羅 歡，吳曉寅

（上海工程技術大學 管理學院，上海 201620）

老年人口的快速增加導致社會養(yǎng)老的負擔不斷加重，同時“反哺式”家庭養(yǎng)老的功能隨著社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型逐漸弱化，使老年人對于家庭外部社會化養(yǎng)老服務的需求不斷增加，政府亟須一種經(jīng)濟有效的養(yǎng)老方式來應對老齡人口的養(yǎng)老問題，社區(qū)養(yǎng)老由此誕生。近年來，隨著社區(qū)養(yǎng)老服務需求的改變，社區(qū)養(yǎng)老的形式與內(nèi)容由單一走向多元。

一、江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務政策出臺概況

選取的政策文本來源于江蘇省人民政府辦公廳、民政廳（局）、人力資源和社會保障廳（局）、財政廳（局）、老齡工作委員會辦公室等的官方網(wǎng)站，同時通過訪問如白鹿智庫等政策大數(shù)據(jù)平臺加以補充。在明確社區(qū)養(yǎng)老的概念的基礎上，先以“養(yǎng)老”“社區(qū)養(yǎng)老”“居家養(yǎng)老”“養(yǎng)老服務”等與社區(qū)養(yǎng)老直接相關的關鍵詞進行檢索，由于老齡事業(yè)發(fā)展對社區(qū)養(yǎng)老有重要影響，許多有關老年人的政策對于社區(qū)養(yǎng)老也有所涉及，因此又以“老年人”“老齡”“為老”為關鍵詞進行檢索。初次檢索所得相關政策文件有200余個，為保證所選政策樣本的準確性、代表性，在政策內(nèi)容上要求所選政策內(nèi)容明確提及社區(qū)養(yǎng)老建設措施，剔除泛指社區(qū)養(yǎng)老的政策文獻。政策類型上選擇以法律法規(guī)、規(guī)劃、通知、意見等為主的規(guī)范性文件。截至2019年12月31日，共梳理有效政策文獻樣本20份。

從政策出臺時間來看，江蘇省2004—2012年期間只出現(xiàn)了4項有關社區(qū)養(yǎng)老服務的政策，于2013年起，每一年都會出臺相關政策，具有連續(xù)性，并于2017—2018年到達頂峰。就政策發(fā)布頻次來說，江蘇省政府起初沒有重視社區(qū)養(yǎng)老服務的推進工作，在2004—2012年的九年間，僅發(fā)布相關政策4項。于2013年起，政府轉(zhuǎn)變對于社區(qū)養(yǎng)老服務的態(tài)度，并自2016年起加速對于社區(qū)養(yǎng)老服務的建設。

從發(fā)文單位來看，江蘇省社區(qū)養(yǎng)老政策共計20份，其中19份由江蘇省人民政府發(fā)出，1份由江蘇省老齡工作委員會發(fā)出。省政府的發(fā)文數(shù)量占政策總量的95%，可以看出，政府在社區(qū)養(yǎng)老服務的推進過程中占據(jù)絕對的領導地位，但民政局、老齡辦等協(xié)同部門的作用相對缺失。

從文種來看，江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務政策以意見（65%）為主，規(guī)劃占20%，通知占15%。以意見、通知為主的政策可以起到一定的引導作用，但規(guī)制性的法律規(guī)章的完全缺失，使社區(qū)養(yǎng)老服務實踐面臨無法可依的局面。

二、社區(qū)養(yǎng)老服務政策分析框架與研究工具

政策工具不僅是實現(xiàn)政策目標的手段，也是進行政策分析的重要工具。羅斯韋爾和澤貝爾德則將政策工具分為供給型、環(huán)境型以及需求型三類。借鑒羅斯韋爾和澤貝爾德則分類法以及國內(nèi)已有的對于養(yǎng)老政策的研究成果，將政策工具分為供給型、環(huán)境型以及需求型三個維度（X維度）。供給型政策主要表現(xiàn)為對政策社區(qū)養(yǎng)老建設的直接推動力，即政府通過擴大基礎設施、信息技術、資金、人才等要素的供給，推動社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的不斷發(fā)展與進步。

環(huán)境型政策工具是間接性推動社區(qū)養(yǎng)老的政策，即政府通過金融稅收、法律規(guī)章、發(fā)展規(guī)劃等政策優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務的宏觀環(huán)境。

需求型政策工具包括政府購買、外包等措施，刺激老年人的被服務需求，減少社區(qū)養(yǎng)老市場中的不確定性，以拉動社區(qū)養(yǎng)老服務市場的開發(fā)與利用。

社區(qū)養(yǎng)老服務的內(nèi)容維度（Y維度）的構建參照《老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等老齡事業(yè)發(fā)展指導性政策，根據(jù)各個階段的社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展目標及任務，將社區(qū)養(yǎng)老服務內(nèi)容劃分為生活照料、醫(yī)療護理、安全保障、精神慰藉與社會參與五個方面。綜合兩個維度的特征，建立江蘇省社區(qū)養(yǎng)老政策二維分析框架。

