■桂華

［內(nèi)容提要］央地關(guān)系是政治學(xué)研究的基本問題。實踐中的央地關(guān)系既存在“一放就亂、一收就死”的非理想狀態(tài)，也存在“亂了就收、死了就放”的糾偏機(jī)制，中央與地方通過權(quán)力的動態(tài)調(diào)整而達(dá)到實踐性平衡狀態(tài)。中央對地方放權(quán)是為了促使治理目標(biāo)更好地實現(xiàn)，保持政治統(tǒng)一是放權(quán)的底線，政治統(tǒng)攝行政是維系央地關(guān)系運轉(zhuǎn)的軸心。合理有序的央地關(guān)系既不是單向度的權(quán)力下放，也不是單向度的權(quán)力上收，而是部分權(quán)力下放與部分權(quán)力上收同時發(fā)生的雙向過程。本文結(jié)合兩項土地制度實踐展開論述。土地管理作為國家合法權(quán)力的行使，包含了中央政府、地方政府與農(nóng)民三層關(guān)系。土地征收與城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”兩項制度實踐顯示，確保國家與農(nóng)民關(guān)系平衡是實現(xiàn)央地關(guān)系平衡的前提條件之一；保護(hù)農(nóng)民權(quán)利和增進(jìn)群眾利益是錨定央地關(guān)系的重要基石。

一、問題的提出

央地關(guān)系作為國家政治制度的核心組成部分，是政治學(xué)研究的基本問題之一。作為單一制的巨型國家，中國治理需要處理維護(hù)中央權(quán)威性與保持地方政府靈活性的矛盾，即毛澤東所說的兼顧“中央和地方兩個積極性”的問題①。新中國成立以來，我國經(jīng)歷了多輪中央對地方的權(quán)力下放與上收過程，央地關(guān)系呈現(xiàn)靈活與可控的特征。央地關(guān)系在實踐過程中，既存在“一放就亂、一收就死”的非理想狀態(tài)，也存在“亂了就收、死了就放”的糾偏機(jī)制。正是在這種“左一腳、右一腳，深一腳、淺一腳”②的摸索中，實現(xiàn)了央地關(guān)系的調(diào)整、維系和保持，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)的發(fā)展。本文將這種通過對權(quán)力不斷收放調(diào)整而試圖達(dá)到“兩個積極性”都得到發(fā)揮的理想狀態(tài)，稱為央地關(guān)系的實踐性平衡。

國內(nèi)外學(xué)者對于我國的央地關(guān)系已經(jīng)進(jìn)行較多的討論。總體來看，既有研究分為兩種思路。第一種是制度分析，主要是從靜態(tài)制度層面分析我國央地關(guān)系的特征與性質(zhì)，并常常將聯(lián)邦制當(dāng)作認(rèn)識央地關(guān)系的參照對象。聯(lián)邦制下的地方自治源于兩方面：一是各級政府享有較大的自主權(quán)，二是每一級政府的自主權(quán)獲得了制度化保障③。我國地方政府的權(quán)力來自于中央政府的授權(quán)，具備鮮明的權(quán)力集中的特征。然而，我國省級地方政府在某些方面又享有比聯(lián)邦制下的州政府更大的行動自由和權(quán)力④。我國央地關(guān)系呈現(xiàn)混合型特征，與作為“理想類型”的聯(lián)邦制或集權(quán)體制都存在一定的差異?；谶@一“混合”特征，部分學(xué)者對我國的央地關(guān)系提出不同的概括，包括“行為聯(lián)邦制”“民主集中單一制”⑤等。

第二種是實踐分析，重點討論央地關(guān)系在推動我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中所發(fā)揮的作用。改革開放之后，我國順利轉(zhuǎn)型并保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，與央地關(guān)系持續(xù)靈活、穩(wěn)定有關(guān)。其中的關(guān)鍵在于，中央下放權(quán)力以賦予地方發(fā)展空間，再輔以與國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長相掛鉤的官員考核晉升制度，逐步形成“為增長而競爭”的發(fā)展模式⑥。在認(rèn)識到分權(quán)對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的意義的同時，一些學(xué)者反對無限制地分權(quán)，強(qiáng)調(diào)國家在市場轉(zhuǎn)型中的積極作用⑦。我國的央地關(guān)系調(diào)整與聯(lián)邦制下不同政府層級間的權(quán)力靜態(tài)分割形態(tài)有所不同，中央加強(qiáng)某一方面權(quán)力和中央對地方下放部分權(quán)力，在不同領(lǐng)域同時發(fā)生，進(jìn)而通過“經(jīng)濟(jì)激勵和政治調(diào)控的雙重約束，塑造了中國地方政府獨特的治理模式”⑧。

綜合以上兩方面的研究來看，部分研究者在認(rèn)識上存在著一個矛盾：一方面，一些研究者面對改革開放以來所取得的顯而易見的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就，不得不承認(rèn)我國央地關(guān)系的有效性；另一方面，部分研究者又認(rèn)為我國目前的中央與地方關(guān)系存在不穩(wěn)定性，認(rèn)為缺乏制度性分權(quán)會引發(fā)各方面的負(fù)面后果，因此提出最終要建立起政治和法律上分權(quán)體制的改革主張⑨。這種詞與物的背離，源于理論上的如下假設(shè)：分權(quán)相對于權(quán)力集中更容易走向有效治理，聯(lián)邦制相對于單一制是更為理想的政治體制，制度性的分權(quán)相對于選擇性分權(quán)能夠為地方政府提供更穩(wěn)定的預(yù)期并減少基層短視行為。

本文無意在抽象層面討論制度的好壞問題，而是將分析對象聚焦于央地關(guān)系實踐本身，嘗試從靈活變動的央地關(guān)系中找到穩(wěn)定機(jī)制，從不斷調(diào)適的央地關(guān)系中找到一貫邏輯。本文認(rèn)為，在中央和地方之間盡管缺乏制度化的權(quán)力劃分以確保地方的自主性，但是并不意味著地方政府缺乏行使權(quán)力的制度空間，在弱制度化的央地關(guān)系中，地方政府的穩(wěn)定預(yù)期源于其對中央政治統(tǒng)一的堅信。保持政治統(tǒng)一是放權(quán)的底線。中央對地方放權(quán)是為了促使治理目標(biāo)更好地實現(xiàn)，政治統(tǒng)攝行政是維系央地關(guān)系運轉(zhuǎn)的軸心。本文以兩項土地制度執(zhí)行為例展開論述。

二、土地管理中的中央政府、地方政府與農(nóng)民

土地制度屬于國家的基礎(chǔ)性制度之一⑩。通過社會革命和社會改造建立起來的土地公有制是我國社會主義制度的基礎(chǔ)，土地制度具有鮮明的政治內(nèi)涵。不僅如此，土地作為基本生產(chǎn)要素影響幾乎所有的經(jīng)濟(jì)社會活動，土地還承擔(dān)社會保障功能，是維系社會穩(wěn)定的基石。因此，土地制度調(diào)整一直受到國家和社會高度重視。下文討論的土地征收與農(nóng)民的宅基地收回，都屬于建設(shè)用地制度的范疇。與農(nóng)用地相比，建設(shè)用地所產(chǎn)生的利益更多，對其管理會涉及更多的利益分歧和更大的矛盾沖突。

（一）建設(shè)用地制度與建設(shè)用地管理

人地關(guān)系緊張制約著我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，珍惜合理利用土地屬于基本國策。為了提高資源利用效率，我國建立了土地用途分類管理體系，將土地劃分為建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地三類。土地管理的基本思路是控制建設(shè)用地規(guī)模，確保農(nóng)用地基本保有量和合理開發(fā)利用未利用地。建設(shè)用地包括城市建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地。改革開放以來，城鎮(zhèn)化發(fā)展與鄉(xiāng)村建設(shè)帶動了建設(shè)用地規(guī)模的增加。土地是城市建設(shè)和工業(yè)化的基礎(chǔ)，當(dāng)前階段我國建設(shè)用地面積持續(xù)增加的趨勢不減。另一方面，土地從農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地被視為資源的不可逆利用。這些對耕地保有量提出了嚴(yán)峻的考驗。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的背景下，我國面臨著土地建設(shè)開發(fā)與資源保護(hù)的矛盾。為此，國家逐步建立了一套規(guī)范化的土地管理制度。

