經(jīng)濟(jì)向重視生態(tài)、工程治水向制度治水、分散治理向綜合治理的有益轉(zhuǎn)變，但在實(shí)際的水管理中仍存在多頭管理、執(zhí)法權(quán)限不明晰、水資源經(jīng)濟(jì)利益分配不均等問題急需政策規(guī)范。

二是采用實(shí)證方法分析水安全政策的作用效果，學(xué)者在對(duì)河長(zhǎng)制[6]、再生水回用[7]、水資源治理[8]、城市水污染治理[9]政策的效果發(fā)揮進(jìn)行識(shí)別的過程中，發(fā)現(xiàn)實(shí)際中水問題的處理需要水安全多方面政策措施的協(xié)同促進(jìn)，單一政策能夠?qū)λ畣栴}的解決提供一定幫助，但多種政策措施的協(xié)同實(shí)施有助于取得政策效果的最大化[6]。

三是基于政策工具對(duì)水安全政策的量化分析。政策工具在政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中起戰(zhàn)略性導(dǎo)向作用，已成為公共政策研究中常用的分析工具之一。不同于國(guó)外學(xué)者開始關(guān)注政策工具的反饋互動(dòng)[10]和有效性[11]，國(guó)內(nèi)更注重政策工具在量化分析中的運(yùn)用。經(jīng)濟(jì)與合作發(fā)展組織(OECD)將政策工具劃分為命令-控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型及勸說式。拉梅什和豪利特將其分為強(qiáng)制性、自愿性和混合性三類。在此基礎(chǔ)上學(xué)者增補(bǔ)適合的政策工具分類，對(duì)水資源治理、水污染治理[2]、節(jié)水等多種政策進(jìn)行分析，研究結(jié)果中能夠體現(xiàn)政府作用的“權(quán)威型”[12]“管制型”[2]政策工具始終占據(jù)強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位，而“經(jīng)濟(jì)型”“組織型”[12]等其余政策工具的使用空間較小。

綜上所述，水安全政策研究正蓬勃發(fā)展，為實(shí)踐中水危機(jī)的解決提供理論指導(dǎo)。但目前研究仍存在兩點(diǎn)不足：一是多選擇單一主題政策文本作為研究對(duì)象，尚無直接以水安全政策為對(duì)象的研究。二是政策工具的選取較有局限性，難以清晰體現(xiàn)政府、市場(chǎng)及社會(huì)三主體的參與程度。因此，本研究搭建起政策三維分析框架，采用內(nèi)容分析法對(duì)我國(guó)水安全政策文本進(jìn)行搜集和編碼，并結(jié)合時(shí)間變化和地區(qū)差異，對(duì)三個(gè)維度的量化結(jié)果進(jìn)行分析，理清政策的演進(jìn)特征，為水安全政策的優(yōu)化提供對(duì)策建議。

2 水安全政策分析三維框架的搭建

從政策工具、政策措施、政策目標(biāo)、政策力度等維度進(jìn)行政策梳理有助于公共政策的效果發(fā)揮情況的展現(xiàn)[13]，近年來“政策工具-政策目標(biāo)-政策力度”三維框架已多次應(yīng)用于政府?dāng)?shù)據(jù)開放[14]、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化[15]等政策主題中，具有一定的權(quán)威性。本研究同樣選取這三個(gè)維度搭建起水安全政策的三維交叉分析框架(見圖1)。

圖1 水安全政策分析框架

2.1 X維度：基本政策工具維度

政策工具是政策主體為達(dá)成政策目標(biāo)而采取的重要手段[16]。受制于環(huán)境作為公共資源的“非排他性”和強(qiáng)制手段在其中使用的正當(dāng)性，政府介入程度是環(huán)境政策工具分類中的重要依據(jù)。本研究參考趙新峰[2]，依據(jù)政府介入程度，將政策工具分為管制型、市場(chǎng)型、自愿型三大類，共32種政策工具(見表1、圖2)。

