陳 龍

（貴州省農業(yè)信貸融資擔保股份有限公司，貴州 銅仁 554300）

我國現(xiàn)行城市行政體制具有雙面效應，既給城市帶來發(fā)展空間，自身又受到行政區(qū)劃的限制，特別是在功能布局設計上，暴露出一些缺陷及問題。城市行政區(qū)劃屬于城市治理和國家治理的重要內容，若是推進城市行政區(qū)劃過程中調整不合理、處理不及時，在一定程度上會與城市發(fā)展預期目標相背離，無法充分發(fā)揮出城市治理效能。因此，應結合實踐情況，理論聯(lián)系實際，因地制宜、科學治理，化解城市治理困境，拓寬城市發(fā)展邊界及空間。

一、我國城市行政區(qū)域調整的重要性和必要性

（一）提升城市經(jīng)濟地位的需要

在貴州省總體城鎮(zhèn)布局架構中，省會城市處在“開”字形腹地，地理位置十分優(yōu)越，在近些年的發(fā)展中，很容易受到用地條件的影響，制約了進一步的發(fā)展。由于省會城市中心城區(qū)的關鍵作用未曾有效發(fā)揮，導致其經(jīng)濟體量小、帶動水平低，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展。該城市中心度較低，無法充分發(fā)揮城市集聚規(guī)模效益，尤其是在多元化市場經(jīng)濟體制下，在融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟競爭方面有所限制，隨時會出現(xiàn)腹地被分割的狀況。因此，應科學規(guī)劃城市區(qū)域調整，優(yōu)化集聚式發(fā)展方式，切實提高城市功能和地位。

（二）中心城區(qū)空間拓展的需要

我國城市區(qū)劃調整符合城市快速發(fā)展背景，為緩解經(jīng)濟利益與空間約束矛盾的主要手段，不僅跳脫出行政區(qū)劃的體制，擴充和拓寬發(fā)展空間，而且能夠有效處理城鄉(xiāng)及周圍的關系，優(yōu)化資源配置，不斷滿足中心城區(qū)空間拓展的需要，促進城市發(fā)展進程。貴州省省會城市中心城區(qū)面積小，用地情況十分緊張，需要根據(jù)實際情況，集中處理城市用地問題，科學規(guī)劃相關土地政策，為打破現(xiàn)階段的發(fā)展瓶頸，需要積極學習國內外先進的城市行政區(qū)劃理念及經(jīng)驗，堅持“走出去、引進來”的工作方針，運用行政區(qū)劃組合及調整手段，擴大中心城區(qū)規(guī)模，增加生態(tài)環(huán)境容量，提升環(huán)境自凈能力，以更好地處理和解決生態(tài)環(huán)境問題，為城市發(fā)展爭取更多的契機。

（三）縮小區(qū)域城鄉(xiāng)差距的需要

在城鎮(zhèn)化建設進程中，需要重點解決城市與鄉(xiāng)村發(fā)展問題，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市，擴大城區(qū)規(guī)模范圍，使一部分農民轉化為市民，增加市區(qū)經(jīng)濟體量，這是減小區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展差距的現(xiàn)實途徑。《中華人民共和國城市規(guī)劃法》中明確指出了全面縮小城鄉(xiāng)差距的重要意義，尤其是地形條件復雜的地方，在實現(xiàn)城市化進程中困難重重，更應在保障農業(yè)生產(chǎn)率的基礎上，進一步優(yōu)化城市行政區(qū)劃調整措施，改變城鄉(xiāng)結構，集中緩解就業(yè)安置壓力。該方案具有可行性、合理性。

