馬忠法，謝迪揚

（復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，上海 200438）

一、引言

自古以來，傳染病一直是籠罩人類文明的陰霾，但人類從未放棄過與其抗?fàn)幍呐Α?0世紀(jì)后，人們開始了利用國際法調(diào)整防治傳染病的國際行動，多項關(guān)于傳染病防治的國際法陸續(xù)出臺。進入21世紀(jì)后，國際社會在世界衛(wèi)生組織（WHO）的帶領(lǐng)下建立了傳染病監(jiān)測和防控機制、共享病毒和共享利益機制、抗病毒藥物和輔助性醫(yī)療器械的儲備及援助機制等等。人們本以為應(yīng)對下一次傳染病時能夠更加從容，然而新冠疫情的爆發(fā)打破了這一幻想。近年來，學(xué)界開始關(guān)注傳染病防治的國際法問題，涌現(xiàn)了不少學(xué)術(shù)成果，但鮮有研究關(guān)注到WHO等國際組織出臺的、旨在統(tǒng)籌傳染病防治的非約束性國際法文件。這些文件雖然沒有強效的法律約束力，但往往承載著國際社會應(yīng)對傳染病的最新安排，具有更高的專業(yè)性和時效性，是傳染病國際防治體系中最活躍的部分。此外，經(jīng)過實踐的檢驗，其中部分規(guī)定有可能轉(zhuǎn)化為具有約束力的國際法，這些非約束性文件很可能蘊含了未來國際衛(wèi)生法的發(fā)展方向。針對這一研究空白，本文旨在從約束性和非約束性制度兩方面入手，特別是對WHO出臺的、調(diào)整國際傳染病防治合作的非約束性文件展開詳細(xì)分析，全面總結(jié)現(xiàn)有的傳染病國際防治體系，反思其缺陷并指出內(nèi)在原因，并在此基礎(chǔ)上，為構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體提出完善建議。

二、傳染病防治國際法制度的現(xiàn)狀

基于當(dāng)今世界的醫(yī)療水平，現(xiàn)行傳染病防治國際法制度主要可分為三類（如表1所示）。一是非醫(yī)藥干預(yù)制度，例如改善個人衛(wèi)生、隔離、追蹤接觸者和限制旅行等；①參見世界衛(wèi)生組織：《防備和應(yīng)對流感大流行》，秘書處的報告，2005年，第6頁。二是疫苗免疫制度，即針對特定疾病研制疫苗，并向大量公眾注射，以達到較好的防疫效果；三是非針對性治療制度，即定點或區(qū)域性分發(fā)抗病毒藥物，或使用呼吸機等治療器械。

表1傳染病防治國際法分類對比表

（一）非醫(yī)藥干預(yù)制度

三類制度中，非醫(yī)藥干預(yù)制度出現(xiàn)時間最早，發(fā)展最為成熟。以《世界衛(wèi)生組織法》和《國際衛(wèi)生條例》為代表，非醫(yī)藥干預(yù)制度已經(jīng)發(fā)展出了較為清晰的國家義務(wù)和權(quán)利。同時，其蘊含的技術(shù)門檻較低，技術(shù)欠發(fā)達的國家也能夠參與，國際推廣價值較大。

非醫(yī)藥干預(yù)制度的國家義務(wù)主要有四項。一是報告義務(wù)?！妒澜缧l(wèi)生組織法》規(guī)定，締約國須向WHO提交改進人民健康辦法及成績的常年報告（第61條），匯編各種統(tǒng)計與流行病報告書（第64條），當(dāng)WHO執(zhí)行委員會向締約國提出請求時，締約國須將有關(guān)衛(wèi)生的額外情況提高至執(zhí)行委員會（第65條）。此外，《國際衛(wèi)生條例》也規(guī)定了每個締約國應(yīng)當(dāng)核實并提供可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)信息（第10條）。二是通知義務(wù)?！妒澜缧l(wèi)生組織法》規(guī)定，締約國應(yīng)將該國境內(nèi)發(fā)表之有關(guān)衛(wèi)生的重要法令、規(guī)章、政府機關(guān)正式報告書及統(tǒng)計文件，悉數(shù)通知WHO（第63條）?！秶H衛(wèi)生條例》規(guī)定，締約國應(yīng)建立"國家歸口單位"，負(fù)責(zé)與WHO聯(lián)絡(luò)點保持聯(lián)系，就緊急情況進行溝通，并負(fù)責(zé)在WHO與該國行政管理部門之間傳播信息、匯總反饋意見（第5條）；本國發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，締約國可先進行評估，是否構(gòu)成"國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件"（下文簡稱PHEIC），如果認(rèn)為有較大可能構(gòu)成，則應(yīng)在評估后24小時內(nèi)，向WHO通報該事件以及認(rèn)為應(yīng)采取的任何衛(wèi)生措施，后續(xù)還應(yīng)及時報告確切、充分、詳細(xì)的公共衛(wèi)生信息（第6條）；若事件無需通報，或是現(xiàn)有信息不足以決策時，締約國仍可通過國家歸口單位使WHO對此知情，并同WHO就適宜的衛(wèi)生措施進行磋商（第8條）。三是能力建設(shè)義務(wù)。《國際衛(wèi)生條例》要求締約國發(fā)展、加強和維持發(fā)現(xiàn)、評估、通報和報告事件的能力（第5條）；發(fā)展、加強和維持快速、有效應(yīng)對公共衛(wèi)生危害和PHEIC的能力（第13條）；加強入境口岸（如機場、港口、陸地過境點）的防疫、檢疫能力等等（第四編）。四是衛(wèi)生措施義務(wù)?！秶H衛(wèi)生條例》規(guī)定締約國須對受衛(wèi)生事件影響的交通工具、旅行者、貨物等，采取衛(wèi)生措施或其他限制性措施（第五編）。

非醫(yī)藥干預(yù)制度的國家權(quán)利主要有兩項。一是請求協(xié)助或援助的權(quán)利?！妒澜缧l(wèi)生組織法》第2條規(guī)定，締約國有權(quán)請求WHO協(xié)助其加強衛(wèi)生機構(gòu)、給予技術(shù)協(xié)助或緊急援助。二是暫停實施國際協(xié)議，暫停履行相應(yīng)國際義務(wù)的權(quán)利。比如《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第20條規(guī)定，為人民健康所采取的措施可作為該協(xié)定實施的一般例外；《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14條也規(guī)定了類似條款；《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》第31條則規(guī)定，在發(fā)生全國性緊急狀態(tài)或其他極端緊急狀態(tài)為公共的非商業(yè)性目的而使用的情況下，成員方可在未經(jīng)授權(quán)的狀況下使用專利。

