袁文峰

（惠州學院 政法學院，廣東 惠州 516007）

2021年8月30日，惠州市政府十二屆179次常務會議通過了惠州市停車場規(guī)章《惠州市停車場建設與管理辦法》（下稱《辦法》，該版本稱為“公布稿”），規(guī)定《辦法》自同年12月1日起施行。根據(jù)2021年5月15日發(fā)布的《廣東省第七次全國人口普查公報》，惠州市常住人口為6 042 852人。至2021年4月，惠州全市機動車保有量為170.3萬輛，其中汽車為146.9萬輛。在這種背景下，為解決停車難的問題，《辦法》的出臺可謂正逢其時。

一、《辦法》起草經(jīng)過、法律責任的設定及引出的問題

2019年6月，惠州市政府將《辦法》列為2019年度規(guī)章制定計劃中的預備項目。2020年8月，市政府將《辦法》列為2020年度規(guī)章制定計劃中的制定項目，并明確由惠州市交通運輸局負責起草工作。

在市交通運輸局牽頭下，至2020年3月，立法前期調研工作已經(jīng)基本完成。起草小組走訪了市屬機關機構，各區(qū)縣相關機關機構，和相關企業(yè)、單位，并外出至佛山和杭州進行調研。立法前期調研工作為《辦法》的起草奠定了基礎。

2020年8月，《辦法》初稿完成。因工作需要，依據(jù)《廣東省人民政府辦公廳關于印發(fā)加強和改進全省城市停車管理工作指導意見的通知》（粵府辦〔2020〕19號）的規(guī)定，2021年1月13日，《辦法》起草牽頭工作由市交通運輸局轉交至市公安局。起草工作轉交前，2020年10月26日，惠州市交通運輸局曾發(fā)布《關于對〈惠州市停車場建設與管理辦法〉（征求意見稿）舉行聽證會的公告》。后因粵府辦〔2020〕19號文提出了新的規(guī)劃和要求，市交通運輸局于2020年11月6日暫停了聽證活動。

2021年2月26日，惠州市公安局于市公安局交警支隊舉行關于《辦法》（征求意見稿）（下稱“聽證稿”）的聽證會，到會聽證代表共10名。代表們針對《辦法》的合法性、合理性、可行性發(fā)表了意見。

2021年6月23日，惠州市司法局在該局網(wǎng)站發(fā)布《關于征求〈惠州市停車場建設與管理辦法（草案）〉意見的公告》（該《辦法》版本下稱“草案稿”），面向社會廣泛征求“草案稿”意見。

“草案稿”規(guī)定了12條法律責任（“草案稿”的第34條至第45條），其中有6條是《辦法》創(chuàng)設的法律責任條款，解決違反停車場建設規(guī)范（第36條）、未辦理備案手續(xù)（第38條）、違反停車場整體性和用途（第40條）、違反道路停車位管理的責任（第41條）、道路停車位服務費的繳納責任（第42條）、守信激勵失信懲戒（第43條）的違法責任問題。比“聽證版”精簡了2條，分別是將第35條【未辦理登記手續(xù)的責任】和第36條【未辦理備案手續(xù)的責任】合并為第38條，和刪除了第44條【違反道路停車位使用規(guī)定】。而2021年8月30日的《辦法》則刪繁就簡，將與上位法重復的一律刪去，只留下第33條至第36條一共4條立法創(chuàng)設的法律責任條款。4條中，第33條不涉及行政處罰，第34條至第36條（前一部分“擅自施劃道路停車泊位”的法律責任是依據(jù)上位法細化的）一共3條才涉及行政處罰。

在以上三稿對比中，可以發(fā)現(xiàn)《辦法》在起草中設定行政處罰時有以下特征：

1.在設定行政處罰的過程中，尤其是在“草案稿”進一步修訂時，堅持了《行政處罰法》規(guī)定的處罰與教育相結合的原則。第34條至第36條均設有“限期改正；逾期未改正的……”的規(guī)定。