（四）減輕行政區(qū)經(jīng)濟制約社會發(fā)展的需要

在行政區(qū)劃的剛性約束下，行政區(qū)經(jīng)濟和經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟是兩個相對應的概念。結合我國國情，各級行政區(qū)將發(fā)展經(jīng)濟作為硬性指標，過度追求利益最大化，必要時采取強有力的干預措施，有著顯著的區(qū)域經(jīng)濟控制性特征。行政區(qū)劃有了政府更多的監(jiān)管和干預，阻隔經(jīng)濟橫向聯(lián)系，嚴重妨礙和制約整個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。因此，應從行政區(qū)劃調整入手，真正打破行政壁壘。同時，城市行政區(qū)劃調整能消除地方保護色彩和形式主義，協(xié)調和簡化地方政府的經(jīng)濟干預行為，這是降低行政管理成本的需要，也是為區(qū)域經(jīng)濟一體化構建良好環(huán)境的有效舉措。最后，《關于發(fā)展壯大中心城市的若干意見》明確規(guī)定城市區(qū)劃調整應賦予更多政治效能，彰顯承東啟西的通道作用，基于整個交通主軸線，極大地推進城市連片發(fā)展，所以區(qū)域發(fā)展定位，應滿足行政區(qū)域的需要，結合擴大發(fā)展空間、提升經(jīng)濟總量等相應舉措，促使貴州省在區(qū)域競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位，其間結合實際情況，及時糾正和調整行政區(qū)劃，使城市行政區(qū)劃調整更具科學性和可靠性。

二、我國城市行政區(qū)劃調整的現(xiàn)實困境

（一）責任功能定位弱化，城市居民身份認同錯誤

我國的城市行政區(qū)劃調整，旨在空間定位和責任劃分，其責任體系包括轄區(qū)內的空間管理權力及責任，也含有對轄區(qū)居民的服務責任及義務。如果行政區(qū)劃調整后，城市未能及時為市民轉換屬地及身份，會直接影響到后續(xù)的責任功能定位。值得注意的是，若是對城市行政區(qū)劃采取一系列優(yōu)化措施，會出現(xiàn)“族裔飛地”效應，即在固定的行政區(qū)域內，存在著與其他居民不同的一小塊區(qū)域，表現(xiàn)為不同的風俗民情、飲食習慣及文化背景等，其形成因素是多方面的，如歷史、社會、經(jīng)濟、地域等，也是經(jīng)濟發(fā)展催生的產(chǎn)物。比如，在貴州省區(qū)域內，還有一些少數(shù)民族至今仍然保留著與現(xiàn)代化都市不同的身份認同，這會為管理帶來諸多不便，不利于區(qū)域團結和政令統(tǒng)一。也就是說，在城市行政區(qū)劃調整中，很容易產(chǎn)生“地域鴻溝”，除了社會、地域、語言、經(jīng)濟等因素外，發(fā)展不均衡、城市不合理擴張，也會加劇“地域鴻溝”。一些城市的發(fā)展管理部門為擴大城市規(guī)模，往往會將城市周邊縣（市）納入城市中，此舉雖然提升了整體經(jīng)濟實力，擴大了規(guī)模，但從居民角度而言，會產(chǎn)生很多不適應性，更多的則是擔憂今后的生活規(guī)劃。

（二）組織載體功能受阻，城市管理缺位

從國家發(fā)展大環(huán)境上考慮，城市行政區(qū)劃調整是推進行政管理，在實際調整和處理過程中極易引發(fā)一些矛盾和問題，甚至制約城市管理及發(fā)展?！绑w制摩擦”問題產(chǎn)生的主要原因是城市行政區(qū)劃管理缺陷，多為“市”與“市轄區(qū)”兩者之間的體制摩擦?！吨腥A人民共和國憲法》中確立了市轄區(qū)的概念及內涵，實施和執(zhí)行一級行政建制也是我國城市的重要組成部分，在城市管理方面，負責城市部分工作。需要注意的是，市轄區(qū)與縣和縣級市的權力上，前者完整性不足，缺乏獨立的管理系統(tǒng)，無法直接管轄和治理轄區(qū)范圍內的各項事務，當前的縣（市）改區(qū)工作，表明縣和縣級市不再具有管理職能和決策權力，而是上升到市一級，市轄區(qū)也是如此。這樣一來，很容易出現(xiàn)職責同構的現(xiàn)象，市轄區(qū)的重大事項需要經(jīng)過市一級審批，實際執(zhí)行卻是區(qū)一級主體，難免會產(chǎn)生“爭利讓責”的尷尬局面，使得城市區(qū)劃無法提高城市管理效率，無法充分發(fā)揮政治效能，反而進一步掣肘城市管理。比如，“插花地”類型是特殊時期形成的經(jīng)界不正或者是縱橫交錯的現(xiàn)象，主要有“飛地”和“犬牙”兩種形式，這對城市管理帶來滯后性影響，會浪費大量的人力物力，加劇城市管理難度升級。