（二）疫苗免疫制度

在傳染病疫苗研制、配給、注射等過程中，需要建設(shè)跨國傳遞信息、調(diào)配國際資源、促進國際合作的相關(guān)制度，本文將其統(tǒng)稱為疫苗免疫制度。在三類制度中，疫苗免疫制度所要求的技術(shù)門檻最高，實施成本最大，但由于疫苗出色的防疫效果，疫苗免疫制度是當(dāng)前國際社會的關(guān)注重點?，F(xiàn)行傳染病防治國際法中的疫苗免疫制度主要由兩部分組成，一是聯(lián)合國開發(fā)計劃署（下文簡稱UNDP）牽頭制定的《關(guān)于建立國際疫苗研究所的協(xié)定》；二是WHO出臺的協(xié)調(diào)各國疫苗研發(fā)、配給的非拘束性制度，以《共享流感病毒以及獲得疫苗和其他利益的大流行性流感防范框架》（下文簡稱《流感框架》）為代表。

1.《關(guān)于建立國際疫苗研究所的協(xié)定》

《關(guān)于建立國際疫苗研究所的協(xié)定》于1996年簽署，次年生效。作為UNDP下的“促進兒童免疫行動”項目的一部分，該協(xié)定旨在設(shè)立一個專門從事疫苗研發(fā)的國際機構(gòu)，致力于幫助發(fā)展中國家提高疫苗技術(shù)與研究能力。根據(jù)該協(xié)定以及《國際疫苗研究所章程》可知，國際疫苗研究所（IVI）是一個獨立的國際法主體，其有權(quán)取得各國政府部門、企業(yè)、基金會、個人、國際組織等主體的捐贈，并將其用于疫苗研發(fā)或有關(guān)疫苗的國際合作事項。IVI有權(quán)雇用專職人員從事研發(fā)工作，研發(fā)成果可在各國申請專利，或者獲得其他形式的知識產(chǎn)權(quán)保護（如商業(yè)秘密等），由IVI自身成為權(quán)利人。IVI科研成果、醫(yī)療產(chǎn)品及其他資金、物料的使用，須與協(xié)定宗旨一致，并符合《章程》規(guī)定的指導(dǎo)原則，為國際疫苗公益事業(yè)服務(wù)。此外，協(xié)定還設(shè)置了爭端解決條款，對無法通過談判、解釋協(xié)定等方式解決的爭端，應(yīng)通過國際仲裁解決。目前，IVI總部位于韓國，處于正常運營的狀態(tài)。

2.《流感框架》

《流感框架》由WHO于2011年頒布實施，共含七章、五個附件，實體性規(guī)定主要集中在第五章（共享病毒機制）和第六章（共享利益機制）。其主要涉及三方主體，分別是WHO、WHO會員和其他非國家行為體，分別詳細(xì)規(guī)定了權(quán)利義務(wù)，形成了一個較為平衡的合作架構(gòu)。由于一方主體的權(quán)利往往構(gòu)成了另一方主體的義務(wù)，本文選擇從義務(wù)角度入手，展示三方主體在《流感框架》下的合作路徑。

WHO在《流感框架》下的義務(wù)主要有八項。第一，將含病毒的PIP生物材料無差別地轉(zhuǎn)讓給其他機構(gòu)用以研制疫苗；第二，分享病毒基因序列數(shù)據(jù)及其分析結(jié)果；第三，建立電子追蹤機制跟蹤PIP生物材料流動情況；第四，向會員國分享大流行風(fēng)險評估信息等資料；第五，向國家流感中心和獲批準(zhǔn)的實驗室免費提供針對特定疾病的診斷試劑和檢測包；第六，向會員國國家實驗室和流感疫苗生產(chǎn)商提供檢測疫苗效力的試劑；第七，積極儲備流感疫苗及注射設(shè)備，1/3用于受影響的國家，2/3按人口比例平均分配給無法或難以獲得疫苗的其他國家；第八，積極籌資以支持上述活動。

WHO會員則承擔(dān)了九項義務(wù)。第一，會員應(yīng)及時、優(yōu)先向WHO提供含病毒的PIP生物材料；第二，分享病毒基因序列數(shù)據(jù)及其分析結(jié)果；第三，能力強的會員國須幫助其他會員國發(fā)展國家實驗室和流感監(jiān)測能力；第四，會員應(yīng)要求流感疫苗生產(chǎn)商捐贈足夠的疫苗以達到WHO的儲備目標(biāo)；第五，應(yīng)要求流感疫苗生產(chǎn)商將每個生產(chǎn)周期的部分疫苗留給發(fā)展中國家；第六，應(yīng)要求流感疫苗生產(chǎn)商根據(jù)接受國收入水平對疫苗進行分層定價；第七，應(yīng)要求流感疫苗、診斷試劑生產(chǎn)商將技術(shù)酌情轉(zhuǎn)讓給其他國家；第八，接受技術(shù)的會員國可考慮將季節(jié)性流感疫苗接種納入國家免疫規(guī)劃；第九，配合WHO積極籌資。

《流感框架》下的義務(wù)主體不但包括傳統(tǒng)的國際法主體，同時也涉及非國家行為體，是國際衛(wèi)生合作的創(chuàng)新與突破，需要重點關(guān)注?！读鞲锌蚣堋凡]有對醫(yī)療機構(gòu)、生產(chǎn)商等非國家行為體直接規(guī)定法律義務(wù)，而是采用了兩種較為“柔和”的制度設(shè)計：一是以WHO生物信息、標(biāo)準(zhǔn)生物材料為對價，要求非國家行為體捐助或承諾捐助；二是要求WHO會員，即主權(quán)國家對其國內(nèi)的非國家行為體，承擔(dān)促進、監(jiān)督的義務(wù)，鼓勵、推動本國的非國家行為體完成規(guī)定的事項?！读鞲锌蚣堋穼Ψ菄倚袨轶w的要求主要有七項：第一，接受PIP生物材料的流感診斷試劑生產(chǎn)商須向WHO提供免費或特惠價格的診斷試劑和檢測包（約占生產(chǎn)量的10%）或其他利益；第二，接受PIP生物材料的流感疫苗生產(chǎn)商可考慮允許發(fā)展中國家免費實施專利；第三，向WHO捐贈疫苗（部分是根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)材料轉(zhuǎn)讓協(xié)議的義務(wù)向WHO提供疫苗）；第四，在每個生產(chǎn)周期均留出部分疫苗（約占產(chǎn)量的10%）給發(fā)展中國家或提供其他利益；第五，對疫苗分層定價，為公益性國際組織和發(fā)展中國家提供優(yōu)惠價格；第六，轉(zhuǎn)讓疫苗生產(chǎn)技術(shù)給其他國家；第七，使用WHO流感監(jiān)測和應(yīng)對系統(tǒng)的生產(chǎn)商每年應(yīng)向WHO捐款，數(shù)額不低于該系統(tǒng)運營費的50%。

在《流感框架》實施的近十年中，共享病毒與共享利益機制對全球傳染病防控工作起到了積極的作用，其顯著增加了流感疫苗等物資的生產(chǎn)量和捐助承諾。利用《流感框架》匯集的資金，部分國家加強了傳染病監(jiān)測和應(yīng)對的能力建設(shè)。