2.在設定行政處罰的過程中，尤其是在“草案稿”進一步修訂時，堅持了《行政處罰法》規(guī)定的公正原則。在起草期間，廣東省人大對《廣東省規(guī)章設定罰款限額規(guī)定》進行了修改，大幅度提高了處罰限額。前后處罰限額對比見表1：

表1 《廣東省規(guī)章設定罰款限額規(guī)定》所定罰款限額前后對比表

在“草案稿”中，設定的行政處罰罰款數(shù)額最高為五萬元，而在“公布稿”中，最高罰款數(shù)額為五千元，同時規(guī)定了數(shù)額幅度。第36條還規(guī)定了“并可處一千元以下罰款”。這樣規(guī)定，為的是根據(jù)不同的情況和不同的違法程度，設定相應不同的處罰種類和幅度。

“公布稿”自行設定的第34條至第36條的法律責任中，第35-36條分別涉及公共停車場未將使用信息實時上傳平臺的責任和違法使用道路停車泊位的責任，這兩條在起草和審核中爭議不大。倒是第34條涉及的設定行政處罰時的行為構成（行政備案）問題，違反第30條未“繳納道路停車服務費”應否予以行政處罰的問題，這兩個問題爭議較大。爭議為：設區(qū)的市在設定行政處罰時，以上立法中規(guī)范的行為是否可以設定處罰？

《行政處罰法》第2條對行政處罰的定義是指“行政主體依法對‘違反行政管理秩序’的相對人，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為”。依據(jù)該條文的定義，可以設定處罰的行為是違反行政管理秩序的行為?！缎姓S可法》第15條、《行政強制法》第10條等相關法律規(guī)定，將行政許可、行政強制排除在可以設定處罰的行為之外。因此，設區(qū)的市在設定行政處罰時，只有針對性質為違反行政管理秩序的非行政許可和行政強制等行政法律關系行為才可以設定處罰?；仡櫋肮几濉钡某雠_過程，聯(lián)系相關案例，結合相應的理論，對此下文分別探討。

二、違反行政管理秩序的非行政許可和行政強制的行為

“公布稿”第34條設定行政處罰時針對的行為是公共停車場未向所在地交通運輸主管部門提交營業(yè)執(zhí)照、停車場土地使用權屬相關材料、停車場平面示意圖和方位圖以及停車位類型、數(shù)量等材料的情形。在敘述這個問題前，不妨看看以上三稿對此種情形各自的規(guī)定。

“聽證稿”第36條【未辦理備案手續(xù)的責任】規(guī)定：

違反本辦法第22條規(guī)定，未向所在地交通運輸主管部門備案，未按交通運輸主管部門提出的備案意見進行整改，由交通運輸主管部門責令停車場所有人或其委托的停車服務經(jīng)營管理單位限期改正；逾期未改正的，處以一萬元以上五萬元以下罰款。

“草案稿”第38條【未辦理登記備案手續(xù)的責任】規(guī)定：

違反本辦法第22條的規(guī)定，向社會提供停車服務的收費停車場未依法辦理商事、稅務登記手續(xù)，由市場監(jiān)管、稅務主管部門依法予以處罰。未向所在地交通運輸主管部門備案，由交通運輸主管部門責令停車場所有權人或經(jīng)營管理者限期改正；逾期未改正的，處以一萬元以上五萬元以下罰款。

“公布稿”第34條規(guī)定：

違反本辦法第20條第2款、第21條規(guī)定，未向所在地交通運輸主管部門提交材料的，由交通運輸主管部門責令停車場所有權人或經(jīng)營管理者限期改正，逾期未改正的，處兩千元以上五千元以下罰款。

前兩稿均概括為“備案”，而“公布稿”對此稱為“提交材料”。

（一）“提交材料”構成是否是前置性行政許可

《行政強制法》規(guī)定只有法律、法規(guī)才可以設定行政強制措施。依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，設區(qū)的市地方規(guī)章不可以設定行政許可，包括設立登記及其前置性行政許可。根據(jù)相對人的申請，行政主體依法審查，決定準許相對人從事特定活動的行政行為，是為行政許可。也就是在普遍禁止的情況下，給予相對人的行為資格。《辦法》規(guī)定的“提交材料”顯然不是查封、扣押等行政強制措施，也不是給予行為資格。但第20條第1款要求公共停車場辦理商事登記手續(xù)，與此聯(lián)系起來，就會有設置前置性行政許可的嫌疑。這點是起草小組和審核機構在修改過程中仔細琢磨的問題。如果成立，則法律責任部分涉及的行政處罰也將失去附麗。

