倪維秋， 劉 茗， 王 靜， 陳余含

(1.北京市社會(huì)科學(xué)院，北京 100101； 2.中國國土勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035； 3.北京林業(yè)大學(xué)林學(xué)院，北京 100083)

主體功能區(qū)是國家國土空間治理的重要手段，通過構(gòu)筑人口、經(jīng)濟(jì)、資源相協(xié)調(diào)的國土空間發(fā)展格局，形成區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、人與自然和諧的發(fā)展秩序。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能的地區(qū)，是國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要組成部分，是落實(shí)國家糧食安全戰(zhàn)略和穩(wěn)定重要農(nóng)產(chǎn)品供給的關(guān)鍵區(qū)域，也是落實(shí)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵區(qū)域。在當(dāng)前加強(qiáng)國土空間用途管制的背景下，通過對(duì)規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行差異化配置，進(jìn)而對(duì)區(qū)域國土空間開發(fā)利用進(jìn)行規(guī)模管控，“有限”地實(shí)現(xiàn)國土空間發(fā)展權(quán)。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)在國家頒布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，已經(jīng)明確為限制開發(fā)區(qū)，對(duì)區(qū)域內(nèi)土地利用的性質(zhì)、規(guī)模和強(qiáng)度都要進(jìn)行嚴(yán)格的限定，這一要求將在新時(shí)期國土空間用途管制的過程中得以延續(xù)落實(shí)，意味著農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)除了提供農(nóng)產(chǎn)品以外的其他功能，比如工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所需要的建設(shè)用地規(guī)模、土地開發(fā)利用強(qiáng)度等將在“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃體系中受到嚴(yán)格管控，束縛著農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的主體功能區(qū)的土地開發(fā)利用行為。

風(fēng)險(xiǎn)是指某一特定危險(xiǎn)情況產(chǎn)生人們不希望看到的結(jié)果的可能性。從理論上來講，國土空間在開發(fā)利用過程中對(duì)資源環(huán)境的影響也可能存在正向、負(fù)向或者沒有影響3種情況。在實(shí)踐中，國內(nèi)外專家學(xué)者根據(jù)國土空間開發(fā)利用現(xiàn)狀和國土空間管控要求，普遍認(rèn)為由于國土空間開發(fā)利用方式的不合理，造成人與自然和諧發(fā)展的秩序失衡，從而使得生態(tài)安全、資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)和功能受到?jīng)_擊、破壞等。因此，從風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)和特征上來看，國土空間風(fēng)險(xiǎn)存在國土空間利用前的可識(shí)別性、利用過程中的可控性、利用結(jié)束后的可恢復(fù)性。

國土空間開發(fā)利用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是通過構(gòu)建指標(biāo)體系，運(yùn)用定量的方法，對(duì)可能對(duì)資源環(huán)境造成負(fù)面影響的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)，以及以地震、臺(tái)風(fēng)、火山、地質(zhì)災(zāi)害、洪澇災(zāi)害為表征的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估等。由于國土空間開發(fā)利用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估客體多、技術(shù)難度大、評(píng)估方法復(fù)雜，其研究存在諸多難點(diǎn)：一是在評(píng)估對(duì)象上，以單要素評(píng)估為主，當(dāng)前的國土空間開發(fā)利用風(fēng)險(xiǎn)都是針對(duì)環(huán)境、生態(tài)、火山、地震等單一要素；以多要素為特征的綜合評(píng)估較少，還沒有形成普遍共識(shí)的理論和方法。二是在評(píng)估范圍上，當(dāng)前的國土空間生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估多以區(qū)縣等小尺度的行政單元為研究范圍；四是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法眾多，如前所述，以系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型為代表的評(píng)估方法在小尺度范圍內(nèi)比較成熟，評(píng)估結(jié)果可信度高，但是否適用于大尺度，評(píng)估結(jié)果的可靠性需要進(jìn)一步驗(yàn)證。

本研究以國家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)陜西省寶雞市岐山縣為研究尺度，明確其國土空間開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的格局、特征和機(jī)制，精準(zhǔn)刻畫岐山縣國土空間開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的類型、程度以及區(qū)域空間分異格局，為新時(shí)期岐山縣加強(qiáng)國土空間用途管制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，也為在全面實(shí)施《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》過程中，我國其他農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的國土空間用途管制工作提供借鑒和參考。