國家從耕地保護(hù)的角度強(qiáng)化建設(shè)用地制度。改革開放以來，我國的建設(shè)用地管理呈現(xiàn)從緊從嚴(yán)和逐步走向規(guī)范的演變趨勢。與之對應(yīng)的是地方政府對建設(shè)用地需求量的增加。改革開放后，以縣級政府為代表的地方政府在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。尤其是分稅制改革之后，中央政府拿走了稅收的大頭，土地出讓收入成為地方政府的重要財政來源?？h域競爭及其帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展展示了放權(quán)讓利的正面作用，其中關(guān)鍵一點是中央政府對地方政府下放了部分的土地管理權(quán)力。地方政府千方百計地擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，改變當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會面貌，背后最直接的動機(jī)是增加地方財政收入。這具體包括三個方面：一是通過建設(shè)增加和投資擴(kuò)大來拉動經(jīng)濟(jì)增長并帶來稅收增加，二是通過土地出讓獲得預(yù)算外的土地出讓金收益，三是政府通過向銀行抵押土地來籌集建設(shè)資金?。

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化帶來的建設(shè)用地增加還涉及農(nóng)民的切實利益。新中國成立之后經(jīng)過社會主義改造，我國逐步建立起土地公有制，形成集體所有與全民所有兩種土地權(quán)利形式?！稇椃ā芬?guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！备母镩_放之后快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)建設(shè)，在空間上是沿著國土平面展開的，呈點狀分布的城市被廣大農(nóng)村包圍，城市規(guī)模大幅擴(kuò)張推動了土地權(quán)利的變化，即農(nóng)村集體所有土地向城市國有土地轉(zhuǎn)變。農(nóng)村土地集體所有的本質(zhì)是一定范圍內(nèi)勞動群眾共同占有生產(chǎn)資料的公有制形式，政府進(jìn)行土地征收，讓一部分集體所有的土地變?yōu)閲宜校斐刹糠洲r(nóng)民喪失土地生產(chǎn)資料并改變其生產(chǎn)生活方式。建設(shè)用地增加背后包含的是利益分配問題。

建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)大還包含著農(nóng)村新增部分，主要是村莊建設(shè)占地和農(nóng)民建房占地。農(nóng)村建設(shè)用地增加也被納入土地非農(nóng)使用管控的范圍，農(nóng)村新增建設(shè)用地需經(jīng)過政府審批，且占用國家向地方政府下達(dá)的新增建設(shè)用地年度計劃指標(biāo)。在新增建設(shè)用地總量控制的前提下，農(nóng)村新增建設(shè)用地的規(guī)模擴(kuò)大，自然而然擠占城市建設(shè)用地的新增空間。因此，地方政府進(jìn)行土地管理時，存在著將有限的建設(shè)用地指標(biāo)是用于鄉(xiāng)村建設(shè)還是用于城市發(fā)展的矛盾。土地從農(nóng)用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)換會產(chǎn)生級差地租，新增建設(shè)用地指標(biāo)是用于覆蓋鄉(xiāng)村建設(shè)還是用于覆蓋城市發(fā)展，包含著土地增值收益不同分配以及城鄉(xiāng)發(fā)展不同布局的問題。下文討論的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策與此密切相關(guān)。

（二）不同利益主體間的博弈

建設(shè)用地管理涉及中央與地方、政府與農(nóng)民、城市與鄉(xiāng)村以及不同地區(qū)之間的復(fù)雜關(guān)系。這是由土地的復(fù)雜性質(zhì)所致。站在不同的角度看，長期土地保護(hù)和短期土地利用所產(chǎn)生的價值不同，不同主體在土地管理和土地使用過程中所獲得的收益也不同。

1.中央政府

中央政府站在國家整體立場上實施土地管理。中央政府的目標(biāo)包括三個部分：第一，執(zhí)行基本國策。通過土地立法、空間規(guī)劃和用途管制來提高土地利用效率，確保建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模，減少耕地被占用面積，努力在工業(yè)化、城鎮(zhèn)建設(shè)與保障糧食安全之間做好平衡。第二，通過土地管理來引導(dǎo)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。運用土地政策進(jìn)行宏觀調(diào)控，通過控制新增建設(shè)用地指標(biāo)下達(dá)數(shù)量來調(diào)控經(jīng)濟(jì)冷熱，通過建設(shè)用地指標(biāo)的省際分配來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的區(qū)域平衡。第三，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。在城鄉(xiāng)土地二元制度框架下，城市建設(shè)用地擴(kuò)張往往伴隨著政府的土地征收行為，土地是農(nóng)民的基本生存資料，國家要保障被征地農(nóng)民的基本權(quán)利，確保失地農(nóng)民基本利益不受損，以此來緩解征地矛盾并維持社會穩(wěn)定。

2.地方政府

事權(quán)配置要做到與公共服務(wù)供給的受益邊界相匹配。中央綜合考慮土地資源利用的持續(xù)性、環(huán)境承載能力、耕地保有量、建設(shè)用地需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地成本等因素，從國家全局的角度制定土地管理政策。相對而言，耕地保護(hù)、糧食安全和經(jīng)濟(jì)調(diào)控屬于社會發(fā)展的總體目標(biāo)，地方政府對于這些考慮較少。在現(xiàn)有的政績考核方式下，地方政府考慮的主要問題是如何推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長和實現(xiàn)財政收入增加，地方政府的主要動機(jī)是增加建設(shè)用地規(guī)模和提高城市商服用地的出讓價格。

3.農(nóng)民

農(nóng)民在建設(shè)用地上的利益包括：首先，按照政策申請宅基地審批，確?！白∮兴印保黄浯?，確認(rèn)自己的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，土地被征收時依法獲得政府的補(bǔ)償；再次，被納入征地范圍時確保集體土地所有權(quán)實現(xiàn)，農(nóng)村土地屬于村民集體所有，農(nóng)民組織起來與政府進(jìn)行征地談判，參與土地增值收益分配，盡可能多地從政府那里獲得征地補(bǔ)償。

土地管理不是簡單的政策制定和政策執(zhí)行過程，它既涉及不同主體之間的權(quán)利分配，也涉及政府不同層級之間的權(quán)力配置?。經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)帶動土地供求關(guān)系的變化，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)調(diào)整，土地管理包含著中央與地方關(guān)系的變動。農(nóng)村集體土地是農(nóng)民的生存之本，將農(nóng)民這個因素加入之后，圍繞土地管理所展開的央地關(guān)系實踐，呈現(xiàn)更加復(fù)雜的樣態(tài)。

三、多重關(guān)系中的土地制度實踐

為了實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，改革開放后，我國逐步建立起自上而下的一套規(guī)范嚴(yán)格的土地管理制度，并維持著農(nóng)村土地集體所有與城市土地國家所有并存的城鄉(xiāng)二元土地制度結(jié)構(gòu)。土地的公有制屬性、國土垂直管理的行政屬性與土地利益配置的公共屬性疊加在一起，塑造了權(quán)限高度集中于中央的土地管理制度。于是，在充分發(fā)揮地方積極性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，出現(xiàn)土地管理權(quán)限如何下放的問題。央地關(guān)系在實踐中存在的難題在于，為了激發(fā)地方政府的活力，中央需要對基層下放一部分土地管理權(quán)力，與此同時，還要確保土地資源不被浪費和地方政府不濫用權(quán)力。土地管理高度集中，土地資源利用又高度分散和地方化，集中與分散背后是中央與地方的博弈。觀察權(quán)限高度集中的土地管理制度的復(fù)雜運行過程，是理解央地關(guān)系的很好切入口。

對此，存在兩個不同的分析角度：

第一個角度是，從建設(shè)用地指標(biāo)分配、土地審批權(quán)限控制等方面，分析中央基于資源開發(fā)效率和經(jīng)濟(jì)調(diào)控考慮所作出的土地管理制度調(diào)整。

土地是最基本的生產(chǎn)要素，我國政府壟斷土地一級市場，土地供給因此構(gòu)成與金融政策并列的政府宏觀調(diào)控工具，即“銀根”與“地根”。21 世紀(jì)初期中央提出運用土地政策參與宏觀調(diào)控，“土地政策參與宏觀調(diào)控，實質(zhì)上是政府通過制定和實施相關(guān)的土地政策，對土地市場進(jìn)行干預(yù)來調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定增長的目標(biāo)。”?