2.2 Y維度：政策目標(biāo)維度

政策目標(biāo)是政策制定和政策工具實(shí)施的預(yù)期結(jié)果[17]。我國(guó)水安全問題涉及廣泛，根據(jù)關(guān)注點(diǎn)和學(xué)科范圍可以分為水資源安全、水環(huán)境安全、水災(zāi)害規(guī)避安全及水生態(tài)安全[1]。其中，水資源安全以水資源量在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多維度下的可持續(xù)供給為目標(biāo)，而水生態(tài)安全的目的是保持生態(tài)環(huán)境中水資源的供需平衡，與水資源安全的生態(tài)維度大體相同，因此可納入水資源安全目標(biāo)，從而構(gòu)建起來水資源安全、水環(huán)境安全和水災(zāi)害規(guī)避安全的三維格局。本研究在水安全格局的基礎(chǔ)上，將水安全政策目標(biāo)分為水資源安全、水環(huán)境安全和水災(zāi)害規(guī)避安全(見圖3)。

表1 政策工具名稱及工具定義

圖2 水安全不同政策工具作用關(guān)系

圖3 政策目標(biāo)分類關(guān)鍵詞

2.3 Z維度：政策力度維度

政策力度直接反應(yīng)政策的強(qiáng)制程度和實(shí)施力度，以及政策制定主體的公信力和權(quán)威性[18]。政策的發(fā)文機(jī)關(guān)層級(jí)越高，水安全政策的約束力和影響力就越強(qiáng)。在國(guó)務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》的基礎(chǔ)上，結(jié)合法律位階與政策效力等級(jí)的相關(guān)研究，將水安全政策力度劃分五個(gè)政策力度等級(jí)(見表2)。

表2 政策力度評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)

3 研究設(shè)計(jì)

3.1 水安全政策的樣本選擇

依據(jù)聯(lián)合國(guó)水資源組織對(duì)水安全內(nèi)涵的界定，采用ROST-CM 6對(duì)建國(guó)以來歷次國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要中與水安全相關(guān)的文本內(nèi)容進(jìn)行分詞。在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)中以“水安全”“防洪”“水污染”“引調(diào)”“病險(xiǎn)水庫(kù)水閘”“河湖保護(hù)”“節(jié)水”等關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，結(jié)合國(guó)務(wù)院、水利部等部門和各省市級(jí)政府的官方網(wǎng)站的搜索結(jié)果，共得14 873條水安全相關(guān)政策文本。

為保證政策分析的科學(xué)性，本研究采用以下標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策文本進(jìn)行二次篩選：a.選擇全國(guó)人大及常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其部委、地方級(jí)人大及其常委會(huì)和地方級(jí)政府頒布的更具權(quán)威性的水安全政策；b.選擇與水安全直接相關(guān)的政策；c.選取現(xiàn)行有效的政策文本，僅保留同類政策的最新版本。政策搜集時(shí)間截止于2021年12月1日，最終獲得1979—2021年發(fā)布的1 326份有效水安全政策文本。

表3 水安全政策文本節(jié)選

3.2 政策文本內(nèi)容分析單元編碼

本研究選用內(nèi)容分析法對(duì)水安全政策文本進(jìn)行編碼、分類以及頻數(shù)量化統(tǒng)計(jì)，利用質(zhì)性文本分析軟件Nvivo 11，按照“政策編號(hào)-參考點(diǎn)序號(hào)”的編碼規(guī)則對(duì)篩選出的1326份水安全政策文本進(jìn)行編碼。由課題組多名成員分別對(duì)水安全政策的政策工具、政策目標(biāo)的特征關(guān)鍵詞進(jìn)行識(shí)別與歸類，對(duì)于劃分不明確的編碼條例經(jīng)討論后重新分配，最終形成水安全政策文本分析單元編碼表(見表4)，共得到27 575個(gè)政策分析單元編碼條例。