（三）產(chǎn)權界定功能突出，城市發(fā)展受限

在城市發(fā)展過程中，行政區(qū)劃是一種邊界標志，也代表責任及權力邊界，需要合理規(guī)劃邊界，注重轄區(qū)內資源的公平分配利用，實際行政區(qū)劃中，無法優(yōu)化所有資源，凝聚發(fā)展合力，使得城市產(chǎn)權界定問題尤為突出。其間受土地因素的影響，距離主城區(qū)較近的區(qū)域會優(yōu)先發(fā)展，反之與主城區(qū)較遠的區(qū)域發(fā)展緩慢，為追求更多的經(jīng)濟效益，城市發(fā)展部門會將污染系數(shù)大的產(chǎn)業(yè)轉移或安置在偏遠區(qū)域，在一定程度上進一步擴大了城鄉(xiāng)差距?！凹傩猿鞘谢爆F(xiàn)象在城市區(qū)劃調整中比較常見，即為將規(guī)模的農村土地納入城市體系中，大部分農村人口直接轉為城鎮(zhèn)人口，表面上城市化程度大幅度提高，但從本質上來說，未能給城市化發(fā)展及廣大農民帶來好處。尤其是當?shù)剞r民，失去原有農民身份的優(yōu)惠政策，若是市級財政補貼不及時，會引發(fā)一系列人口矛盾及問題。

（四）跨界公共事務治理面臨困境，“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象突出

在我國區(qū)域經(jīng)濟一體化下，城市群不斷發(fā)展壯大，城市群的形成與擴張，在一定程度上加大了跨界事務治理難度，各個城市之間的經(jīng)濟往來非常頻繁和密切，期間會產(chǎn)生諸多跨界公共問題，如生態(tài)環(huán)境、土地資源浪費、水污染等，且這些問題在貴州省治理發(fā)展中比較突出。區(qū)域基礎設施的統(tǒng)籌規(guī)劃方面，若是公共服務落差較大，會加劇人力及資源成本，且會涉及多個行政主體的城市管理。而且“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象尤為突出，地方之間的競爭，除了市場機制外，還存在很多非市場因素，加劇異質性，逐漸演變?yōu)樾姓^(qū)域經(jīng)濟區(qū)的特殊耦合體，表現(xiàn)為地方政府的職能落后、行政手段不創(chuàng)新，政府部門過度干預經(jīng)濟活動，使其在發(fā)展中產(chǎn)生負面效應。

三、我國城市行政區(qū)劃調整的優(yōu)化思路及建議

（一）創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制

區(qū)域協(xié)調機制是一種以市場公平競爭將城市行政區(qū)劃調整為兩端的有效方式，使之成為一個連續(xù)統(tǒng)一體，區(qū)域協(xié)調機制的基本類型如下頁圖1所示。貴州省應根據(jù)我國各種形勢及政策，從實際情況出發(fā)，準確定位行政區(qū)劃調整助推區(qū)域協(xié)同的切入點，堅定支持貴州省省會城市做優(yōu)做強，依托其改革發(fā)展路徑，致力于創(chuàng)建一套長久高效的區(qū)域協(xié)調機制，推動城市群發(fā)展，著力解決區(qū)域經(jīng)濟分化和發(fā)展不均衡的矛盾及問題。根據(jù)不同區(qū)域的發(fā)展實際情況，堅持因地制宜和分類指導，及時總結和分析各區(qū)域發(fā)展面臨的現(xiàn)實難題，采取更具針對性的改進策略，注重系統(tǒng)思維和區(qū)域視角。對于市轄區(qū)面積較大、中心城區(qū)強度大的城市，應進一步優(yōu)化空間結構，逐漸推動規(guī)模收縮，以結構設計優(yōu)化方式，深化行政區(qū)劃和行政體制的創(chuàng)新改革。針對中小城市應制定科學合理的措施，突出并強調空間與體制的結合，切忌打造“單一城”，應朝著“城市群”方向邁進，從“單一層級改革”朝著“結構體系優(yōu)化”的方向轉變。此外，還要兼顧我國城市的兩端，在保持梯級格局的基礎上，在城市群系統(tǒng)中充分發(fā)揮良性互補聯(lián)動優(yōu)勢，進而推進形成城市行政區(qū)域劃中的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新格局。

