王文君

一、引言

黨的十九大報(bào)告提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。十九屆四中全會(huì)決定明確指出要完善“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”。2021年4月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》(國發(fā)〔2021〕5號(hào))，要求“增強(qiáng)財(cái)政透明度，提高預(yù)算管理信息化水平”，提出“改進(jìn)預(yù)決算公開，發(fā)揮多種監(jiān)督方式的協(xié)同效應(yīng)”。財(cái)政預(yù)算公開成為不可回避的問題。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，自然災(zāi)害和事故災(zāi)難有增無減，人類社會(huì)遭遇全球性傳染病蔓延、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散、恐怖主義、環(huán)境污染等突發(fā)性公共危機(jī)，與災(zāi)害相關(guān)聯(lián)的安全、風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)、緊急狀態(tài)、突發(fā)事件等詞語，頻繁出現(xiàn)于公眾的話語中。在某種程度上，突發(fā)性公共危機(jī)已經(jīng)成為影響國家安全的重要因素，各國對于突發(fā)性事件應(yīng)急管理所表現(xiàn)的行為和效能，已凸顯為評(píng)價(jià)政府治理能力的一個(gè)重要標(biāo)志。應(yīng)急管理能力的高低直接影響公眾對政府的支持度和信任度。應(yīng)急預(yù)算作為應(yīng)急財(cái)政的核心內(nèi)容，是各級(jí)政府為應(yīng)對重特大突發(fā)事件，介入市場調(diào)節(jié)資源配置、供需關(guān)系，以校正市場失靈的替代性物質(zhì)保障；應(yīng)急財(cái)政預(yù)算管理致力于從“失靈”“替代”轉(zhuǎn)向“有效”“合作”的現(xiàn)代化治理體系，主要包括“收、支、用、管”四個(gè)方面，整個(gè)過程涵蓋事前、事中、事后以及監(jiān)督救濟(jì)四個(gè)階段?；貞?yīng)型預(yù)算的財(cái)政法研究是從傳統(tǒng)的“國家分配”到“國家治理”的理論升華，是從過去的“消極控權(quán)”到“積極民主”的現(xiàn)代國家治理理念轉(zhuǎn)化，在此演進(jìn)過程中，昭顯了財(cái)政預(yù)算作為公共物品應(yīng)依法向社會(huì)公眾公開，并在公眾監(jiān)督下籌集、使用、管理。

回溯以往研究應(yīng)急財(cái)政預(yù)算的文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急財(cái)政預(yù)算研究具有很強(qiáng)的“事件粘合性”和“分散性”。2008年汶川地震、金融危機(jī)和2020年新冠肺炎疫情發(fā)生后，國內(nèi)的研究成果呈爆發(fā)式增長，但很少有學(xué)者或者團(tuán)隊(duì)圍繞與應(yīng)急財(cái)政相關(guān)的問題進(jìn)行連續(xù)性的系統(tǒng)研究。研究主要集中在以下兩個(gè)方面：一是應(yīng)急財(cái)政預(yù)算機(jī)制的建設(shè)。馮俏彬(2009)[1]提出中央及地方政府構(gòu)成全方位的CMSS體系，綜合地、全過程地實(shí)施災(zāi)害管理。孫開(2013)[2]建議對預(yù)備費(fèi)采取基金式管理辦法，適當(dāng)提高預(yù)備費(fèi)的提取比例，構(gòu)建應(yīng)急財(cái)政資金的長效保障機(jī)制。李建人(2018)[3]認(rèn)為應(yīng)當(dāng)修改《預(yù)算法》，完善抗災(zāi)預(yù)備費(fèi)管理制度，明確規(guī)定提取比例下限，實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算、基金式管理，設(shè)置財(cái)政專戶，建立統(tǒng)籌調(diào)度制度。苗慶紅(2021)[4]認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在遵循及時(shí)性、有效性原則的前提下，從應(yīng)急預(yù)算決策、執(zhí)行、績效評(píng)價(jià)、監(jiān)督四個(gè)方面構(gòu)建應(yīng)急預(yù)算制度。二是應(yīng)急財(cái)政預(yù)算的籌集與支出。滕宏慶(2011)[5]認(rèn)為預(yù)備費(fèi)的法定額度設(shè)置偏低，運(yùn)作流程淤塞不暢，應(yīng)編制平時(shí)預(yù)算和補(bǔ)正預(yù)算。楊志安等(2020)[6]認(rèn)為，新冠肺炎疫情應(yīng)對中暴露了政府預(yù)算管理短板，需要增加公共衛(wèi)生財(cái)政投入，拓寬籌資渠道。熊偉(2019)[7]認(rèn)為，解決地方財(cái)政問題應(yīng)當(dāng)從夯實(shí)財(cái)權(quán)入手，而非僅僅通過轉(zhuǎn)移支付調(diào)整財(cái)力，應(yīng)塑造地方政府的財(cái)政主體地位。馮俏彬和韓博(2020)[8]認(rèn)為，新冠肺炎疫情對我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)的巨大沖擊需要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，提高赤字率和債務(wù)規(guī)模。岳紅舉(2019)[9]認(rèn)為，現(xiàn)代財(cái)稅體制應(yīng)當(dāng)使市場起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。

總體而言，以政府為主體的應(yīng)急管理是近年來隨著重大突發(fā)事件增多應(yīng)運(yùn)而生的一個(gè)新領(lǐng)域，目前仍處于研究初期。

基于以上考慮，本文通過厘清回應(yīng)型預(yù)算制度的內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)，反思應(yīng)對新冠肺炎疫情暴露出的財(cái)政預(yù)算在回應(yīng)內(nèi)容、程序、成效等方面問題的深層原因，提出構(gòu)建回應(yīng)型應(yīng)急預(yù)算制度的體系構(gòu)造和具體制度安排。本文試圖在以下兩個(gè)方面有所創(chuàng)新：一是從研究視角上，首次提出“回應(yīng)型應(yīng)急預(yù)算制度”的現(xiàn)代治理路徑，論證其符合國家治理現(xiàn)代化的時(shí)代要求，是預(yù)算民主的應(yīng)有之義，也是現(xiàn)代財(cái)政制度的客觀要求。二是從研究結(jié)論上，提出從應(yīng)急預(yù)算事前(決策)、事中(執(zhí)行)、事后(績效評(píng)價(jià))、救濟(jì)(監(jiān)督)四個(gè)環(huán)節(jié)，將回應(yīng)型應(yīng)急預(yù)算的制度安排具象化到法律、行政規(guī)章、地方性法規(guī)三個(gè)層級(jí)架設(shè)，并提出具體政策建議。