表4 政策文本編碼示例

4 基于三維分析框架的水安全政策分析

4.1 基本政策工具維度分析

政策工具維度編碼歸類結(jié)果如下表5所示。三種政策工具中，管制型工具使用最為頻繁，占總體比例的82.86%，占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。在管制型工具中，禁止/規(guī)定、行政處罰、責(zé)任制這三項(xiàng)工具使用頻率位列前三，劃分責(zé)任、規(guī)定范圍、制定處罰都是管制型工具常常采取的手段。市場(chǎng)型政策工具的使用頻數(shù)較低，占比11.37%，其中稅費(fèi)手段和使用者收費(fèi)工具為使用最多的兩種手段，生態(tài)補(bǔ)償、補(bǔ)助補(bǔ)貼、專項(xiàng)資金投入也是市場(chǎng)型工具的主要調(diào)控方式。自愿型政策工具的使用頻率最低，僅為5.77%，其中監(jiān)測(cè)信息的公開、水安全的宣傳教育以及非政府組織的參與是自愿型工具中積極使用的方式。

表5 政策工具分類及編碼條例統(tǒng)計(jì)

從時(shí)間維度來看，隨著新老水問題的復(fù)雜化，管制型政策工具數(shù)量逐漸攀升，市場(chǎng)型工具占比縮減。自“六五”時(shí)期起，政府開始重視自愿型政策工具的使用，關(guān)注群眾與組織的參與，且隨著水安全政策的發(fā)展，三種政策工具的使用比例逐漸穩(wěn)定，呈管制型工具占強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)、市場(chǎng)型與自愿型較弱的特點(diǎn)。

從空間維度來看，東部地區(qū)管制型政策工具的使用頻率顯著低于中、西部地區(qū)，市場(chǎng)型、自愿型工具的使用比例相對(duì)較高。我國(guó)水資源分布具有東南多、西北少的特點(diǎn)。東部地區(qū)的水資源基礎(chǔ)較為充足，為市場(chǎng)機(jī)制的建立和社會(huì)力量的參與提供了發(fā)展的空間。中、西部更注重引調(diào)水、修建水庫(kù)等強(qiáng)制性手段的使用，優(yōu)先滿足用水、取水等基本需求，故更依靠于管制型工具的作用。

總體看來，中國(guó)水安全政策工具的結(jié)構(gòu)具有較為明顯的不平衡問題。由于水作為基礎(chǔ)資源和公共產(chǎn)品的概念深入人心，政府強(qiáng)制性的“管控”手段使用過度，市場(chǎng)型和自愿型政策工具在水安全保障中的作用未能獲得足夠重視。同時(shí)我國(guó)水安全政策已逐步從“一元”政府全權(quán)負(fù)責(zé)開始向“多元”主體共同參與進(jìn)行轉(zhuǎn)變，且東部地區(qū)的轉(zhuǎn)變進(jìn)程稍快于中西部地區(qū)，但目前政府、市場(chǎng)、社會(huì)主體作用發(fā)揮存在“前者過強(qiáng)，后兩者過弱”的現(xiàn)象，政策工具類型配置仍有待進(jìn)一步優(yōu)化。

4.2 政策目標(biāo)維度分析

政策目標(biāo)中(見表6)水資源安全占比53.86%，處于領(lǐng)先地位，水環(huán)境安全和水災(zāi)害規(guī)避安全分別占比25.21%和20.93%。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，在水安全政策中有較多政策著眼于水資源的“量”，包括較匱乏的水資源供應(yīng)量、不均衡的水資源時(shí)空分配量以及水源涵養(yǎng)區(qū)及非常規(guī)水資源利用量等。水安全政策關(guān)注水環(huán)境狀況和承載能力的維護(hù)，識(shí)別污染源及污染路徑，及時(shí)開啟防治工作，保證流域和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。同時(shí)政策還關(guān)注于干旱、洪水的應(yīng)急措施和河湖水網(wǎng)、海綿城市的建設(shè)，盡可能減少水災(zāi)害對(duì)環(huán)境和人類社會(huì)的沖擊。但整體看來，水安全政策目標(biāo)相對(duì)更關(guān)注水資源安全，偏重較為明顯。

表6 政策目標(biāo)編碼條例統(tǒng)計(jì)

