胥愛貴

推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展是扎實推動共同富裕、加快實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關鍵舉措。那么這項工作該從何處入手？筆者認為，應將縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點。縣城建設對鄉(xiāng)村發(fā)展的輻射帶動作用是直接的、高效的，它不同于大城市包括設區(qū)市那樣有地理距離上的遞減效應。城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須從縣域起跑，跑向更廣闊的領域，跑上更高的平臺，更好地發(fā)揮縣城對域內鄉(xiāng)村發(fā)展的引領帶動、服務供給、承載銜接等作用，以協(xié)調推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化。

一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展是經濟社會發(fā)展的必然趨勢

習近平總書記在2013年參加十二屆全國人大一次會議江蘇代表團審議時指出，要推動城鎮(zhèn)化向質量提升轉變，做到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調。習近平總書記的重要講話為城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明了方向，對于統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，既有長遠的歷史意義，又有重要的現(xiàn)實意義。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是建設社會主義現(xiàn)代化強國的必然選擇。中國共產黨第一個百年奮斗目標實現(xiàn)了全面小康，第二個百年奮斗目標就是要建設社會主義現(xiàn)代化強國。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，農業(yè)還是“四化同步”的短腿，沒有農業(yè)現(xiàn)代化，沒有農村繁榮富強，沒有農民安居樂業(yè)，國家現(xiàn)代化就不完整、不全面、不牢固。當前“三農”工作重心發(fā)生歷史性轉移，從脫貧攻堅轉移到鄉(xiāng)村振興。到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，大頭重頭在“三農”，必須向農村全面發(fā)展聚焦發(fā)力，建立更加完善的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，確保農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展。到本世紀中葉，實現(xiàn)富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國建設目標時，確保農業(yè)農村與國家同步實現(xiàn)現(xiàn)代化。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是以人民為中心發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。以人民為中心，是中國共產黨執(zhí)政的基礎、執(zhí)政的初心。人民對美好生活的向往，就是黨的奮斗目標。我們黨100多年的歷史，就是一部踐行黨的初心使命的歷史，就是一部黨與廣大農民群眾心連心、同呼吸、共命運的歷史。推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是為了實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農民的根本利益。堅持人民主體地位，尤其是要體現(xiàn)農民在鄉(xiāng)村振興中的建設主體、治理主體、受益主體地位，激活鄉(xiāng)村振興的內生動力。要聚焦解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，努力滿足城鄉(xiāng)居民對美好生活共同而有區(qū)別的需要，尊重廣大農民意愿，切實保護農民權益，增進農民福祉，促進人的全面發(fā)展。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是推動共同富裕的現(xiàn)實需求。我國歷史性地解決了絕對貧困問題，全面建成小康社會，開啟了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，促進全體人民共同富裕已經成為一項十分重要而緊迫的任務。促進共同富裕，當前最艱巨、最繁重的任務仍然是促進農民持續(xù)增收。雖然近年來城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)不斷縮小的趨勢，但農民收入低且不穩(wěn)定的問題還是最大制約因素，必須通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展，拓寬農民增收渠道，健全農民工資性收入、經營性收入、財產性收入、轉移性收入增長機制，不斷提高農村居民收入水平，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，讓廣大農民共享改革發(fā)展成果。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化的必由之路。黨的十八大以來，我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面取得了顯著進展，黨的十九大作出了建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系的重大決策部署。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是指導思想的重大轉變，要求把城鄉(xiāng)作為一盤棋、一個整體，一體化考慮、一體化規(guī)劃。城鄉(xiāng)融合發(fā)展則是在這個指導思想的指引下，更加注重實踐，更加強調效果。必須牢牢把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展的正確方向，加快構建城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、要素配置、產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務、生態(tài)保護等相互融合和協(xié)調發(fā)展的體制機制，以工促農、以城帶鄉(xiāng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間要素雙向流動，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的大市場，實現(xiàn)農業(yè)高質量發(fā)展，開創(chuàng)農業(yè)農村現(xiàn)代化新局面。

二、縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的起步區(qū)域

縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐，對促進新型城鎮(zhèn)化建設、構建新型工農城鄉(xiāng)關系具有重大作用?？h域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最基本單元，應從縣域入手，發(fā)揮縣城連接城市、服務鄉(xiāng)村功能，增強對鄉(xiāng)村的輻射帶動能力，協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)農村現(xiàn)代化。

