吳 青

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072）

1 我國財(cái)政預(yù)算公開的法治化道路

梳理我國有關(guān)財(cái)政預(yù)算的法律法規(guī)，可以看到預(yù)算公開經(jīng)歷了“不得公開”“探索公開”和“必須公開”3個(gè)階段。

1.1 不得公開階段：1951—2000 年

1951 年頒布的《保守國家機(jī)密暫行條例》將國家財(cái)政計(jì)劃，國家概算、預(yù)算、決算納入國家機(jī)密范圍。1997 年出臺的《經(jīng)濟(jì)工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》（國保發(fā)〔1997〕5 號），則將國家年度預(yù)算草案列入絕密等級。

1988 年頒布的《保守國家秘密法》將“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的秘密事項(xiàng)”納入國家秘密范圍，同時(shí)規(guī)定秘密的確定由國家機(jī)關(guān)自行確定。財(cái)政預(yù)算信息也經(jīng)常以此為由而不對外公開。

1994 年頒布的《預(yù)算法》和次年頒布的《預(yù)算法實(shí)施條例》中，規(guī)定了縣級以上地方各級政府預(yù)決算受本級和上級人大及其常委會監(jiān)督等事項(xiàng)，但并未規(guī)定預(yù)算能不能向公眾公開。

1.2 探索公開階段：2000—2013 年

2000 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》（中辦發(fā)〔2000〕25 號），其中規(guī)定，對群眾、企事業(yè)單位公開的主要內(nèi)容是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理、經(jīng)濟(jì)管理活動的事項(xiàng)。其內(nèi)容主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度財(cái)政預(yù)算及執(zhí)行情況，上級政府或政府部門下?lián)艿膶ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)及使用情況。這份文件可以說是我國政務(wù)公開在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面開展的一次探索性試驗(yàn)。

2007 年，我國正式頒布了《政府信息公開條例》，明確將財(cái)政預(yù)算納入政府信息公開的范圍，但沒有明確哪些信息才能公開，這也是此后一段時(shí)間內(nèi)關(guān)于預(yù)算公開爭議的焦點(diǎn)。

1.3 必須公開階段：2013 年至今

2013 年，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出深化財(cái)稅體制改革，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。2014 年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45 號），全文3 次提到“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，彰顯了國家對于構(gòu)建透明政府、陽光政府的決心。

2014 年，《保守國家秘密法》第二次修訂后，國家保密局頒布了《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》（國家保密局令2014 年第1 號），以部門規(guī)章的形式，將《政府信息公開條例》與《保密法》的沖突予以規(guī)避。從此，財(cái)政預(yù)算信息到底能不能公開不再有爭議。同年，新修訂的《預(yù)算法》頒布，新《預(yù)算法》增加了預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況向社會公開的相關(guān)條款，并特別提到了轉(zhuǎn)移支付、政府舉借債務(wù)、政府采購等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)公開。

2016 年，財(cái)政部印發(fā)了《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》（財(cái)預(yù)〔2016〕143 號），對預(yù)算公開的基本要求、職責(zé)分工、公開的時(shí)限要求、具體內(nèi)容、公開方式等作出了規(guī)定，體現(xiàn)了財(cái)政部對預(yù)算公開工作的重視和做好這項(xiàng)工作的決心。

2020 年，新修訂的《預(yù)算法實(shí)施條例》頒布，在新《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，增加了機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、財(cái)政專戶資金等公開事項(xiàng)。其中，機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)可以說一直廣受群眾關(guān)注，根據(jù)新《預(yù)算法實(shí)施條例》，這項(xiàng)費(fèi)用也將走到陽光下，接受社會的監(jiān)督。

2021 年3 月7 日，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號），其中尖銳指出“預(yù)算公開范圍和內(nèi)容仍需拓展”，提出“改進(jìn)預(yù)決算公開”，并明確了具體的改進(jìn)方向。此外，首次將群眾監(jiān)督作為一種監(jiān)督方式寫入文件。

2 文獻(xiàn)綜述

自2014 年新《預(yù)算法》頒布以來，關(guān)于財(cái)政預(yù)算公開的討論集中在3 個(gè)方向，一是財(cái)政預(yù)算公開的制度建設(shè)仍有改進(jìn)之處，二是如何開展預(yù)算的群眾監(jiān)督工作，三是預(yù)算公開披露的內(nèi)容。

2.1 關(guān)于財(cái)政預(yù)算公開在法制層面的觀點(diǎn)

張玲等人提出我國應(yīng)提升《政府信息公開條例》的法律級次；王澤彩等人分析了我國預(yù)算公開的制度性缺陷，如我國財(cái)政基本法的缺位導(dǎo)致預(yù)算公開的法律基礎(chǔ)不牢，并強(qiáng)調(diào)當(dāng)前制度供給的影響力遠(yuǎn)大于制度需求；許諾等人指出應(yīng)通過法律規(guī)定預(yù)算信息公開包括預(yù)算過程信息，而不僅僅是經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)的結(jié)果信息。同時(shí)，前述學(xué)者都提到人民代表大會在預(yù)算公開中的參與度不夠高、專業(yè)能力不足，以及應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性等問題。呂凱波等人則提出應(yīng)完善財(cái)政信息公開申請的司法救濟(jì)制度。