在構建完成二維分析框架的基礎上，將政策文本的具體條款作為分析單元，按照序號—具體條款—具體章節(jié)進行編碼，并將內(nèi)容分析單元歸入相應的框架類目中，可以得到社區(qū)養(yǎng)老政策的二維分析圖。

三、江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務政策特征分析

江蘇省政策編碼數(shù)量共206項，如表1所示。從政策工具分布圖來看，在江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務政策中，供給型政策工具占據(jù)政策工具總量的絕大多數(shù)，其中又以基礎設施建設方面的政策工具占絕對主導，金融稅收措施缺位。供給型政策工具是一種直接推動社區(qū)養(yǎng)老建設的政策工具，而基礎設施建設又是其中最容易完成的量化指標，因此政府采用這種方式推進社區(qū)養(yǎng)老建設無可厚非，但是在推進的過程中，在完成“量”的目標后，其“質(zhì)”的方面是否能符合老年人的真實需要，需要進一步的思考。

表1 江蘇省社區(qū)養(yǎng)老政策工具分布表

江蘇省趨向于采取供給型的政策推進社區(qū)養(yǎng)老服務建設，供給型政策占政策總量的75.73%，在供給型政策中，更青睞于基礎設施建設方面。環(huán)境型政策（21.84%）中大多是策略性措施政策，占比75.56%，需求型政策較少，僅占2.42%，并集中于政府采購（100%），外包及貿(mào)易管制并未涉及。社區(qū)養(yǎng)老服務內(nèi)容方面，以生活照料（50%）為主，醫(yī)療護理（19.42%）、安全保障（16.5%）為輔，精神慰藉（7.77%）及社會參與（6.31%）則有所欠缺。這說明現(xiàn)階段社區(qū)養(yǎng)老是圍繞社區(qū)養(yǎng)老服務內(nèi)容的基礎部分展開的，其主要手段是推進社區(qū)養(yǎng)老的硬件設施建設，以推動社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)整體發(fā)展，對于社會參與、精神慰藉以及安全保障等領域略有涉及，但目前所占比例不大，不是現(xiàn)階段社區(qū)養(yǎng)老建設的主要推動力量。

四、江蘇省社區(qū)養(yǎng)老政策存在的問題

（一）社區(qū)養(yǎng)老金融稅收型政策不足

經(jīng)濟因素制約著社區(qū)服務組織的良性發(fā)展，稅收減免和利率優(yōu)惠等金融措施是影響社區(qū)養(yǎng)老組織發(fā)展的重要因素，若不能為這些組織提供一個良好的發(fā)展環(huán)境，其也很難為社區(qū)老年人提供優(yōu)質(zhì)的服務。在已有的20份江蘇省社區(qū)養(yǎng)老政策文本中，僅有4份提到有關政府采購方面的政策，外包和金融管制政策則處于缺位狀態(tài)。金融稅收相對缺失相對不足，這也會在經(jīng)濟方面成為社區(qū)養(yǎng)老的難題。

（二）缺少對社區(qū)養(yǎng)老資源的充分利用

需求型社區(qū)養(yǎng)老政策的只要目的是釋放老年人對于社區(qū)養(yǎng)老的需求，就目前江蘇省社區(qū)養(yǎng)老服務的現(xiàn)狀來說，政府提供的社區(qū)養(yǎng)老服務及設施很多，但利用率卻很低，如何刺激老年人對于社區(qū)養(yǎng)老的需求，強化老年人社區(qū)養(yǎng)老的意識，是下一階段的主要任務，而加強需求型政策工具的使用，是刺激老年人需求的最好方式。

（三）社區(qū)養(yǎng)老的心理照料相對不足

在社區(qū)養(yǎng)老服務內(nèi)容方面，江蘇省以老年人在社區(qū)中的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”建設為主要目標，圍繞生活照料以及醫(yī)療護理為老年人提供服務。江蘇省的社區(qū)養(yǎng)老服務內(nèi)容大多集中在生活照料方面，其次是醫(yī)療護理和安全保障環(huán)節(jié)，在生活照料及醫(yī)療護理方面的政策傾斜最為顯著，其都以供給型政策工具以及環(huán)境型政策工具為主。江蘇省為實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老生活照料、醫(yī)療護理目標而使用的政策工具共156項。由于社區(qū)養(yǎng)老基礎設施全面建設始于近幾年，設施安全保障功能較強，因此政策對于安全保障方面顧及較少，但仍保持持續(xù)推進的態(tài)勢。精神慰藉及社會參與方面的政策工具運用較少，除了生活照料中有5次需求型政策工具出現(xiàn)外，沒有需求型社會參與、精神慰藉、安全保障及醫(yī)療護理的內(nèi)容出現(xiàn)?，F(xiàn)階段的社區(qū)養(yǎng)老政策是圍繞社區(qū)養(yǎng)老的基礎環(huán)節(jié)展開的，其主要目的是保障老年人在社區(qū)中的基本生活。換言之，重視老年人的生理需求，對老年人的心理需求關注較少。