棚改項目須經(jīng)一級政府批準實施，在此之前，取得的用地預審意見、規(guī)劃意見、投資任務書等文件均為前置性行政許可材料。當然，這是行政系統(tǒng)內的“許可”。在外部行為方面，比如應急管理機構對煙花爆竹的生產(chǎn)、銷售、儲存各環(huán)節(jié)選址的合法性確認后，市場監(jiān)督管理部門然后實施生產(chǎn)、銷售的行政許可。應急管理機構對選址的消防安全條件的審核就是前置性行政許可。

在時間上“聽證稿”和“草案稿”均規(guī)定公共停車場在啟用前15日辦理備案手續(xù)?！肮几濉睘榱吮苊庥性O置前置性行政許可的嫌疑，同時方便所有權人、經(jīng)營管理者，將備案時間設定在取得營業(yè)執(zhí)照后20個工作日內辦理。

2021年6月28日，《國務院辦公廳關于同意河北、浙江、湖北省開展行政備案規(guī)范管理改革試點的復函》（國辦函〔2021〕68號）出臺?！皬秃泵鞔_堅決清理糾正以備案之名行許可之實的行為。因此，起草小組和審核機構對備案行為反復推敲。對何謂行政備案反復把握。但該號文并沒有提出行政備案的概念。

《湖北省人民政府辦公廳關于印發(fā)湖北省行政備案規(guī)范管理改革試點方案的通知鄂政辦函》（鄂政辦函〔2021〕30號）計劃從理論、法理上界定清楚行政備案的概念和外延，為深入推進試點提供理論支撐。文中對概念進行了些許表述：“對可以通過信息共享、告知承諾和事中事后監(jiān)管等措施進行管理的事項，原則上不再要求進行行政備案……”即行政備案是一種信息提供和采集的活動。

《長春市行政備案管理辦法（試行）》（長府規(guī)〔2021〕1號）第3條界定了行政備案：行政主體依據(jù)法律規(guī)定，要求相對人提交相關材料，并將其留檔以備監(jiān)督的行政行為。《廣州市行政備案管理辦法》（廣州市人民政府令第50號）第2條也進行了界定：“本辦法所稱的行政備案，是指行政機關為了加強行政監(jiān)督管理，依法要求公民、法人和其他組織報送其從事特定活動的有關材料，并將報送材料存檔備查的行為?！?/p>

學界對行政備案的定義是：“是指行政機關依法要求公民、法人和其他組織報送其從事特定活動的有關材料，并將報送材料存檔以便日后備查和進行監(jiān)督的監(jiān)管手段”［1］250。

前三者之間的定義差異不大?？梢?，行政備案著重的是信息收集，為的是對相對人事后監(jiān)督，與行政許可賦予某種活動資格的特征明顯不同。在確定“提交材料”屬于行政備案，不構成前置性行政許可后，考慮到行政備案的概念尚未統(tǒng)一，為慎重起見，在“公布稿”相關條文中將“行政備案”改為“提交材料”。

（二）行政處罰條文的設定

《杭州市機動車停車場（庫）建設和管理辦法》（2019）第23條規(guī)定在停車場啟用前15日，應當持交通組織圖、停車場管理制度、土地使用證明等材料向所在地的城管部門備案。第40條規(guī)定未向城管部門備案，或未按其提出的備案意見改進的，由綜合行政執(zhí)法部門責令限期改正。逾期未改正的，處2000元罰款。2021年1月18日，杭州市人民政府以政府令第326號正式刪除了以上條款。這與國辦函〔2021〕68號要求梳理行政備案事項相關?！吨猩绞型＼噲鰲l例》與杭州市的規(guī)定略有不同，其第24條時間上要求在取得營業(yè)執(zhí)照后20個工作日內辦理備案手續(xù)，需提交停車位類型、數(shù)量、平面示意圖、方位圖、營業(yè)執(zhí)照、經(jīng)營地址等資料。該條例凸出的特征是，第五章“法律責任”未規(guī)定與此相應的法律責任。