經(jīng)過1998 年對《土地管理法》進(jìn)行的修訂，我國開始嚴(yán)格實施土地“先征后用”制度，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與城市開發(fā)需使用國有建設(shè)用地，向農(nóng)民征收土地構(gòu)成政府供應(yīng)土地的主要來源。地方政府進(jìn)行土地征收需依規(guī)向上報批農(nóng)地轉(zhuǎn)用、征地方案和耕地補(bǔ)充方案，中央通過土地利用總體規(guī)劃、年度計劃指標(biāo)下達(dá)、審批權(quán)控制等方式，掌控了不同時期建設(shè)用地規(guī)模，由此實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏觀調(diào)控。國家和地方政府都具有積極“發(fā)展”的動力，與地方一味謀發(fā)展不同，中央不僅要保護(hù)地方的積極性和維持增長，還要防止經(jīng)濟(jì)過熱，抑制泡沫，防止出現(xiàn)土地金融化所引發(fā)的地方債務(wù)和金融風(fēng)險，中央通過土地管理實現(xiàn)上述調(diào)控。一些研究從“地根”調(diào)控的角度，梳理土地管理制度演變與不同時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，展示央地博弈的一個方面。?

本文采取另外一個分析角度，即國家權(quán)力行使（與社會相對）的角度，將分析對象從土地供應(yīng)向前回溯至集體土地向國有土地變動的環(huán)節(jié)，展示中央基于保護(hù)農(nóng)民利益所作出的對地方政府權(quán)力行使的控制邏輯。

在“先征后用”制度下，農(nóng)村土地需經(jīng)過征收才能用于城市化和工業(yè)化建設(shè)。農(nóng)村集體土地使用權(quán)屬于“物權(quán)”，農(nóng)村房屋所有權(quán)屬于私人財產(chǎn)權(quán)。土地征收是國家權(quán)力對物權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制改變。農(nóng)村土地國有化是經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的基礎(chǔ)。從微觀環(huán)節(jié)來看，每一塊土地開發(fā)，都包含了國家強(qiáng)制權(quán)力的動用，即國家依法強(qiáng)制改變農(nóng)民個體和集體的財產(chǎn)形態(tài)。通常，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度越快，用地規(guī)模越大，征地規(guī)模就越大，由此引發(fā)的政府與農(nóng)民的矛盾也越多。本文不打算從經(jīng)濟(jì)調(diào)控的角度來理解土地管理中的央地關(guān)系，而是將經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展作為背景，分析土地開發(fā)利用過程中政府強(qiáng)制改變農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)時的國家權(quán)力行使問題，及其背后的央地關(guān)系。

在筆者看來，國家實施土地管理不僅要在“地根”控制方面實現(xiàn)中央政府與地方政府之間的權(quán)力平衡，還要維持國家公權(quán)力的邊界，實現(xiàn)國家權(quán)力行使與保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的平衡。從“地根”調(diào)控角度觀察央地關(guān)系，是將分析對象限定在政府內(nèi)部不同層級間的權(quán)力配置上。從國家權(quán)力行使與農(nóng)民權(quán)利保障角度來看，國家治理還存在保護(hù)社會的橫向維度。央地關(guān)系受制于國家治理目標(biāo)、地方發(fā)展任務(wù)和農(nóng)民利益保護(hù)目標(biāo)的同時實現(xiàn)。本文增加對農(nóng)民權(quán)益保護(hù)方面的分析，將分析對象拓展至“中央權(quán)力-地方權(quán)力-農(nóng)民權(quán)利”三個層面，在“國家與農(nóng)民三層互動”?的分析框架下認(rèn)識央地關(guān)系實踐形態(tài)。

（一）征地制度及其演變

保護(hù)社會主體的合法財產(chǎn)是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必要條件。我國《憲法》規(guī)定，“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。”《物權(quán)法》和《民法典》對農(nóng)民的土地權(quán)利做了相應(yīng)規(guī)定。農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)被納入相關(guān)法律保障，與其他形式的財產(chǎn)受到一體化保護(hù)。通過立法和土地確權(quán)，農(nóng)民以集體或個體形式掌握了農(nóng)村土地上的不同權(quán)利。土地是人類開展經(jīng)濟(jì)社會活動的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必須要占用土地，土地作為基本生產(chǎn)要素具有位置不可移動的特征。與勞動力、資本等生產(chǎn)要素相比，土地供給缺乏彈性且位置不可替換。受其自然屬性影響，利用市場手段進(jìn)行土地資源配置時，在農(nóng)民與用地主體之間存在著高昂的交易成本，有可能產(chǎn)生“市場失靈”問題。保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間存在一定矛盾。破解這一矛盾的辦法是實行征地，即政府依法收回農(nóng)民的土地權(quán)利。

土地征收屬于財產(chǎn)保護(hù)的憲法保留條款，是實現(xiàn)土地資源有效配置的必要制度?！稇椃ā芬?guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！蓖恋卣魇諒?qiáng)制改變了農(nóng)民的權(quán)利形態(tài)，且涉及面廣，這項權(quán)力集中于中央政府。改革開放之前，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國長期按照政府征收劃撥的方式解決建設(shè)用地需求。改革開放后，為了適應(yīng)市場發(fā)展，我國探索形成了土地有償使用制度。政府從農(nóng)民那里征收土地之后，通過公開“招拍掛”等程序向社會經(jīng)營主體出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，利用市場手段和價格機(jī)制來配置土地資源。土地供應(yīng)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)的主體為地方政府，全國不存在統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，土地供給以縣為基本單元，由《憲法》賦予的土地征收權(quán)力因此面臨著向地方政府下放的問題。《土地管理法》規(guī)定，“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施?！眹覍⒄鞯貦?quán)力下放最低至縣級人民政府，滿足了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，實現(xiàn)“行政性分權(quán)”與“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”的統(tǒng)一?。

地方政府在實施土地征收的過程中，存在兩方面的沖動：一是擴(kuò)大征地范圍，以此來增加建設(shè)用地的供給規(guī)模；二是降低對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以此來減少征地成本和增加政府財政收入。這兩方面行為，直接損害國家總體目標(biāo)和農(nóng)民的利益。為了防止征地制度被地方濫用，中央在下放權(quán)力的同時，又逐步加強(qiáng)對地方政府征地行為的管控。中央政府的管控具體包括兩個方面。

一方面，站在耕地保護(hù)的角度加強(qiáng)對征地的統(tǒng)一審批管理。其中的關(guān)鍵點是逐步建立了規(guī)范化的建設(shè)用地審批制度。重點包括：第一，實施農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的分類審批制度，其中涉及永久基本農(nóng)田由國務(wù)院直接批準(zhǔn)；第二，執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，地方政府實施建設(shè)不能突破國家下達(dá)的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)；第三，實施耕地“占補(bǔ)平衡”，國務(wù)院向省、自治區(qū)和直轄市下達(dá)耕地保護(hù)任務(wù)并實施責(zé)任考核，確保耕地數(shù)量不減少和質(zhì)量不降低；第四，建立土地督查體系，強(qiáng)化對國土部門的垂直管理，確保國土部門履行“守土”職責(zé)。在相應(yīng)的制度設(shè)置下，地方政府的征地數(shù)量、征地范圍、征地程序和耕地補(bǔ)充方式等，都被中央政府嚴(yán)格限定，避免地方政府?dāng)U大征地范圍和隨意占用耕地。