（三）非針對性治療制度

非針對性治療手段主要是指抗病毒藥物及輔助性醫(yī)療設(shè)備（如呼吸機等）的使用，由于可以預(yù)先儲存，其對于傳染病防治工作有著不同于疫苗的積極意義。本文將有關(guān)非針對性治療手段的國際法律制度統(tǒng)稱為非針對性治療制度。然而與其他兩類制度相比，非針對性治療制度的發(fā)展程度最低，其主要依附于疫苗免疫制度，尚未形成獨立的法律文件?！读鞲锌蚣堋分械姆轻槍π灾委熤贫裙灿腥?，一是要求WHO總干事繼續(xù)與其他多邊機構(gòu)、捐助者、國際慈善組織、私人基金會、流感藥品生產(chǎn)商等潛在伙伴尋求合作，以期獲得更多的捐助承諾；二是要求WHO總干事鼓勵會員國維持并進一步發(fā)展抗病毒藥物及相關(guān)設(shè)備的儲備；三是要求WHO總干事在確定WHO抗病毒藥物儲備的規(guī)模、組成、補充、使用及其部署程序時繼續(xù)尋求專家的指導(dǎo)建議?？梢姡趪H傳染病防治事項上，非針對性治療手段的效果比不上疫苗，成本又高于傳統(tǒng)的封閉、隔離措施，不是國際社會的關(guān)注重點。但是，非針對性治療手段可以有效緩解病情，延緩疫情傳播，為具備一定經(jīng)濟、科技實力的國家，提供了新的選項。如果國際層面能夠建設(shè)更完善的抗病毒藥物等物資的儲備和調(diào)配機制，無疑將有利于國際社會戰(zhàn)勝疫情。

三、傳染病防治國際法制度的缺陷及內(nèi)在原因

（一）傳染病防治國際法制度的缺陷

據(jù)上文分析可知，傳染病防治國際法已發(fā)展出三種類型。然而從目前國際社會對新冠病毒的防治情況看，上述三類國際法均存在立法和法律實施上的缺陷。

1.非醫(yī)藥干預(yù)制度的缺陷

有關(guān)非醫(yī)藥干預(yù)手段的國際法相對較為成熟，但在實施過程中暴露了許多問題。首先，WHO缺乏及時獲取疫情情報的能力。雖然《國際衛(wèi)生條例》第6條明確了國家通報義務(wù)，“每個締約國……在評估公共衛(wèi)生信息后24小時內(nèi)向世衛(wèi)組織通報……”①《國際衛(wèi)生條例》（2005年）第6條。，并且附件二詳細(xì)規(guī)定了評估方法和步驟，但評估的進程實際上由主權(quán)國家掌握，評估所需的時間也會隨著成員國評估能力和病情差異而發(fā)生較大變化，從發(fā)現(xiàn)疫情到WHO獲取情報之間的時間是不確定的。部分國家擔(dān)心通報疫情而招致其他國家的過度限制，往往以評估為由不斷拖延通報WHO的時間，有可能造成疫情防控上的重大延誤。

其次，許多國家的能力建設(shè)義務(wù)履行困難?！秶H衛(wèi)生條例》第四編及附件一詳細(xì)規(guī)定了締約國監(jiān)測和應(yīng)對疫情、指定機場、港口和陸地過境點的核心能力要求，但此類能力建設(shè)進展緩慢。特別是部分資源緊缺和基礎(chǔ)設(shè)施落后的發(fā)展中國家，在多次延長了建設(shè)期限的前提下，依舊沒有達到《國際衛(wèi)生條例》所要求的能力水平。②WHO，The Global Health Observatory(2021-02-03)，the official website of WHO，https://www.who.int/data/gho/data/major-themes/health-emergencies/GHO/health-emergencies.2016年到2019年，WHO對非洲地區(qū)的40個國家進行能力評估（占非洲47個締約國的約80%），結(jié)果顯示沒有一個國家符合標(biāo)準(zhǔn)。③Ambrose Talisuna，et al，Joint External Evaluation of the International Health Regulation(2005)Capacities:Current Status and Lessons Learnt in the WHO African Region，BMJ Global Health，vol.4(November 2019)，p.1.即便遵約水平最高的歐盟，其各項指標(biāo)的平均達標(biāo)指數(shù)也僅為75%。④WHO，The Global Health Observatory(2021-02-03)，the official website of WHO，https://www.who.int/data/gho/data/major-themes/health-emergencies/GHO/health-emergencies.而且一味強調(diào)傳染性疾病防控的能力建設(shè)，可能與部分締約國國內(nèi)的衛(wèi)生優(yōu)先事項相背離。⑤徐彤武：《埃博拉戰(zhàn)爭:危機、挑戰(zhàn)與啟示》，《國際政治研究》2015年第2期。可見，這種能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是較為理想化的，或者說主要依靠國家能力建設(shè)來防控傳染病并不是一條切實有效的途徑。

再次，采取公共衛(wèi)生措施或限制性措施的時機和尺度較難把握。一般而言，上述措施將在WHO宣布PHEIC后大規(guī)模適用，然而WHO的判斷能力有限，經(jīng)常遭到質(zhì)疑。比如在2009年H1N1疫情中，許多人批評WHO過早宣布PHEIC，⑥Tsung-Ling Lee，Making International Health Regulations Work:Lessons from the 2014 Ebola Outbreak，Vanderbilt Journal of Transnational Law，vol.4(December 2016)，p.957.致使相關(guān)國家遭受過度限制措施，物資運送和救援人員行程受阻，貿(mào)易也遭到了嚴(yán)重?fù)p害，使疫情雪上加霜。在2014年的埃博拉疫情中，WHO總干事遲遲未宣布PHEIC，又遭到了廣泛批評。⑦晉繼勇:《新冠肺炎疫情防控與全球衛(wèi)生治理——以世界衛(wèi)生組織改革為主線》，《外交評論》2020年第3期。2018年的埃博拉疫情中，WHO三次拒絕宣布PHEIC的做法，⑧Ebola J.Zarocostas，Outbreak Declared a PHEIC，World Waits for Next Steps，The Lancet，vol.394(July 2019)，pp287-288.以及認(rèn)為此類定性既無用又有害的觀點，再次引起了廣泛爭議。⑨David Fidler，To Declare or Not to Declare:The Controversy Over Declaring a Public Health Emergency of International Concern for the Ebola Outbreak in the Democratic Republic of the Congo，Asian Journal of WTO&International Health Law and Policy，vol.14，no.2(October 2019)，pp297-298.此外，WHO突發(fā)事件委員會很少披露判斷是否構(gòu)成PHEIC的細(xì)節(jié)，構(gòu)成了PHEIC宣布程序中的“黑匣子”。⑩魏慶坡：《〈國際衛(wèi)生條例〉遵守的內(nèi)在邏輯、現(xiàn)實困境與改革路徑》，《環(huán)球法律評論》2020年第6期。雖然WHO判斷能力的提高需要長期的經(jīng)驗積累，但加強評估的透明度無疑有助于提高WHO的公信力。