而公共停車場的信息無法通過信息共享、告知、承諾等途徑獲取并進行行政管理，因此信息備案在規(guī)范管理中實有必要。在要求行政相對人提供自身信息向行政部門申請行政備案中，可能存在未依法進行備案、虛假備案或者信息變更后未及時備案等情況。但為了簡便，對違法行為的構成設定為“未向所在地交通運輸主管部門提交材料的”。因為在第22條中已經(jīng)概括了不規(guī)范、不齊全和變更信息的規(guī)定。

廣東省雖然不是國務院辦公廳同意的開展行政備案改革試點省份，但并不意味著相應的行政處罰可以隨意設定。這里需要考慮兩個問題，首先是可不可以設定行政處罰？前面表明要求“提交材料”并不構成行政強制和前置性行政許可，沒有違反法律對相對人的保障要求。既然“提交材料”屬于提供信息以便行政主體監(jiān)督管理，“提交材料”當然屬于“行政管理秩序”的一部分。對違反者可以予以“懲戒”。因為，我國行政處罰法處罰的理念建立在秩序行政的基礎上［2］150。正如《行政處罰法》第1條規(guī)定，制定的目的是維護公共利益和社會秩序。其次，處罰方式是減損權益還是增加義務，從公共停車場來看，降低資質等級等減損權益似給監(jiān)督帶來諸多不便。由于違反行政備案規(guī)定的行為，通常沒有產(chǎn)生損害后果，而且性質也不嚴重，所以可以考慮設置“申誡罰和罰款”［1］253。最終，條文以罰款作為未“提交材料”的法律責任，體現(xiàn)了處罰的“不利益性”［3］1286。在作出罰款之前，設定了“限期改正，逾期未改正的”的行政命令制度以體現(xiàn)教育與處罰相結合的原則。

“草案稿”第22條規(guī)定公共停車場可以通過停車信息綜合管理服務平臺進行備案。暗合了五天后出臺的國辦函〔2021〕68號文，其要求“推進減環(huán)節(jié)、減材料、減時限、減費用”和“推進行政備案網(wǎng)上辦理”。但是，由于停車信息綜合管理服務平臺尚未完善，“公布稿”第20條增加了現(xiàn)場辦理一選擇項。

三、違反行政管理秩序的行政法律關系行為

在此探討針對“公布稿”第30條設定行政處罰前，同樣先看看三稿的差異。

“聽證稿”第43條【道路停車位服務費的繳納責任】

違反本辦法第31條第1項規(guī)定，不按照規(guī)定繳納道路停車位服務費的，由公安部門責令限期繳納；逾期不繳納的，每次處以二百元罰款。

“草案稿”第42條【道路停車位服務費的繳納責任】

違反本辦法第31條第1項規(guī)定，不按照規(guī)定繳納道路停車位服務費的，由公安部門責令限期繳納；逾期不繳納的，處以二百元罰款?！?/p>

“公布稿”刪除了以上規(guī)定。對違反第30條規(guī)定的繳納道路停車服務費義務未設定相應的法律責任。

在起草不繳納道路停車位服務費行為的法律責任過程中，起草小組參考了四個地方的相關規(guī)定，見表2。

表2 四地對不繳納道路停車位服務費行為的法律責任一覽表

（一）道路停車位服務費是行政管理秩序下的行政收費嗎

從表2四地的情況來看，道路停車位服務費追繳部門都是行政部門。《廣州市停車場條例》（2020）第44條規(guī)定市交通行政主管部門（天河區(qū)、越秀區(qū)等核心區(qū)域）、區(qū)交通行政主管部門（從化區(qū)、花都區(qū)等周邊區(qū)域）管理本區(qū)域內的城市道路臨時泊位。四個城市道路停車位管理部門也是行政部門。因此屬于行政收費，所收費用納入一級財政。確切地說，行政事業(yè)性收費是在為相對人提供特定服務時收取的，是與履行行政管理職能時向相對人收取的行政性收費的對稱。