另一方面，站在農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的角度推進(jìn)征地制度走向規(guī)范化。國家保護(hù)農(nóng)民以及其他社會主體的財產(chǎn)權(quán)，同時，在特定情況下政府可以按照法定程序?qū)嵤┴敭a(chǎn)征收。《憲法》規(guī)定，“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！蓖恋貙儆诤戏ㄕ魇諏ο?。土地征收需嚴(yán)格滿足三個條件，分別是“公共利益”目的、公平補(bǔ)償和程序合法。圍繞這三個方面，自《土地管理法》頒布實施以來，國家就征地制度不斷做出調(diào)整。

首先是“公共利益”的界定標(biāo)準(zhǔn)逐步被細(xì)化。界定“公共利益”的基本標(biāo)準(zhǔn)在于土地征收能否實現(xiàn)多數(shù)人受益的實質(zhì)目的。最新修改的《土地管理法》規(guī)定了符合“公共利益”的若干情形，包括軍事和外交用地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共事業(yè)用地、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)用地、成片開發(fā)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地等。在此標(biāo)準(zhǔn)下，城鎮(zhèn)化建設(shè)被納入征地范圍。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，推進(jìn)“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善人民福利的基本手段，城鎮(zhèn)建設(shè)因此具備了“公共利益”的內(nèi)涵。我國正處于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的階段，征地制度將繼續(xù)服務(wù)于城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。其次是明確征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地屬于公有制生產(chǎn)資料，土地征收是國家利用合法手段將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼?，屬于生產(chǎn)資料從“小公”向“大公”的轉(zhuǎn)換，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員喪失生產(chǎn)資料，國家需要給予合理補(bǔ)償?。國家從土地的生產(chǎn)資料性質(zhì)出發(fā)建立補(bǔ)償制度，新修訂的《土地管理法》規(guī)定，按照省、自治區(qū)、直轄市所制定的區(qū)片綜合地價確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確提出“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障”，并要求“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會保障體系”。再者是在征地程序方面，《土地管理法》就征地審批、政府公告和召開聽證會等作出了詳細(xì)的規(guī)定。

綜合來看，改革開放之后，中央政府為了推動地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)而向地方政府下放征地權(quán)力，與此同時，又不斷地加強(qiáng)對地方政府行使征地權(quán)力的規(guī)范化管理，對于地方政府的征地規(guī)模、征收權(quán)啟動條件、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征收程序等進(jìn)行嚴(yán)格要求，兩個方面相向推進(jìn)，推動征地制度逐步走向完善。

（二）“增減掛鉤”政策執(zhí)行

“增減掛鉤”是指將城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的一種制度形式。該政策最早發(fā)源于個別地區(qū)的局部做法，后經(jīng)國土部門的總結(jié)、試點，逐步演變?yōu)橐豁椩谌珖嗟乇贿\用的政策?。我國在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，存在著城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地“兩頭增加”的問題，耕地保護(hù)壓力面臨巨大壓力。人口城鎮(zhèn)化帶動城市規(guī)模擴(kuò)大，與此同時，農(nóng)村人口大規(guī)模流出造成部分村莊趨于“空心化”，全國農(nóng)村建設(shè)用地超過2 億畝。為了激勵地方政府整理騰退包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村閑置建設(shè)用地，國家試行“增減掛鉤”政策。地方政府利用該政策進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，在國家下達(dá)的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)之外獲得了額外的指標(biāo)，可借此實現(xiàn)建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)大，破解地方發(fā)展所面臨的土地限制。設(shè)置“增減掛鉤”政策的初衷是在不減少耕地的情況下，實現(xiàn)城市建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)大，既緩解國家面臨的耕地保護(hù)壓力，也解決地方政府面臨的用地問題。

“增減掛鉤”實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制，實現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)用地向城市的騰挪。農(nóng)民宅基地是農(nóng)村建設(shè)用地的主要部分，實施“增減掛鉤”牽涉到對農(nóng)民宅基地的收回?。農(nóng)村宅基地與房屋建筑屬于農(nóng)民的合法財產(chǎn)，與征地制度相似，地方政府實施“增減掛鉤”政策，同樣涉及政府的權(quán)力行使和農(nóng)民權(quán)利的保障問題。

實施“增減掛鉤”時，為了做到土地連片復(fù)墾，政府通常以自然村或行政村為單位開展“拆舊建新”。麻煩在于，當(dāng)前農(nóng)民處于高度分化狀態(tài)，一部分外出農(nóng)民沒有扎根城市，他們處于隨時可能返鄉(xiāng)的“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)，鄉(xiāng)村還沒有完全“空心化”，同一村莊中的不同農(nóng)民對宅基地和農(nóng)村房屋的依賴程度不同。地方政府開展“增減掛鉤”項目時，為了增加建設(shè)用地指標(biāo)的節(jié)余數(shù)量，傾向于擴(kuò)大項目的實施范圍，一些地區(qū)因此出現(xiàn)強(qiáng)制農(nóng)民上樓的現(xiàn)象?！霸鰷p掛鉤”需要農(nóng)民將原宅基地退出，因此牽涉到對農(nóng)民的還建安置。為了降低安置成本，一些地區(qū)對農(nóng)民原有房屋采取低價補(bǔ)償，先拆后建做法，并且還建房的質(zhì)量得不到保障。還建需要占地，為節(jié)約占地面積，地方政府通常選擇建設(shè)高層房屋來集中安置農(nóng)民，給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來不便。一些地方政府不直接與千家萬戶農(nóng)民打交道，將“增減掛鉤”項目套上村莊建設(shè)的帽子，以“村民自治”的名義推行，采取“行政包干”的操作模式?，將項目打包給村委會或開發(fā)商實施，由村干部或開發(fā)商私人與農(nóng)民談判，對基層治理造成負(fù)面影響。

“增減掛鉤”政策由地方政府執(zhí)行，體現(xiàn)中央對地方的權(quán)力下放，該政策相當(dāng)于地方政府獲得了擴(kuò)大城市建設(shè)用地規(guī)模的制度在建設(shè)用地計劃指標(biāo)之外空間，因此地方政府的積極性很高。一些地方政府基于自身利益的考慮，變相擴(kuò)大政策使用范圍，造成農(nóng)民利益受損。“增減掛鉤”政策構(gòu)成理解中央與地方關(guān)系的重要維度，執(zhí)行該政策的關(guān)鍵在于“為地方開‘口子’的大小和松緊程度”?。

在執(zhí)行“增減掛鉤”政策的過程中，由于農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)問題一直沒有得到很好地解決，因而，該政策自實施以來就一直存在著被批評的聲音。如中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長陳錫文曾認(rèn)為“沒有必要出臺增減掛鉤政策”，這項政策在實踐中“異化成一些縣城通過這種方式來增加建設(shè)用地指標(biāo)”?。2020 年下半年，針對一些地方政府運用“增減掛鉤”政策開展村莊拆并所引發(fā)的基層矛盾，國家就村莊建設(shè)和農(nóng)民宅基地收回問題做出政策上的明確回應(yīng)?。2021 年中央一號文件指出，“規(guī)范開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，完善審批實施程序、節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑及收益分配機(jī)制”，并要求鄉(xiāng)村建設(shè)“保留鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌，不搞大拆大建”，明確提出鄉(xiāng)村建設(shè)“不刮風(fēng)搞運動。嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并，不得違背農(nóng)民意愿、強(qiáng)迫農(nóng)民上樓”?。與征地制度趨于穩(wěn)定相比，“增減掛鉤”政策在實踐中還存在較大的規(guī)范空間，該項政策還未演變?yōu)榉€(wěn)定的制度形式。

