羅 歡,吳曉寅
(上海工程技術大學 管理學院,上海 201620)
老年人口的快速增加導致社會養(yǎng)老的負擔不斷加重,同時“反哺式”家庭養(yǎng)老的功能隨著社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型逐漸弱化,使老年人對于家庭外部社會化養(yǎng)老服務的需求不斷增加,政府亟須一種經(jīng)濟有效的養(yǎng)老方式來應對老齡人口的養(yǎng)老問題,社區(qū)養(yǎng)老由此誕生。近年來,隨著社區(qū)養(yǎng)老服務需求的改變,社區(qū)養(yǎng)老的形式與內(nèi)容由單一走向多元。
選取的政策文本來源于江蘇省人民政府辦公廳、民政廳(局)、人力資源和社會保障廳(局)、財政廳(局)、老齡工作委員會辦公室等的官方網(wǎng)站,同時通過訪問如白鹿智庫等政策大數(shù)據(jù)平臺加以補充。在明確社區(qū)養(yǎng)老的概念的基礎上,先以“養(yǎng)老”“社區(qū)養(yǎng)老”“居家養(yǎng)老”“養(yǎng)老服務”等與社區(qū)養(yǎng)老直接相關的關鍵詞進行檢索,由于老齡事業(yè)發(fā)展對社區(qū)養(yǎng)老有重要影響,許多有關老年人的政策對于社區(qū)養(yǎng)老也有所涉及,因此又以“老年人”“老齡”“為老”為關鍵詞進行檢索。初次檢索所得相關政策文件有200余個,為保證所選政策樣本的準確性、代表性,在政策內(nèi)容上要求所選政策內(nèi)容明確提及社區(qū)養(yǎng)老建設措施,剔除泛指社區(qū)養(yǎng)老的政策文獻。政策類型上選擇以法律法規(guī)、規(guī)劃、通知、意見等為主的規(guī)范性文件。截至2019年12月31日,共梳理有效政策文獻樣本20份。
從政策出臺時間來看,江蘇省2004—2012年期間只出現(xiàn)了4項有關社區(qū)養(yǎng)老服務的政策,于2013年起,每一年都會出臺相關政策,具有連續(xù)性,并于2017—2018年到達頂峰。就政策發(fā)布頻次來說,江蘇省政府起初沒有重視社區(qū)養(yǎng)老服務的推進工作,在2004—2012年的九年間,僅發(fā)布相關政策4項。于2013年起,政府轉(zhuǎn)變對于社區(qū)養(yǎng)老服務的態(tài)度,并自2016年起加速對于社區(qū)養(yǎng)老服務的建設。
從發(fā)文單位來看,江蘇省社區(qū)養(yǎng)老政策共計20份,其中19份由江蘇省人民政府發(fā)出,1份由江蘇省老齡工作委員會發(fā)出。省政府的發(fā)文數(shù)量占政策總量的95%,可以看出,政府在社區(qū)養(yǎng)老服務的推進過程中占據(jù)絕對的領導地位,但民政局、老齡辦等協(xié)同部門的作用相對缺失。
從文種來看,江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務政策以意見(65%)為主,規(guī)劃占20%,通知占15%。以意見、通知為主的政策可以起到一定的引導作用,但規(guī)制性的法律規(guī)章的完全缺失,使社區(qū)養(yǎng)老服務實踐面臨無法可依的局面。
政策工具不僅是實現(xiàn)政策目標的手段,也是進行政策分析的重要工具。羅斯韋爾和澤貝爾德則將政策工具分為供給型、環(huán)境型以及需求型三類。借鑒羅斯韋爾和澤貝爾德則分類法以及國內(nèi)已有的對于養(yǎng)老政策的研究成果,將政策工具分為供給型、環(huán)境型以及需求型三個維度(X維度)。供給型政策主要表現(xiàn)為對政策社區(qū)養(yǎng)老建設的直接推動力,即政府通過擴大基礎設施、信息技術、資金、人才等要素的供給,推動社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的不斷發(fā)展與進步。
環(huán)境型政策工具是間接性推動社區(qū)養(yǎng)老的政策,即政府通過金融稅收、法律規(guī)章、發(fā)展規(guī)劃等政策優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務的宏觀環(huán)境。
需求型政策工具包括政府購買、外包等措施,刺激老年人的被服務需求,減少社區(qū)養(yǎng)老市場中的不確定性,以拉動社區(qū)養(yǎng)老服務市場的開發(fā)與利用。
社區(qū)養(yǎng)老服務的內(nèi)容維度(Y維度)的構建參照《老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等老齡事業(yè)發(fā)展指導性政策,根據(jù)各個階段的社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展目標及任務,將社區(qū)養(yǎng)老服務內(nèi)容劃分為生活照料、醫(yī)療護理、安全保障、精神慰藉與社會參與五個方面。綜合兩個維度的特征,建立江蘇省社區(qū)養(yǎng)老政策二維分析框架。