《廣州市停車場條例》（2019）第46條明確規(guī)定道路停車費屬于行政事業(yè)性收費，全部上繳財政。每年交通行政主管部門應將收取情況向社會公開。雖然《廣州市停車場條例》（2020）刪去了“屬于行政事業(yè)性收費”的規(guī)定，然而第45條規(guī)定了市交通行政主管部門負責收取城市道路停車費。這相當于明確了收費是行政事業(yè)性收費。

從一定意義上來說，是收費主體決定了收費的性質。行政收費屬于行政法律行為。這和行政法律行為的主體要件也是一致的?！逗贾菔袡C動車停車場（庫）建設和管理辦法》（2021）第31條規(guī)定轄區(qū)道路停車管理機構負責區(qū)內道路停車泊位的日常運營、維護和管理。杭州市的收費性質看似不明確，但2020年7月17日，起草小組前往杭州市建設委員會、杭州市城市管理執(zhí)法局、停車中心等部門調研時，獲知杭州市當時實行建管分離的模式，即由市城鄉(xiāng)建設委員會負責建設道路停車泊位，市城市管理執(zhí)法局負責管理，委托杭州市市區(qū)公共停車場（庫）建設發(fā)展中心進行運營。道路停車泊位收費上繳財政?？梢?，杭州市也屬于行政收費。

根據(jù)惠州市政府通過的《惠州市人民政府辦公室關于做好市區(qū)公共停車位運營管理工作的通知》《惠州市智慧共享停車系統(tǒng)項目投資建設實施方案》的規(guī)定，惠州市區(qū)的路邊公共停車位的收費主體為惠州市交通投資集團有限公司下屬的惠州交投路橋投資有限公司。2021年4月26日，惠州市發(fā)展和改革局發(fā)布《關于實施惠城中心區(qū)第二批道路臨時泊位機動車停放服務收費的公告》，明確服務收費的主體是惠州交投智慧停車投資有限公司。惠州交投路橋投資有限公司和惠州交投智慧停車投資有限公司都是惠州市交通投資集團有限公司的子公司?；葜菔薪煌ㄍ顿Y集團有限公司是市政府授權市國資委組建的國有企業(yè)。也就是說，惠州市道路停車泊位的收費主體是惠州市的國有企業(yè)，是企業(yè)收費，并非行政收費。此時，如果規(guī)定未繳納道路停車位服務費時，由公安機關責令限期繳納；逾期不繳納的，由公安機關予以行政處罰；就會出現(xiàn)疑問：違反企業(yè)收費規(guī)定是民事合同違約行為，而予以行政處罰的前提是行政相對人違反了行政管理秩序，這樣設定的行政處罰是否違反了《行政處罰法》的規(guī)定？因民事違約與行政管理秩序的違反之間的性質截然不同，此種情況下設定行政處罰的基礎便不存在。更何況，如果設定行政處罰，出現(xiàn)紛爭，將面臨訴訟種類選擇的問題。

（二）從訴訟種類的選擇反觀違反行政管理秩序的行政法律關系行為

在中國裁判文書網(wǎng)檢索關鍵詞“城市道路停車泊位使用費”，共檢索7篇文書，時間自2017年至今。這些都是以武漢城投停車場投資建設管理有限公司為原告的系列案。以“公共道路停車服務費”為關鍵詞，共檢索4篇文書，均發(fā)生在2021年。4篇文書都是以梧州市城投智城停車管理有限公司為原告的系列案。先了解一下與惠州市情況最接近的各一起案件。