（三）對比分析

作為建設(shè)用地的兩項制度，土地征收與“增減掛鉤”政策，在政策對象和政策目標(biāo)方面存在很多相同的地方。這兩項制度在實踐中出現(xiàn)了不同的結(jié)果，區(qū)別在于是否實現(xiàn)了中央政府、地方政府與農(nóng)民三者之間的平衡。

首先是征地制度。一部分人認(rèn)為土地征收屬于政府“與民爭利”，主張縮小征地范圍甚至取消征地制度。實際上，國家保護(hù)財產(chǎn)與實施征收并不沖突，實施土地私有制的一些歐美國家在法律中也存在土地征收條款。順應(yīng)改革開放以來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，我國基于土地公有的“憲法秩序”逐步建立了規(guī)范化的土地征收制度，并以法律的形式固定下來?；凇稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā返确梢?guī)范，中央一方面賦予地方政府依法征地的權(quán)力，另一方面又嚴(yán)格控制地方政府的權(quán)力使用空間，在下放權(quán)力的同時加強(qiáng)管控，在對地方政府賦權(quán)的同時，又強(qiáng)化對地方政府的權(quán)力行使的限制，實現(xiàn)了央地關(guān)系的相對平衡。

從治理效果來看，中央政府通過土地利用總體規(guī)劃、土地轉(zhuǎn)用審批管理、建設(shè)用地計劃指標(biāo)控制和占補(bǔ)平衡政策等措施，實現(xiàn)對全國建設(shè)用地規(guī)模增速的有效控制，國家保護(hù)耕地和有計劃地增加建設(shè)用地的目標(biāo)同時達(dá)到，兼顧土地非農(nóng)開發(fā)（服務(wù)于城鎮(zhèn)化與工業(yè)化）與耕地保護(hù)。在此過程中，國家與農(nóng)民的關(guān)系也達(dá)到了基本平衡。近年來，隨著國土部門衛(wèi)片執(zhí)法技術(shù)運用、土地督察加強(qiáng)和“大棚房”專項整治等工作的推進(jìn)，基層中的亂占耕地建房、未批先建和以租代征等土地違法違規(guī)行為逐步被控制，地方政府的行為也逐步走向規(guī)范化。從農(nóng)民的角度來看，隨著征地制度的完善，被征地農(nóng)民的權(quán)益受保護(hù)程度逐步提升，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高，征地程序走向規(guī)范，其結(jié)果是因征地引發(fā)的大規(guī)模惡性沖突事件減少。中央與地方權(quán)力關(guān)系調(diào)整的第二重后果是，在土地征收過程中實現(xiàn)了公權(quán)力行使與公民財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的平衡，國家與農(nóng)民的關(guān)系得到改善。

其次是“增減掛鉤”政策。計劃指標(biāo)內(nèi)的土地征地和“增減掛鉤”政策都讓地方政府有機(jī)會擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，這兩項權(quán)力對于地方政府的激勵是一樣的。差別在于，在這兩項制度的實施過程中，中央政府對于地方政府的控制力度不同。在規(guī)范化的征地制度下，地方政府的征地權(quán)力被嚴(yán)格鎖定在中央政府編制的“制度籠子”中，地方政府在經(jīng)過嚴(yán)格審批，保障農(nóng)民利益和嚴(yán)格履行法定程序責(zé)任的前提下，才能行使征地權(quán)力。對比來看，“增減掛鉤”屬于國土部門的政策，中央政府對于該實施政策提出了“依法、自愿、有償、規(guī)范”等原則性規(guī)定，包括在項目實施過程中要“尊重群眾意愿，維護(hù)集體和農(nóng)戶土地合法權(quán)益”，在利益分配方面要求“建新地塊實行有償供地所得收益，要用于項目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并按照城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求，優(yōu)先用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件”。?這些原則性規(guī)定缺乏具體的操作標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，譬如農(nóng)民退出宅基地后獲得何種補(bǔ)償，以及政府如何對農(nóng)民進(jìn)行安置等，都缺乏政策上的強(qiáng)制性規(guī)定。相對模糊的政策規(guī)定給予地方政府巨大的權(quán)力行使空間。與征地制度相比，地方政府實施“增減掛鉤”時缺乏法定程序和明確的針對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更容易引發(fā)地方政府濫用權(quán)力，農(nóng)民的權(quán)益很難得到保障?！霸鰷p掛鉤”政策在實踐中容易走向“異化”和失控，結(jié)果是擴(kuò)大政策范圍，并損害農(nóng)民利益。

對于上述兩項制度的實踐邏輯，可通過表1對比呈現(xiàn)。

以上兩項土地制度實踐表明，合理的央地關(guān)系在于，中央政府在下放一部分權(quán)力的同時，強(qiáng)化對權(quán)力的管制和規(guī)范，在賦予地方政府某種權(quán)力行使空間的同時，要同步規(guī)范地方政府的行為，在給予地方政府某種激勵的同時，需要強(qiáng)化對地方政府職責(zé)履行的考核和督查。合理有序的央地關(guān)系既不是單向的權(quán)力下放，也不是單向的權(quán)力上收，而是權(quán)力下放與權(quán)力上收同時發(fā)生的雙向過程。征地制度的演變過程符合上述邏輯，征地權(quán)力分配走向了央地平衡?！霸鰷p掛鉤”政策在實施過程中由于對地方放權(quán)后缺乏約束，造成權(quán)力的不規(guī)范使用和國家與農(nóng)民之間的關(guān)系失衡，引發(fā)基層矛盾并最終致使政策實踐停滯。比較兩項土地制度實踐可以看出，權(quán)力分散形態(tài)或權(quán)力集中形態(tài)都不構(gòu)成衡量治理效果的抽象標(biāo)準(zhǔn)，制度的好壞需要放到實踐中去考察。

四、央地關(guān)系的實踐性平衡機(jī)制

央地關(guān)系是動態(tài)而復(fù)雜的，中央選擇對地方下放權(quán)力還是上收權(quán)力取決于治理目標(biāo)本身。正如一些研究觀察到的，改革開放后，政府將公有土地制度改造成為重要的宏觀調(diào)控工具，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力時，中央政府會適當(dāng)擴(kuò)大建設(shè)用地計劃指標(biāo)下達(dá)數(shù)量，賦予地方政府更大的發(fā)展空間，刺激社會投資，帶動經(jīng)濟(jì)增長；反之則會減少土地供應(yīng)，壓縮“地根”，抑制經(jīng)濟(jì)過熱。在此過程中，國家鼓勵地方政府進(jìn)行土地管理制度創(chuàng)新，為了緩解土地資源緊張局面，中央將一些地區(qū)探索實施的農(nóng)村宅基地復(fù)墾做法上升為“增減掛鉤”政策。當(dāng)?shù)鼗鶎咏柚贫取皠?chuàng)新”而出現(xiàn)大范圍違反政策的行為時，中央政府則會啟動集中整治和相關(guān)督查工作，將地方政府的做法拉回政策框架內(nèi)。權(quán)力下放既能激發(fā)地方政府的積極性，也有可能帶來基層的亂作為，因此，中央政府需要具備對下控制和權(quán)力再上收的能力。央地關(guān)系正是通過“放了可能會亂”，“亂了有能力收”，“收了有可能管死”，“管死之后再放活”的不斷調(diào)整優(yōu)化而達(dá)到動態(tài)平衡。通過權(quán)力動態(tài)調(diào)整所建立起來的央地關(guān)系是一種服務(wù)于治理能力提升的相對平衡狀態(tài)，其背后存在若干促進(jìn)關(guān)系平衡的機(jī)制和規(guī)則。

