賈連強(qiáng)，耿輝，段勇

濱州醫(yī)學(xué)院附屬醫(yī)院招標(biāo)管理辦公室，山東濱州 256603

公立醫(yī)院是我國(guó)醫(yī)療服務(wù)體系的主體，近年來(lái)特別是黨的十八大以來(lái)，公立醫(yī)院改革發(fā)展作為深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重要內(nèi)容，取得重大階段性成效，為持續(xù)改善基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)公平性可及性、防控新冠肺炎等重大疫情、保障人民群眾生命安全和身體健康發(fā)揮了重要作用[1]。為推動(dòng)公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展，更好滿足人民日益增長(zhǎng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求，醫(yī)院每年都需要花費(fèi)大量資金在采購(gòu)醫(yī)療設(shè)備、藥品、辦公物資等內(nèi)容上。招標(biāo)采購(gòu)過程中涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)招標(biāo)環(huán)節(jié)者存在諸多影響醫(yī)院招標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)因素，并且一些風(fēng)險(xiǎn)因素會(huì)伴隨著整個(gè)招標(biāo)過程，風(fēng)險(xiǎn)如果不能及時(shí)被發(fā)現(xiàn)，不僅會(huì)直接影響招標(biāo)工作的質(zhì)量及結(jié)果，還有可能會(huì)對(duì)項(xiàng)目后期進(jìn)展造成不可逆轉(zhuǎn)且無(wú)法補(bǔ)救的重要影響[2]，導(dǎo)致招標(biāo)項(xiàng)目嚴(yán)重偏離預(yù)期目的。因此加強(qiáng)公立醫(yī)院招標(biāo)管理，不但有益于提高招標(biāo)工作質(zhì)量，而且對(duì)醫(yī)院節(jié)省資金和風(fēng)險(xiǎn)控制具有重要意義。

1 當(dāng)前公立醫(yī)院招標(biāo)采購(gòu)管理存在的風(fēng)險(xiǎn)分析

醫(yī)院采購(gòu)預(yù)算以醫(yī)院戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃為依據(jù)，以保障醫(yī)院正常運(yùn)行，滿足醫(yī)院發(fā)展要求為基礎(chǔ)。每年醫(yī)院都會(huì)花費(fèi)大量資金用于招標(biāo)采購(gòu)工作，主要采購(gòu)工作包括醫(yī)療器械、醫(yī)用耗材、基建工程、信息化建設(shè)、后勤服務(wù)等，招標(biāo)工作貫穿預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)控、調(diào)整等環(huán)節(jié)。在公立醫(yī)院招標(biāo)過程中，還存在一些問題：

1.1 招標(biāo)制度不完善

招標(biāo)采購(gòu)工作應(yīng)當(dāng)落實(shí)執(zhí)行完善的招標(biāo)管理制度和嚴(yán)格的工作流程，但部分醫(yī)院對(duì)招標(biāo)管理重視不足，沒有針對(duì)醫(yī)院招標(biāo)的特殊性，制定完善的招標(biāo)管理制度，僅僅參考相關(guān)的法律政策制定簡(jiǎn)單的條文，而且沒有根據(jù)實(shí)時(shí)的招標(biāo)政策及時(shí)更新醫(yī)院的招標(biāo)制度，對(duì)招標(biāo)工作沒有明確的指引，易導(dǎo)致招標(biāo)工作混亂。對(duì)招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目缺乏嚴(yán)格有效的控制，易使招標(biāo)過程形式化，降低了招標(biāo)采購(gòu)的工作質(zhì)量及效率[3]，沒有發(fā)揮招標(biāo)的重要作用，甚至滋生腐敗、違規(guī)操作等問題。