最后，還有相當(dāng)一部分非醫(yī)藥干預(yù)手段未包括在《國際衛(wèi)生條例》的調(diào)整范圍之內(nèi)?！秶H衛(wèi)生條例》的關(guān)注重點在于國家之間的疾病傳染，對一國國內(nèi)的傳染病防控事項緘口不言。然而，在邊境口岸能力建設(shè)進展緩慢的現(xiàn)實中，如果國內(nèi)防控不力，將進一步加大邊境口岸的防疫壓力，地區(qū)性疾病發(fā)酵成為全球大流行的風(fēng)險也將大幅增加。因此有必要將國內(nèi)嚴(yán)重傳染病的防控納入到國際治理的框架內(nèi)，比如疫區(qū)政府提供公共衛(wèi)生服務(wù)的義務(wù)、疫區(qū)居民的個人衛(wèi)生義務(wù)、行程通報義務(wù)、國際社會的援助機制等等。

2.疫苗免疫制度的缺陷

目前已出臺不少針對傳染病疫苗的國際法，但許多有關(guān)疫苗研發(fā)、定價、分配的規(guī)則或行動框架仍停留在軟法層面，缺乏必要的約束力。

作為一項有拘束力的國際法文件，《關(guān)于建立國際疫苗研究所的協(xié)定》僅僅建立了一個國際疫苗研發(fā)機構(gòu)（IVI），并未對研發(fā)資金投入、疫苗生產(chǎn)、銷售和分配方案進行詳細(xì)規(guī)定。在2020年新冠疫苗研制過程中，IVI沒有與WHO深度合作，沒有研發(fā)自己的新冠疫苗，只是承擔(dān)了部分疫苗效力檢測、臨床評估等輔助性工作。①International Vaccine Institute，COVID-19(2021-09-01)，the official website of IVI，https://www.ivi.int/what-we-do/disease-areas/covid-19/.以往的疫苗研發(fā)成績表明，國際疫苗研發(fā)機構(gòu)完全有能力研制新冠疫苗，韓國GI-Cell公司也正借助國際疫苗研發(fā)機構(gòu)的力量研制商用化疫苗。②International Vaccine Institute，GI-Cell，IVI sign MOU to develop next-generation COVID-19 vaccine(2021-01-26)，the official website of IVI，https://www.ivi.int/gi-cell-ivi-sign-mou-to-develop-next-generation-covid-19-vaccine/.IVI放棄研發(fā)自己的新冠疫苗，原因很可能是資金投入不足。畢竟新冠疫苗的商業(yè)潛力很大，全球范圍內(nèi)不少營利性疫苗研制機構(gòu)已在爭先恐后地研發(fā)，IVI等公益機構(gòu)很難獲得用于研制新冠疫苗的捐贈。但公益性新冠疫苗的缺失將進一步加劇公平分配疫苗的挑戰(zhàn)，這不可不謂是國際社會的一大缺憾。

《流感框架》規(guī)定了詳細(xì)的共享病毒和共享利益機制，被認(rèn)為能為WHO提供充足的疫苗儲備，其在2014年埃博拉疫情中確實發(fā)揮了積極作用。然而，面臨新冠疫情全球大流行的沖擊，《流感框架》卻幾乎完全失靈。其原因可歸納為如下幾點，這同時也是國際疫苗治理與合作機制的重大缺陷。

第一，由于《流感框架》缺乏必要的強制力，主權(quán)國家履行《流感框架》義務(wù)的積極性并不高。根據(jù)《流感框架》的相關(guān)規(guī)定，WHO會員國應(yīng)要求流感疫苗生產(chǎn)商足額捐贈、分配部分疫苗給發(fā)展中國家、向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓相關(guān)技術(shù)等。但在《流感框架》的實施過程中，WHO往往直接與生產(chǎn)商進行談判，相關(guān)國家政府的參與度較低，沒有積極促成WHO與生產(chǎn)商的合作，也沒有監(jiān)督生產(chǎn)商履行義務(wù)。2016年WHO對《流感框架》實施情況的審查報告就指出了這一問題，同時還指出WHO對會員國履行《流感框架》義務(wù)缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制和懲治措施，③世界衛(wèi)生組織：《大流行性流感防范框架》，審查小組的報告，2016年，第17-18頁。但至今仍未解決。

第二，《流感框架》所提供的疫苗數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足全球需要。據(jù)WHO于2020年6月的報告，《流感框架》已與全球14家疫苗生產(chǎn)商（約41%）簽署了作為《流感框架》附件二的“標(biāo)準(zhǔn)材料轉(zhuǎn)讓協(xié)議2”，共獲得4億劑疫苗捐贈承諾。④WHO，Pandemic Influenza Preparedness Framework Progress Report 1 January-30 June 2020(2020-08-01)，the official website of WHO，https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/335937/9789240012653-eng.pdf?ua=1，p.7.然而據(jù)國際疫苗研究所預(yù)估，全球需要約160億劑疫苗以應(yīng)對新冠病毒的全球大流行，WHO可獲得的免費或特惠疫苗僅占2.5%。這一問題的出現(xiàn)，一方面是由于平常狀態(tài)下，全球疫苗產(chǎn)能完全不足以應(yīng)對新冠疫情，另一方面則是由于《流感框架》下WHO與生產(chǎn)商的談判效率過低，生產(chǎn)商與WHO的合作意愿不足。此外，如何公平分配數(shù)量有限的疫苗，《流感框架》條款也未作規(guī)定。

第三，《流感框架》在獲取注射器、病毒檢測包的捐贈承諾方面成效堪憂。從2013年至2020年6月，WHO僅獲得25萬份病毒檢測包，2500萬個注射器的捐贈承諾，遠(yuǎn)低于獲贈疫苗數(shù)量。⑤WHO，Pandemic Influenza Preparedness Framework Progress Report 1 January-30 June 2020(2020-08-01).2016年《流感框架》審查小組的報告顯示，這種情況很可能是“標(biāo)準(zhǔn)材料轉(zhuǎn)讓協(xié)議2”所提供的承諾選項較為狹窄導(dǎo)致的，⑥世界衛(wèi)生組織：《大流行性流感防范框架》，第17頁。此外也有談判效率低下，以及生產(chǎn)商合作意愿低迷的原因。

第四，《流感框架》存在共享病毒延遲的情況。WHO總干事的報告顯示，國家流感中心（包括其他獲批準(zhǔn)的實驗室）接受病毒樣本的延遲率約為6%，WHO合作中心（包括必要的管制實驗室）接受病毒樣本的延遲率約為66.7%，延遲時間為2個月至3年，或始終未得到解決；疫苗生產(chǎn)商接受病毒樣本的延遲率約為32%，延遲時間為2個月至11個月，或始終未得到解決。①世界衛(wèi)生組織：《關(guān)于共享流感病毒的報告》，總干事的報告，2020年，第14頁。延遲原因主要是生物安全和生物保障問題，許多可能引起大流行的流感病毒被會員國歸類為“其他新公布之管制病原”或“兩用”病毒，大幅延長了審批時間。此外，國家進出口許可證的復(fù)雜要求、國家或機構(gòu)的限制性政策、出于安全問題的貨物禁運政策等也加劇了共享病毒的延遲。②世界衛(wèi)生組織：《關(guān)于共享流感病毒的報告》，第14-15頁。在人類病毒共享發(fā)生延遲時，實踐中很可能需要以動物病毒為樣本研制疫苗，但《流感框架》不夠重視全球流感監(jiān)測和應(yīng)對系統(tǒng)與聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織、世界動物衛(wèi)生組織以及OFFLU（世界動物衛(wèi)生組織和糧農(nóng)組織動物流感專家聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)）的聯(lián)系。③世界衛(wèi)生組織：《大流行性流感防范框架》，第14頁。