表1：征地制度與“增減掛鉤”實踐邏輯對比

（一）三層互動與央地關(guān)系平衡機(jī)制

對央地關(guān)系的分析通常被劃為政府治理體系內(nèi)部層級議題，聚焦于府際關(guān)系運作與權(quán)力配置等問題。實際上，“權(quán)為民用”，國家治理中的權(quán)力運行還受到被治理對象的影響。以土地征收為例，在征地實施的過程中，農(nóng)民的地權(quán)意識及其組織化程度，影響征地難度和地方政府的權(quán)力行使，進(jìn)而會塑造當(dāng)?shù)氐恼紊鐣刃颉Ｒ灾槿堑貐^(qū)為例，該地區(qū)的村莊具有濃厚的家族文化傳統(tǒng)，農(nóng)民的自我組織動員能力較強(qiáng)，面對政府征地時，該地區(qū)的農(nóng)民容易以群體形式與政府談判，甚至出現(xiàn)群體沖突。地方政府行使權(quán)力既要對上級政府負(fù)責(zé)，也要回應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳鐣枨螅胤秸幱趪遗c農(nóng)民的雙重關(guān)系之中。與之相關(guān)，地方政府從中央政府獲得授權(quán)后，行使權(quán)力并引發(fā)社會后果，這些社會后果通過各種方式反饋到中央政府，進(jìn)而會影響中央政府的決策。群眾是否滿意是衡量治理效果的基本標(biāo)準(zhǔn)，社會反饋構(gòu)成影響央地關(guān)系的重要變量。對央地關(guān)系的認(rèn)識不能僅限于中央與地方兩方本身，還需要從被治理對象的角度分析央地關(guān)系變化過程。

前文所分析的兩項土地制度都牽涉農(nóng)民的切身財產(chǎn)利益，無論是土地征收還是“增減掛鉤”政策下的宅基地收回，都需要被相關(guān)農(nóng)民接受。政府依法行使土地征收權(quán)力具有一定的強(qiáng)制性。從維護(hù)社會穩(wěn)定的角度來看，地方政府獲得法律上的授權(quán)還不夠，地方政府行使權(quán)力時還必須得到農(nóng)民的認(rèn)同，否則有可能引發(fā)大范圍的社會沖突。農(nóng)民認(rèn)同政府權(quán)力的根本條件是自身合法權(quán)益被承認(rèn)。改革開放以來，中國高速發(fā)展帶動大范圍的土地征收，形成數(shù)以千萬計的“失地”農(nóng)民，卻未引發(fā)危害社會穩(wěn)定的大范圍劇烈沖突，這與我國征地制度不斷調(diào)整、改革和完善有關(guān)。國家加強(qiáng)立法和修改征地制度，在很大程度上是要約束地方政府行為，實現(xiàn)權(quán)力下放與權(quán)力管控的平衡。在此過程中，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，征地程序越來越規(guī)范，最終實現(xiàn)對農(nóng)民權(quán)益的有效保障。征地沖突減少和社會穩(wěn)定是地方政府繼續(xù)行使征地權(quán)的前提，這為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了條件。而土地“增減掛鉤”政策沒有實現(xiàn)這一點，即國家與農(nóng)民關(guān)系沒有達(dá)成相對平衡，地方政府利用政策縫隙來擴(kuò)大權(quán)力行使范圍，造成農(nóng)民利益被侵害，負(fù)面結(jié)果自上而下地反饋出來，引發(fā)中央對政策的收緊，“增減掛鉤”政策受到極大的限制。兩項土地制度實踐表明，央地關(guān)系需要將國家與農(nóng)民之間的關(guān)系結(jié)合在一起來理解。中央政府依靠地方政府完成治理任務(wù)的本質(zhì)是要實現(xiàn)社會利益，群眾反映成為中央政府決策的重要信號指示，國家與農(nóng)民關(guān)系平衡既構(gòu)成央地關(guān)系調(diào)整的目標(biāo)，也構(gòu)成央地關(guān)系調(diào)整的手段，中央政府、地方政府與農(nóng)民的三層互動構(gòu)成了維系央地關(guān)系平衡的關(guān)鍵機(jī)制。

（二）政策疊加與央地關(guān)系調(diào)節(jié)機(jī)制

央地關(guān)系的相對平衡源于權(quán)力下放與權(quán)力上收的動態(tài)調(diào)整。改革開放以來，中央通過“選擇性放權(quán)”與“選擇性集權(quán)”?的策略推動了漸進(jìn)式的社會轉(zhuǎn)型。20 世紀(jì)80 年代通過“放權(quán)讓利”改革，在中央與地方之間建立了分級財政包干制度，地方政府獲得財政收入的剩余索取權(quán)，極大地激發(fā)出地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。財政包干制造成地方財力強(qiáng)而國家財力弱的后果，為了扭轉(zhuǎn)這一局面，90 年代初期國家開始推行分稅制改革。分稅制改革是要加強(qiáng)中央財力，不是要扼殺地方發(fā)展的空間。因此，實施分稅制之后，中央又將土地開發(fā)權(quán)力下放，完善國有建設(shè)用地出讓制度，關(guān)閉集體土地入市大門，由地方政府壟斷建設(shè)用地一級市場，大頭留在地方的土地出讓收益成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源?。由地方政府控制的土地收儲出讓制度，實際上構(gòu)成一種以“經(jīng)營土地”和“經(jīng)營城市”為內(nèi)容的新型財政包干制度。分稅制強(qiáng)化中央政府在財政上的統(tǒng)籌權(quán)力，表面上看，這改變了之前的以“稅種劃分”為內(nèi)容的財政包干制，但是地方政府相對獨立的財權(quán)并未完全被取消，其中關(guān)鍵一點是土地權(quán)力下放讓地方政府獲得了對土地增值收益的控制。也就是說，分稅制后的中央政府財權(quán)集中和以土地開發(fā)為手段的財權(quán)下放是并行的。

在同一事務(wù)上，中央能夠做到對地方上收一部分權(quán)力的同時又下放一部分權(quán)力，原因是國家權(quán)力不是實體性的，每一“束”權(quán)力本身可以被分割。以土地征收制度為例，它既包括《憲法》賦予的權(quán)力，也包括政府的行政審批權(quán)，還包括《民法》《物權(quán)法》的內(nèi)容。政府實施土地征收要符合《憲法》《土地管理法》和《物權(quán)法》等法律規(guī)定。權(quán)力可被視作政府從事治理活動的行為空間，“法無授權(quán)不可為”，是指政府要在各項規(guī)范編制而成的制度網(wǎng)絡(luò)中行使權(quán)力。

既然權(quán)力不是單一實體化的，那么中央針對地方的權(quán)力調(diào)整，就不是權(quán)力的“全有”或“全無”，而是為了尋求接近最優(yōu)治理效果的適度權(quán)力配置狀態(tài)。地方政府在復(fù)雜的制度網(wǎng)絡(luò)中開展治理活動，每一項約束條件變化都會深刻地改變權(quán)力行使空間及其效能。因此，中央針對地方的權(quán)力調(diào)整，很多時候只需要局部改變某些制度規(guī)范即可。以建設(shè)用地管理為例，國家是否允許在集體土地上建設(shè)商品房出售，會對整個土地制度、土地財政和城鎮(zhèn)化模式發(fā)生根本性影響。中央通過政策文件、會議精神、領(lǐng)導(dǎo)人講話等方式改變權(quán)力運行的具體條件，輔以局部試點試驗后再進(jìn)行全面推廣的政策創(chuàng)新做法極大地降低了政策調(diào)整的系統(tǒng)性風(fēng)險，緩和了央地關(guān)系調(diào)整可能帶來的震蕩?！爸未髧襞胄□r”，這種局部的政策調(diào)整做法如同不斷地添加“佐料”，在保持央地關(guān)系總體穩(wěn)定的前提下優(yōu)化權(quán)力配置，實現(xiàn)改革與穩(wěn)定的兼顧。因此，央地關(guān)系調(diào)整很少發(fā)生在“體制”層面，大多數(shù)時候表現(xiàn)為“機(jī)制”層面和具體領(lǐng)域中的微調(diào)。在日常治理中，央地關(guān)系正是以這種政策疊加的方式逐步走向完善。