在水安全政策發(fā)展初期，各階段的政策目標(biāo)側(cè)重各不相同，但至“十五”時(shí)期政策目標(biāo)布局逐步穩(wěn)定。改革開放后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)擴(kuò)大了水資源供需的不平衡，各地新建水庫(kù)，采用工程手段進(jìn)行引調(diào)水，結(jié)合計(jì)劃性用水分配，緩解了地方的用水緊張，該階段水資源安全是水管理的重中之重。而1988年《水法》出臺(tái)后，水污染、水土保持、洪水防治等相關(guān)法律也陸續(xù)出臺(tái)，水環(huán)境和水災(zāi)害的應(yīng)對(duì)逐漸成為可持續(xù)性水安全管理的關(guān)注重點(diǎn)。

因自然資源條件的約束，政策目標(biāo)的分布具有地區(qū)差異性。與作用全國(guó)的水安全政策目標(biāo)分布相比，地方的水安全政策普遍更關(guān)注水資源安全目標(biāo)，其中東部地區(qū)對(duì)水環(huán)境安全目標(biāo)的關(guān)注相對(duì)較多。

4.3 政策力度維度分析

自改革開放以來，我國(guó)水安全政策數(shù)量和力度穩(wěn)步上升(見圖4)?！笆晃濉敝痢笆濉逼陂g，水安全政策數(shù)量急劇增加，政策力度快速上升，更是在“十三五”時(shí)期達(dá)到了峰值。我國(guó)水安全政策在“十三五”時(shí)期，政策數(shù)量增幅達(dá)到251.41%，政策力度增幅達(dá)到264.46%?！笆濉币?guī)劃中明確提出“全面提升水安全保障能力”，從優(yōu)化水資源配置格局和完善綜合防洪減災(zāi)體系兩個(gè)方面入手，共同推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，以推動(dòng)水安全保障工作，故在“十三五”期間政策數(shù)量和政策總力度都達(dá)到了最高點(diǎn)。

對(duì)照組行常規(guī)順鉑、酒石酸化療：給予順鉑80 mg/m2，靜脈滴注，在化療的第1天用藥；給予酒石酸30 mg/m2，靜脈滴注，在化療周期的第1天、第8天用藥；以21 d為1個(gè)療程，共化療2個(gè)療程。

水安全政策總力度在快速上漲的同時(shí)，平均力度的變動(dòng)逐漸穩(wěn)定，且波動(dòng)幅度逐漸縮小，但“十一五”時(shí)期后政策平均力度呈整體下降的趨勢(shì)。這說明水安全政策力度的提升主要由政策數(shù)量的增加推動(dòng)，單條政策的力度未有提高。

圖5 水安全政策力度時(shí)間分布

從空間維度來看，政策總力度的地區(qū)分布呈東高西低、南高北低的特點(diǎn)，平均力度的分布卻剛好與之相反，西部地區(qū)平均力度最高，中部次之，東部最低(圖5)。廣東、遼寧、江蘇、浙江、山東等省份的水安全政策總力度位列前五，但其各省的政策平均力度卻位列所有省份的末尾，而總力度最低的西藏、寧夏、北京等省份卻位于平均力度排行的前列。

圖5 水安全政策力度空間分布

4.4 三維度綜合分析

水安全政策的政策目標(biāo)、政策工具與政策力度單個(gè)維度內(nèi)存在不穩(wěn)定、不均衡的問題，同時(shí)二維、三維之間也存在不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。

從政策工具-政策目標(biāo)的交叉結(jié)果(見圖6)來看，水安全政策各個(gè)目標(biāo)中，政策工具呈相似的結(jié)構(gòu)，即管制型工具使用過頻，市場(chǎng)型和自愿型政策工具缺失嚴(yán)重，三種政策工具比例配置有待優(yōu)化。政策目標(biāo)的均衡發(fā)展離不開多種政策工具的均衡使用，過于依賴單一政策工具對(duì)政策目標(biāo)的效果發(fā)揮弊大于利。此外，政策工具的使用未與政策目標(biāo)的特點(diǎn)相聯(lián)系。政府在水災(zāi)害等自然災(zāi)害的規(guī)避和應(yīng)急處理中需發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，因此管制型工具在該目標(biāo)中占據(jù)主導(dǎo)地位具有合理性。但水資源安全和水環(huán)境安全不僅需要行政管理的參與，水資源的有效利用和水環(huán)境的監(jiān)測(cè)都需要市場(chǎng)激勵(lì)和公眾監(jiān)督發(fā)揮其舉足輕重的作用。而從政策目標(biāo)中政策工具的分布情況來看，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要多元主體進(jìn)一步協(xié)同合作。