第五，《流感框架》以病毒樣本交換疫苗捐贈的利益置換基礎(chǔ)有可能被打破。因為在區(qū)域性疫情爆發(fā)時，《流感框架》提供的共享病毒機制是全球疫苗研制和生產(chǎn)機構(gòu)獲得病毒樣本的重要途徑之一。與此不同的是，一旦全球大流行爆發(fā)，這些機構(gòu)往往可以從本國便利地獲取病毒樣本，無需依靠WHO的共享病毒機制，同樣也無需承擔(dān)疫苗捐贈等義務(wù)。WHO總干事的報告顯示，雖然部分疫苗研制公司簽署了“標(biāo)準(zhǔn)材料轉(zhuǎn)讓協(xié)議2”，但他們放棄接受WHO提供的病毒，從而規(guī)避履行協(xié)議中的義務(wù)。④世界衛(wèi)生組織：《關(guān)于共享流感病毒的報告》，第15頁。

3.非針對性治療制度的缺陷

國際社會對非針對性治療手段的重視程度嚴(yán)重不足，有關(guān)抗病毒藥物及輔助性醫(yī)療設(shè)備的生產(chǎn)、存儲、分配、援助等國際法規(guī)定或國際合作機制幾乎仍為空白。雖然WHO《流感框架》第6.8條涉及抗病毒藥物儲備，但其規(guī)定過于籠統(tǒng)，不確定性過強。在《流感框架》的抗病毒藥物儲備條款下，只有WHO總干事承擔(dān)了義務(wù)，其他主體如成員國、藥物生產(chǎn)商等都沒有直接義務(wù)，可見非針對性治療手段的國際協(xié)調(diào)尚處于起步階段。WHO秘書處曾明確指出使用抗病毒藥物的三大時機，一是感染癥狀出現(xiàn)不久時，可用于治療已感染的患者；二是當(dāng)病毒的傳染性變得強烈時，對發(fā)病社區(qū)的全體成員用藥，以阻止病毒進一步強化其傳染性，并延緩疾病的國際傳播；三是大流行爆發(fā)之后，可以注射疫苗之前，使用抗病毒藥物是減少發(fā)病率和死亡率的主要醫(yī)療干預(yù)手段。⑤世界衛(wèi)生組織：《防備和應(yīng)對流感大流行》，第5-6頁。然而，《流感框架》實施至今，WHO僅獲得1000萬份抗病毒藥物（每一療程記為一份）的捐贈承諾，⑥WHO，Pandemic Influenza Preparedness Framework Progress Report 1 January-30 June 2020(2020-08-01).錯過了許多運用非針對性治療手段的時機，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以在新冠防治過程中發(fā)揮作用。

（二）傳染病防治國際法制度缺陷的內(nèi)在原因

1.國際社會防疫準(zhǔn)備的短視性

傳染病醫(yī)療用品的供求關(guān)系變化曲線非常特殊。在平常時期，國際社會對疫苗、針管、抗病毒藥物、呼吸機等輔助設(shè)備的需求量水平較低，越是不發(fā)達的地區(qū)，使用疫苗、抗病毒藥物等醫(yī)療用品的機會越少，維持上述用品的產(chǎn)能也越是困難。然而在疫情爆發(fā)后，上述產(chǎn)品需求量激增，如何迅速擴大產(chǎn)能是國際社會所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。即便明知需要通過長期準(zhǔn)備來避免陷入窘迫的處境，國際社會開展長期防疫準(zhǔn)備的動力依舊不足。WHO在2003年就敦促各會員國維持并提高疫苗和抗病毒藥物的產(chǎn)能，目標(biāo)在2006年提高老年人的疫苗覆蓋率至50%，在2010年達到75%。⑦世界衛(wèi)生大會：《WHA65.19號決議》（2012年）。2005年WHO要求會員國將疫苗接種擴大至所有高危人群，⑧世界衛(wèi)生大會：《WHA58.5號決議》（2005年）。即建議2-5周歲的兒童、65周歲以上老人、特定慢性病患者、醫(yī)務(wù)人員及旅行者每年都接種流感疫苗。⑨世界衛(wèi)生組織：《世界衛(wèi)生組織流感疫苗立場文件》（2012-11-01），世界衛(wèi)生組織官網(wǎng)，http://cdcp.gd.gov.cn/attachment/0/321/321131/3090975.pdf.然而，廣大發(fā)展中國家缺乏維持疫苗產(chǎn)能的意識，遲遲不愿加大疫苗投入。以中國為例，2022年數(shù)據(jù)顯示，中國老年人流感疫苗接種率僅為3.8%，距離WHO于2006年提出的老年人百分之五十的接種率目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，①馮玉浩、陸悅：《將老年人流感疫苗接種納入國家免疫規(guī)劃》，《中國醫(yī)藥報》2022年3月11日，第A02版。不足西方國家的二十分之一。同樣，WHO推薦各國儲備的抗病毒藥物需覆蓋全國人口的20%，但發(fā)展中國家抗病毒藥物儲備量遠(yuǎn)低于上述標(biāo)準(zhǔn)，如2011年中國僅為2%，墨西哥僅為1%。②池慧：《國外部分國家甲型H1N1流感防控經(jīng)驗及其對我國的啟示》，《醫(yī)學(xué)與社會》2011年第11期。此外，國際社會尚不完全理解WHO提前征收捐款以應(yīng)對未來疫情的做法。比如按照《流感框架》第6.14條的規(guī)定，WHO每年應(yīng)向部分醫(yī)藥企業(yè)征收共計2800萬美元的捐款用以預(yù)防全球大流行，部分醫(yī)藥代表對WHO在未動用以往捐款的前提下繼續(xù)征款的做法提出了質(zhì)疑，2019年捐贈義務(wù)履行率暴跌至58%的數(shù)據(jù)更是反映了業(yè)界的不滿。③WHO，Pandemic Influenza Preparedness Framework Progress Report 1 January-30 June 2020(2020-08-01).對此，WHO《流感框架》審查小組失望地表示，業(yè)界尚不了解“目前征收的捐款數(shù)額遠(yuǎn)不及大流行爆發(fā)時需要的數(shù)額”這一現(xiàn)實，因此WHO須繼續(xù)加強宣傳工作。④世界衛(wèi)生組織：《大流行性流感防范框架》，第19頁。