二、追本溯源：回應(yīng)型預(yù)算制度要義與發(fā)生機(jī)理

(一)回應(yīng)型預(yù)算制度的內(nèi)涵與理論基礎(chǔ)

所謂“回應(yīng)”(responsiveness)，指的是互動(dòng)關(guān)系中主體能夠提供實(shí)時(shí)服務(wù)的速度和意愿。《轉(zhuǎn)型中的法律與社會(huì)：邁向回應(yīng)型法》[10]一書中，將法律演進(jìn)過程歸納為壓制型、自治型、回應(yīng)型?，F(xiàn)代社會(huì)治理語境中，“回應(yīng)型社會(huì)”“回應(yīng)型政府”等詞匯頻頻出現(xiàn)，反映公眾需要參與社會(huì)治理決策討論的渠道以表達(dá)意愿的正當(dāng)性(Chiu,2021[11])，以及政府、社會(huì)對公眾的需求、疑問及時(shí)回應(yīng)，并將回答、反饋轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的過程。“回應(yīng)”行為的外在表現(xiàn)包括政府就有關(guān)事件對民眾的要求作出解釋、聲明并采取應(yīng)對措施(季燕霞，2015[12])。

基于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，回應(yīng)性已成為公共事務(wù)治理能力強(qiáng)的政府特征。澳大利亞、巴西、加拿大、愛爾蘭、新西蘭、英國、美國等國家和地區(qū)已經(jīng)實(shí)施了新的政策，公開并鼓勵(lì)人們訪問、直接使用、二次利用政府?dāng)?shù)據(jù)。許多學(xué)者認(rèn)為，政府財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)應(yīng)該主動(dòng)公開并且讓民眾在互聯(lián)網(wǎng)免費(fèi)獲取，及時(shí)提供包括原始數(shù)據(jù)在內(nèi)的高價(jià)值信息(許光建等，2014[13])。政府主動(dòng)回應(yīng)民眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)對國家治理的透明度和民主性至關(guān)重要，預(yù)算作為政府介入財(cái)富分配和資源配置的宏觀調(diào)控手段，是否具有正當(dāng)?shù)幕貞?yīng)性更為重要。從根本上來說民眾對公共物品的需求和偏好是政府財(cái)政支出政策的前提和基礎(chǔ)，財(cái)政部門應(yīng)審慎對待財(cái)政權(quán)力，遵從民眾的意愿來使用預(yù)算資金并及時(shí)反饋使用情況。這種“回應(yīng)型預(yù)算制度”要求政府基于與人民的民主協(xié)商作出預(yù)算決策，相關(guān)責(zé)任部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)反應(yīng)并積極回復(fù)人民的質(zhì)疑和訴求，以公共價(jià)值為核心(中國財(cái)政科學(xué)研究院“企業(yè)成本和地方財(cái)政運(yùn)行”調(diào)研綜合評(píng)估組，2021[14])。依此邏輯，回應(yīng)型預(yù)算制度的內(nèi)涵至少包含兩個(gè)層面：一是預(yù)算決策必須與社會(huì)公眾的意見和需求深度連接并及時(shí)調(diào)整；二是政府應(yīng)主動(dòng)積極作為，使預(yù)算決策過程與民眾期待、意愿相匹配。其理論基礎(chǔ)源于三個(gè)方面：(1)民主政治理論。按照社會(huì)契約論，社會(huì)公眾向公共權(quán)力機(jī)構(gòu)讓渡本屬于自己的那部分權(quán)利是有條件的，社會(huì)公眾對公共決策擁有參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，財(cái)政預(yù)算等公共政策執(zhí)行結(jié)果應(yīng)當(dāng)公之于眾讓公眾知曉，以接受公眾的監(jiān)督。(2)委托-代理理論。預(yù)算是一項(xiàng)委托代理行為(王婷婷，2017[15])，政府作為民眾的代理人，其施政目標(biāo)理應(yīng)順從民眾的最大利益，但信息不對稱產(chǎn)生了政府預(yù)決算信息不透明的問題，政府作為受托方，有責(zé)任和義務(wù)向作為委托方的社會(huì)公眾全面而準(zhǔn)確地公開真實(shí)的預(yù)決算信息，讓社會(huì)公眾清晰地了解財(cái)政資金的來源、用途和每項(xiàng)財(cái)政支出的使用效果。(3)國家政治理論。一方面，作為管理者的政府，本身也是需要被管理的，而且首先要把自己管理好，這就要求政府的治理(包括國家預(yù)決算)更加透明公開；另一方面，轉(zhuǎn)變政府職能，為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，因?yàn)樾袨榻Y(jié)果既取決于行為者的特性，也取決于所處的環(huán)境(肯尼思·沃爾茲，2008[16])，這就要求社會(huì)公眾共同參與。

(二)回應(yīng)型預(yù)算制度的正當(dāng)性與必要性

1.國家治理現(xiàn)代化的要求。

轉(zhuǎn)變政府職能、打造服務(wù)型政府的要求關(guān)鍵在“治理”和“現(xiàn)代”(劉劍文，2015[17])，必然伴隨著提升公共治理能力，而影響財(cái)富分配和資源配置的財(cái)政決策更能集中體現(xiàn)政府的公共治理能力，由此，預(yù)算管理制度改革進(jìn)入了適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化要求的新階段。 其一，2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，要求實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，因此，預(yù)算管理制度改革的總方向就定位在全面規(guī)范、公開透明之上。公開透明是現(xiàn)代預(yù)算制度的基本原則和理念，是建設(shè)責(zé)任政府、陽光政府的需要，預(yù)算公開本質(zhì)上是政府行為的透明?！稕Q定》要求“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”，權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度能夠進(jìn)一步提高財(cái)政透明度，改善財(cái)政決策的信息支持系統(tǒng)，照此，回應(yīng)型預(yù)算與權(quán)責(zé)發(fā)生制高度契合。其二，新《預(yù)算法》特別注意加強(qiáng)人大監(jiān)督，將權(quán)力裝在制度的籠子里，要求編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，并向人大常委會(huì)備案。但這還不夠，最終編制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)向社會(huì)公開。新《預(yù)算法》還規(guī)定了相關(guān)個(gè)人的責(zé)任，但這些責(zé)任該如何落實(shí)？發(fā)生問題如何追責(zé)？錢是誰花的？如何花的？要盯緊政府的“錢袋子”，就必須充分發(fā)揮各級(jí)人大代表會(huì)議對預(yù)算審批上的實(shí)質(zhì)性作用。權(quán)力監(jiān)督的目標(biāo)是改變政府的管理方式，向社會(huì)公開最終編制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告旨在構(gòu)建多功能的政治生態(tài)系統(tǒng)。其三，我國多地政府正在探索的參與式預(yù)算改革也證明了公民在社會(huì)生活中渴望積極參與社會(huì)管理，而不是對影響自身利益的政府管理問題漠不關(guān)心。作為參與式民主的一種形式，參與式預(yù)算為直接民主與間接民主的結(jié)合提供了一種可能，可以更靈活、更有針對性地反映人民群眾對公共服務(wù)的需求。預(yù)算管理制度改革應(yīng)當(dāng)在回應(yīng)社會(huì)的同時(shí)，為國家治理現(xiàn)代化任務(wù)的實(shí)現(xiàn)提供基礎(chǔ)支撐。