1.2 招標(biāo)流程不規(guī)范

招標(biāo)采購(gòu)工作在實(shí)施的過程中，包括項(xiàng)目立項(xiàng)、論證、招標(biāo)、合同簽署等相關(guān)的過程。在這些過程中，需要多部門配合完成，各部門存在招標(biāo)工作分工不明確、協(xié)調(diào)溝通不順暢，出現(xiàn)問題時(shí)各部門相互推諉，致使招標(biāo)工作無(wú)法正常進(jìn)行，嚴(yán)重影響了招標(biāo)的質(zhì)量及效率[4]。職能部門在制定采購(gòu)需求時(shí)，前期市場(chǎng)考察不充分，招標(biāo)管理人員掌握信息不全面，招標(biāo)文件表達(dá)模糊或采購(gòu)參數(shù)具有傾向性，導(dǎo)致質(zhì)疑投訴而影響招標(biāo)效率，有時(shí)職能部門前期未與使用科室充分溝通，致使招標(biāo)參數(shù)不能滿足使用科室的使用要求，導(dǎo)致項(xiàng)目流標(biāo)，不得不重新組織論證，不僅影響工作效率而且還影響醫(yī)院的健康發(fā)展。招標(biāo)流程不規(guī)范，還會(huì)造成有些投標(biāo)單位尋找漏洞采用不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段，不僅導(dǎo)致招標(biāo)不能得到公平競(jìng)爭(zhēng)，而且醫(yī)院還可能錯(cuò)失最優(yōu)中標(biāo)單位。

1.3 采購(gòu)人對(duì)招標(biāo)過程風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足

招標(biāo)管理辦公室工作人員作為醫(yī)院招標(biāo)工作的重要參與者，負(fù)責(zé)醫(yī)院招標(biāo)的全部工作，招標(biāo)管理工作人員的專業(yè)素質(zhì)及能力對(duì)醫(yī)院招標(biāo)管理水平具有重要的影響。但是一般醫(yī)院主要注重醫(yī)療的發(fā)展，并沒有專門的招標(biāo)組織機(jī)構(gòu)，大多數(shù)的招標(biāo)工作由各職能部門負(fù)責(zé)，如醫(yī)院國(guó)有資產(chǎn)管理處負(fù)責(zé)醫(yī)院醫(yī)療器械及醫(yī)用耗材的采購(gòu)，基建處負(fù)責(zé)醫(yī)院基建工程項(xiàng)目的招標(biāo)，信息管理處負(fù)責(zé)醫(yī)院信息服務(wù)項(xiàng)目的招標(biāo)工作等，應(yīng)招未招項(xiàng)目時(shí)有發(fā)生[5]。各部門采購(gòu)人員采購(gòu)業(yè)務(wù)能力參差不齊，缺乏對(duì)招標(biāo)政策的認(rèn)識(shí)，且招標(biāo)采購(gòu)人員對(duì)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)及成本變化掌握不及時(shí)，導(dǎo)致招標(biāo)效率低下。另外，由于有的招標(biāo)采購(gòu)人員的綜合素養(yǎng)不高，在招標(biāo)采購(gòu)過程中出現(xiàn)貪污、排斥其他投標(biāo)人等違規(guī)行為，對(duì)醫(yī)院的發(fā)展產(chǎn)生極其嚴(yán)重的影響[6]。

1.4 招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)招標(biāo)過程行為不規(guī)范

招標(biāo)文件在招標(biāo)過程中是招標(biāo)的核心。在實(shí)際招標(biāo)工作中，醫(yī)院招標(biāo)會(huì)委托專業(yè)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件，由于代理公司工作人員的業(yè)務(wù)水平不一樣，其編制的招標(biāo)文件質(zhì)量參差不齊，有些代理公司工作人員沒有專業(yè)區(qū)分，無(wú)論設(shè)備采購(gòu)還是工程采購(gòu)在制作招標(biāo)文件時(shí)都套用固定的模板，并沒有根據(jù)項(xiàng)目的特殊性及時(shí)調(diào)整，往往會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)漏[7]。另外一些公司對(duì)政策變化掌握不及時(shí)，導(dǎo)致設(shè)立的供應(yīng)商資質(zhì)過寬或過窄，造成招標(biāo)文件有失公平性，引起質(zhì)疑，影響招標(biāo)工作的進(jìn)度。招標(biāo)代理公司負(fù)責(zé)主持開標(biāo)、評(píng)標(biāo)，對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)及標(biāo)書審查不嚴(yán)格，出現(xiàn)圍標(biāo)串標(biāo)等風(fēng)險(xiǎn)，一部分供應(yīng)商通過限制競(jìng)爭(zhēng)惡意排擠其他投標(biāo)單位，從而使某個(gè)供應(yīng)商從中獲利，給醫(yī)院帶來(lái)重大經(jīng)濟(jì)損失。