縣域具有相對穩(wěn)定的地理空間。縣級是我國國家治理體系的重要層級。作為地方行政區(qū)域的縣，最早出現(xiàn)于春秋時期，具有悠久的歷史?？h域具有相對穩(wěn)定的地理邊界，有的縣域范圍傳承至今，并無多大變化。就江蘇來說，改革開放前有64個以農業(yè)為主的縣，經過40多年的發(fā)展變化和區(qū)劃調整，現(xiàn)在大致分為三類，分別是仍保留下來的19個縣、城市功能較強的21個縣級市以及22個農業(yè)縣改的區(qū)。除一些區(qū)的地理空間略有調整外，縣和縣級市的幅員、邊界基本穩(wěn)定，這為各類發(fā)展規(guī)劃的制定和各項基礎設施的建設，提供了堅實可靠的條件。

縣域經濟是功能完備的綜合性經濟體系?？h域經濟活動涉及生產、流通、消費、分配等各環(huán)節(jié)和一、二、三產業(yè)各部門，既具有一定的相對獨立性，又具有一定的主觀能動性，對人、地、錢等資源都可以實現(xiàn)自主配置，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和設區(qū)市則較難做到這一點?？h級可以依據區(qū)域特點和資源優(yōu)勢，組織生產和分配產品，管理調度財政安排，改變縣域內公共產品供給城鄉(xiāng)不平衡狀況?？h級還可以對外在更大區(qū)域范圍內吸引集聚資源要素，比如通過招商引資引入項目和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)增強市場競爭優(yōu)勢，促進縣域經濟高質量發(fā)展。

縣域治理具有全面的社會治理功能。一個縣就是一個基本完整的社會。縣域治理的特點是既“接天線”又“接地氣”，對上貫徹黨的路線方針政策和各級工作部署，對下服務廣大人民群眾，縣級工作做好了，黨和國家全局工作就有了堅實基礎。縣級不僅僅具有發(fā)展經濟功能，政治、文化、社會、生態(tài)等各個方面功能也都齊備，擔負著承上啟下、基層治理、政策落地、反映民意等多重任務，是推進黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎。

縣城具有輻射帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的強勁動能。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，對增強縣城綜合承載能力、提高縣城發(fā)展質量、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面，提出了明確的指導思想、目標定位和工作要求。貫徹落實好文件精神，加快推動縣城建設，有利于帶動鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展和農業(yè)農村現(xiàn)代化，有利于促進縣城基礎設施和公共服務向農村延伸覆蓋，有利于滿足農民日益增長的到縣城就業(yè)安家的需求，有利于強化縣城與鄰近城市發(fā)展的銜接配合。必須尊重縣城發(fā)展規(guī)律，堅持以人為核心推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

三、因地制宜選擇城鄉(xiāng)融合發(fā)展的可行路徑

城鄉(xiāng)發(fā)展比較協(xié)調是江蘇工作的一個鮮明特色，特別是蘇南地區(qū)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展已具有較好基礎。從縣域入手，更富成效推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持遵循規(guī)律、把握方向，堅持整體規(guī)劃、重點突破，堅持因地制宜、循序漸進，堅持守住底線、防范風險，堅持農民主體、共享發(fā)展，根據不同縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段和鄉(xiāng)村差異性，分類指導、各有側重，選擇符合實際、各具特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑。

城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展思想指導下，制定一套可實施、可操作、可考核的規(guī)劃，是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前提和基礎。要堅持縣域規(guī)劃建設一盤棋，描繪好“縣域一張圖”，按照“三區(qū)三線”規(guī)劃要求，合理劃定各類空間管控邊界，優(yōu)化布局城鄉(xiāng)生活空間、生產空間和生態(tài)空間，將城鄉(xiāng)基礎設施、城鄉(xiāng)基本公共服務、城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展等，通過規(guī)劃和實施“上圖落地”，充分發(fā)揮規(guī)劃的指導約束作用，確保各項建設依規(guī)有序開展。

城鄉(xiāng)產業(yè)鏈條化。產業(yè)鏈是產品生產制造過程的集合，農業(yè)產業(yè)鏈則是農業(yè)研發(fā)、生產、加工、儲運、銷售、品牌、體驗、消費、服務等環(huán)節(jié)相互之間緊密銜接、耦合配套、協(xié)同發(fā)展的有機整體。要以完善利益聯(lián)結機制為紐帶，推動從抓生產到抓鏈條、從抓產品到抓產業(yè)、從抓環(huán)節(jié)到抓體系轉變，拓展產業(yè)增值增效空間。產業(yè)必須上鏈、農民也要上鏈，孤立的經營主體、孤立的產品是發(fā)展不起來的。要通過若干產業(yè)鏈條串起城鄉(xiāng)，把城鄉(xiāng)產業(yè)有機融合在一起，推動一產往后延、二產兩頭連、三產走高端，補齊產業(yè)鏈短板、鍛造產業(yè)鏈長板，促進全環(huán)節(jié)提升、全鏈條增值。