從政策目標(biāo)-政策力度的交叉結(jié)果(見圖6)來看，各政策目標(biāo)的政策總力度與政策工具數(shù)量分布相對(duì)同步，但各目標(biāo)的平均政策力度差異較大。例如政策總力度最高的水資源安全目標(biāo)，其政策平均力度卻處于最低點(diǎn)，可見該目標(biāo)下單條政策的力度普遍較低，相比之下水環(huán)境與水災(zāi)害單條政策力度較高。

圖6 水安全政策三維交叉分析結(jié)果

不同于頻數(shù)的時(shí)間分布，水安全政策各目標(biāo)平均力度的分布隨時(shí)間發(fā)展逐漸均衡，水資源、水環(huán)境安全及水災(zāi)害規(guī)避目標(biāo)日漸受到同等的關(guān)注和重視。

從政策工具-政策力度的交叉結(jié)果(見圖8)來看，各政策工具與政策總力度分布相對(duì)同步，政策平均力度分布則與之相反。自愿型工具較高的平均力度一定程度上體現(xiàn)了水安全政策對(duì)公眾作用發(fā)揮的重視程度?！傲濉睍r(shí)期開始使用自愿型工具后，三種政策工具所受到的關(guān)注逐漸上升至同等地位，亦說明水安全的保障需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體的共同努力。

圖7 水安全政策目標(biāo)平均力度的空間分布圖

圖8 水安全政策三維交叉分析結(jié)果

政策工具平均力度的空間分布與其使用頻數(shù)的空間分布相似，中西部中管制型工具的頻數(shù)與力度占比皆高于東部地區(qū)。各個(gè)地區(qū)的市場(chǎng)型、自愿型工具受到的關(guān)注都不低于管制型工具，且經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)更為注重市場(chǎng)型工具的使用。

綜合三維框架分析結(jié)果，水安全政策中管制型工具使用過多，市場(chǎng)型和自愿型工具的作用發(fā)揮存在提升空間，但三種工具所受關(guān)注日漸趨同；政策目標(biāo)結(jié)構(gòu)分布存在不均衡現(xiàn)象，各政策目標(biāo)中政策工具的使用未聯(lián)系目標(biāo)需求；不同時(shí)空條件下、不同目標(biāo)下，政策的平均力度存在較大差異，且整體政策數(shù)量增加但平均力度卻下降，政策力度存在波動(dòng)與不協(xié)調(diào)，不利于政策的穩(wěn)定和效果的發(fā)揮。

5 研究結(jié)論及建議

5.1 研究結(jié)論

5.1.1政策工具比例失衡，市場(chǎng)、社會(huì)作用發(fā)揮不明顯

根據(jù)分析結(jié)果，目前我國(guó)水安全政策工具的使用呈現(xiàn)強(qiáng)制性過高的特點(diǎn)，市場(chǎng)型及自愿型工具的發(fā)揮空間過小，各政策工具的使用比例失調(diào)，“多元共治”格局尚未形成。且地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與自然條件存在差異，市場(chǎng)型與自愿型工具在東部地區(qū)的使用更多，而中、西部地區(qū)則更多地依賴于管制型工具。但因管制型工具的權(quán)威性及強(qiáng)制性，易引起公眾的抵抗心理，具有成本高效率低的缺點(diǎn)，需要謹(jǐn)慎使用。與管制型工具相比，市場(chǎng)型政策工具對(duì)企業(yè)的行為具有更強(qiáng)的激勵(lì)和引導(dǎo)作用。而自愿型政策工具有利于通過宣傳教育、信息公開等手段引發(fā)各界人士對(duì)水安全的關(guān)注，號(hào)召社會(huì)公眾參與到水安全的保障工作中來。