1 研究方法與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

岐山縣位于陜西省寶雞市，是關(guān)中平原重要的節(jié)點(diǎn)城市，介于107°33′～107°55′E、34°07′～34°37′N之間，南北長53.5 km，東西平均寬30.5 km，總面積856.45 km。岐山縣自然資源豐富，礦產(chǎn)資源以非金屬礦產(chǎn)為主；境內(nèi)河流均屬渭河水系，多年平均自產(chǎn)地表水資源與地下水資源，近年來地表水資源逐漸減少；居民生產(chǎn)以第一產(chǎn)業(yè)為主；旅游資源豐富，有周原遺址、五丈原諸葛亮廟等。

岐山縣國土空間開發(fā)存在諸多潛在的風(fēng)險(xiǎn)，比如在土地資源開發(fā)利用過程中可能面臨地質(zhì)災(zāi)害、土壤污染、土壤沙化、耕地質(zhì)量降低等風(fēng)險(xiǎn)，水資源開發(fā)利用過程中可能面臨洪澇災(zāi)害、水土流失等風(fēng)險(xiǎn)，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中面臨破壞地下水系統(tǒng)、綜合利用效率低等風(fēng)險(xiǎn)。不但上述自然資源開發(fā)利用的風(fēng)險(xiǎn)較多，第三產(chǎn)業(yè)的旅游資源在開發(fā)利用過程中風(fēng)險(xiǎn)依然存在，比如資源空間布局不合理、旅游業(yè)整體韌性不足，尤其是此次新冠疫情給旅游業(yè)的發(fā)展更是帶來嚴(yán)重的影響。因此，各級(jí)政府管理者必須要高度重視，采取科學(xué)的措施，最大可能地減少財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本研究采用的數(shù)據(jù)包括第3次全國國土資源調(diào)查數(shù)據(jù)，礦產(chǎn)分布數(shù)據(jù)，地質(zhì)災(zāi)害分布數(shù)據(jù)，ASTGTM2的30 m分辨率DEM數(shù)據(jù)，岐山縣政府提供的人口、面積等數(shù)據(jù)，中國氣象科學(xué)數(shù)據(jù)共享服務(wù)網(wǎng)上的寶雞市氣象站點(diǎn)2019年逐日氣象觀測(cè)資料，以及GlobeLand30的30 m地表覆蓋數(shù)據(jù)。

1.3 研究方法

本研究基于生命全周期理論，按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前監(jiān)測(cè)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生中采取應(yīng)急措施、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后及時(shí)修復(fù)基本原則，確定岐山縣國土空間開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的類型，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的危害程度、精準(zhǔn)確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，根據(jù)自然地形特征、群眾活動(dòng)空間規(guī)律等，科學(xué)劃定不同等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)控制區(qū)，進(jìn)而提出差別化、有針對(duì)性、操作性強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

1.3.1 資源環(huán)境承載力計(jì)算 資源環(huán)境承載力是指在人類活動(dòng)的影響下，在一定時(shí)間范圍內(nèi)，區(qū)域自然資源環(huán)境系統(tǒng)的和諧秩序沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，為了維持環(huán)境內(nèi)各種要素和能量動(dòng)態(tài)平衡對(duì)人類活動(dòng)的最大承受能力。本研究將資源環(huán)境承載力系統(tǒng)分為資源承載力系統(tǒng)與環(huán)境承載力系統(tǒng)，運(yùn)用層次分析法，科學(xué)確定指標(biāo)因子，構(gòu)建資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在ArcGIS等軟件中進(jìn)行指標(biāo)層的計(jì)算(表1)。指標(biāo)歸一化后，權(quán)重采用按照定性與定量相結(jié)合的原則，層級(jí)分析法與變異系數(shù)法計(jì)算得權(quán)重，將評(píng)價(jià)指標(biāo)量化分級(jí)，獲得資源環(huán)境承載力數(shù)據(jù)。

表1 岐山縣資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

1.3.2 國土空間開發(fā)潛力計(jì)算 在實(shí)踐中，通常用國土空間開發(fā)理論潛力與相關(guān)限制性因素差值來衡量國土空間開發(fā)潛力的大小。具體計(jì)算公式為：