城鄉(xiāng)基礎設施連通化。統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)道路、供水、供電、廣播電視、防洪和垃圾污水處理等設施，暢通城鄉(xiāng)交通運輸連接，加快實現(xiàn)縣鄉(xiāng)村（戶）道路通達，健全城鄉(xiāng)污染物收運處置體系，切實完善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護和美麗鄉(xiāng)村建設長效機制。把公共基礎設施建設重點放在鄉(xiāng)村，明確鄉(xiāng)村基礎設施的公共產品定位，健全事權清晰、權責一致、中央支持、省級統(tǒng)籌、市縣負責的城鄉(xiāng)基礎設施一體化建設機制。加強城鄉(xiāng)基礎設施統(tǒng)一管護，將公益性設施的管護和運行投入納入一般公共預算，引入政府購買服務等方式，提高管護的市場化程度。

城鄉(xiāng)公共服務均等化。加強基本公共服務縣域統(tǒng)籌，推動基本公共服務供給由注重機構行政區(qū)域覆蓋向注重常住人口覆蓋轉變。加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)均等的基本公共服務體系，推進城鄉(xiāng)服務標準統(tǒng)一、制度并軌。建立城鄉(xiāng)教育資源均衡配置機制，實行義務教育學校教師“縣管校聘”，多渠道加快農村普惠性學前教育資源建設。深入推進縣域醫(yī)療衛(wèi)生共同體建設，落實對特殊困難群體參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保的分類資助政策。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共文化設施布局、服務提供、隊伍建設，健全城鄉(xiāng)公共文化服務體系。完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本醫(yī)療保險、大病保險和基本養(yǎng)老保險制度，提升對農村留守兒童和婦女、老年人的關愛服務水平。

城鄉(xiāng)環(huán)境宜人化。牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，大力推進城鄉(xiāng)綠色發(fā)展。城鄉(xiāng)環(huán)境治理要以舒適宜人為目標，在“宜”上下功夫，營造適合人生存發(fā)展的生態(tài)空間。完善綠地生態(tài)系統(tǒng)，科學推進國土綠化。加強河道、湖泊、濱海地帶等濕地生態(tài)和水環(huán)境修復，推進黑臭水體治理，提升農村生活污水治理能力。接續(xù)實施農村人居環(huán)境整治提升行動，推進城鄉(xiāng)生活垃圾分類及源頭減量和綜合處置利用。加強農業(yè)面源污染綜合治理，深入推進農業(yè)投入品減量化。推廣應用減碳增匯型農業(yè)技術，建立健全碳匯產品價值實現(xiàn)機制。

城鄉(xiāng)社會治理精準化。不斷完善縣域內城鄉(xiāng)社會治理體系，是國家治理的根基。實現(xiàn)社會治理精準化就是要堅持問題導向，充分研究城鄉(xiāng)不同領域、不同群體的特點和需求，有針對性地采取個性化、精細化的社會治理措施，做到精準服務、精細管理，切實提高社會治理成效。推進數(shù)字技術與城鄉(xiāng)生產生活深度融合，建設社會治理大數(shù)據平臺，加速社會治理智慧化進程。創(chuàng)新城鄉(xiāng)精神文明建設有效平臺載體，弘揚和踐行社會主義核心價值觀，統(tǒng)籌推動城鄉(xiāng)精神文明融合發(fā)展。加強法治宣傳教育，切實維護城鄉(xiāng)社會平安穩(wěn)定。加強黨的基層組織建設，強化縣級黨委統(tǒng)籌和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村黨組織引領，推行網格化管理和服務，促進縣域治理充滿活力、和諧有序。

四、注重把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵要素

推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要深化體制機制改革創(chuàng)新，徹底破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多地向鄉(xiāng)村流動，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入強大活力。影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要素很多，但最關鍵的是“人、地、錢”三要素，要在這些方面下功夫、求突破。