2.預(yù)算民主的重要內(nèi)容。

隨著共建、共治、共享社會(huì)治理體系的理念日益深入人心，社會(huì)公眾逐漸期望能夠參與政治，而政府出于提升公共治理能力的需要也越來越強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門、政府與民間的互動(dòng)(陳治，2019[18])，把公眾的合理意愿和法律的宏大敘事結(jié)合起來，而持續(xù)地回應(yīng)民眾的需求即是民主的一個(gè)重要特征。有學(xué)者認(rèn)為，“社會(huì)化”是我國預(yù)算法的三種實(shí)施路徑之一(蔣悟真，2014[19])。實(shí)際上，不管是“用腳投票”的參與式民主還是“用手投票”的代議制民主，政府要在競爭中贏得選票都必須提高財(cái)政的回應(yīng)性。 因此，服務(wù)與需求、政府與民眾之間重要的連接渠道無外乎回應(yīng)性，民眾參與預(yù)算活動(dòng)的縱向程度與行政機(jī)關(guān)回應(yīng)民眾意愿的橫向覆蓋面成正比，同時(shí)，也與預(yù)算的合法性成正比。不過，參與式民主決策的實(shí)施也動(dòng)輒羈絆，“談判式”的預(yù)算決策過程盡管可以讓多方利益主體介入，卻依然無法確保各方利益受到一致對待并產(chǎn)生同等作用。所以，要促進(jìn)預(yù)算民主，提高財(cái)政預(yù)算的可接受性、可理解性，政府必須合理界定行政機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間的預(yù)算權(quán)(蔣悟真，2018[20])，建立規(guī)范的回應(yīng)機(jī)制，制定明確的標(biāo)準(zhǔn)和法定的程序保障民主參與預(yù)算決策，并及時(shí)、有效地對預(yù)算行為、結(jié)果做出回應(yīng)。

3.現(xiàn)代財(cái)政制度的客觀要求。

2014年中共中央政治局審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》(以下簡稱《方案》)提出，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度?！稕Q定》和《方案》中指出，“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱” ，財(cái)政這一新定位要求建立現(xiàn)代財(cái)政制度，而“改進(jìn)預(yù)算管理”就是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一。財(cái)政分布于社會(huì)運(yùn)行的全過程及各個(gè)社會(huì)細(xì)胞、各個(gè)領(lǐng)域，應(yīng)該是整體性、全方位的，作為整個(gè)社會(huì)和國家運(yùn)轉(zhuǎn)不可分離的“血液”，它的存在不僅僅體現(xiàn)在某個(gè)政府部門，也不只是在經(jīng)濟(jì)上配置資源。無論從滿足人民美好生活需要的角度，還是從改善社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分的角度看，財(cái)政的作用都至關(guān)重要。概括地說，財(cái)政要更好地發(fā)揮作用，必須要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，進(jìn)一步健全財(cái)政體制、預(yù)算制度和稅收制度，真正把財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和支柱作用充分發(fā)揮出來。當(dāng)前，雖然財(cái)政制度改革的“四梁八柱”已經(jīng)完成，但站在“十四五”時(shí)期國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全局視野下，按照人民主權(quán)原則和“依法治國”的要求，通過制度明確政府權(quán)力邊界，提高公民對國家治理的參與程度，才能確保公共權(quán)力不錯(cuò)位、越位、缺位。要建立現(xiàn)代財(cái)政制度就必須有效解決多元社會(huì)主體參與的廣度、深度和有效性問題。財(cái)政預(yù)算信息的獲得是民眾參與社會(huì)治理的重要一步，民眾獲取信息后，就要有制度去保障其有效利用這些信息去提高公共事務(wù)治理程序和政府權(quán)力運(yùn)行的公正性和責(zé)任性，提高財(cái)政預(yù)算的透明度才能使社會(huì)公眾的聲音能夠順利地發(fā)出來。因此，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾監(jiān)督的“回應(yīng)型預(yù)算制度”與現(xiàn)代財(cái)政制度的要求高度契合。

三、事件反思：從應(yīng)對新冠肺炎疫情的財(cái)政預(yù)算回應(yīng)看回應(yīng)型預(yù)算制度缺失

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，財(cái)政部門通過轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購等多種應(yīng)急財(cái)政政策，保障應(yīng)急救援經(jīng)費(fèi)和災(zāi)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，其中很大部分應(yīng)急財(cái)政資金來自中央及各級(jí)地方政府的應(yīng)急預(yù)算。在抗疫過程中，應(yīng)急預(yù)算管理的透明度究竟應(yīng)達(dá)到何種程度？實(shí)際情況如何？如果透明度不夠，體現(xiàn)在哪些方面？這些都是社會(huì)普遍關(guān)注的問題。但從目前政府應(yīng)急預(yù)算回應(yīng)的意愿和速度來看，國家的回應(yīng)型預(yù)算制度還存在一定程度的缺失。