1.5 評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)不規(guī)范

評(píng)標(biāo)階段是招標(biāo)過程中的重要環(huán)節(jié)，評(píng)標(biāo)結(jié)果的好壞直接影響著招標(biāo)的質(zhì)量。根據(jù)《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》規(guī)定,項(xiàng)目招標(biāo)前由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)或招標(biāo)人組織成立評(píng)標(biāo)小組,評(píng)標(biāo)小組由院外專家及采購(gòu)人代表組成，院外專家由代理機(jī)構(gòu)通過政府采購(gòu)系統(tǒng)隨機(jī)抽取[7]?，F(xiàn)在評(píng)標(biāo)專家?guī)鞂＜胰藬?shù)少，存在抽取同一專家的頻率高，易發(fā)生評(píng)標(biāo)專家與供應(yīng)商私下串通，違背公平原則，影響中標(biāo)結(jié)果。采購(gòu)人代表由項(xiàng)目歸口職能部門項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或使用科室負(fù)責(zé)人組成，由于前期市場(chǎng)考察會(huì)與部分供應(yīng)商有所接觸，評(píng)標(biāo)過程容易有傾向性打分，影響招標(biāo)結(jié)果的公平公正。

2 公立醫(yī)院風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策研究

2.1 完善內(nèi)部控制制度

醫(yī)院應(yīng)在遵循各種招標(biāo)法律的基礎(chǔ)上，完善適合醫(yī)院自身的招標(biāo)管理制度。建立健全招標(biāo)組織結(jié)構(gòu)，明確各職能部門職責(zé)，見圖1。成立招標(biāo)委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)工作的集中統(tǒng)一監(jiān)管；并按照職能相互分離，相互制約的原則，落實(shí)招標(biāo)工作；并由招標(biāo)管理辦公室牽頭制定以招標(biāo)過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)問題為重點(diǎn)，開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，強(qiáng)化醫(yī)院內(nèi)部控制。建立明確的招標(biāo)崗位職責(zé)及工作要求，明確分工，制定招標(biāo)項(xiàng)目、公開招標(biāo)方式、進(jìn)口設(shè)備申請(qǐng)、招標(biāo)紀(jì)律等相關(guān)內(nèi)容，使醫(yī)院招標(biāo)采購(gòu)工作有章可循，減少在醫(yī)院招標(biāo)采購(gòu)過程的質(zhì)疑投訴，提高招標(biāo)效率及質(zhì)量[8]。項(xiàng)目預(yù)算歸口部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的立項(xiàng)、參數(shù)的編制及論證和合同的起草及審核，審計(jì)部門負(fù)責(zé)招標(biāo)全過程的監(jiān)督審計(jì)。