善待“三群人”。聚焦留在農村的這一群人怎么發(fā)展，離開農村的這一群人怎么市民化，將要下鄉(xiāng)和返鄉(xiāng)的這一群人怎么安排，為他們提供施展才能的舞臺。要深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快農業(yè)農村現(xiàn)代化建設步伐，加強鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，拓寬農民增收渠道，促進留在農村的這群人收入持續(xù)增長、生活富裕安康。有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，全面落實支持農業(yè)轉移人口市民化的各項政策，維護進城落戶農民的合法權益。建立城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務制度，消除就業(yè)歧視，提高新生代農民工就業(yè)技能培訓的針對性和有效性，促進農民工與城鎮(zhèn)職工平等就業(yè)。實行財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)實現(xiàn)夢想。鼓勵原籍高校畢業(yè)生、外出農民工及經商人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)，推進返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園建設，落實各項扶持措施。建立城鄉(xiāng)人才合作交流機制，推動城市科教文衛(wèi)體等工作人員到農村去，為農民服務、為農業(yè)服務、為農村發(fā)展服務。

搞活“三塊地”。有效盤活農村承包地、農民宅基地和鄉(xiāng)村建設用地。保持農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，搞好第二輪土地承包到期后再延長30年政策實施試點。完善農村承包地“三權分置”制度，規(guī)范土地流轉行為，強化規(guī)模經營管理服務。落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，穩(wěn)慎推進國家農村宅基地制度改革試點。深化農村集體經營性建設用地入市改革，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，推動就地入市或異地調整入市。依法有序推進鄉(xiāng)村公共空間治理，開展縣域土地綜合整治試點。

用好“三塊錢”。合理利用一塊財政的錢、一塊銀行的錢、一塊社會上的錢。要繼續(xù)把農業(yè)農村作為一般公共預算優(yōu)先保障領域，確保各級財政支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的力度不斷增強、總量持續(xù)增加，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”作用，撬動更多社會資金投入農業(yè)農村領域。提高土地出讓收入投入農業(yè)農村的比例，支持地方政府發(fā)行政府債券用于城鄉(xiāng)融合公益性項目。完善鄉(xiāng)村金融服務體系，加強鄉(xiāng)村信用環(huán)境建設，加大開發(fā)性和政策性金融支持力度。鼓勵金融機構加大農業(yè)農村專屬金融產品創(chuàng)新力度，建立健全農業(yè)信貸擔保體系，通過市場化方式設立城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，完善農業(yè)保險制度，加強金融知識普及和金融消費權益保護。引導工商資本為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供資金、產業(yè)、技術等支持，建立工商資本入鄉(xiāng)促進機制。扎實開展“萬企聯(lián)萬村”行動，引導和鼓勵社會力量投入城鄉(xiāng)建設發(fā)展。

五、更富成效推進縣域內城鄉(xiāng)融合發(fā)展

把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的規(guī)劃藍圖變?yōu)楝F(xiàn)實模樣，不是一朝一夕的事，還有很長的路要走。要統(tǒng)一思想、把握規(guī)律，持續(xù)發(fā)力、久久為功，推動城鄉(xiāng)全面融合、鄉(xiāng)村全面振興。

加強組織領導。確保黨在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中始終總攬全局、協(xié)調各方，做到“兩個維護”。各地各部門要結合實際，實化細化推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策舉措，發(fā)揚釘釘子精神，一錘接著一錘敲，一任接著一任干，推動各項措施落實到位。尊重基層首創(chuàng)精神，調動廣大農民的積極性、主動性、創(chuàng)造性，形成推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的強大合力。

增強實際效果。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的效果要實實在在，看得見、摸得著，感受得到、享受得到。就外在效果而言，將經濟強、百姓富、環(huán)境美、社會文明程度高的要求，展現(xiàn)在城鄉(xiāng)面貌的新變化上。比如到鄉(xiāng)村旅游，滿眼青山綠水，人居環(huán)境獲得實質性提升。再比如，城鄉(xiāng)居民收入差距逐步縮小，農民和市民沒有身份上的明顯界限、沒有生活品質上的明顯落差，城里有的東西農村也有，市民能享受的農民也能享受。就內在效果而言，則是農民的獲得感、幸福感、安全感不斷提升，真正實現(xiàn)生活富裕富足，從內心感到幸福滿意。

強化考核激勵。將城鄉(xiāng)融合發(fā)展情況納入城鎮(zhèn)化建設和鄉(xiāng)村振興督查考核的重要內容，加強跟蹤督導和評估考核，查找存在的問題和短板弱項，總結成功經驗和創(chuàng)新做法。科學設計指標體系，靈活運用第三方評估、交叉考核、群眾滿意度調查等方式，確?？己私Y果真實有效。強化考核結果運用，充分發(fā)揮評估考核的激勵導向作用。