(一)事前：應(yīng)急預(yù)算缺乏公開釋明制度

應(yīng)急預(yù)算缺乏公開釋明制度，具體表現(xiàn)在：第一，未將應(yīng)急預(yù)算的基礎(chǔ)信息納入公開范疇。新《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》(2020年修訂)、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開工作的意見》(中辦發(fā)〔2016〕13號(hào))均沒有規(guī)定應(yīng)急預(yù)算的基礎(chǔ)要素應(yīng)當(dāng)公開，因此現(xiàn)行的預(yù)算公開制度難以回應(yīng)社會(huì)對重大突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)算決策的關(guān)切。以預(yù)算草案為例，截至2022年3月，從中央層面來看，財(cái)政部公布的預(yù)算草案中提及新冠肺炎疫情的有 3份，分別為中央和地方2020年、2021年、2022年預(yù)算草案。2020年預(yù)算草案僅在財(cái)政政策提及“抗疫特別國債”，2021年預(yù)算草案也僅在財(cái)政政策中提及“不再發(fā)行抗疫特別國債”，2022年預(yù)算草案則在主要收支部分陳述“繼續(xù)支持做好常態(tài)化疫情防控、疫苗接種、藥物研發(fā)等工作，延續(xù)醫(yī)務(wù)人員和防疫工作者個(gè)人所得稅有關(guān)優(yōu)惠政策”，對抗疫防疫的預(yù)算基礎(chǔ)信息公開還不夠。第二，“應(yīng)當(dāng)說明”的重要事項(xiàng)定量不合理。雖然新《預(yù)算法》第十四條規(guī)定，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行情況、舉借債務(wù)、機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)運(yùn)行安排、適用情況、政府采購等屬于必須說明的重要事項(xiàng)，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開工作的意見》(中辦發(fā)〔2016〕13號(hào))規(guī)定，對其中涉及財(cái)稅政策、規(guī)章制度的一些專業(yè)名詞作出解釋說明。但還是有許多信息并沒有強(qiáng)制要求公開。比如，調(diào)整預(yù)算的理由和依據(jù)、債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)、公共資源的支出和收益比例等等。其中，預(yù)算調(diào)整是常常引起公眾熱議的事項(xiàng)，由于《政府信息公開條例》沒有規(guī)定政府必須主動(dòng)公開預(yù)算調(diào)整的理由和依據(jù)，即便將預(yù)算調(diào)整報(bào)告規(guī)定為應(yīng)當(dāng)說明的重要事項(xiàng)，哪怕是應(yīng)對新冠肺炎疫情如此重大、緊急的突發(fā)事件，民眾也只能待政府部門公布預(yù)算調(diào)整報(bào)告之后才會(huì)獲知預(yù)算方案已經(jīng)被調(diào)整的事實(shí)，無法通過獲知的預(yù)算調(diào)整方案及時(shí)向政府反饋需求或意見，而且其理由和依據(jù)也難以知曉，這就在很大程度上降低了預(yù)算調(diào)整的正當(dāng)性。第三，預(yù)算公開的內(nèi)容不夠詳盡。新《預(yù)算法》第二十七條、《預(yù)算法實(shí)施條例》(2020年修訂)第六條、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開工作的意見》(中辦發(fā)〔2016〕13號(hào))第二(三)點(diǎn)都只是按照“功能”“經(jīng)濟(jì)性質(zhì)”對一般公共預(yù)算支出分類，未再往下作出進(jìn)一步的科目、項(xiàng)目規(guī)定，導(dǎo)致預(yù)算方案的報(bào)告僅僅公開支出總額和各大類的支出數(shù)額，沒有披露各分類項(xiàng)下支出的詳細(xì)去向，因此新冠肺炎疫情的各種防疫物資預(yù)計(jì)分別花費(fèi)多少、具體流向都不會(huì)涉及，處于一種“來源”和“去向”不明的狀態(tài)(黃文正和李宏，2015[21])。由此看來，疫情防控過程中應(yīng)急預(yù)算公開的內(nèi)容不夠清晰、具體、明確的問題，反映了我國的預(yù)算制度缺乏重大突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)算公開釋明相關(guān)規(guī)定。

(二)事中：應(yīng)急預(yù)算缺乏協(xié)商調(diào)整制度

回應(yīng)型預(yù)算制度要求政府在預(yù)算方案執(zhí)行前和執(zhí)行過程中及時(shí)根據(jù)公眾的利益訴求作出預(yù)算調(diào)整，但我國應(yīng)急預(yù)算方案的執(zhí)行過程，包括及時(shí)根據(jù)公眾的需求調(diào)整預(yù)算方案，沒有反映與民眾的互動(dòng)協(xié)商，究其原因：第一，存在制度性障礙。新《預(yù)算法》第八十五條、《預(yù)算法實(shí)施條例》(2020年修訂)第八十九條規(guī)定，詢問、質(zhì)詢、獲得答復(fù)的主體是各級(jí)人大及縣級(jí)以上人大及其常委會(huì)，社會(huì)公眾如果對預(yù)算方案、執(zhí)行情況存有疑問，必須經(jīng)由法律規(guī)定的程序反映給其所在地人大代表，再按照人民代表大會(huì)的議事流程對預(yù)算方案和執(zhí)行情況啟動(dòng)質(zhì)詢、調(diào)查，甚至撤銷，因此，重大突發(fā)事件發(fā)生后，民眾及時(shí)啟動(dòng)預(yù)算質(zhì)詢進(jìn)而協(xié)商預(yù)算調(diào)整的制度并不順暢。第二，預(yù)算執(zhí)行過程的民意反饋機(jī)制過于原則。雖然新《預(yù)算法》第三十二條、第四十五條規(guī)定了“征求各方意見”“聽取選民和社會(huì)各界的意見”，但是卻沒有明確征求意見和聽取意見的渠道、途徑、方式，也沒有規(guī)定預(yù)算方案或執(zhí)行措施應(yīng)根據(jù)民眾的意見進(jìn)行調(diào)整。實(shí)踐中，新聞發(fā)布會(huì)是政府通常采用的直接面向公共媒體、社會(huì)公眾的回應(yīng)方式，中國政府網(wǎng)顯示，在高級(jí)檢索中設(shè)置檢索關(guān)鍵詞包含“聯(lián)防聯(lián)控”和“新聞發(fā)布會(huì)”，不包含“預(yù)告”，欄目選擇“全部”，時(shí)間設(shè)置為“2019年12月”至“2021年12月”，搜索詞位置選擇“網(wǎng)頁的任意位置”，共找到1 690 條搜索結(jié)果，足見中央政府對疫情防控工作信息公開的重視程度。但是，沒有形成制度性的溝通機(jī)制，涉及疫情防控投入資金財(cái)政安排的多為方向性信息。如2020年3月14日的新聞發(fā)布會(huì)公布的“截至3月13日，全國各級(jí)財(cái)政安排的疫情防控投入已經(jīng)達(dá)到1 169億元”，但沒有抗疫支出費(fèi)用具體明細(xì)的有關(guān)內(nèi)容。各地的疫情防控新聞發(fā)布會(huì)主要以公布醫(yī)療方面的數(shù)據(jù)為主，涉及應(yīng)急預(yù)算時(shí)一般僅簡單提及生活物資保障是否充足。