=(1--------)×100。

式中：為國土開發(fā)潛力；、、、分別為城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積、特殊用地面積、交通運(yùn)輸用地面積和水利設(shè)施用地面積分別占行政區(qū)域總面積的百分比；、、、分別為地質(zhì)災(zāi)害、環(huán)境影響、糧食安全、生態(tài)安全等限制性因素。

需要說明的是，本研究中所指特殊用地是需要保密或?qū)ｉT保護(hù)的建設(shè)用地，比如軍事設(shè)施用地、宗教用地、殯葬場(chǎng)所用地等。水利設(shè)施用地為用于水庫、水工建筑的用地，根據(jù)岐山水利設(shè)施用地的實(shí)際情況，選擇水工設(shè)施用地與水庫水面；糧食安全限制性因素與生態(tài)安全限制性因素分別選取為永久基本農(nóng)田用地與生態(tài)紅線區(qū)域。

1.3.3 國土空間開發(fā)動(dòng)力計(jì)算 某個(gè)區(qū)域當(dāng)前的國土空間開發(fā)格局的形成以及國土空間格局未來演化趨勢(shì)受到土地、交通、規(guī)模等多種因子的影響，通常把上述驅(qū)動(dòng)因子看作是國土空間開發(fā)的動(dòng)力。通過對(duì)國內(nèi)外關(guān)于國土空間開發(fā)動(dòng)力相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，本研究用城鄉(xiāng)建設(shè)用地來影響力反映土地要素對(duì)國土空間開發(fā)利用的影響程度，用交通通達(dá)性來反映交通要素對(duì)國土空間開發(fā)格局形成與演化的作用，從區(qū)域的視角，用該區(qū)域在城市群影響力來反映規(guī)模要素對(duì)未來國土空間開發(fā)的趨勢(shì)。根據(jù)岐山的自然資源本底以及寶雞市乃至陜西省對(duì)于岐山的戰(zhàn)略定位，將岐山的國土開發(fā)動(dòng)力分為低開發(fā)動(dòng)力、較低開發(fā)動(dòng)力、中等開發(fā)動(dòng)力、較高開發(fā)動(dòng)力和高開發(fā)動(dòng)力5個(gè)類別。

(1) 交通通達(dá)性。交通通達(dá)性是指一個(gè)地區(qū)交通發(fā)達(dá)的程度，通常用該地區(qū)到四周交通干線距離來衡量，交通通達(dá)性和通達(dá)指數(shù)成反比。交通通達(dá)性計(jì)算公式為：=∑，式中：表示某一地區(qū)的交通通達(dá)性；表示將該地區(qū)距第種交通干線的距離線性標(biāo)準(zhǔn)化值。

(2)城鄉(xiāng)建設(shè)用地影響力。實(shí)踐中，通常用某一地區(qū)距離現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地的距離來表示該區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地影響力的大小。一般來說，該地區(qū)距現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地的距離與城鄉(xiāng)建設(shè)用地影響力成反比。岐山縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地影響力分為低影響、較低影響、中等影響、較高影響和高影響5個(gè)類別。

(3)規(guī)劃城市組團(tuán)影響力。實(shí)踐中，通常用某一地區(qū)距離規(guī)劃城市組團(tuán)的距離來表示該區(qū)域規(guī)劃城市組團(tuán)影響力的大小。一般來說，該地區(qū)距規(guī)劃城市組團(tuán)的距離與規(guī)劃城市組團(tuán)成反比。岐山縣規(guī)劃城市組團(tuán)影響力分為低影響、較低影響、中等影響、較高影響和高影響5個(gè)類別。

1.3.4 國土空間開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算 通常用三維風(fēng)險(xiǎn)矩陣計(jì)算國土空間開發(fā)面臨的風(fēng)險(xiǎn)程度，即將資源環(huán)境承載力、國土空間開發(fā)潛力和現(xiàn)有國土空間開發(fā)動(dòng)力這三大類指標(biāo)統(tǒng)一在一個(gè)體系內(nèi)，形成如圖1所示的3×3×3 的魔方圖。