圖1 工作職能圖

2.2 強(qiáng)化招標(biāo)流程，規(guī)范招標(biāo)秩序

醫(yī)院應(yīng)根據(jù)招標(biāo)管理制度，制定高效的招標(biāo)管理流程。招標(biāo)采購(gòu)過程涉及多個(gè)部門共同完成，招標(biāo)過程中的任意一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都有可能影響招標(biāo)結(jié)果的質(zhì)量，因此規(guī)范招標(biāo)流程十分重要。本院招標(biāo)工作一般由財(cái)務(wù)處、職能部門、招標(biāo)管理辦公室、審計(jì)處等共同完成。其招標(biāo)流程見圖2。具體工作為財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)預(yù)算申報(bào)及下達(dá)，醫(yī)院各部門根據(jù)自己的發(fā)展需求，將各部門的計(jì)劃提報(bào)給財(cái)務(wù)處，財(cái)務(wù)處將各部門的預(yù)算進(jìn)行匯總，提報(bào)給醫(yī)院黨委會(huì)，通過后向上級(jí)財(cái)政部門申報(bào)，等預(yù)算批復(fù)后通知各預(yù)算歸口部門；預(yù)算歸口部門負(fù)責(zé)前期的市場(chǎng)考察及確定招標(biāo)需求，預(yù)算歸口部門應(yīng)加強(qiáng)前期調(diào)研論證，醫(yī)院各使用部門向相應(yīng)的預(yù)算歸口部門提交采購(gòu)申請(qǐng)，預(yù)算歸口部門應(yīng)對(duì)采購(gòu)需求進(jìn)行審核，明確項(xiàng)目的資金性質(zhì)，并與使用部門一同確定項(xiàng)目技術(shù)參數(shù)，滿足使用科室的要求；招標(biāo)管理辦公室按照招標(biāo)管理制度根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算形式及特點(diǎn)制定招標(biāo)方式，審核采購(gòu)需求及技術(shù)參數(shù)內(nèi)容，審核采購(gòu)需求是否符合相關(guān)政策條文；招標(biāo)管理辦公室根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)委托經(jīng)驗(yàn)豐富的代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件、發(fā)布招標(biāo)公告、組織實(shí)施采購(gòu)、接受項(xiàng)目的答疑、公示確認(rèn)結(jié)果等；招標(biāo)結(jié)果公示結(jié)束后由招標(biāo)管理辦公室向主要負(fù)責(zé)職能部門發(fā)送中標(biāo)通知書；主要負(fù)責(zé)職能部門按中標(biāo)通知書與中標(biāo)單位簽訂合同，并組織后續(xù)驗(yàn)收；審計(jì)處負(fù)責(zé)全流程監(jiān)督。工程服務(wù)類項(xiàng)目，預(yù)算歸口部門將招標(biāo)清單提報(bào)審計(jì)處，招標(biāo)前由審計(jì)處對(duì)招標(biāo)清單進(jìn)行審計(jì)，并確定招標(biāo)控制價(jià)。合同會(huì)簽結(jié)束后招標(biāo)管理辦公室負(fù)責(zé)合同備案[9]。各部門分工明確，遵循不相容崗位相互分離職責(zé)的原則，形成高效有序的內(nèi)控機(jī)制。

圖2 工作流程圖

2.3 加強(qiáng)招標(biāo)管理人才建設(shè)

招標(biāo)組織過程中，人是招標(biāo)過程的核心。招標(biāo)管理人員的決策直接決定著招標(biāo)效率及招標(biāo)質(zhì)量。因此加強(qiáng)招標(biāo)管理人員質(zhì)量建設(shè)，是滿足招標(biāo)各項(xiàng)需求的基礎(chǔ)。加強(qiáng)招標(biāo)管理人才建設(shè)首先完善醫(yī)院招標(biāo)管理人員專業(yè)結(jié)構(gòu)，醫(yī)院招標(biāo)涉及醫(yī)療設(shè)備、醫(yī)用耗材、工程建設(shè)、信息化技術(shù)服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域，每個(gè)領(lǐng)域?qū)I(yè)性及特殊性強(qiáng)，完善招標(biāo)人才結(jié)構(gòu)才能滿足各個(gè)專業(yè)的招標(biāo)需求。加強(qiáng)招標(biāo)管理人員建設(shè)包括兩個(gè)方面：①加強(qiáng)招標(biāo)管理人員的政治建設(shè)，時(shí)刻保持道德品質(zhì)堅(jiān)定，不越紅線，不違法亂紀(jì)；②加強(qiáng)招標(biāo)管理人員的專業(yè)水平，及時(shí)掌握各種招標(biāo)政策，邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)專業(yè)人士對(duì)醫(yī)院相關(guān)人員進(jìn)行招標(biāo)管理培訓(xùn)。定期對(duì)招標(biāo)管理人員進(jìn)行考核、監(jiān)督，提高招標(biāo)管理人員的自主學(xué)習(xí)性，提高招標(biāo)質(zhì)量與招標(biāo)效率，做好醫(yī)院招標(biāo)工作，為醫(yī)院選擇最優(yōu)的供應(yīng)單位[10]。