2.傳染病國際防治與國家主權(quán)的沖突

據(jù)上文分析可知，要在全球范圍內(nèi)實現(xiàn)傳染病的有效防治，必定離不開國家間的統(tǒng)籌與合作。然而，一國主權(quán)對該國境內(nèi)的防疫治療措施具有絕對的控制力，傳染病國際防治與國家主權(quán)之間不可避免地存在沖突。為了體現(xiàn)對各國主權(quán)的充分尊重，衛(wèi)生領(lǐng)域的國際法無法對國內(nèi)的防疫與治療事項做出具體、細(xì)致的規(guī)定，《國際衛(wèi)生條例》就是一個典型例證；人權(quán)領(lǐng)域的國際法則因其籠統(tǒng)、框架性的制度設(shè)計，無法有效組織、規(guī)制一個國家內(nèi)部的防疫與治療活動。以《國際衛(wèi)生條例》為例，其制度設(shè)計為各國預(yù)留了較大的自由裁量空間，各國甚至可以利用相關(guān)程序發(fā)揮對WHO的政治影響力。比如《國際衛(wèi)生條例》第6條第1款要求各國在對公共衛(wèi)生事件完成評估后的24小時內(nèi)履行通報義務(wù)，但是國家可自行把握評估時間，那么事實上，公共衛(wèi)生事件從發(fā)生到通報之間的時間是不受控制的。又如《國際衛(wèi)生條例》第12條規(guī)定，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的認(rèn)定問題上，WHO并不具有完全的決定權(quán)，其還需要與發(fā)生事件的締約國進一步磋商，以形成統(tǒng)一意見。48小時內(nèi)無法達成一致的，還要召開突發(fā)事件委員會介入評估?？梢娫谶@套程序中，《國際衛(wèi)生條例》完全沒有設(shè)置排除政治干擾的法律機制，其在保障靈活性的同時，也暗含著引發(fā)國家主權(quán)、國家責(zé)任爭端的風(fēng)險。比如美國部分私人團體、州政府在新冠爆發(fā)期間對中國政府及其部門提起了一系列集體訴訟，這種行為帶有反智、偏執(zhí)的民粹主義傾向，⑤沈偉：《民粹國際法和中美疫情法律之困》，《中國法律評論》2020年第4期。明顯對國際傳染病防治合作不利。未來在相關(guān)合作中，必須重視傳染病防治與國家主權(quán)的沖突，不斷發(fā)展國際互信、互動、互助機制。

3.傳染病國際防治中的人權(quán)困境

當(dāng)前，在國際人權(quán)法理論中，占主導(dǎo)地位的依舊是以個人為本位的人權(quán)觀和價值觀，特別強調(diào)個人自由的保護。如果只從個人自由的角度理解，傳染病防治國際法確實與國際人權(quán)法存在沖突，比如在采取隔離措施、限行措施、強制檢查措施、注射疫苗時，都可能侵犯個人自由。也正是因為如此，傳染病防治國際法在實施過程中經(jīng)常遭到質(zhì)疑，部分國家和地區(qū)甚至出現(xiàn)了針對口罩、宵禁、疫苗的抵制運動，對傳染病防治產(chǎn)生了不利影響。事實上，以《世界人權(quán)宣言》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》為核心的國際人權(quán)法，其構(gòu)造的人權(quán)體系是一個包含多元價值要素的權(quán)利集合，不僅包括自由權(quán)，也包括生命權(quán)和健康權(quán)；不僅包括個人人權(quán)，也涵蓋了集體人權(quán)。以國際人權(quán)法為指導(dǎo)，在傳染病防治國際法中構(gòu)筑起自由權(quán)與生命健康權(quán)的平衡，個人人權(quán)與集體人權(quán)的平衡，是傳染病國際防治走出人權(quán)困境的必由之路。真正實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要國際社會的智慧與團結(jié)。

四、傳染病防治國際法制度的完善與中國應(yīng)對

（一）傳染病防治國際法制度的完善

現(xiàn)行國際法規(guī)則的缺陷及其內(nèi)在原因表明，部分問題（特別是非醫(yī)藥干預(yù)手段的國際法缺陷）涉及到與國家主權(quán)、民主機制和人權(quán)保障的根本性沖突，在短期內(nèi)難以得到徹底解決。因此，本文建議更加關(guān)注疫苗免疫手段，因為疫苗不僅是當(dāng)前控制傳染病最有效的醫(yī)療手段，而且國際協(xié)調(diào)的難度相對較小，相關(guān)國際法規(guī)則有較大的發(fā)展空間。同時，也須繼續(xù)完善非醫(yī)療干預(yù)手段和非針對性治療手段的國際法規(guī)則，為國際社會提供更多選擇。

1.非醫(yī)藥干預(yù)制度的完善

非醫(yī)藥干預(yù)手段方面的國際法規(guī)則完善，依舊需要圍繞《國際衛(wèi)生條例》的修訂與實施來進行。

第一，須對締約國評估國內(nèi)可疑衛(wèi)生風(fēng)險的時間進行限制。上文已經(jīng)談到，現(xiàn)行《國際衛(wèi)生條例》只要求締約國在評估完成后的24小時內(nèi)履行通報義務(wù)，但允許自由把握評估時長?？梢娫撝贫炔⑽磳HO掌握疫情信息的時效提供保障，構(gòu)成了人類衛(wèi)生健康共同體內(nèi)部的潛在風(fēng)險。本文建議設(shè)置初步評估機制，由各締約國主持進行，并限制初步評估的時間（如不超過5日）。初步評估不能排除風(fēng)險的，須在期間結(jié)束后的24小時內(nèi)履行通報義務(wù)，可以排除風(fēng)險的，也須及時向WHO備案。對暫時既無法確證、又無法排除的衛(wèi)生風(fēng)險，WHO可給予一定時間的保密期，以免對國際經(jīng)貿(mào)合作產(chǎn)生不必要的損害。

第二，對締約國國內(nèi)防疫與治療活動，《國際衛(wèi)生條例》須設(shè)置適度的干預(yù)機制。在全球化深度發(fā)展的當(dāng)今國際社會，人流、物流在各國之間高速運轉(zhuǎn)。如果一國國內(nèi)爆發(fā)的疫情遲遲不能得到控制，全球各國都會一直處于疫情風(fēng)險之中。本文建議在《國際衛(wèi)生條例》中增設(shè)選擇性國內(nèi)強制防疫措施承諾制度，即設(shè)計多項強制防疫措施選項，如疫區(qū)公民外傳佩戴口罩義務(wù)、風(fēng)險人員個人行程通報義務(wù)、高度風(fēng)險人員居家隔離義務(wù)等等，要求締約國必須根據(jù)國民意愿選擇2至4項，做出具有拘束力的承諾。并由WHO編制《國內(nèi)防疫措施承諾表》，作為《國際衛(wèi)生條例》的一份附件。