5.1.2過多關(guān)注水資源安全目標(biāo)，政策目標(biāo)結(jié)構(gòu)需優(yōu)化

我國(guó)水安全政策目標(biāo)在不同區(qū)域、不同時(shí)間受關(guān)注的程度并不相同，水資源安全在其中處強(qiáng)勢(shì)地位。水資源供需矛盾是我國(guó)治水的首要問題，水資源安全與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和人民生活緊密聯(lián)系，值得法律政策和實(shí)踐操作的重視。但水污染的惡化、生態(tài)的退化和水災(zāi)害的多發(fā)，皆是我國(guó)治水的重點(diǎn)與難點(diǎn)，需給予同等關(guān)注。水安全政策的有效優(yōu)化，需增強(qiáng)對(duì)水環(huán)境安全和水災(zāi)害規(guī)避安全的關(guān)注，均衡政策目標(biāo)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)我國(guó)“五水同治”，構(gòu)建高質(zhì)量水安全保障體系。

5.1.3政策平均力度有所下降，政策系統(tǒng)性及穩(wěn)定性有待提高

自改革開放以來，水安全政策的總數(shù)量與總力度皆為波動(dòng)上升趨勢(shì)，并且于“十三五”時(shí)期達(dá)至最高點(diǎn)。水安全政策的平均力度自“十五”時(shí)期后逐漸穩(wěn)定，但至“十四五”新時(shí)期政策平均力度下跌為1.896，略有波動(dòng)。且不同時(shí)間段、不同區(qū)域的水安全政策數(shù)量越多，總力度越高，但單條政策的法律效力便越低。政策的效力水平越高，其采用的措施越明確，實(shí)施效果也越好[19]。政策總效力的提升卻伴隨著平均力度的降低，所帶來的波動(dòng)不利于政策的生存，易引起政策穩(wěn)定性的起伏[20]，而政策的系統(tǒng)、穩(wěn)定為政策有效性提供保障，關(guān)系到政策的執(zhí)行與落實(shí)、生存與優(yōu)化。

5.2 政策建議

5.2.1優(yōu)化水安全政策工具結(jié)構(gòu)，發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的拉動(dòng)和保障作用

政策工具的選擇應(yīng)考慮政策目標(biāo)的特性和政策力度的需要，政策工具結(jié)構(gòu)的優(yōu)化也需要多元主體的參與。水安全政策工具的使用應(yīng)結(jié)合水安全保障工作需要，推動(dòng)政策結(jié)構(gòu)和主體向“多元共治”轉(zhuǎn)變。

首先，優(yōu)化管制型工具，提高政策實(shí)施效率。在減少管制型工具低效使用的同時(shí)應(yīng)協(xié)調(diào)政策內(nèi)部職責(zé)規(guī)劃矛盾，創(chuàng)新政府管理方式，完善水安全行政管理體制。其次，以市場(chǎng)型工具為突破點(diǎn)，增強(qiáng)政策拉力。一方面建立健全完備的階梯水價(jià)機(jī)制，以水價(jià)改革為突破點(diǎn)，發(fā)揮價(jià)格調(diào)節(jié)作用。另一方面，完善與改革水權(quán)分配制度，制定合理有效的水權(quán)分配政策，激活、完善水權(quán)市場(chǎng)，鼓勵(lì)用水企業(yè)和個(gè)人等水權(quán)市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)交易。最后，以自愿型政策工具為發(fā)力點(diǎn)，拓寬公眾在水安全政策中的參與渠道。大力支持民間組織的合理發(fā)展，同時(shí)進(jìn)一步加大水安全宣傳教育的力度，宣傳和普及水資源管理法律法規(guī)，在全社會(huì)建立起水資源可持續(xù)利用和高效用水、節(jié)水的科學(xué)觀念。此外，通過健全公開聽證、民意調(diào)查、信息披露、網(wǎng)絡(luò)參與等制度，積極搜集基層意見，充實(shí)政策工具箱，為政策制定和實(shí)施提供公眾意見和監(jiān)督。