1.通過民事合同糾紛以民事案件起訴

第一起案件是李代奎與武漢城投停車場投資建設管理有限公司（下稱武漢城投停車場公司）服務合同糾紛上訴案案①。2016年1月18日，武漢市政府通過《武漢市機動車道路臨時停放管理辦法》（政府令第268號）。該辦法要求以經(jīng)營權招標的方式產(chǎn)生城市道路停車泊位經(jīng)營者（第10條），市城市管理部門應當與經(jīng)營者簽訂城市道路停車泊位特許經(jīng)營協(xié)議（第11條）。2016年3月，通過招投標方式，武漢城投停車場公司取得市城市道路智慧停車經(jīng)營服務項目的特許經(jīng)營權。4月13日，公司與武漢市機動車道路停車收費管理中心簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。武漢市中級人民法院認為：上訴人李代奎在收費區(qū)域內的道路臨時停車泊位停放其小型客車，享受了公司提供的臨時停車服務，公司與他之間成立事實服務合同關系。自2016年10月1日，李代奎的車輛在多個道路泊位停車，至2019年5月5日止，共欠費22 522元。其間一直未交納停車費用。二審法院最終維持了一審法院要求上訴人支付武漢城投停車場公司以上停車費的判決。該案通過民事訴訟以民事案件起訴的方式解決了追繳停車費的問題。

第二起案件是許杰與梧州市城投智城停車管理有限公司服務合同糾紛上訴案②。

被上訴人為梧州市城建城市投資運營集團有限公司的全資子公司，后者的母公司是梧州市城建投資發(fā)展集團有限公司的全資子公司。2018年9月26日，梧州市政府《關于研究建成區(qū)停車場建設管理有關問題專題會紀要》（梧政閱〔2018〕170號）形成，決定梧州市城建投資發(fā)展集團有限公司作為區(qū)停車場的建管單位。2019年1月起，該公司正式啟動城市道路停車泊位的收費工作。在本案審理中，梧州市中級人民法院認為雖然雙方?jīng)]有正式簽訂書面停車服務合同，但上訴人名下的小型汽車多次在被上訴人管理的道路停車泊位內停放，雙方已經(jīng)形成了服務合同關系，上訴人應足額支付計收的停車費。自2019年2月19日至2020年5月31日，該小型汽車在被上訴人經(jīng)營管理的路停車泊位內停放，共計停車費10 744元。二審法院最終維持了一審法院要求上訴人支付梧州市城投智城停車管理有限公司以上停車費的判決。

《梧州市停車場建設和管理條例》規(guī)定面臨重大活動或者突發(fā)性公共事件時，按照市公安機關的要求，道路停車泊位經(jīng)營者應當暫停經(jīng)營（第26條）。機動車占用免費道路停車泊位超過48小時，如駕駛人不在現(xiàn)場或雖在場卻拒絕駛離的，公安機關可以作出罰款150元的處罰，并可將車輛移至指定地點（第30條）。通讀法規(guī)全文，可知梧州市道路停車泊位分為收費和免費道路停車泊位，前者由經(jīng)營單位管理和提供服務，后者屬于行政秩序管理，因此才有第30條公安機關可以作出罰款的執(zhí)法措施。梧州市把民事法律關系與行政法律關系在《梧州市停車場建設和管理條例》明確區(qū)別出來并用不同的措施加以對待。

2.通過行政糾紛以行政案件起訴：為什么不是民事案件

從2016年至2020年，外地人開車去深圳市時，如果不清楚在車輛停放在道路停車泊位后需下載“宜停車”App并按照規(guī)定啟動繳費程序，那么回到車輛停放地時，常常很驚異會收到500元行政罰款通知書。以“啟動繳費程序”為關鍵字，筆者在中國裁判文書網(wǎng)檢索裁判文書時，共檢索到24起行政案件。另外2起民事案件中，一起是黑龍江省雞西市城子河區(qū)的房屋租賃合同糾紛，另一起是深圳市龍崗區(qū)的車輛租賃合同糾紛。24起行政案件均是在深圳市使用停車泊位因“未啟動繳費程序”而導致的案件?？梢娨驗槭褂蒙钲谕＼嚥次欢幜P的人數(shù)不算少。