第三，WHO與其他國際機構(gòu)的合作須進一步推進，與此同時還須鞏固WHO在國際衛(wèi)生合作事務(wù)中的主導(dǎo)權(quán)。比如，應(yīng)盡量統(tǒng)籌WHO與WTO兩者間的防疫政策，使其基本一致，因為WTO頻繁利用爭端解決機制對公共衛(wèi)生事件引發(fā)的貿(mào)易糾紛進行裁決，其在國際衛(wèi)生領(lǐng)域成為了事實上最具影響力的機構(gòu)。①劉曉紅：《國際公共衛(wèi)生安全全球治理的國際法之維》，《法學(xué)》2020年第4期。又如，WTO與主要國際金融機構(gòu)的合作也須加強，雖然針對傳染病治理的基金項目在WHO、世界銀行、區(qū)域性國際銀行均有設(shè)立，②王明國：《人類衛(wèi)生健康共同體的科學(xué)內(nèi)涵、時代價值與構(gòu)建路徑》，《當(dāng)代世界》2020年第7期。但這些組織各自擁有對其下設(shè)基金的調(diào)度權(quán)，資金分散致使治理效果欠佳。與其他國際金融組織相比，WHO具有最先進的醫(yī)學(xué)技術(shù)能力。因此，建議WHO與相關(guān)國際金融機構(gòu)提前商討合作方案，要求各組織在國際衛(wèi)生事件爆發(fā)時，委托WHO行使相關(guān)資金、物資的調(diào)度權(quán)。

第四，《國際衛(wèi)生條例》的爭端解決機制也需要改進?！秶H衛(wèi)生條例》第56條爭端解決條款只規(guī)定了締約國之間的爭端解決程序，③《國際衛(wèi)生條例》（2005年）第56條。當(dāng)非締約國認(rèn)為某一締約國履行《國際衛(wèi)生條例》義務(wù)的行為損害其固有權(quán)利時，或者非締約國阻礙締約國履行義務(wù)時，此類爭端應(yīng)如何解決，《國際衛(wèi)生例》缺乏相關(guān)規(guī)定。本次新冠疫情中，部分國家因防疫政策分歧貿(mào)然退出WHO，可見，締約國與非締約國之間產(chǎn)生與《國際衛(wèi)生條例》相關(guān)的爭端是具有一定可能性的。本文建議將第56條的爭端解決機制推廣適用到所有有關(guān)《國際衛(wèi)生條例》的國際爭端，對WHO與非締約國之間的爭端，則可參照《關(guān)于建立國際疫苗研究所的協(xié)定》的爭端解決條款，規(guī)定以仲裁方式解決。

2.疫苗免疫制度的完善

WHO于2011年出臺的流感《流感框架》在本次新冠疫情中幾乎完全失靈，很可能是法律拘束力不足所導(dǎo)致的。因此本文認(rèn)為，加強《流感框架》的法律約束力，特別是發(fā)揮締約國在《流感框架》實施過程中的作用，是完善疫苗免疫手段國際法規(guī)則的首要任務(wù)?，F(xiàn)行《流感框架》已經(jīng)賦予了締約國監(jiān)督其境內(nèi)疫苗研發(fā)機構(gòu)、相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)商的義務(wù)，本文建議進一步規(guī)定締約國履行監(jiān)督義務(wù)的具體措施，比如將履行對WHO的捐贈義務(wù)作為獲取生產(chǎn)資格證的必要條件之一，通過提高疫苗覆蓋率來維持并逐年提升國內(nèi)疫苗等相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力等等。同時，還需補充規(guī)定監(jiān)督不力時應(yīng)承擔(dān)何種國家責(zé)任。其次，針對《流感框架》中共享病毒機制效率低下的問題，本文建議締約國在國家進出口管理機制中，對可能引起大流行的流感病毒設(shè)置特殊的監(jiān)管審批程序，包括使用加速程序，或增設(shè)“綠色通道”等等。此外，還可將《流感框架》增加為《名古屋議定書》第4條第4款項下的一份國際文件，以確保所有《名古屋議定書》的締約國都將按照《流感框架》的機制處理可能引起全球大流行的流感病毒，與現(xiàn)在針對每一交易展開雙邊談判的做法相比，這將大大節(jié)約時間和成本。①世界衛(wèi)生組織：《大流行性流感防范框架》，第96頁。再次，《流感框架》部分條款的措辭不夠清晰，如第5.1.1條和第5.1.3條的“及時”“系統(tǒng)”“在可行時”等措辭的解釋空間過大，這影響到共享病毒的條件，建議《流感框架》修訂時對此類措辭的含義進一步澄清。此外，共享基因序列數(shù)據(jù)機制中，追溯和監(jiān)測條款也存在理解上的分歧，特別是共享基因序列的程序和指定數(shù)據(jù)庫的問題，須對《流感框架》第5.2.2條及附件4第9節(jié)的內(nèi)容進行修訂使之清晰；《流感框架》未對如何處理基因序列數(shù)據(jù)進行實質(zhì)性規(guī)定，須補充說明WHO在使用基因數(shù)據(jù)的現(xiàn)實情況，以便締約國履行相關(guān)義務(wù)。②世界衛(wèi)生組織：《大流行性流感防范框架》，第16頁。

3.非針對性治療制度的完善

非針對性治療手段與疫苗免疫手段不同，其涉及的抗病毒藥物、呼吸機等輔助性治療器械，無需根據(jù)某種病毒的特性進行研發(fā)生產(chǎn)，而是在疫情爆發(fā)前就能大規(guī)模生產(chǎn)并儲備的醫(yī)療物資。因此，非針對性治療手段對傳染病國際防治而言具有特殊的意義，國際社會需要加強這方面的長期規(guī)劃和統(tǒng)籌。首先，與疫苗免疫手段的國際法規(guī)則類似，非針對性治療手段國際法規(guī)則的約束力也亟待加強?？梢栽凇读鞲锌蚣堋分行略鲆粋€專門規(guī)定非針對性治療手段的章節(jié)，將相關(guān)義務(wù)合理分配給發(fā)達國家、發(fā)展中國家、各國藥品和醫(yī)療用品生產(chǎn)商以及WHO總干事，并明確規(guī)定不履行義務(wù)所面臨的法律風(fēng)險。其次，《流感框架》應(yīng)設(shè)計一個合理的機制，引導(dǎo)具備一定經(jīng)濟能力的國家，或存在較大健康風(fēng)險的國家（比如老齡化嚴(yán)重、人口密集度高、深度參與經(jīng)濟全球化等）逐步提高抗病毒藥物及醫(yī)療器械的生產(chǎn)能力和儲備量，關(guān)鍵是要推進以下三方主體之間的互惠合作：具有較強生產(chǎn)能力的國家、相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)商、其他生產(chǎn)能力較弱的國家。還要積極促進藥品、醫(yī)療器械研發(fā)、生產(chǎn)技術(shù)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移。再次，《流感框架》附件二對抗病毒藥物、醫(yī)療器械生產(chǎn)商開放的承諾列表內(nèi)容較為狹窄，應(yīng)考慮增加更豐富的承諾內(nèi)容，以促進相關(guān)生產(chǎn)商達成對WHO的捐贈承諾。

（二）中國應(yīng)對策略

面對嚴(yán)峻的疫情挑戰(zhàn)，中國須積極推進非醫(yī)藥干預(yù)、疫苗免疫和非針對性治療這三大領(lǐng)域的國際防疫合作，倡導(dǎo)國際社會共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。應(yīng)以聯(lián)合國與WHO為中心，積極推進主權(quán)國家與國際組織的聯(lián)動合作，并通過國際制度建設(shè)與國際合作激發(fā)非國家行為體的能動作用。