(三)事后：應(yīng)急預(yù)算缺乏績效評(píng)測制度

回應(yīng)型預(yù)算制度要求政府接受社會(huì)公眾對預(yù)算績效的評(píng)價(jià)，但現(xiàn)行預(yù)算制度沒有把民眾作為直接評(píng)價(jià)主體，還缺乏事后預(yù)算績效評(píng)測制度的規(guī)定，導(dǎo)致應(yīng)急財(cái)政資金事后監(jiān)管不夠(孫開，2013[2])。具體表現(xiàn)在：第一，僅提及支出預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的參考價(jià)值。新《預(yù)算法》第三十二條、《預(yù)算法實(shí)施條例》(2020年修訂)第二十條規(guī)定，預(yù)算編制應(yīng)參照上一年預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果，但是并沒有明確預(yù)算分配中多少權(quán)重來自績效的評(píng)價(jià)結(jié)果，也沒有涉及績效評(píng)價(jià)結(jié)果“不合格”“不達(dá)標(biāo)”等偏離績效目標(biāo)的相關(guān)責(zé)任主體應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任，客觀上，財(cái)政責(zé)任和支出績效就被割裂開來。分稅制下，地方財(cái)政事實(shí)上形成的自主空間也會(huì)帶來一定的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)(楊志安等，2020[6])。新冠肺炎疫情發(fā)生后，中央及地方應(yīng)急預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)的透明度要提高，就必須把社會(huì)公眾納入評(píng)價(jià)主體。第二，法律監(jiān)管存在空白(苗慶紅，2021[4])，社會(huì)公眾監(jiān)督預(yù)算的渠道單一。根據(jù)新《預(yù)算法》第九十一條，社會(huì)公眾如果要對預(yù)算決策和執(zhí)行情況提出質(zhì)疑，只能依法通過“檢舉、控告”的方式向有關(guān)國家機(jī)關(guān)反映，再通過接受檢舉、控告的“有關(guān)國家機(jī)關(guān)”對預(yù)算決策和執(zhí)行主體追糾行政責(zé)任，整個(gè)過程既迂回曲折又耗時(shí)較長，無法及時(shí)體現(xiàn)追責(zé)效果。重大突發(fā)事件發(fā)生，應(yīng)急預(yù)算主體更應(yīng)該對社會(huì)公眾的質(zhì)疑和困惑及時(shí)說明情況、解釋原因、公開必要的信息，單一的“檢舉、控告”渠道明顯無法滿足緊急事態(tài)控制的需要。

(四)救濟(jì)：應(yīng)急預(yù)算缺乏質(zhì)詢問責(zé)制度

回應(yīng)型預(yù)算制度還要求政府的預(yù)算決策和執(zhí)行具備“可問責(zé)性”，但是，現(xiàn)行預(yù)算制度仍然不能保障預(yù)算回應(yīng)的效果以及責(zé)任的可追究性。具體表現(xiàn)在：第一，預(yù)算回應(yīng)的責(zé)任制度較為片面。新《預(yù)算法》第九十二條主要圍繞降級(jí)、撤職、開除等行政責(zé)任，沒有觸及引咎辭職、罷免等政治責(zé)任，也沒有涉及行政訴訟等司法責(zé)任，使得新《預(yù)算法》難以對回應(yīng)不合法的行為產(chǎn)生威懾力。與此同時(shí)，該條款僅僅對“應(yīng)公開而未公開”的行為規(guī)定責(zé)令改正，卻沒有要求“應(yīng)聽取意見而未反饋”“因受質(zhì)詢而未解釋、說明”的行為承擔(dān)責(zé)任，使得預(yù)算回應(yīng)不作為的行為很難被追究法律責(zé)任?！蛾P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開工作的意見》(中辦發(fā)〔2016〕13號(hào))第三(四)點(diǎn)也僅對“行政責(zé)任”作出規(guī)定。一般重大公共危機(jī)爆發(fā)初期，整個(gè)社會(huì)會(huì)處于恐慌的狀態(tài)，預(yù)算回應(yīng)應(yīng)該由“被動(dòng)”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)”，但目前法律對回應(yīng)不作為的約束極為有限。第二，預(yù)算質(zhì)詢問責(zé)的效果無法保證。新《預(yù)算法》第八十五條、《預(yù)算法實(shí)施條例》(2020年修訂)第八十九條規(guī)定的提出詢問或質(zhì)詢的主體只能是各級(jí)人大和縣級(jí)以上人大及其常委會(huì)，但是，各級(jí)人大與同級(jí)政府在財(cái)政、人事上往往具有千絲萬縷的聯(lián)系，不得不謹(jǐn)慎行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)。即便提出詢問或質(zhì)詢，該條款也僅僅要求“及時(shí)答復(fù)”，并沒有規(guī)定答復(fù)的程序、內(nèi)容，無法保證質(zhì)詢問責(zé)的效果。

四、路徑方案：回應(yīng)型應(yīng)急預(yù)算制度體系安排

本文提出的回應(yīng)型應(yīng)急預(yù)算制度，是國家治理現(xiàn)代化的時(shí)代要求，也應(yīng)是預(yù)算民主的重要內(nèi)容，應(yīng)該在現(xiàn)代財(cái)政制度中有所體現(xiàn)。

(一)回應(yīng)型應(yīng)急預(yù)算制度體系構(gòu)造

1.事前：完善應(yīng)急預(yù)算公開釋明制度以提高可理解性。

預(yù)算本身就是一項(xiàng)既需要專業(yè)知識(shí)又要求綜合判斷能力的活動(dòng)，普通民眾對于應(yīng)急管理具有很大的知識(shí)局限性，要消除社會(huì)公眾可能因信息不對稱造成的誤解和疑惑，政府部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)對預(yù)算決策進(jìn)行必要的解釋說明。這就要求：第一，預(yù)算信息要清晰、詳實(shí)。一份普通民眾能理解的應(yīng)急預(yù)算表，至少應(yīng)該包含充分的細(xì)節(jié)和數(shù)據(jù)，內(nèi)容編排和歸類合理、不繁瑣，最重要的是，不能有歧義，以讓不具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)的普通社會(huì)公眾能夠看懂應(yīng)對重大突發(fā)事件預(yù)算的主要安排。第二，應(yīng)當(dāng)公開預(yù)算行為。預(yù)算是一個(gè)具有公共性的議題，應(yīng)急預(yù)算方案的編制、審批、執(zhí)行、決算的全過程都應(yīng)該按照法律規(guī)定的程序、形式向全社會(huì)公開，不能重形式輕實(shí)質(zhì)，只有真正“透明”才能有效監(jiān)督。第三，應(yīng)主動(dòng)作出必要的釋明。無論是應(yīng)急管理還是預(yù)算本身，都具有很強(qiáng)的專業(yè)性，哪怕是政府公開全部詳細(xì)的預(yù)算信息，不具備專業(yè)知識(shí)的普通民眾也不一定能理解主要內(nèi)容，因此，政府應(yīng)主動(dòng)對重大突發(fā)事件中公共服務(wù)的支出安排進(jìn)行必要的解釋和說明。