圖1 區(qū)域協(xié)調機制的基本類型

（二）以城市行政區(qū)劃調整和分區(qū)治理為調控手段

貴州省省會城市發(fā)展過程中，應結合實際情況，將行政區(qū)劃作為一種調控手段應用，結合分區(qū)治理措施，協(xié)調人口集聚和經(jīng)濟產(chǎn)出問題。也就是說，應根據(jù)本地城市的基本條件，以及自然、人文及社會等因素，推進城市空間治理結構的優(yōu)化，豐富并提升相應的內涵功能，進而發(fā)揮城市自然資源的優(yōu)勢，集成人力資本積累和基礎設施升級，最大化地優(yōu)化配置，賦予更多功能定位及效用，保障城市整體效率不斷提升。由于城市市轄區(qū)競爭激烈，切忌一味地注重經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)增長，而是應兼顧城市發(fā)展短期利益和長遠利益，通過政策調整的方式，使轄區(qū)競爭保持在合理程度。

（三）整合產(chǎn)業(yè)體系、基礎設施和公共服務設施

我國城市行政區(qū)劃調整是一把“雙刃劍”，在貴州省省會城市中體現(xiàn)得較為明顯，因該市競爭力總體不強，從同城化視角來看，需要擺脫對行政區(qū)劃的限制，充分認知其積極作用，整合當?shù)氐淖匀粭l件及地理優(yōu)勢，根據(jù)其歷史文化淵源，為區(qū)域合作創(chuàng)造有利條件，最大化地提升經(jīng)濟聯(lián)系程度。貴州省在原有的發(fā)展基礎上，將產(chǎn)業(yè)體系、基礎設施及公共服務設施等進行充分的整合，徹底打破行政區(qū)域邊界的沖擊和影響，利用該地大環(huán)境因素，切實體現(xiàn)各地優(yōu)勢。例如，貴州省省會城市在城市區(qū)劃工作中，實施的調整措施具體為撤銷若干縣設區(qū)，其間推進同城化，定位市區(qū)發(fā)展軸線，逐步建立起一套豐富完善的網(wǎng)絡化城鎮(zhèn)體系。經(jīng)過長期的推廣實施，經(jīng)過數(shù)據(jù)分析和調研，表明貴州省省會城市的整體競爭力大幅提升，通過采取安置就業(yè)、擴大社會崗位等一系列舉措，很好地解決了城鄉(xiāng)矛盾及問題，也為今后的發(fā)展奠定了扎實基礎。因此，應科學劃定城市發(fā)展邊界，在對城市空間的處理上，并不是城市規(guī)模越大越好，而是綜合分析轄區(qū)面積、人口數(shù)量等要素，在滿足經(jīng)濟發(fā)展基礎上逐步提升擴張性，使有限資源不再拘泥于城市中心，而是轉移到中小城市和鄉(xiāng)村地區(qū)，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的目標。

總之，我國城市區(qū)劃調整在積極推進地方社會經(jīng)濟發(fā)展的過程中，也會引發(fā)一些負面效應，對此應立足于當?shù)貙嶋H情況，探索新的發(fā)展策略和管理布局，積極發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，形成區(qū)域協(xié)調發(fā)展的良好格局。