（三）政治統(tǒng)攝行政與央地關(guān)系維系機(jī)制

聯(lián)邦體制的典型特征是中央與地方屬于相對獨立的政治實體，聯(lián)邦體制下的中央政府與地方政府存在較大的博弈空間。與之不同，我國的中央與地方屬于上下級之間的隸屬關(guān)系，央地關(guān)系的調(diào)整是以強(qiáng)化中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為前提的。在我國統(tǒng)一的體制下，中央政府與地方政府不僅存在事權(quán)劃分上的差別，還存在政治與行政的分別，前者屬于中央與地方在“量”的層面上的差異，后者則屬于“質(zhì)”的區(qū)別。央地關(guān)系調(diào)整遵循政治統(tǒng)攝行政的基本原則。

在央地互動中，政治統(tǒng)攝行政體現(xiàn)在三個層面。一是權(quán)力來源于中央。在整個國家治理體系中，中央政府確定整體發(fā)展方向，地方政府承擔(dān)政策執(zhí)行任務(wù)，中央向地方下放權(quán)力“是保證中央政權(quán)穩(wěn)定前提下獲得長期利益最大化的策略性手段”?。二是中央政府目標(biāo)統(tǒng)攝地方政府目標(biāo)。中央做出整體發(fā)展規(guī)劃，將整體性的戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為各類治理指標(biāo)，層層分解到地方，再輔以考核、督查、獎勵和問責(zé)等制度，確保地方治理服從國家大政方針。三是增進(jìn)人民福祉是國家治理的根本。衡量政治責(zé)任的基本標(biāo)準(zhǔn)是國家治理與人民利益實現(xiàn)的統(tǒng)一。地方政府行使權(quán)力必須要符合“執(zhí)政為民”的政治理念。以土地管理為例，地方政府按照法定程序行使征地權(quán)，當(dāng)其很好地解決被征地農(nóng)民的補(bǔ)償和后續(xù)生計問題時，就實現(xiàn)了地方工作與中央目標(biāo)的統(tǒng)一。反之，有些地方政府為了增加財政收入，擴(kuò)大化地利用“增減掛鉤”政策，強(qiáng)行拆除農(nóng)民房屋，違背政策初衷，造成農(nóng)民利益受損和社會大范圍的不穩(wěn)定，就會被中央政府問責(zé)。國家治理的最終目的是為人民服務(wù)，這是確保央地關(guān)系變動而不紊亂的根本。農(nóng)民權(quán)益的實現(xiàn)構(gòu)成地方政府行使權(quán)力的目標(biāo)所指，加入國家與農(nóng)民關(guān)系的維度之后，更容易理解央地互動的復(fù)雜邏輯。

五、央地關(guān)系再認(rèn)識

前文結(jié)合兩項土地制度實踐來分析央地關(guān)系這組政治學(xué)命題。從中可以看出，中央與地方之間的關(guān)系是通過實踐活動而走向“相對”平衡，而非被抽象的制度預(yù)先規(guī)定好。正如黃宗智所指出的，制度表達(dá)與實際行動存在一定的差異，即“說的”與“做的”有所不同?，理想化的央地關(guān)系存在于制度表達(dá)和理論分析中。實踐性的央地關(guān)系具有實用性、即時性，以及具體問題具體解決等特征。然而，這并不是說這種實踐性的央地關(guān)系就沒有規(guī)律可循。中央具有調(diào)整和糾偏的能力，這本身就構(gòu)成我國央地關(guān)系的最根本的“制度性”特征。盡管這一“制度性”很多時候不是通過“制度”文本而是通過“政治語言”的形式表達(dá)出來的。

從土地管理過程來看，保護(hù)農(nóng)民和社會利益，構(gòu)成央地關(guān)系實踐的基本維度。本文的分析不局限于中央與地方權(quán)力博弈本身，而是加入了社會維度，展示推動央地平衡的另外一個變量（實現(xiàn)人民利益），豐富了對央地關(guān)系實踐的復(fù)雜性認(rèn)識。我國屬于發(fā)展中國家，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)正在推進(jìn)，社會轉(zhuǎn)型沒有完成，權(quán)力不斷調(diào)整構(gòu)成央地關(guān)系的實際形態(tài)。跳出抽象制度并回到實踐來看，可得到關(guān)于我國央地關(guān)系的如下認(rèn)識。

（一）放權(quán)的底線

與聯(lián)邦制下的分權(quán)體制相比，我國保持中央權(quán)力集中，在制定和執(zhí)行國家長期規(guī)劃，應(yīng)對緊急突發(fā)事件和廣泛動員群眾方面，具有顯著的“體制優(yōu)勢”。另一方面，我國內(nèi)部不同地區(qū)間存在巨大的發(fā)展差異，國家治理任務(wù)十分復(fù)雜，下放權(quán)力是實現(xiàn)有效治理的必要條件。我國的央地關(guān)系具有很強(qiáng)的實用主義特征，即在錨定政治統(tǒng)一的前提下，中央對地方該放權(quán)則下放權(quán)力，對地方該上收權(quán)力則上收。在具體工作中，地方政府的靈活自主性與“地方主義”往往只存在“一步之遙”。從性質(zhì)和后果來看，二者存在著本質(zhì)差別。王紹光從事權(quán)配置的角度定義分權(quán)的底線，即“如果應(yīng)該由中央政府行使的權(quán)力相當(dāng)一部分落到了地方政府手中，就是跌出了分權(quán)的底線”?，這會帶來治理上的負(fù)面后果。地方分權(quán)還存在另外一個限度，即不能損害中央的權(quán)威。防止出現(xiàn)“地方主義”是中央放權(quán)的另外一條底線。歷史經(jīng)驗表明，當(dāng)?shù)胤綑?quán)力過大，存在權(quán)力濫用行為時，中央一般采取微調(diào)手段，局部上收權(quán)力。如果地方權(quán)力進(jìn)一步失控，演變?yōu)椤暗胤街髁x”甚至出現(xiàn)“山頭主義”時，中央則往往采取政治層面的處置措施。

（二）央地關(guān)系的可預(yù)期性

《憲法》就中央與地方之間的關(guān)系作出了原則性的規(guī)定。有效的國家治理依賴于“令行禁止”。從地方政府的角度來看，獲得中央政府的授權(quán)之后，只有當(dāng)自上而下的激勵措施與監(jiān)督制度明確而穩(wěn)定時，地方政府才會形成長遠(yuǎn)預(yù)期；反之，則會造成地方政府缺乏目標(biāo)規(guī)劃且行為不穩(wěn)定。我國的央地關(guān)系具備可預(yù)期性。地方對于中央的預(yù)期來自兩個方面。首先是地方政府具備明確的合法行為空間。以征地為例，地方政府依法征收土地，在特定條件下可強(qiáng)制行使權(quán)力，如司法強(qiáng)制拆遷。其次是政治上的預(yù)期。任何制度都不可能完備，在政策明確規(guī)定之外的一些領(lǐng)域，地方政府具備一定的“裁量權(quán)”。地方政府開展治理創(chuàng)新活動，前提是維護(hù)中央政府的權(quán)威，而不是利用政策縫隙來逃避中央政府的管控。中央政府鼓勵地方政府進(jìn)行治理創(chuàng)新。創(chuàng)新難免會出錯。錯誤可分為兩類，一是地方政府有意為之的錯誤，即目標(biāo)和動機(jī)存在問題；二是任何創(chuàng)新性行為本身必然蘊(yùn)含的風(fēng)險所造成的失誤。前者需通過加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)管來解決，針對后者則需建立容錯糾錯機(jī)制，鼓勵基層干部敢擔(dān)當(dāng)和有作為?。對于中央政府的穩(wěn)定預(yù)期減少了地方政府的投機(jī)行為，確保了央地關(guān)系以合作為主。