具體來講，采用自然間斷點(diǎn)分級(jí)法(Jenks)，將上述三大類指標(biāo)分別聚類為低、中和高 3 類，分別賦值 1、2、3。各柵格可用1、2、3的組合表示其坐標(biāo)，一共有27種組合類型，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分為低風(fēng)險(xiǎn)、較低風(fēng)險(xiǎn)、中等風(fēng)險(xiǎn)和高風(fēng)險(xiǎn)(表2)。需要特別說明的是，本研究中國土空間開發(fā)潛力區(qū)為負(fù)的區(qū)域不參與三維風(fēng)險(xiǎn)矩陣計(jì)算。

表2 國土開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)三維魔方單元與風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)定位

低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)是指該區(qū)域資源環(huán)境承載力高，自然資源本底好，基礎(chǔ)設(shè)施完善，國土空間開發(fā)利用動(dòng)力和潛力比較大，適合大規(guī)模開發(fā)建設(shè)，對(duì)資源環(huán)境負(fù)面影響??；較低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)是指該區(qū)域自然資源本底較好，基礎(chǔ)設(shè)施較完善，比較適合開發(fā)建設(shè)，國土空間開發(fā)利用動(dòng)力和潛力一般，在開發(fā)建設(shè)過程中可能對(duì)資源環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，因此可以把該區(qū)域作為后備優(yōu)先開發(fā)區(qū)，對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分的評(píng)估，制定科學(xué)的開發(fā)計(jì)劃；中等風(fēng)險(xiǎn)區(qū)是指該區(qū)域雖然資源環(huán)境承載力較弱，但仍然具有很大的開發(fā)潛力，并且國土空間開發(fā)利用動(dòng)力較高，在開發(fā)建設(shè)過程中要按照“五大理念”的要求，結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展的需要，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、創(chuàng)新發(fā)展方式、優(yōu)化發(fā)展路徑；高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)是指該區(qū)域雖然國土空間開發(fā)利用動(dòng)力較高，但是資源環(huán)境承載力低、不適合開展可能對(duì)自然資源環(huán)境造成負(fù)面影響的活動(dòng)，國土空間開發(fā)潛力一般，因此這些區(qū)域應(yīng)該以開展生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、維護(hù)生態(tài)安全為主體功能，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行審慎開發(fā)建設(shè)；極高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)是指國土空間開發(fā)潛力為負(fù)的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境承載能力不足以支撐這些地區(qū)開展與人類活動(dòng)相關(guān)的活動(dòng)。

2 研究結(jié)果與分析

2.1 資源環(huán)境承載力分析

通過對(duì)包括土地資源、水資源等因素的資源承載力系統(tǒng)以及包括生態(tài)環(huán)境、大氣環(huán)境等因素的環(huán)境承載力系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)的分析，結(jié)果顯示，一是整體上岐山縣生態(tài)環(huán)境承載力較好，二是超過一半的土地資源脆弱程度較高，主要分布在區(qū)域南部和北部的部分地區(qū)。結(jié)合岐山縣行政區(qū)劃范圍，利用 ArcGIS 強(qiáng)大的空間分析功能，精準(zhǔn)測(cè)算出岐山縣資源環(huán)境承載力的空間分異(圖2)。研究結(jié)果表明岐山縣綜合資源環(huán)境承載力較好，中承載力地區(qū)與高承載力地區(qū)占區(qū)域總面積的80.92%。高承載力地區(qū)主要分布在中部區(qū)域，可以利用的土地、水利、礦產(chǎn)等自然資源比較豐富，自然環(huán)境狀況優(yōu)良，生態(tài)安全的重要程度不高，適合開發(fā)建設(shè)，其中鳳鳴鎮(zhèn)、蔡家坡鎮(zhèn)、故郡鎮(zhèn)的高承載力地區(qū)占總面積比例超過6%。中等承載力地區(qū)與高承載力地區(qū)相比可利用的土地、礦產(chǎn)等自然資源較少，尤其是水資源比較匱乏，自然環(huán)境狀況良好，生態(tài)安全的重要程度一般，適合作為后備重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)。低承載力地區(qū)雖然水資源比較豐富、自然環(huán)境狀況良好，但是由于土地資源相對(duì)較少，發(fā)展空間不足，并且很多區(qū)域處于生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)，可作為維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全的重要承載區(qū)，進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)與修復(fù)。