（四）社區(qū)養(yǎng)老政策聯(lián)動存在信息壁壘

江蘇省已初步形成以醫(yī)療護理為主，兼顧老年人安全保障及精神慰藉的社區(qū)養(yǎng)老模式，在長三角一體化進程中，已逐步建立醫(yī)療保險異地結(jié)算機制，但在社區(qū)養(yǎng)老服務一體化過程中，卻難以形成協(xié)同機制，主要表現(xiàn)在各地政策聯(lián)動水平低、服務聯(lián)網(wǎng)存在信息壁壘。

五、江蘇省社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)化措施

（一）著重專業(yè)人員培養(yǎng)，走高質(zhì)量發(fā)展道路

江蘇省是教育強省，可著重于解決社區(qū)養(yǎng)老專業(yè)人員短缺問題，加大專業(yè)人才培養(yǎng)力度，有利于社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)由高速向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變。為社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎。其次，在人員隊伍穩(wěn)定的基礎上加大科學技術支持及資金投入，如建立人才隊伍信息交流系統(tǒng)、開展社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)驗論壇、建設長三角地區(qū)示范性社區(qū)照料中心等，以促進互學互鑒。最后，專業(yè)社區(qū)養(yǎng)老隊伍以小組的形式，對各省市的社區(qū)照料中心（機構）進行督察、矯正，以期提升社區(qū)養(yǎng)老服務質(zhì)量。

（二）加強社區(qū)養(yǎng)老心理關懷建設

隨著社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展，對于老年人安全保障方面的關注有所加強，這也與建設“平安社區(qū)”的目標相吻合。精神慰藉以及社會參與是老年人能夠從“老有所養(yǎng)”向“老有所依”轉(zhuǎn)變的重要因素，亟須政府進一步加大這兩個方面的政策力度。

（三）落實社區(qū)養(yǎng)老服務組織主體責任，優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老環(huán)境

社區(qū)養(yǎng)老服務組織是養(yǎng)老服務政策的直接實施者，在社區(qū)養(yǎng)老服務供應鏈中發(fā)揮著重要的橋梁作用：落實社區(qū)養(yǎng)老服務組織的主體責任。首先，要使其有法可依，政府需要建立健全相關法律規(guī)章；其次，在服務的遞送過程中，要強化社區(qū)養(yǎng)老服務組織的治理意識；最后，加強需求型政策工具的使用，實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務組織利益，政府可以通過購買服務、外包等形式，以促進其良性發(fā)展。

（四）統(tǒng)籌布局社區(qū)養(yǎng)老空間，共享社區(qū)養(yǎng)老服務資源

根據(jù)老年人的活動路徑分區(qū)域合理布點社區(qū)養(yǎng)老服務設施，提升省內(nèi)各地社區(qū)養(yǎng)老服務便利化水平。目前，省內(nèi)人口流動大，存在異地養(yǎng)老的需求，但是在異地醫(yī)療、社區(qū)服務結(jié)算、養(yǎng)老補貼等方面仍存在一定阻礙。省內(nèi)需要加強政策協(xié)作與資源整合，建立老年人信息共享系統(tǒng)，完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務保障及服務體系，依托科學技術支持，擴大優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源覆蓋范圍，共享高質(zhì)量醫(yī)療服務，打造區(qū)域化高品質(zhì)“智慧養(yǎng)老社區(qū)”。

結(jié)語

江蘇省社區(qū)養(yǎng)老的建設仍處于建設基礎設施階段，從現(xiàn)有政策看，省內(nèi)社區(qū)養(yǎng)老設施建構完備，但是，對于老年人在社區(qū)養(yǎng)老過程中的精神慰藉以及社會參與問題關注較少。安全保障、精神慰藉以及社會參與也是社區(qū)養(yǎng)老服務內(nèi)容中極為重要的組成部分，根據(jù)馬斯洛需要層次理論，在人的基本生理需要得到滿足以后，人會產(chǎn)生更高層次的需要，如情感方面的需要、尊重的需要。而這些高層次的需要僅僅依靠生活照料和醫(yī)療護理是無法完全實現(xiàn)的。在老年人生活照料及醫(yī)療護理方面得到滿足的情況下，如何使老年人的高層次需求在一定程度上得到滿足，是未來社區(qū)養(yǎng)老建設的重點任務，也是判斷社區(qū)養(yǎng)老建設質(zhì)量的重要指標之一。另外，高質(zhì)量的社區(qū)養(yǎng)老服務源于高質(zhì)量的養(yǎng)老服務隊伍建設，江蘇省可以結(jié)合自身教育優(yōu)勢，開發(fā)與培養(yǎng)專業(yè)人員，使社區(qū)養(yǎng)老獲得更好的發(fā)展。