2.2 關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算公開的群眾監(jiān)督工作的觀點(diǎn)

除了健全法制體系，還有學(xué)者對預(yù)算公開的群眾監(jiān)督展開了研究。預(yù)算公開是為了實(shí)現(xiàn)群眾監(jiān)督，群眾監(jiān)督則能進(jìn)一步提高預(yù)算公開信息的質(zhì)量。王銀梅等人較為全面地研究了預(yù)算公開中的公眾參與問題，從法律體系、政府和群眾3 個(gè)方面挖掘了目前我國預(yù)算公開中公眾參與的不足，提出樹立公眾治理主體意識、改善預(yù)算信息質(zhì)量和提升公眾參與預(yù)算公開的能力等建議。張玲等人提出預(yù)算公開內(nèi)容應(yīng)通俗易懂，以提高群眾的參與熱情。

2.3 關(guān)于預(yù)算公開關(guān)注度較高的內(nèi)容

從整體來看，有多名學(xué)者提出預(yù)算公開應(yīng)以完整為原則。比如，呂凱波等人注意到目前的預(yù)算公開僅包括四本賬，而未將專戶資金納入其中，因此“全口徑預(yù)算”并未實(shí)現(xiàn)。從局部來看，孫穎鹿等人提到了“三公經(jīng)費(fèi)”、轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)資金、政府采購等方面的預(yù)算應(yīng)更加細(xì)化，以縮小權(quán)力的尋租空間。

3 政府預(yù)算公開現(xiàn)狀

在知網(wǎng)和萬方數(shù)據(jù)庫搜索關(guān)鍵詞“預(yù)算公開”，篩選其領(lǐng)域?yàn)椤胺?行政法”之后，可以看到2014 年及以前年度每年都有上百篇相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)表，主要研究內(nèi)容集中在分析《保守國家秘密法》和《政府信息公開條例》中看起來沖突的條款應(yīng)該如何解讀、論證預(yù)算信息是否應(yīng)該公開，以及應(yīng)當(dāng)怎樣改善預(yù)算公開缺乏明確法律規(guī)定的現(xiàn)狀等3 個(gè)問題。自2015 年起，相關(guān)論文有所減少，這是否意味著我國在預(yù)算信息公開方面已經(jīng)非常完善？根據(jù)清華大學(xué)公共管理學(xué)院發(fā)布的《2020 年中國市級政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》，不同城市的考核得分依然懸殊。筆者選取了市級政府總得分表中的部分廣東省城市，對其預(yù)算公開程度進(jìn)行進(jìn)一步考查。

結(jié)果顯示，廣州、深圳、珠海3 市都進(jìn)入了總得分表前10 名，得分依次是90.31、88.48、87.23。佛山、中山、湛江在總得分表中的排名靠后，得分依次為49.30、48.05 及35.78。梅州和惠州在中游，得分依次為78.59、55.20。筆者選取以上8 個(gè)城市作為樣本，在各市的政府門戶網(wǎng)站上，下載政府預(yù)算報(bào)告。從政府預(yù)算報(bào)告中能夠看出，廣東省設(shè)置了統(tǒng)一的預(yù)算公開格式，因此各市公開的預(yù)算能夠滿足財(cái)政部規(guī)定的單獨(dú)設(shè)立專欄、四本預(yù)算都進(jìn)行公開、按功能科目明細(xì)到項(xiàng)、按經(jīng)濟(jì)分類明細(xì)到款、公開“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算、公開政府債務(wù)限額及余額信息等硬性要求。

3.1 專欄的設(shè)立情況

按照財(cái)政部要求，預(yù)決算公開需要設(shè)立專欄。但在此次下載預(yù)算報(bào)告的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，由于專欄設(shè)置不一，尋找預(yù)算的便利度也不一樣。一方面，有些市將預(yù)決算公開放在“財(cái)政信息”這一欄目中，有些市則放在“重點(diǎn)領(lǐng)域公開”中，需要來回翻找專欄是放在哪個(gè)上級模塊中。另外，有些市將“政府預(yù)決算”單獨(dú)做成一欄，專欄內(nèi)只有年度預(yù)算、預(yù)算調(diào)整和決算報(bào)告，看起來就比較清晰。有些市將政府預(yù)算和部門預(yù)算混放在一起，由于部門較多，如果網(wǎng)站沒有設(shè)置搜索功能，則需要翻找。有些市則將政府預(yù)算和政府預(yù)算執(zhí)行情況放在同一個(gè)專欄內(nèi)，雖然預(yù)算執(zhí)行情況一年是12 份，數(shù)量并不多，但要翻找以前年度的預(yù)算也不太方便。