2.2 國土空間開發(fā)潛力分析

國土空間開發(fā)潛力是評(píng)價(jià)國土空間開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的重要指標(biāo)，國土空間開發(fā)潛力和國土空間開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)成反比，國土空間開發(fā)潛力聚類結(jié)果如圖3所示。研究結(jié)果表明，岐山縣國土空間開發(fā)理論潛力中等，中部區(qū)域與南部、北部區(qū)域差異顯著，中部平原區(qū)大部分為永久基本農(nóng)田，國土空間開發(fā)利用潛力較??；南部和北部地區(qū)國土空間開發(fā)理論潛力較大。具體來看，雍川鎮(zhèn)、棗林鎮(zhèn)、益店鎮(zhèn)、青化鎮(zhèn)大面積屬于低開發(fā)潛力地區(qū)；鳳鳴鎮(zhèn)、故郡鎮(zhèn)、蒲村鎮(zhèn)、京當(dāng)鎮(zhèn)北部開發(fā)潛力中等；蔡家坡鎮(zhèn)開發(fā)潛力優(yōu)良，高開發(fā)潛力區(qū)域占岐山縣總面積的12.20%，中等開發(fā)潛力區(qū)域占岐山縣總面積的8.36%。

2.3 國土空間開發(fā)動(dòng)力分析

岐山縣國土空間開發(fā)動(dòng)力特征如圖4。研究結(jié)果表明，岐山縣整體開發(fā)動(dòng)力較高，高開發(fā)動(dòng)力地區(qū)占區(qū)域面積的62.20%。中部地勢(shì)較為平緩地區(qū)開發(fā)動(dòng)力明顯高于南北部坡度較高地區(qū)，呈現(xiàn)中間高、南北低的狀態(tài)，這與居民點(diǎn)的集聚、水源豐富、交通通達(dá)性高等因素高度相關(guān)；其中，益店鎮(zhèn)、青化鎮(zhèn)、棗林鎮(zhèn)、雍川鎮(zhèn)無低國土空間開發(fā)動(dòng)力區(qū)域，且中等國土空間開發(fā)動(dòng)力地區(qū)面積占比低，其國土空間開發(fā)動(dòng)力的級(jí)別較高。

2.4 國土空間開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)分析

根據(jù)岐山縣國土空間格局現(xiàn)狀以及演變趨勢(shì)，對(duì)岐山縣國土空間開發(fā)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)研判并進(jìn)行量化和分區(qū)，在此基礎(chǔ)上得到岐山縣國土開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃方案，具體如圖5所示。

(1)低風(fēng)險(xiǎn)。岐山縣低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)占區(qū)域總面積的6.48%，其中故郡鎮(zhèn)、京當(dāng)鎮(zhèn)、蒲村鎮(zhèn)、蔡家坡鎮(zhèn)有大面積集中低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)。這些地區(qū)的共同特征是自然資源本底較好，配套設(shè)施齊全，人口分布較為集中、開發(fā)潛力大，是未來國土空間發(fā)展的重要拓展區(qū)。低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮其資源本底好的優(yōu)勢(shì)，作為后備的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，堅(jiān)持塬上塬下協(xié)同發(fā)展，塬上以“布局、發(fā)展、崛起”為主線，重點(diǎn)發(fā)展新材料、綠色食品、高端制造產(chǎn)業(yè)；塬下以“鞏固、提升、突破”為主線，重點(diǎn)發(fā)展汽車及零部件產(chǎn)業(yè)。

(2)較低風(fēng)險(xiǎn)。岐山縣較低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)占區(qū)域總面積的9.38%，其中故郡鎮(zhèn)有大面積集中較低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，占總面積的3.63%。由于上述地區(qū)資源環(huán)境承載力較高、自然資源稟賦較好，但是國土空間開發(fā)動(dòng)力較低、開發(fā)潛力一般，該區(qū)域可作為后備的優(yōu)先開發(fā)區(qū)，根據(jù)城鎮(zhèn)化的水平和發(fā)展的要求，科學(xué)制定規(guī)劃，有序開發(fā)。較低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)應(yīng)該結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，根據(jù)岐山縣農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、現(xiàn)代服務(wù)的全面發(fā)展的工作部署，調(diào)整優(yōu)化生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間的布局。