在構建完成二維分析框架的基礎上,將政策文本的具體條款作為分析單元,按照序號—具體條款—具體章節(jié)進行編碼,并將內(nèi)容分析單元歸入相應的框架類目中,可以得到社區(qū)養(yǎng)老政策的二維分析圖。
江蘇省政策編碼數(shù)量共206項,如表1所示。從政策工具分布圖來看,在江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務政策中,供給型政策工具占據(jù)政策工具總量的絕大多數(shù),其中又以基礎設施建設方面的政策工具占絕對主導,金融稅收措施缺位。供給型政策工具是一種直接推動社區(qū)養(yǎng)老建設的政策工具,而基礎設施建設又是其中最容易完成的量化指標,因此政府采用這種方式推進社區(qū)養(yǎng)老建設無可厚非,但是在推進的過程中,在完成“量”的目標后,其“質(zhì)”的方面是否能符合老年人的真實需要,需要進一步的思考。
表1 江蘇省社區(qū)養(yǎng)老政策工具分布表
江蘇省趨向于采取供給型的政策推進社區(qū)養(yǎng)老服務建設,供給型政策占政策總量的75.73%,在供給型政策中,更青睞于基礎設施建設方面。環(huán)境型政策(21.84%)中大多是策略性措施政策,占比75.56%,需求型政策較少,僅占2.42%,并集中于政府采購(100%),外包及貿(mào)易管制并未涉及。社區(qū)養(yǎng)老服務內(nèi)容方面,以生活照料(50%)為主,醫(yī)療護理(19.42%)、安全保障(16.5%)為輔,精神慰藉(7.77%)及社會參與(6.31%)則有所欠缺。這說明現(xiàn)階段社區(qū)養(yǎng)老是圍繞社區(qū)養(yǎng)老服務內(nèi)容的基礎部分展開的,其主要手段是推進社區(qū)養(yǎng)老的硬件設施建設,以推動社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)整體發(fā)展,對于社會參與、精神慰藉以及安全保障等領域略有涉及,但目前所占比例不大,不是現(xiàn)階段社區(qū)養(yǎng)老建設的主要推動力量。
經(jīng)濟因素制約著社區(qū)服務組織的良性發(fā)展,稅收減免和利率優(yōu)惠等金融措施是影響社區(qū)養(yǎng)老組織發(fā)展的重要因素,若不能為這些組織提供一個良好的發(fā)展環(huán)境,其也很難為社區(qū)老年人提供優(yōu)質(zhì)的服務。在已有的20份江蘇省社區(qū)養(yǎng)老政策文本中,僅有4份提到有關政府采購方面的政策,外包和金融管制政策則處于缺位狀態(tài)。金融稅收相對缺失相對不足,這也會在經(jīng)濟方面成為社區(qū)養(yǎng)老的難題。
需求型社區(qū)養(yǎng)老政策的只要目的是釋放老年人對于社區(qū)養(yǎng)老的需求,就目前江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務的現(xiàn)狀來說,政府提供的社區(qū)養(yǎng)老服務及設施很多,但利用率卻很低,如何刺激老年人對于社區(qū)養(yǎng)老的需求,強化老年人社區(qū)養(yǎng)老的意識,是下一階段的主要任務,而加強需求型政策工具的使用,是刺激老年人需求的最好方式。
在社區(qū)養(yǎng)老服務內(nèi)容方面,江蘇省以老年人在社區(qū)中的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”建設為主要目標,圍繞生活照料以及醫(yī)療護理為老年人提供服務。江蘇省的社區(qū)養(yǎng)老服務內(nèi)容大多集中在生活照料方面,其次是醫(yī)療護理和安全保障環(huán)節(jié),在生活照料及醫(yī)療護理方面的政策傾斜最為顯著,其都以供給型政策工具以及環(huán)境型政策工具為主。江蘇省為實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老生活照料、醫(yī)療護理目標而使用的政策工具共156項。由于社區(qū)養(yǎng)老基礎設施全面建設始于近幾年,設施安全保障功能較強,因此政策對于安全保障方面顧及較少,但仍保持持續(xù)推進的態(tài)勢。精神慰藉及社會參與方面的政策工具運用較少,除了生活照料中有5次需求型政策工具出現(xiàn)外,沒有需求型社會參與、精神慰藉、安全保障及醫(yī)療護理的內(nèi)容出現(xiàn)?,F(xiàn)階段的社區(qū)養(yǎng)老政策是圍繞社區(qū)養(yǎng)老的基礎環(huán)節(jié)展開的,其主要目的是保障老年人在社區(qū)中的基本生活。換言之,重視老年人的生理需求,對老年人的心理需求關注較少。
