秦韶華

（南京財經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇南京，210023）

推行警管區(qū)制是中國近代警政制度的重大革新。20世紀(jì)30年代推行之初，即引起當(dāng)時警政當(dāng)局和警政研究者的興趣。近年來，已有學(xué)者從警察學(xué)、法學(xué)視角關(guān)注并挖掘警管區(qū)制的當(dāng)代價值，［1］但完整呈現(xiàn)警管區(qū)制在中國最初實踐的成果較少。江蘇是全國最早推行警管區(qū)制的省份，而無錫又是江蘇最早推行警管區(qū)制的地區(qū)之一。本文擬將這種警政制度在無錫的推行進(jìn)程及成效作一次個案分析。

一、 警管區(qū)制在江蘇率先推行

自清末建警以來，中國近代警察勤務(wù)一直采用守望制兼巡邏制，行之既久，弊端叢生，效率低下，成為警政不彰的重要原因。20世紀(jì)20年代，赴歐美留學(xué)或考察警政的人員歸國后，紛紛倡導(dǎo)實行更加靈活高效的警管區(qū)制。1928年10月，南京國民政府頒布《各級公安局編制大綱》首次規(guī)定了此制度，當(dāng)時警管區(qū)稱為“巡邏區(qū)”。［2］大綱仍主要倡導(dǎo)守望制，因此在頒行后幾年內(nèi)，警管區(qū)制并未在各地迅速推行。［3］

1934年7月，江蘇省政府委員會通過《警管區(qū)制實施計劃大綱》，在全國率先推行警管區(qū)制。同時，江蘇省民政廳擬訂了《警管區(qū)制說明書》，詳細(xì)地介紹警管區(qū)制的特點及具體實施方法，成為江蘇推行警管區(qū)制的指導(dǎo)書。［4］大綱公布后，江蘇決定先行舉辦警察訓(xùn)練所，培養(yǎng)警管區(qū)人才。1935年6月，警察訓(xùn)練所第一組學(xué)警訓(xùn)練期滿后，省民政廳決定將他們派赴昆山縣試行警管區(qū)制。昆山推行未及一年，成績大著，得到省廳及當(dāng)?shù)厝耸康恼J(rèn)可。［5］

1936年初，省民政廳廳長余井塘視察昆山警政后，決定擴(kuò)大警管區(qū)制試驗范圍。無錫因此成為繼鎮(zhèn)江、昆山之后，江蘇第三個試行警管區(qū)制的地區(qū)。

二、 “昆山模式”在無錫復(fù)制與阻力

1936年8月7日，江蘇省政府決定調(diào)無錫公安局局長陳育初任常熟公安局局長，調(diào)昆山公安局局長張達(dá)接任無錫公安局局長。［6］同時，省民政廳將警官學(xué)校警士班新畢業(yè)的184名學(xué)警調(diào)錫；昆山公安局第一、二、三科科長與督察長等皆隨同張達(dá)來錫，協(xié)同辦理警管區(qū)制。顯然，省民政廳擬在無錫復(fù)制昆山的成功模式。張達(dá)起初并不樂意離開初見成效的昆山，但在晉省請訓(xùn)后，遵省令到錫履新。

有了在昆山的成功實踐，張達(dá)對新的挑戰(zhàn)信心滿滿。到無錫之前，他已在《錫報》刊文自述辦理警管區(qū)制的概況及成效，大造輿論。［7］在張達(dá)的鼓吹下，無錫人對于新任局長以及警管區(qū)制充滿期待，認(rèn)為“警政將放異彩”。［8］

張達(dá)沒想到的是，一場因人員變動而起的風(fēng)波正暗中醞釀。根據(jù)省民政廳安排，184名學(xué)警到錫后，將調(diào)各分局原有一部分警士赴省受訓(xùn)。聽聞此訊，原有警士“惴惴不安”，擔(dān)心失業(yè)。時任公安局局長陳育初進(jìn)行了安撫，表示“其受訓(xùn)期內(nèi)之餉銀，仍得照原餉支給?！保?］安撫起到了短暫的效果，但沒有根本解決問題。

8月15日，張達(dá)正式到錫上任。根據(jù)省民政廳安排，無錫實行警管區(qū)制后，警官除保留3名外，其余一律變動，原有的督察長、督察員多晉省訓(xùn)練，原有的第一、二、三科科長及庶務(wù)、會計、收發(fā)等人皆追隨陳育初到常熟任職。可見，管理層大多去向較好，故變動較為平穩(wěn)，但對于一般警士，當(dāng)局未能妥善安置，結(jié)果釀成請愿風(fēng)潮。

1936年無錫縣公安局新任局長張達(dá)