(3)中風(fēng)險(xiǎn)。岐山縣中等風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)占區(qū)域總面積的50.88%，其中，蔡家坡鎮(zhèn)中等風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)占比最高，達(dá)到了14.86%，大面積集中區(qū)域可進(jìn)行開發(fā)。這些地區(qū)人口密集，雖然國土空間開發(fā)強(qiáng)度較高，但由于資源本底較好，國土空間發(fā)展?jié)摿^大。由于中等風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)已經(jīng)具備一定的發(fā)展基礎(chǔ)，在開發(fā)過程中尤其要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡。在產(chǎn)業(yè)方面，通過改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、布局戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，加速實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；在生態(tài)方面，要加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)、重要水源涵養(yǎng)地等生態(tài)脆弱地區(qū)的保護(hù)和修復(fù)；在城鎮(zhèn)化方面，要重點(diǎn)加強(qiáng)地下管廊建設(shè)、開展城市更新行動(dòng)，提升區(qū)域競(jìng)爭力。

(4)高風(fēng)險(xiǎn)。岐山縣高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)占區(qū)域總面積的33.26%，其中，蔡家坡鎮(zhèn)、京當(dāng)鎮(zhèn)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)占比較高，分別為8.01%與5.68%。這些地區(qū)由于缺少人口、產(chǎn)業(yè)的支撐，加之生態(tài)紅線的限制，國土空間開發(fā)動(dòng)力低。高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境較為脆弱，生物多樣性功能面臨退化威脅，因此要重點(diǎn)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)要在不破壞生態(tài)環(huán)境、不會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響的前提下，適當(dāng)發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，不斷提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏健?/p>

(5)極高風(fēng)險(xiǎn)。極高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)是生態(tài)安全的重要承載區(qū)，要嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境，嚴(yán)格禁止一切開發(fā)建設(shè)，對(duì)生態(tài)紅線范圍內(nèi)的居民或者產(chǎn)業(yè)等有序搬遷，最大限度減少人類活動(dòng)。

3 結(jié)論與建議

通過對(duì)岐山縣國土空間生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評(píng)價(jià)，本研究得出的結(jié)論是岐山縣國土空間開發(fā)表現(xiàn)為中風(fēng)險(xiǎn)。岐山縣是我國主體功能區(qū)的重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，也是關(guān)中城市群的重要節(jié)點(diǎn)城市，未來岐山縣的戰(zhàn)略地位將進(jìn)一步提升，各方面建設(shè)用地需求也將會(huì)集中釋放，出現(xiàn)生產(chǎn)空間、生活空間與生態(tài)空間爭地的窘境，資源約束進(jìn)一步凸顯。由于特殊的人口資源縣情和特定發(fā)展階段相疊加，為了保障岐山縣國土安全、糧食安全和生態(tài)安全，應(yīng)優(yōu)化國土空間格局、嚴(yán)守安全底線、節(jié)約集約利用土地資源、加強(qiáng)自然資源合理利用和保護(hù)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留空間，促進(jìn)岐山縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

(1)優(yōu)化國土空間總體格局。一是細(xì)化落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略。根據(jù)國家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的戰(zhàn)略定位，優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間布局，保障糧食安全。嚴(yán)格保護(hù)耕地和永久基本農(nóng)田，確保耕地質(zhì)量有提高、耕地?cái)?shù)量不減少、耕地質(zhì)量有改善；細(xì)化主體功能分區(qū)，蔡家坡鎮(zhèn)、鳳鳴鎮(zhèn)、雍川鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)，棗林鎮(zhèn)、益店鎮(zhèn)、青化鎮(zhèn)、故郡鎮(zhèn)、蒲村鎮(zhèn)、京當(dāng)鎮(zhèn)作為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，形成科學(xué)適度有序的縣域主體功能格局。二是確定生態(tài)安全格局。嚴(yán)格保護(hù)自然生態(tài)本底，依托山水脈絡(luò)，構(gòu)建“一帶兩區(qū)多廊”的縣域生態(tài)安全格局：“一帶”是渭河生態(tài)安全帶，“兩區(qū)”是千山生態(tài)保護(hù)區(qū)、秦嶺北麓生態(tài)保護(hù)區(qū)，“多廊”指蔡家坡北坡生態(tài)廊道、湋水河水系廊道、七星河水系廊道。三是保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展格局。按照“優(yōu)糧食、特林果、擴(kuò)瓜菜”的總體發(fā)展思路，構(gòu)建“兩帶三區(qū)”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局：“兩帶”是指優(yōu)質(zhì)蘋果產(chǎn)業(yè)帶、現(xiàn)代設(shè)施瓜菜產(chǎn)業(yè)帶，“三區(qū)”是指北部特色林果發(fā)展區(qū)、中部糧食生產(chǎn)功能區(qū)、南部獼猴桃種植區(qū)。