2.事中：規(guī)范應(yīng)急預(yù)算協(xié)商形式與程序以提高可回答性。

預(yù)算與社會(huì)公眾的切身利益相關(guān)，普通民眾不僅高度關(guān)注預(yù)算的合法性和規(guī)范性，更期望有暢通的渠道和機(jī)制可以論證并確保預(yù)算決策和執(zhí)行過程的公平性和合理性。正如弗里德里克森說的，“公民的介入應(yīng)被未來政府回應(yīng)模式所包含，公民能夠充分影響行政機(jī)構(gòu)改革?！睂?shí)際上，應(yīng)急預(yù)算決策過程就是社會(huì)公眾期待更多、更好的公共服務(wù)的過程，但囿于財(cái)政資金有限，政府只能努力使財(cái)政收支平衡。要舒緩兩者之間的矛盾，就一定要讓社會(huì)公眾參與民主協(xié)商，通過及時(shí)聽取、反饋民眾的聲音來平衡矛盾，這就是回應(yīng)型預(yù)算制度之義理。例如美國的預(yù)算制度，議會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算方案前必須向民眾公開以聽取意見，如有必要，還需要在聽證會(huì)上解釋說明。西雅圖就曾經(jīng)發(fā)生政府和公民在第三方的組織下，共同討論社區(qū)發(fā)展的核心問題、分析社區(qū)指數(shù)，從而為預(yù)算提供參考意見。上海閔行區(qū)連續(xù)12年的實(shí)踐證明，預(yù)算聽證會(huì)上對收到的意見和建議在5個(gè)工作日內(nèi)作出書面回應(yīng)是可以做到的。新《預(yù)算法》第三十二條、第四十五條也對預(yù)算編制、審議過程聽取社會(huì)意見作出了規(guī)定。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善新《預(yù)算法》，一方面，要求政府主動(dòng)聽取民眾的聲音，根據(jù)重大事件發(fā)生前后民眾的需求變化及時(shí)調(diào)整應(yīng)急預(yù)算方案，使得預(yù)算執(zhí)行可以反映民眾的意志；另一方面，明確公眾享有“自由批評(píng)”應(yīng)急預(yù)算的權(quán)利，并預(yù)留暢通的溝通反饋和意見表達(dá)機(jī)制。具體而言：第一，對于年初預(yù)算方案中的應(yīng)急預(yù)算部分，將其提請人民代表大會(huì)審議前，應(yīng)組織聽證會(huì)，能當(dāng)場釋明的事項(xiàng)要在聽證會(huì)上解釋說明，不能當(dāng)場釋明的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在五個(gè)工作日內(nèi)作出書面回應(yīng)。第二，在全年預(yù)算方案執(zhí)行過程中，一旦發(fā)生重大突發(fā)事件，在應(yīng)急財(cái)政實(shí)際支出前應(yīng)立即組織線上或者線下聽證會(huì)，并組織相關(guān)領(lǐng)域的專家作為第三方列席聽證會(huì)，政府與社會(huì)民眾共同討論重大突發(fā)事件的核心問題、分析財(cái)政支出安排，專家應(yīng)當(dāng)在聽證會(huì)上提出專業(yè)意見。第三，對于特別緊急的重大突發(fā)事件，如果確實(shí)來不及或沒有條件組織聽證會(huì)，可以在未組織聽證會(huì)的情況下作出財(cái)政支出安排，但事后應(yīng)當(dāng)組織聽證會(huì)，對已經(jīng)先行支出的資金使用情況作出解釋說明。第四，除當(dāng)日即處理完畢的重大突發(fā)事件，在事件未結(jié)束前，應(yīng)當(dāng)至少再組織一次聽證會(huì)，聽取社會(huì)民眾對重大突發(fā)事件財(cái)政支出安排的反饋意見，能當(dāng)場釋明的事項(xiàng)要在聽證會(huì)上解釋說明，不能當(dāng)場釋明的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在5個(gè)工作日內(nèi)作出書面回應(yīng)，并根據(jù)合理的意見和建議調(diào)整應(yīng)急財(cái)政預(yù)算支出方案。