5.2.2豐富水安全政策目標(biāo)范圍，構(gòu)筑水系統(tǒng)綜合治理策略

水安全涉及水資源的有效供給、水環(huán)境的持續(xù)保護(hù)、水生態(tài)的健康保障以及水災(zāi)害的及時(shí)防治，“四水”共治需要水安全政策的提供相應(yīng)支持。面對(duì)水安全問題的不斷變化，水安全的政策目標(biāo)范圍也需隨之調(diào)整。

首先，豐富政策目標(biāo)的結(jié)構(gòu)范圍，擴(kuò)充政策目標(biāo)體系。不斷探索現(xiàn)階段所忽視的水安全關(guān)鍵點(diǎn)，擴(kuò)大水安全的保障范圍，選取適當(dāng)?shù)恼吖ぞ邽槠渲贫ê侠淼恼呓Y(jié)構(gòu)，豐富水安全政策目標(biāo)體系。其次，采取水系統(tǒng)綜合治理策略，實(shí)現(xiàn)水資源一體化管理。面對(duì)日漸復(fù)雜的新老水問題、低效的“九龍治水”水管理現(xiàn)狀、開發(fā)與保護(hù)的矛盾、環(huán)境與市場(chǎng)的沖突，水系統(tǒng)綜合治理策略的建立迫在眉睫。將上下游、地表與地下、水量與水質(zhì)、需求與供給納入綜合考量，建立可持續(xù)的水資源管理模式。水安全的保障也需關(guān)注地區(qū)差異，因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨笳{(diào)整政策目標(biāo)關(guān)注重點(diǎn)。最后，合理規(guī)劃部門職責(zé)，形成部門橫向協(xié)作合力。水系統(tǒng)綜合治理需強(qiáng)化涉水業(yè)務(wù)部門的通力協(xié)作，強(qiáng)化水利部、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部、應(yīng)急管理部等部門的溝通協(xié)作，明確各自的責(zé)任范圍、權(quán)利界限，減少水安全管理的離散化、碎片化，促進(jìn)區(qū)域水安全政策實(shí)施效果最優(yōu)。

5.2.3提升水安全政策力度，強(qiáng)化政策穩(wěn)定性及系統(tǒng)性

保持政策力度的平穩(wěn)提升，有助于水安全政策整體生態(tài)的可持續(xù)健康發(fā)展。未來水安全政策的頒布應(yīng)結(jié)合政策目標(biāo)情況，政策體系的搭建也需戰(zhàn)略性眼光，規(guī)劃政策發(fā)文機(jī)構(gòu)，保持政策力度的穩(wěn)定與系統(tǒng)性發(fā)展。

首先，建立起水安全政策長(zhǎng)效機(jī)制，穩(wěn)步提高政策力度。水安全政策力度整體偏弱(約為1.909)，其中市場(chǎng)型政策工具與水資源安全政策目標(biāo)的政策力度相對(duì)更弱，水安全政策力度結(jié)構(gòu)缺乏戰(zhàn)略性規(guī)劃。為保證水安全政策持續(xù)有效，政策的制定應(yīng)把握長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)，結(jié)合預(yù)期政策目標(biāo)，選取適合的政策工具和政策發(fā)文機(jī)構(gòu)層級(jí)，適當(dāng)提高政策力度，避免較大波動(dòng)的出現(xiàn)。其次，強(qiáng)調(diào)政策的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和權(quán)威性，健全水安全相關(guān)法律法規(guī)體系。法律法規(guī)的頒布有助于提高政策力度，維護(hù)政策體系穩(wěn)定，節(jié)水、地下水等重點(diǎn)水問題急需專門性法律的修訂，為實(shí)際操作中應(yīng)對(duì)水危機(jī)提供法律依據(jù)。同時(shí)，政策的穩(wěn)定性也應(yīng)與適應(yīng)性有機(jī)結(jié)合。政策實(shí)施效果和威信維護(hù)需要政策穩(wěn)定性的保障，但隨著經(jīng)濟(jì)體制的變革、管理方式弊端的暴露和人們思想認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變，水安全政策需不斷優(yōu)化以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，為水安全保障的實(shí)際操作提供可參照的政策支撐。