(2)嚴(yán)守安全底線。一是嚴(yán)守水安全底線。依據(jù)陜西省各縣區(qū)用水總量控制指標(biāo)，科學(xué)測(cè)定用水總量紅線，劃定重要河湖水域保護(hù)線和水源保護(hù)區(qū)。二是劃定生態(tài)保護(hù)紅線。岐山劃定生態(tài)保護(hù)紅線面積約162.34 km，占全域的18.97%。主要包括自然保護(hù)地、國家公益林、國家重要濕地、“雙評(píng)價(jià)”極重要區(qū)和秦嶺保護(hù)區(qū)等。三是劃定歷史文化保護(hù)線。充分挖掘和保護(hù)周文化、三國文化歷史文化資源，將孫家遺址、永堯遺址、東坡遺址等遺址區(qū)以及周公廟、太平寺塔、丁童遺址等文物保護(hù)單位本體范圍、保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶等劃入歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)線。

(3)建設(shè)用地節(jié)約集約利用。一是建設(shè)用地調(diào)控策略。首先，合理配置新增用地計(jì)劃，堅(jiān)持土地要素跟著項(xiàng)目走，重點(diǎn)保障鳳鳴縣城和蔡家坡城區(qū)城鎮(zhèn)工礦用地需求；其次，積極盤活存量建設(shè)用地，加強(qiáng)老舊廠房、老舊小區(qū)、老舊工礦的改造和整治；再次，嚴(yán)控中心城區(qū)新增建設(shè)用地，優(yōu)化居住與就業(yè)關(guān)系，增加綠地、公共服務(wù)設(shè)施和交通市政基礎(chǔ)設(shè)施用地；最后，合理提高土地開發(fā)強(qiáng)度，提升單位土地的經(jīng)濟(jì)密度。二是建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化。優(yōu)先保障生態(tài)科技創(chuàng)新園、新材料產(chǎn)業(yè)園、綠色食品產(chǎn)業(yè)園等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展空間，增加公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施用地供給，推進(jìn)鳳鳴縣城和蔡家坡城區(qū)高等級(jí)公共服務(wù)設(shè)施布局。三是增存結(jié)合配置資源。整治全縣范圍內(nèi)的低效用地和閑置土地，實(shí)施以調(diào)整重構(gòu)型為主、擴(kuò)張型為輔的規(guī)劃策略，在縣域重要地區(qū)和重點(diǎn)功能平臺(tái)，精準(zhǔn)配置增量和存量用地資源，促進(jìn)要素高效流動(dòng)。

(4)加強(qiáng)自然資源保護(hù)與利用。一是通過嚴(yán)格用水總量和強(qiáng)度管控，深入推進(jìn)節(jié)水措施等加強(qiáng)水資源的保護(hù)和利用。二是通過堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”行為，科學(xué)有序開發(fā)利用宜耕后備土地資源，加強(qiáng)耕地資源的保護(hù)、提升耕地效益。三是加強(qiáng)存量森林資源的保護(hù)，尊重自然規(guī)律，根據(jù)森林植被演替和發(fā)育階段，加強(qiáng)林草資源的保護(hù)和利用。重點(diǎn)保護(hù)秦嶺和千山天然林、生態(tài)公益林，推進(jìn)周公廟周圍坡面、渭河北坡、五丈原坡面、陜汽廠區(qū)周圍坡面林業(yè)建設(shè)。四是通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源的開發(fā)與保護(hù)，嚴(yán)格控制礦產(chǎn)資源開發(fā)強(qiáng)度，提高礦產(chǎn)資源綜合利用效率，改善礦山地質(zhì)環(huán)境等加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的保護(hù)和利用。五是加強(qiáng)河流水系、水庫、飲用水源保護(hù)地和濕地資源的保護(hù)和利用。