2018年4月，筆者曾有一位朋友駕駛小汽車第一次進入深圳市福田區(qū)一路段。其《復議申請書》稱：“在未發(fā)現(xiàn)有明顯禁止、告示、提示情況下，并按正常規(guī)定要求將車臨時停放在停車位上。午后見有人在本車玻璃上貼了一張紙條后迅速離開，申請人上車時發(fā)現(xiàn)本車副駕駛車窗玻璃上貼了一張違規(guī)停放機動車告知單，就這樣第一次開車到深圳被‘違規(guī)’了。理由是未按規(guī)定啟動繳費程序?！彼豢跉饬谐隽耸畟€申請復議的理由，其中兩個是：“處罰依據(jù)不充分?！吨腥A人民共和國道路交通安全法》和《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》處罰相對人應是違法停車，而本人是依規(guī)定停車，屬合法行為。在未告知前提下，先停車后繳費屬正常認知和基本常識，處罰決定依據(jù)不充分也違反正常認知。”“僅憑電子攝像拒絕告知行為屬‘懶惰執(zhí)法’，是為了罰款而罰款。嚴重違反了處罰是為了教育這功能?！痹诹私獍讣闆r后，筆者回復道：“停車收費原本是一種民事行為，即行政私法行為，用行政處罰來執(zhí)行民事行為，也是說不通的?！彼胶停骸笆堑?，違法停車是行政處罰前提，但停車收費是民事行為，用行政處罰來執(zhí)行民事行為的確缺乏法理依據(jù)?！爆F(xiàn)在回頭去看這段對話，覺得當時自己欠缺關于被行政處罰行為性質的周全思考。

不正確地將以上停車繳費視為民事行為的并非只有筆者兩人，如高可心與深圳市公安局交通警察支隊羅湖大隊、深圳市公安局交通警察局行政處罰上訴案③。本案中，上訴人高可心停車于華麗路停車泊位內，同樣未按照規(guī)定啟動繳費程序。法院認為案件爭議的焦點是適用法律方面的爭議。上訴人認為案件事實是件民事糾紛，不應屬于行政違法行為。被上訴人則認為案件屬于道路交通安全方面的違法行為，依法應當予以行政處罰④。

本案為什么不是民事案件？主要有兩點原因：一是停車收費是一個整體行為，主張案件是民事糾紛的觀點，是將該行為分為兩段：停車和繳費。如筆者朋友所言：“處罰相對人應是違法停車，而本人是依規(guī)定停車，屬合法行為?！迸笥阎豢吹交蛘邚娬{前一段行為。同樣，高可心認為所謂的“違法停車”，是指在道路上不依法停車以致影響交通安全、道路通行的行為。本案中，現(xiàn)有劃定了的停車泊位，表明在泊位內停車不會對交通安全和道路通行造成影響。因此上訴人在停車泊位內停車，不應屬于違法停車。也就是說，合法停車=整個行為合法。但沒有把整個行為計算完整：合法停車+違法繳費=（？）行為合法。停車收費和違法停車之間的關系是，停車收費是一個整體行為，因繳費行為違法，即導致停車違法。這是行政管理秩序的整體：合法停車+違法繳費=行為違法。而不是單單把繳費行為孤立出來，將其視為民事行為。被上訴人在案中的答辯沒有切中要點。

二是行政收費中停車費一般是行政事業(yè)性收費，不是行政性收費。雖然都稱為行政收費，不同的案件起因可以對未啟動繳費程序而受行政處罰進行另一角度的解釋（而不是從違法停車的角度）。行政事業(yè)性收費緣于為相對人提供特定服務。在停車泊位內停車不會影響交通安全、道路通行，但當事人享受的是公共資源提供的特定服務，有義務繳納停車費。如未繳納，則違反了行政管理秩序，屬違法行為。當事人的行為屬于行政法律關系行為，并不是民事法律關系行為。至于數(shù)額過高、未告知繳費程序等問題，因主題所限，不在本文探討范圍內⑤。

行文至此，由武漢和梧州的案例可見管理經(jīng)營的主體決定停車關系的法律性質。梧州市道路停車泊位分為收費和免費道路停車泊位，并確立不同管理經(jīng)營的主體。由此導致了不同性質的法律關系。惠州市區(qū)的路邊公共停車位的管理經(jīng)營主體為惠州交投路橋投資有限公司。停車服務是民事關系。深圳的案例表明停車收費是一個整體，行政事業(yè)性收費是特定服務下的行政收費。正如將停車視為行政法律關系行為，而將繳費視為民事法律關系行為不可行一樣，收費由企業(yè)、處罰由行政機關的行政處罰設定也是不可行的。