3.事后：應(yīng)急預(yù)算績效評(píng)測常態(tài)化以提高可知情性。

社會(huì)公眾的參政意識(shí)越來越高，已經(jīng)不再是被動(dòng)的接受者，而是批評(píng)者，甚至是挑選者。從比較研究的視角來看，世界各國財(cái)政績效測評(píng)制度均將預(yù)算報(bào)告公開作為占比較重的“公眾衡量政府績效的主要依據(jù)”，其中很多國家在預(yù)算法中明確規(guī)定。例如，美國的《政府績效與成果法》和新西蘭的《公共財(cái)政法》均規(guī)定預(yù)算編制要以績效作為基礎(chǔ)。事實(shí)上，美國愛荷華州公民已經(jīng)參與績效評(píng)估過程，通過“回應(yīng)卡”的方式來對政府公共服務(wù)作出評(píng)價(jià)。應(yīng)急預(yù)算關(guān)乎公共利益和民生福祉，其實(shí)施效果是否達(dá)到公眾的預(yù)期目標(biāo)和設(shè)想，需要有合理、科學(xué)的評(píng)測機(jī)制加以回應(yīng)。因此，依回應(yīng)之維，應(yīng)構(gòu)建常態(tài)化的應(yīng)急預(yù)算績效評(píng)測制度，實(shí)施全面績效預(yù)算(熊偉，2019[7])，讓社會(huì)民眾參與績效評(píng)測過程，分析重大突發(fā)事件發(fā)生前、中、后預(yù)算決策和執(zhí)行情況符合公眾需求偏好的程度，評(píng)價(jià)財(cái)政效益的產(chǎn)出結(jié)果。社會(huì)各方的反應(yīng)和評(píng)價(jià)是主要的分析對象(劉尚希和陳少強(qiáng)，2003[22])，為確保應(yīng)急預(yù)算資金使用科學(xué)合理，在此過程中，績效評(píng)測應(yīng)具有回應(yīng)性、可知情性的功能。績效目標(biāo)和指標(biāo)的設(shè)置對于構(gòu)建常態(tài)化應(yīng)急預(yù)算績效評(píng)測制度至關(guān)重要，建議對應(yīng)事前、事中、事后和救濟(jì)四個(gè)回應(yīng)環(huán)節(jié)，設(shè)置相對固定的應(yīng)急預(yù)算績效評(píng)測目標(biāo)和指標(biāo)，要求有一定比例的社會(huì)公眾參與績效評(píng)測，并將結(jié)果公開。具體而言：第一，對應(yīng)事前決策環(huán)節(jié)，設(shè)置具有通用性的應(yīng)急預(yù)算績效評(píng)測目標(biāo)。鑒于應(yīng)急財(cái)政資金撥付和使用速度較快，臨時(shí)設(shè)置績效目標(biāo)操作性不強(qiáng)，在重大突發(fā)事件預(yù)防和準(zhǔn)備階段，設(shè)立能夠體現(xiàn)應(yīng)急預(yù)算特殊性及使用目的的目標(biāo)，包括社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、服務(wù)對象滿意度、可持續(xù)影響等。第二，對應(yīng)事中執(zhí)行環(huán)節(jié)，基于應(yīng)急預(yù)算績效評(píng)測目標(biāo)，在4E框架下設(shè)置評(píng)測指標(biāo)。同時(shí)涵蓋效率性(Efficiency)、有效性(Effectiveness)、經(jīng)濟(jì)性(Economy)、公平性(Equity)的4E標(biāo)準(zhǔn)，是應(yīng)用“第三代”評(píng)估技術(shù)的新近實(shí)踐(盧揚(yáng)帆，2021[23])，符合應(yīng)急預(yù)算績效評(píng)測需要綜合考慮不同利益主體在特定事件的訴求的本質(zhì)。由于重大突發(fā)事件差異較大，可以將上述4個(gè)標(biāo)準(zhǔn)作為通用的一級(jí)指標(biāo)，結(jié)合突發(fā)事件應(yīng)急管理分類分級(jí)規(guī)定，制定不同的二級(jí)指標(biāo)，并通過配套的權(quán)重設(shè)置體現(xiàn)關(guān)鍵的評(píng)價(jià)節(jié)點(diǎn)。以公共衛(wèi)生事件為例(如表1所示)，首先，效率性事關(guān)應(yīng)急資金在事件爆發(fā)初期的重要使用方向，反映重要設(shè)備、物資的采購和醫(yī)療救助的資金是否按時(shí)足額到位并得到妥善使用，是需要評(píng)測的重要方面；其次，有效性則體現(xiàn)資金的產(chǎn)出，具體體現(xiàn)疾病救治和防控效果，需要綜合考慮患者治愈數(shù)量、醫(yī)療物資和防控物資的采購數(shù)量等多個(gè)定性和定量方面；再次，經(jīng)濟(jì)性考核，主要強(qiáng)調(diào)的是在不影響救助效果的前提下，盡可能減少應(yīng)急資金的使用量；最后，公平性主要考察的是醫(yī)療救助、工作人員補(bǔ)助是否合理分配，確保應(yīng)急資金公平地使用到每一個(gè)地區(qū)和每一個(gè)個(gè)體。在權(quán)重設(shè)置上，效率性、有效性要高于經(jīng)濟(jì)性和公平性。第三，對應(yīng)事后和救濟(jì)環(huán)節(jié)，以指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，對回應(yīng)工作本身設(shè)置一個(gè)固定的評(píng)測指標(biāo)，考察社會(huì)公眾對應(yīng)急預(yù)算決策、執(zhí)行、救濟(jì)監(jiān)督全過程回應(yīng)的滿意度。

表1 公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)算績效評(píng)測指標(biāo)(部分)

4.救濟(jì)：完善應(yīng)急預(yù)算回應(yīng)責(zé)任制度以提高可問責(zé)性。

政府“受民之托，代民理財(cái)”，回應(yīng)型預(yù)算制度要求政府主動(dòng)承擔(dān)提供賬目、解釋說明、述職等義務(wù)，把程序亂象和違法預(yù)算行為納入歸責(zé)范疇。這種行為表現(xiàn)為兩種形式：其一，部分預(yù)算方案編制者未依照法定程序即調(diào)整預(yù)算；其二，部分預(yù)算執(zhí)行者濫用職權(quán)、弄虛作假，以致財(cái)政超支、浪費(fèi)。南非的市政財(cái)政管理法案規(guī)定，政府公職人員決策失誤、提供錯(cuò)誤信息、未履行職責(zé)，導(dǎo)致支出浪費(fèi)的，啟動(dòng)懲戒程序追究行政責(zé)任；如果因故意或者嚴(yán)重疏忽，導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p失、腐敗等后果，將會(huì)課以5年以下有期徒刑或罰金。新《預(yù)算法》第九十一條規(guī)定了公民“檢舉、控告”的權(quán)利，國家機(jī)關(guān)也應(yīng)依法處理；第八十五條要求受到各級(jí)人大及其常委會(huì)“詢問、質(zhì)詢”的受質(zhì)詢?nèi)?、被問詢?nèi)藨?yīng)當(dāng)答復(fù)。這種“檢舉、控告—處理”“詢問、質(zhì)詢—答復(fù)”的模式，正是回應(yīng)型預(yù)算的應(yīng)有之義。因此，從公眾層面來看，應(yīng)急預(yù)算回應(yīng)制度應(yīng)承載社會(huì)公眾的問責(zé)權(quán)利，危機(jī)意識(shí)越來越深入人心，不管是重大突發(fā)事件發(fā)生與否，一旦發(fā)現(xiàn)政府應(yīng)急預(yù)算方案不合理、審議批準(zhǔn)失范、調(diào)整不得當(dāng)、執(zhí)行偏離目標(biāo)等情況，可以通過直接質(zhì)詢、投訴、詢問等方式行使監(jiān)督權(quán)；從政府層面來看，如果公眾質(zhì)詢、投訴的情況查證屬實(shí)，應(yīng)要求相關(guān)部門及個(gè)人承擔(dān)責(zé)任(武玲玲等，2015[24])，及時(shí)針對重大突發(fā)事件的形勢變化撤銷決策、糾正錯(cuò)誤，必要時(shí)還要承擔(dān)賠償責(zé)任。