江蘇省已初步形成以醫(yī)療護理為主,兼顧老年人安全保障及精神慰藉的社區(qū)養(yǎng)老模式,在長三角一體化進程中,已逐步建立醫(yī)療保險異地結(jié)算機制,但在社區(qū)養(yǎng)老服務一體化過程中,卻難以形成協(xié)同機制,主要表現(xiàn)在各地政策聯(lián)動水平低、服務聯(lián)網(wǎng)存在信息壁壘。
江蘇省是教育強省,可著重于解決社區(qū)養(yǎng)老專業(yè)人員短缺問題,加大專業(yè)人才培養(yǎng)力度,有利于社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)由高速向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變。為社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎。其次,在人員隊伍穩(wěn)定的基礎上加大科學技術支持及資金投入,如建立人才隊伍信息交流系統(tǒng)、開展社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)驗論壇、建設長三角地區(qū)示范性社區(qū)照料中心等,以促進互學互鑒。最后,專業(yè)社區(qū)養(yǎng)老隊伍以小組的形式,對各省市的社區(qū)照料中心(機構)進行督察、矯正,以期提升社區(qū)養(yǎng)老服務質(zhì)量。
隨著社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展,對于老年人安全保障方面的關注有所加強,這也與建設“平安社區(qū)”的目標相吻合。精神慰藉以及社會參與是老年人能夠從“老有所養(yǎng)”向“老有所依”轉(zhuǎn)變的重要因素,亟須政府進一步加大這兩個方面的政策力度。
社區(qū)養(yǎng)老服務組織是養(yǎng)老服務政策的直接實施者,在社區(qū)養(yǎng)老服務供應鏈中發(fā)揮著重要的橋梁作用:落實社區(qū)養(yǎng)老服務組織的主體責任。首先,要使其有法可依,政府需要建立健全相關法律規(guī)章;其次,在服務的遞送過程中,要強化社區(qū)養(yǎng)老服務組織的治理意識;最后,加強需求型政策工具的使用,實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務組織利益,政府可以通過購買服務、外包等形式,以促進其良性發(fā)展。
根據(jù)老年人的活動路徑分區(qū)域合理布點社區(qū)養(yǎng)老服務設施,提升省內(nèi)各地社區(qū)養(yǎng)老服務便利化水平。目前,省內(nèi)人口流動大,存在異地養(yǎng)老的需求,但是在異地醫(yī)療、社區(qū)服務結(jié)算、養(yǎng)老補貼等方面仍存在一定阻礙。省內(nèi)需要加強政策協(xié)作與資源整合,建立老年人信息共享系統(tǒng),完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務保障及服務體系,依托科學技術支持,擴大優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源覆蓋范圍,共享高質(zhì)量醫(yī)療服務,打造區(qū)域化高品質(zhì)“智慧養(yǎng)老社區(qū)”。
江蘇省社區(qū)養(yǎng)老的建設仍處于建設基礎設施階段,從現(xiàn)有政策看,省內(nèi)社區(qū)養(yǎng)老設施建構完備,但是,對于老年人在社區(qū)養(yǎng)老過程中的精神慰藉以及社會參與問題關注較少。安全保障、精神慰藉以及社會參與也是社區(qū)養(yǎng)老服務內(nèi)容中極為重要的組成部分,根據(jù)馬斯洛需要層次理論,在人的基本生理需要得到滿足以后,人會產(chǎn)生更高層次的需要,如情感方面的需要、尊重的需要。而這些高層次的需要僅僅依靠生活照料和醫(yī)療護理是無法完全實現(xiàn)的。在老年人生活照料及醫(yī)療護理方面得到滿足的情況下,如何使老年人的高層次需求在一定程度上得到滿足,是未來社區(qū)養(yǎng)老建設的重點任務,也是判斷社區(qū)養(yǎng)老建設質(zhì)量的重要指標之一。另外,高質(zhì)量的社區(qū)養(yǎng)老服務源于高質(zhì)量的養(yǎng)老服務隊伍建設,江蘇省可以結(jié)合自身教育優(yōu)勢,開發(fā)與培養(yǎng)專業(yè)人員,使社區(qū)養(yǎng)老獲得更好的發(fā)展。