（三）對不繳納道路停車位服務費行為處罰的設定

在對“草案稿”進行修改的過程中，曾這樣考慮替換行政罰款的條款：

第36條【違反道路停車泊位使用人義務的責任】違反本辦法第29條第一項規(guī)定，不按照規(guī)定繳納道路停車泊位服務費的，由公安機關批評教育。

這時需要考慮的是，“批評教育”是不是行政處罰。鑒于新修訂的《行政處罰法》于2021年1月22日頒布，并在第9條第1項中增加了一種處罰類型：通報批評?？紤]到批評教育和通報批評可能在公開程度方面有差異，而兩者并無實質的不同。也就是說，批評教育可以視為通報批評。這樣還是免不了“以行政處罰護持民事活動”的嫌疑。最終，起草小組和審核小組決定刪去該條文，對未交納停車費的行為不設行政處罰的規(guī)定。停車企業(yè)可以通過停車系統(tǒng)、民事訴訟等途徑追回欠交的停車費。而非以行政行為的方式體現(xiàn)其行政報應性［3］。

四、結語

立法工作設定權利和義務是利益的分配，設定行政處罰尤其如此，因此必須慎之又慎。設定行政處罰時針對的相對人的行為是有邊界的，尤其是設區(qū)的市在立法中受到的限制更多，考慮的因素更多。依據(jù)《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強制法》，設區(qū)的市在設定行政處罰時，只有針對性質為違反行政管理秩序的非行政許可和行政強制等行政法律關系行為才可以設定處罰?！痘葜菔型＼噲鼋ㄔO與管理辦法》在起草、審核和修改的過程中，依循這個標準，對“未提交材料”設定了行政處罰。面對企業(yè)收費，最終刪去對未交納道路停車泊位停車費設定的行政處罰。

設區(qū)的市立法中設定行政處罰是立法過程中的難點之一。固然其授權可以設定警告、通報批評和一定數(shù)額的罰款等行政處罰，但設定時需要考慮的不僅僅是上位法依據(jù)、處罰的幅度等因素，更有行為性質、處罰的本質等許多看似與處罰本身無關的因素。希冀《惠州市停車場建設與管理辦法》在設定行政處罰中所考慮的因素對相關的設區(qū)的市立法能有所借鑒。

注釋：

①湖北省武漢市中級人民法院（2020）鄂01民終1099號民事判決書。

②廣西壯族自治區(qū)梧州市中級人民法院（2021）桂04民終702號民事判決書。

③廣東省深圳市中級人民法院（2016）粵03行終390號行政判決書。

④相關法條如下：《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全管理條例》第18條規(guī)定：“市交通運輸部門會同市公安機關交通管理部門，在不影響道路交通安全、暢通的前提下，可以結合道路周邊停車需求在道路上設置臨時停車位，運用現(xiàn)代先進技術，科學監(jiān)管，并根據(jù)道路實際通行情況和停車需求情況進行適當調整。……路邊臨時停車管理及收費由市政府確定的行政部門負責實施。負責實施的行政部門可以委托依法成立的管理公共事務的組織具體實施。路邊臨時停車管理及收費的具體辦法，由市政府另行規(guī)定?！鄙钲谑腥嗣裾?014年3月19日對外公布的《深圳市機動車道路臨時停放管理辦法》第30條規(guī)定：“有下列情形之一的，屬于違反道路停車管理的行為，由市公安機關交通管理部門依照《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》關于違反機動車臨時停放的規(guī)定予以處罰，妨礙其他車輛、行人通行的，可以拖移車輛；……（二）未按照規(guī)定啟動繳費程序的；……”《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》（2014年修正）第10條規(guī)定：“違反道路交通安全法律、法規(guī)關于機動車停放、臨時停車規(guī)定的，處二百元以上二千元以下罰款；在實施道路臨時停車收費的路段違法停車的，處五百元以上二千元以下罰款。”

⑤以上相關問題可參考廣東省深圳市福田區(qū)人民法院（2015）深福法行初字第1257號行政判決書。