（三）央地關(guān)系的規(guī)范化路徑

對比聯(lián)邦制下央地關(guān)系的法定化形態(tài)來看，我國“多以文件形式處理政府間關(guān)系，缺乏必要的法律權(quán)威和約束”?，制度化程度較弱。這一形態(tài)的央地關(guān)系既存在容易調(diào)整的優(yōu)點，也存在一些弊端，如容易受個人意志影響，加劇地方政府采取策略行為等。我國的央地關(guān)系調(diào)整不可能照搬聯(lián)邦制模式，需堅持“道路自信”和“制度自信”，在保持政治體制穩(wěn)定的前提下推進(jìn)央地關(guān)系走向規(guī)范化。實踐中可從三個方面著手。首先是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。一些研究指出，認(rèn)識央地關(guān)系需要突破“純國家視角”和引入“黨政關(guān)系”視角，“中國央地關(guān)系變遷不是所謂單一制還是聯(lián)邦制的回旋，也不是所謂‘集權(quán)-分權(quán)’的簡單交替，而是在單一制中央集權(quán)的制度基礎(chǔ)上，由執(zhí)政黨根據(jù)改革開放的實際需要而進(jìn)行的動態(tài)權(quán)力配比?！?強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)是完善央地關(guān)系的基礎(chǔ)。二是科學(xué)決策。中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)很多時候是通過下達(dá)政策任務(wù)實現(xiàn)的。政策制定向社會開放，提高決策的公共化程度，降低官員個人因素的影響。三是提升政府回應(yīng)能力，優(yōu)化政府考核方式，激勵地方政府積極回應(yīng)當(dāng)?shù)厝罕姷睦嬖V求。

（四）央地關(guān)系實踐中的社會參與

前文對兩項土地制度實踐的分析表明，我國的央地關(guān)系運行并非封閉在政府層級內(nèi)部，央地關(guān)系運作背后包含了實質(zhì)目標(biāo)訴求。央地關(guān)系嵌套在國家與農(nóng)民的關(guān)系當(dāng)中。我國的央地關(guān)系調(diào)整不僅不脫離社會，而且是以回應(yīng)廣大人民群眾的利益訴求為根本出發(fā)點。國家治理離不開對群眾的動員，任何一項政策獲得廣泛支持的前提是符合群眾的利益訴求。從中央政府、地方政府與農(nóng)民之間的三層關(guān)系來看，地方政府積極地回應(yīng)群眾訴求便是對中央政府負(fù)責(zé)，中央政府的政治目標(biāo)與群眾利益一體同源。反過來，當(dāng)?shù)胤秸趾r(nóng)民利益而引發(fā)社會反彈時，中央政府就會采取針對性措施來約束地方政府。農(nóng)民參與國家治理以及將維護(hù)群眾利益當(dāng)做治理出發(fā)點，是影響央地關(guān)系的關(guān)鍵因素。

（五）央地關(guān)系的階段性

央地關(guān)系調(diào)整與國家治理目標(biāo)變化相契合，不同時期社會主要矛盾不同，央地關(guān)系隨著國家治理任務(wù)的變化而做出調(diào)整。改革開放后，我國面臨著社會“放活”問題，國家圍繞著“放權(quán)讓利”來調(diào)整央地關(guān)系。20 世紀(jì)90 年代中后期，為了加強(qiáng)中央權(quán)威，中央通過金融、稅收、國土方面的改革來提高權(quán)力集中度。黨的十八大之后，從嚴(yán)治黨推動各級用權(quán)進(jìn)一步走向規(guī)范化，中央在此基礎(chǔ)上探索激勵地方積極性的政策措施。當(dāng)前，我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，國家治理既要保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，又要促進(jìn)社會公平。從這一點出發(fā)，下一步調(diào)整央地關(guān)系的重點是改變過去以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長為單一指標(biāo)的考核方式，建立與全面提升社會治理水平相匹配的考核激勵手段。這是當(dāng)前調(diào)整央地關(guān)系需要解決的重要問題。

注釋：

①《毛澤東文集》第7 卷，北京：人民出版社1999 年版，第31頁。

②王紹光：《學(xué)習(xí)機(jī)制與適應(yīng)能力：中國農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》，載《中國社會科學(xué)》2008年第6期。

③楊光斌：《我國現(xiàn)行中央-地方關(guān)系下的社會公正問題與治理》，載《社會科學(xué)研究》2007年第3期。

④鄭永年：《中國的“行為聯(lián)邦制”：中央-地方關(guān)系的變革與動力》，北京：東方出版社2013年版，第4頁。

⑤童之偉：《論有中國特色的民主集中單一制》，載《江蘇社會科學(xué)》1997年第5期。

⑥張軍：《為增長而競爭：中國增長的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海人民出版社2007年版。

⑦王紹光：《國家在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的作用》，載《戰(zhàn)略與管理》1994年第2期。

⑧徐晨光、王海峰：《中央與地方關(guān)系視閾下地方政府治理模式重塑的政治邏輯》，載《政治學(xué)研究》2013 年第4期。

⑨鄭永年：《中國的“行為聯(lián)邦制”：中央-地方關(guān)系的變革與動力》，第299—324頁。

⑩姜大明：《平穩(wěn)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革》，載《人民日報》2015年1月11日，第2版。

?周飛舟：《大興土木：土地財政與地方政府行為》，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2010年第3期。

?有研究者從農(nóng)民、地方政府和國家互動關(guān)系的角度分析征地制度，指出“土地征用政策的變遷本身是農(nóng)民、地方與國家之間關(guān)系的一個互動過程……其過程就是國家、地方政府以及農(nóng)民之間利益關(guān)系進(jìn)行重新界定和相互妥協(xié)”。該研究認(rèn)為，“地方政府征地權(quán)的濫用……是中央、地方與農(nóng)民在土地征用過程中的權(quán)利分配和制衡關(guān)系不明確或缺乏有效性造成的后果?！壁w德余：《土地征用過程中農(nóng)民、地方政府與國家的關(guān)系互動》，載《社會學(xué)研究》2009年第2期。

?豐雷、孔維東，《2003 年以來中國土地政策參與宏觀調(diào)控的實踐——特點、效果以及存在問題的經(jīng)驗總結(jié)》，載《中國土地科學(xué)》2009年第10期，第10頁。

?劉守英、周飛舟、邵挺：《土地制度改革與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式》，北京：中國發(fā)展出版社2012年版。

?賀雪峰：《國家與農(nóng)民關(guān)系的三層分析——以農(nóng)民上訪為問題意識之來源》，載《天津社會科學(xué)》2011 年第4期。

?劉吉瑞：《論行政性分權(quán)和經(jīng)濟(jì)性分權(quán)》，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》1988年第3期。

?桂華、賀雪峰：《宅基地管理與物權(quán)法的適用限度》，載《法學(xué)研究》2014年第4期。

?2005 年國土資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》，2013年將“增減掛鉤”試點范圍擴(kuò)大到全國29 個省、市、自治區(qū)。

?一些地區(qū)實施“增減掛鉤”項目，收回農(nóng)民宅基地（注銷宅基地使用證）并將其復(fù)墾后，將新增耕地?zé)o償發(fā)包給農(nóng)民，相當(dāng)于農(nóng)民用宅基地置換耕地，同樣存在著價值差額。

?郭亮：《土地征收中的“行政包干制”及其后果》，載《政治學(xué)研究》2015年第1期。

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?2018 年中共中央辦公廳提出：“建立健全容錯糾錯機(jī)制，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯誤，把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把尚無明確限制的探索性試驗中的失誤錯誤，同明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來?！薄吨泄仓醒朕k公廳印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見〉》，載《中國民政》2018年第10期。

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