綜上所述，應(yīng)急預(yù)算管理的回應(yīng)型程序以重大突發(fā)事件為觸發(fā)器，民眾意志和政府回應(yīng)全過程互動(dòng)，政府作為服務(wù)性角色應(yīng)主動(dòng)了解社會(huì)公眾表達(dá)的需求偏好、意愿來回應(yīng)社會(huì)需要(如圖1所示)。民眾層面，其要求政府回應(yīng)的依據(jù)是作為納稅人的知情權(quán)、參與權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、監(jiān)督保障權(quán)；政府層面，必須對應(yīng)急預(yù)算決策充分釋明，合理吸納民眾意見，及時(shí)糾偏預(yù)算錯(cuò)誤，民眾參與評(píng)價(jià)應(yīng)急預(yù)算效益且有權(quán)問責(zé)，在此過程中，政府始終堅(jiān)持及時(shí)溝通、協(xié)商平衡、快速回應(yīng)、準(zhǔn)確說明的公共治理原則，以最大限度地激發(fā)應(yīng)急預(yù)算監(jiān)督活力、協(xié)調(diào)各方應(yīng)急預(yù)算利益格局、緩解應(yīng)急預(yù)算緊張氛圍、增進(jìn)應(yīng)急預(yù)算決策的認(rèn)同感。

圖1 回應(yīng)型應(yīng)急預(yù)算制度運(yùn)行機(jī)理展示

(二)回應(yīng)型應(yīng)急預(yù)算制度的具體安排

回應(yīng)型應(yīng)急預(yù)算制度的體系構(gòu)造，需要在政府層面明確事前充分釋明，事中吸納意見、及時(shí)糾偏，事后接受評(píng)價(jià)及必要問責(zé)的責(zé)任義務(wù)，在民眾層面確保事前、事中均有表達(dá)意愿、需求偏好的便捷、暢通渠道，事后能夠參與預(yù)算效益評(píng)價(jià)，并有權(quán)問責(zé)以實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。結(jié)合新冠肺炎疫情應(yīng)對暴露的財(cái)政預(yù)算回應(yīng)問題，照應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)，提出具體建議如下：

首先，構(gòu)建回應(yīng)型應(yīng)急預(yù)算決策制度。一是要求政府主動(dòng)公開應(yīng)急預(yù)算決策基礎(chǔ)信息，細(xì)化支出類別，清晰、準(zhǔn)確地釋明預(yù)算內(nèi)容，擴(kuò)大“重大事項(xiàng)”范疇，嚴(yán)格實(shí)行預(yù)算問責(zé)制，包括財(cái)政收入狀況、重大突發(fā)事件可能致?lián)p的風(fēng)險(xiǎn)、人民群眾的需求信息等前提性資料，政府均應(yīng)公開以方便群眾理解。二是細(xì)化“大類”項(xiàng)目，在應(yīng)對重大突發(fā)事件過程中的一般公共預(yù)算支出項(xiàng)目、用途、金額、對象都應(yīng)詳細(xì)列明。三是重大突發(fā)事件防范、控制、重建恢復(fù)所實(shí)際撥付的資金與績效情況，應(yīng)急預(yù)算調(diào)整的依據(jù)和理由等重要事項(xiàng)均應(yīng)充分說明以增強(qiáng)社會(huì)公眾的認(rèn)同感(劉蓉等，2020[25])。四是重大突發(fā)事件發(fā)生的中期、后期，回應(yīng)不作為、失職、錯(cuò)誤，對相關(guān)責(zé)任部門及其主要領(lǐng)導(dǎo)課以罷免、彈劾等政治責(zé)任，在預(yù)算績效問責(zé)制度中采用“公眾評(píng)價(jià)法”。建議全國人大或其常委會(huì)通過修訂《預(yù)算法》(2018年修正)或《突發(fā)事件應(yīng)對法》的方式構(gòu)建回應(yīng)型應(yīng)急預(yù)算決策制度。

其次，構(gòu)建回應(yīng)型應(yīng)急預(yù)算執(zhí)行制度。一是賦予公眾監(jiān)督應(yīng)急財(cái)政的實(shí)權(quán)，建立“定期反饋”機(jī)制?？梢越梃b上海閔行區(qū)的預(yù)算“聽證反饋”制度，要求政府在重大突發(fā)事件發(fā)生中期、后期定期舉行預(yù)算聽證會(huì)，在聽證會(huì)上對于民眾提出的疑問和要求盡量現(xiàn)場回應(yīng)或在一定時(shí)間內(nèi)書面回應(yīng)，并通過公開的形式反饋意見采納情況。二是借各地正在推行的“參與式預(yù)算”為契機(jī)，擴(kuò)大應(yīng)急預(yù)算主體范圍至社會(huì)公眾、社會(huì)組織、媒體(包括新媒體、自媒體)。三是固化應(yīng)急預(yù)算回應(yīng)程序和主要事項(xiàng)?？梢园言儐枴①|(zhì)詢按照“事項(xiàng)”和“信息”進(jìn)行分類，對于前者應(yīng)側(cè)重準(zhǔn)確、精準(zhǔn)釋明預(yù)算方案和執(zhí)行情況報(bào)告，對于后者則應(yīng)關(guān)注其必要性、正當(dāng)性、合理性；要求政府按照“解釋事項(xiàng)——說明信息——承諾決策”的步驟，作出“承諾性回應(yīng)”以糾偏或“解釋性回應(yīng)”以消除民眾對重大突發(fā)事件處置的疑慮，如果接收回復(fù)的民眾過半數(shù)不滿意，可以要求政府“再回復(fù)”。國務(wù)院可以頒布《應(yīng)急預(yù)算管理?xiàng)l例》作為“財(cái)政應(yīng)急專門法”，具象化上位法的實(shí)施規(guī)則。

再次，構(gòu)建回應(yīng)型應(yīng)急預(yù)算評(píng)價(jià)監(jiān)督制度。建議各地人大及其常委會(huì)制定應(yīng)急預(yù)算管理法規(guī)，各地方政府制定應(yīng)急預(yù)算管理規(guī)章。一是除向全國人大及其常委會(huì)備案外，還應(yīng)向國務(wù)院備案。二是財(cái)政部參考各地備案情況，無重大突發(fā)事件時(shí)不定期審查，發(fā)生重大突發(fā)事件后定期評(píng)估，為將來修改應(yīng)急預(yù)算上位法打下基礎(chǔ)。