1.堅持聯(lián)合國與WHO的主導(dǎo)地位

人類衛(wèi)生健康共同體的中心不是任何一個主權(quán)國家，也不是七國集團等發(fā)達國家“俱樂部”，而是代表全人類利益的聯(lián)合國，及其下屬分管全球衛(wèi)生事業(yè)的WHO。中國在倡導(dǎo)構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體時，必須堅持聯(lián)合國與WHO在應(yīng)對全球公共健康危機中的主導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)作用，積極響應(yīng)WHO的防疫舉措，派員參加WHO主辦的疫情監(jiān)測、防控培訓(xùn)，搭建疫情快速反應(yīng)協(xié)調(diào)機制；要號召其他國家，特別是具有顯著國際影響力的大國，參與WHO主導(dǎo)的國際防疫合作。③有關(guān)詳細(xì)分析可參見馬忠法：《論全球大流行下國際衛(wèi)生法治的完善》，《社會科學(xué)輯刊》2021年第6期。此外，在合適的時機，中國應(yīng)積極提出關(guān)于《世界衛(wèi)生組織法》《國際衛(wèi)生條例》等傳染病防治國際法的修訂意見；對實施效果較好的非約束性規(guī)則，如WHO出臺的《流感框架》中的部分條款，應(yīng)倡導(dǎo)國際社會適時加強其約束力。另一方面，對試圖控制WHO、干涉決策的國家，中國應(yīng)及時表示反對，并通過WHA決議等法律手段加以阻止；對阻礙WHO防疫舉措、故意不履行相關(guān)條約義務(wù)的國家，中國應(yīng)及時在外交上加以譴責(zé)。正如中國外交部針對美國退出WHO的發(fā)言中談到的，WHO不會因為哪個國家出資多，就屈從于哪個國家的意志。疫情當(dāng)前，任何對WHO的打壓和訛詐都是“對生命的漠視、對人道主義的挑戰(zhàn)，對國際抗疫合作的破壞”。①于瀟清、汪倫宇：《美就退出世衛(wèi)組織發(fā)表聲明，外交部答澎湃：破壞國際抗疫努力》（2020-09-04），澎湃新聞網(wǎng)，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_9028630.當(dāng)前美國不接受WHO赴華調(diào)查結(jié)果并重新炒作病毒溯源問題，就是在明目張膽地挑戰(zhàn)聯(lián)合國與WHO在人類衛(wèi)生健康共同體中的主導(dǎo)地位，是一種非科學(xué)的、漠視生命的政治操作，對全球防疫、抗疫合作百害無益。

2.推進主權(quán)國家與國際組織的合作聯(lián)動

主權(quán)國家與相關(guān)國際組織是人類衛(wèi)生健康共同體的主要主體，中國應(yīng)致力于推動主權(quán)國家與國際組織在全球衛(wèi)生事業(yè)中的合作聯(lián)動。一方面，中國應(yīng)發(fā)揮國際疫苗研究所的積極作用，加強與WHO的互動合作。在合適的時機，中國還可提出修訂《關(guān)于建立國際疫苗研究所的協(xié)定》的草案，增設(shè)成員國在平時及全球大流行爆發(fā)等緊急情況下的出資義務(wù)，使用這些經(jīng)費研制的疫苗應(yīng)作為國際公共產(chǎn)品，在疫情得到控制之前，不收取各類知識產(chǎn)權(quán)許可費。此外，還應(yīng)杜絕國際疫苗研究所利用公共資源為私人企業(yè)服務(wù)的情況。在此次新冠疫情中，國際疫苗研究所的科研能力為韓國一家醫(yī)藥公司所用，其協(xié)助研制的疫苗由韓國公司持有相應(yīng)的知識產(chǎn)權(quán)，不但沒有解決疫苗危機而且浪費了國際衛(wèi)生公益資源，與國際疫苗研究所的宗旨不符。另一方面，雖然世界銀行、國際貨幣基金組織已經(jīng)在全球抗疫行動中有所作為，但作用有限且碎片化明顯。中國應(yīng)倡導(dǎo)國際金融組織，包括亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等，就緊急防疫工作調(diào)整融資制度，減免不必要的附加條件，加強對國際衛(wèi)生領(lǐng)域的投資。②黃梅波、段秋韻：《開發(fā)性金融在公共衛(wèi)生防疫中的作用——以世界銀行和國家開發(fā)銀行為例》，《東南大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第1期。

3.激發(fā)非國家行為體的能動作用

非國家行為體也是人類衛(wèi)生健康共同體的重要成員，在適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和激勵下，能在傳染病防治工作中發(fā)揮積極的能動作用。過去，WHO通過《流感框架》等非約束性國際法，引導(dǎo)疫苗等防疫物資生產(chǎn)商參與國際合作，如捐款、捐贈疫苗、轉(zhuǎn)讓技術(shù)等。同時，WHO也號召其會員（即主權(quán)國家）監(jiān)督、激勵相關(guān)企業(yè)。中國應(yīng)積極響應(yīng)WHO的號召，對參與WHO主導(dǎo)的國際防疫合作的企業(yè)和科研院所，制定一系列優(yōu)惠政策，同時倡導(dǎo)有一定經(jīng)濟條件的國家一起合作。比如在科研經(jīng)費劃撥時，優(yōu)先考慮參與WHO國際合作的項目；還可針對參與WHO國際合作的單位適當(dāng)下調(diào)貸款利率、貼息、減免稅收等等。此次新冠疫情中，中國在引導(dǎo)非國家行為體方面做出了表率。2020年5月，中國在第73屆世界衛(wèi)生大會上莊嚴(yán)承諾，新冠疫苗研發(fā)完成并投入使用后將作為全球公共產(chǎn)品，惠及廣大發(fā)展中國家。在國家的引導(dǎo)下，國藥疫苗、科興疫苗均加入了WHO主導(dǎo)的新冠疫苗實施計劃（COVAX），中國企業(yè)不僅提供了疫苗成品，還將生產(chǎn)技術(shù)授權(quán)給許多國家以迅速擴大產(chǎn)能，全力支持全球抗疫合作。③陳席元：《“讓疫苗成為全球公共產(chǎn)品”的中國承諾與踐諾》（2021-06-02），中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2021-06/03/content_5615112.htm.

五、結(jié)語

傳染病是人類文明進程中無法回避的挑戰(zhàn)，歷史上，天花、霍亂、鼠疫等高傳染性疾病曾猖獗一時，但無一不在各國人民的共同協(xié)作下化險為夷。此次新冠疫情在全球化深度發(fā)展的背景下爆發(fā)，借助遍及世界的人流、物流網(wǎng)絡(luò)快速蔓延；其傳染性之強、變異速度之快，使國際傳染病防治的難度提升到新的等級。沒有一個國家能在疫情大流行的情況下獨善其身，齊心協(xié)力、互信互助才是人類面對公共衛(wèi)生危機的唯一選擇。面對疫情肆虐的現(xiàn)實，國際社會應(yīng)推動構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體，通過傳達和平、發(fā)展、合作、共贏的價值共識，從而取得國際傳染病治理的又一場關(guān)鍵性勝利。