3.2 政府總預(yù)算的公開情況

總預(yù)算包括市本級的預(yù)算和下級政府的總預(yù)算，只有總預(yù)算才能體現(xiàn)政府總體的財(cái)政情況。廣州市政府公開的預(yù)算包括市級財(cái)政的總預(yù)算及市本級的預(yù)算，而有些市公開的政府預(yù)算只是市本級的預(yù)算。由于現(xiàn)有法律只規(guī)定了本級預(yù)算公開的責(zé)任，未規(guī)定總預(yù)算公開的責(zé)任，有些市缺乏匯總市本級預(yù)算和下級總預(yù)算的動力，僅僅公布市本級預(yù)算，民眾如果想了解整個(gè)城市的財(cái)政資金使用情況，需要自行對數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總。

3.3 專戶信息的公開情況

本文抽查的8 個(gè)城市中，只有廣州市公布了“財(cái)政專戶管理資金收支情況表”，滿足了真正意義上的全口徑預(yù)算公開。雖然財(cái)政部自2014 年以來開展了財(cái)政專戶清理工作，但目前仍有一些符合開立要求的專戶存續(xù)使用，而由于《預(yù)算法》所規(guī)定的“預(yù)算”只包括了四本賬，未包括專戶，廣東省的預(yù)算公開模板也沒有要求專戶信息公開，大多數(shù)市級政府預(yù)算中專戶信息缺失。

3.4 其他信息的公開情況

深圳市在預(yù)算草案內(nèi)列明了市屬的國有企業(yè)名單并說明了持股比例，降低了國有資本經(jīng)營預(yù)算的神秘感。廣州市公開了市級財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算表和市級政府投資重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算安排表。類似地，珠海市列出了市直重點(diǎn)項(xiàng)目支出預(yù)算和市政府投資項(xiàng)目預(yù)算安排表，此外還列出了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付明細(xì)表，這些表格透露了政府接下來的工作重點(diǎn)，為居民和企業(yè)的投資就業(yè)提供了重要參考。湛江市公布了一張“可支配財(cái)力支出情況表”，筆者推測這張表中的內(nèi)容即2021 年預(yù)算項(xiàng)目庫，也就是市級政府的全部預(yù)算安排情況，以預(yù)算項(xiàng)目的形式列出。雖然很多項(xiàng)目的備注是空白，但筆者認(rèn)為橫向比較，這樣的公開力度已經(jīng)很大，群眾可以明確知道政府打算在哪項(xiàng)事務(wù)上花費(fèi)多少資金，并且可以知道是哪個(gè)部門在開展這項(xiàng)工作。惠州市公布了市重點(diǎn)項(xiàng)目的績效目標(biāo)表，通過績效目標(biāo)表不但能知道資金的計(jì)劃用途，還能知道投資的目的和要求的效果，對于單項(xiàng)資金，披露的內(nèi)容更為詳細(xì)。

4 評價(jià)和建議

從“能不能公開”到“全口徑公開”，政府預(yù)算公開之路是我國政府職能轉(zhuǎn)變、政府信息公開之路的縮影。隨著政府信息公開，群眾能夠更多地了解政府部門的作為，有利于樹立政府形象，提升政府口碑，同時(shí)信息公開也減少了政府部門的操作空間，有效減少了權(quán)力尋租行為。政府預(yù)算只是政府財(cái)務(wù)狀況的一部分，財(cái)政透明度這一詞將越來越多地被替換為單純的預(yù)決算公開。然而，鑒于公開透明對政府行為的監(jiān)督作用，政府部門可能缺乏主動公開的內(nèi)生動力，因此更需要制定法律法規(guī)，進(jìn)一步提升財(cái)政透明度。

首先，對于預(yù)算公開專欄的設(shè)置及內(nèi)容進(jìn)行更明確的要求，并納入財(cái)政部門監(jiān)督的范圍。由于不同網(wǎng)站的界面不同，上級欄目名稱及路徑設(shè)置也不盡相同，這給查找相應(yīng)的信息增加了難度，容易讓人在網(wǎng)站中“迷路”。建議對預(yù)算公開的上級欄目名稱進(jìn)行統(tǒng)一，并將預(yù)算公開信息和預(yù)算執(zhí)行信息分離為不同的專欄，讓各年度預(yù)算信息一目了然。

其次，應(yīng)當(dāng)將專戶的收支余情況納入財(cái)政預(yù)算公開范圍。由于目前各級財(cái)政幾乎都有符合政策要求的專戶存在，所以這部分資金不應(yīng)被忽略。同時(shí)，由于看不見的專戶存在，財(cái)政預(yù)算數(shù)和決算數(shù)存在偏差，讓人在解讀報(bào)表時(shí)感到困惑。只有將專戶這第五本賬納入預(yù)算公開范圍，才能真正意義上實(shí)現(xiàn)“全口徑公開”。

最后，改進(jìn)預(yù)算評審環(huán)節(jié)，并邀請群眾參與。一是在人大評審階段，增加評審的深度，并進(jìn)一步提高參審人員的專業(yè)水平；二是引入?yún)⑴c式預(yù)算。我國浙江省溫嶺市、河南省焦作市、云南省昭通市鹽津縣等地已開展參與式預(yù)算的探索工作，參與式預(yù)算可以有效聽取群眾對于資金使用效果的反饋，將資金投放到民眾最關(guān)心的領(lǐng)域，提高群眾對政府事務(wù)的參與意識，增強(qiáng)民眾對政府的信任感，避免政績工程上馬。