2.4 加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)代理公司的監(jiān)管

完善對(duì)代理公司的考核機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。招標(biāo)過程中，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在公平、公正的基礎(chǔ)上應(yīng)充分為醫(yī)院考慮。對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督包括加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)文件的審核，審核內(nèi)容包含招標(biāo)文件的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性，是否存在其他不合理?xiàng)l件限制或者排除潛在供應(yīng)商，是否滿足國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)或者其他標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)過程的監(jiān)督，抽取評(píng)標(biāo)專家是否規(guī)范，開評(píng)標(biāo)過程是否存在不當(dāng)言論；開拓招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)市場(chǎng)，引進(jìn)多家代理公司，使其良性競(jìng)爭(zhēng)，淘汰服務(wù)能力差、服務(wù)質(zhì)量不合格的招標(biāo)代理公司，完善質(zhì)量考核體系，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管[11]。根據(jù)項(xiàng)目的復(fù)雜程度制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，并制定相應(yīng)的質(zhì)量控制流程和實(shí)施方案，以服務(wù)水平和考核記錄為基礎(chǔ)，對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行量化評(píng)分。根據(jù)考核期內(nèi)的評(píng)分狀況，將考核不滿足要求的給與整改期限，整改后仍不滿足要求的不再合作，進(jìn)而提高招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平。

2.5 規(guī)范評(píng)標(biāo)過程，嚴(yán)肅評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)紀(jì)律

為保證評(píng)標(biāo)過程公平、公正，按照規(guī)定對(duì)評(píng)標(biāo)過程進(jìn)行全程錄音錄像。審計(jì)監(jiān)督人員全程“監(jiān)視”，對(duì)專家評(píng)標(biāo)過程中的不當(dāng)行為進(jìn)行提醒。整個(gè)評(píng)標(biāo)過程的錄音、錄像進(jìn)行保存，便于標(biāo)后查閱。選取招標(biāo)項(xiàng)目相關(guān)專業(yè)的評(píng)標(biāo)專家，并對(duì)評(píng)標(biāo)專家小組名單保密，統(tǒng)一資質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁尺度把握不一[12]。評(píng)標(biāo)過程中投標(biāo)文件出現(xiàn)歧義或不明確狀況時(shí)，交由評(píng)標(biāo)小組共同商議后，最后由評(píng)標(biāo)組長(zhǎng)決策，并將決策結(jié)果通知投標(biāo)單位簽字確認(rèn)，提高評(píng)標(biāo)效率減少投標(biāo)投訴。各評(píng)標(biāo)專家應(yīng)獨(dú)立評(píng)審，不能有傾向性言論，保證評(píng)標(biāo)過程公正公平。

3 效果分析

通過實(shí)施完善招標(biāo)管理制度，規(guī)范招標(biāo)流程，規(guī)范評(píng)標(biāo)過程等一系列招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)防控措施，不僅提高了招標(biāo)文件的科學(xué)性、合法性、完整性，而且加強(qiáng)了招標(biāo)采購(gòu)的公開透明度，極大地提高了本院招標(biāo)效率及招標(biāo)質(zhì)量。本院2021年完成政府采購(gòu)項(xiàng)目204項(xiàng)，涉及預(yù)算資金一億多元。通過風(fēng)險(xiǎn)防控大約節(jié)約政采資金13.68%，期間沒有發(fā)生投訴質(zhì)疑項(xiàng)目。工作情況見表1。

表1 本院2021年招標(biāo)采購(gòu)情況

4 結(jié)論

本研究根據(jù)作者所在醫(yī)院招標(biāo)過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行分析，并根據(jù)實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)提出相對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)策。由于醫(yī)院招標(biāo)工作專業(yè)性和特殊性都非常強(qiáng)，為保證醫(yī)院招標(biāo)過程的合法合規(guī)、科學(xué)有效、公正公平，公立醫(yī)院高度重視醫(yī)院招標(biāo)采購(gòu)管理工作。只有正確識(shí)別醫(yī)院招標(biāo)過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，才能根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)圍繞重點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控。隨著醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的改革，加強(qiáng)內(nèi)部控制管理制度，平均政府財(cái)政資金成為醫(yī)院快速健康發(fā)展的重要保障。本文研究存在一定的局限性及片面性。今后招標(biāo)工作將以問題為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變工作方法，提高創(chuàng)新管理方法，結(jié)合醫(yī)院招標(biāo)工作存在的問題，逐步完善招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，便利招標(biāo)過程更加合法合規(guī)、科學(xué)高效，為醫(yī)院穩(wěn)定發(fā)展提供保障，降低醫(yī)院采購(gòu)工程中的風(fēng)險(xiǎn)。