17日晚，143名警士出于對丟掉飯碗的擔(dān)憂，突然集合赴無錫縣黨部請愿，與張達(dá)等人在街頭相遇。請愿警士表示“自愿一律退職”，但要求“每名發(fā)給恩餉三月”。突遇變故的張達(dá)手足無措，被人打傷。省民政廳派來的學(xué)警聞訊趕來，準(zhǔn)備彈壓，現(xiàn)場秩序大亂。面對風(fēng)潮，無錫縣長隴體要令保安隊維持治安大局，防止形勢惡化，一方面進(jìn)行安撫，保證“絕不會拋棄你們”。［10］此后，根據(jù)省民政廳明令，愿意晉省、調(diào)往他縣服務(wù)的警士最終確定為75名，其余警士一律遣散，并發(fā)給一個月的恩餉。［11］至此，一場因警管區(qū)制而起的風(fēng)波歸于平息。風(fēng)波過后，人事調(diào)整基本到位，無錫正式啟動警管區(qū)制。

三、 警管區(qū)制的初步實施

張達(dá)就任之初，因警力不足，決定先在城區(qū)推行警管區(qū)制，之后再推及農(nóng)村。［12］在其擬定的試辦警管區(qū)制三年計劃中，明確了“三步走”的實施方案。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)前，無錫剛好完成該計劃的第一步，即1937年6月前在城區(qū)實施警管區(qū)制。

作為新式的勤務(wù)制度，推行警管區(qū)制首先要處理好兩大關(guān)鍵問題：第一是警管區(qū)的劃分?！耙匀丝谥?dāng)?shù)量為經(jīng)，以地段之廣狹為緯”，［13］人口、地段等成為主要的考量因素，而這必然以精確的戶口統(tǒng)計、翔實的地形地貌調(diào)查等為前提。第二是合格警察的選用。一個警察全權(quán)負(fù)責(zé)處理警管區(qū)內(nèi)所有事務(wù)，這是警管區(qū)制的核心所在，必然對警察的素質(zhì)提出更高要求。圍繞上述兩大關(guān)鍵問題，張達(dá)積極推進(jìn)，較為順利地完成了第一步改進(jìn)計劃。

為確保戶口統(tǒng)計的效率和精確性，張達(dá)強(qiáng)化了警保聯(lián)系。經(jīng)過警察、保甲的密切協(xié)作，1937年2月初，調(diào)查戶口工作順利完成。為劃清地段，張達(dá)率領(lǐng)屬下騎自行車、駕船，攜帶地圖，四處勘察城區(qū)地形地貌及河道走勢。［14］他們很快發(fā)現(xiàn)，如果嚴(yán)格按照人口、地段等劃分，不可避免地與保甲體系沖突，容易導(dǎo)致系統(tǒng)凌亂?！熬湾佅虏恕?，在現(xiàn)有警保體系上“嫁接”警管區(qū)制成為唯一可行的路徑。1937年2月5日，縣警察局召開臨時會議，明確“劃分警管區(qū)須依據(jù)保甲編制”。［15］

辦理警管區(qū)制的人員主要由省廳警官學(xué)校警士班畢業(yè)的警官、學(xué)警，以及昆山縣調(diào)任的警官組成，他們知識層次較高、訓(xùn)練有素、實戰(zhàn)經(jīng)驗豐富。如省廳警士班畢業(yè)學(xué)員，為警官學(xué)校畢業(yè)；學(xué)警則均為初中畢業(yè)生或鄉(xiāng)村師范畢業(yè)生，學(xué)歷層次在當(dāng)時可以充任小學(xué)教師等更為光鮮的職業(yè)。［16］上述人員組成了無錫推行警管區(qū)制的主干力量。

在推行的過程中，人數(shù)不敷分配，張達(dá)只得從舊長警中遴選。最終，從47名警士中擇優(yōu)選錄學(xué)術(shù)、口試均合格者8人，連同公安局訓(xùn)練畢業(yè)的1名女警，一同補錄進(jìn)隊伍。［17］

對于其他舊有長警，張達(dá)實行裁警，裁撤未達(dá)要求的人員百余人，多數(shù)為收發(fā)、傳達(dá)及拘留所看役等雜差。裁撤之后，將餉銀加于現(xiàn)役長警，長警待遇隨之大幅提高。［18］警管區(qū)警士的待遇也是水漲船高，其月薪16元，逐年增加2元，增至26元為度。此標(biāo)準(zhǔn)已可比肩小學(xué)界，甚有過之。

與戶口調(diào)查、劃分警管區(qū)等同步進(jìn)行的，是對舊有機(jī)構(gòu)的調(diào)整。1937年2月1日，根據(jù)省民政廳要求，無錫縣公安局改稱警察局，原有的分局分別改稱警察所。

1937年2月5日，無錫城區(qū)警管區(qū)終于劃定。無錫城區(qū)共劃分為176個警管區(qū)，每一名警士管理100至600戶不等?！按_定公園路警察所劃分警管區(qū)58個，日暉橋警察所劃分警管區(qū)29個，江陰巷警察所劃分警管區(qū)48個，廣勤路警察所劃分警管區(qū)29個，水警隊劃分警管區(qū)12個?！保?9］

四、 觀察警管區(qū)制的多重視角

隨著全面抗戰(zhàn)的爆發(fā)，無錫警管區(qū)制的實踐戛然而止，推行未及一年。雖然時間短，但成效已見。一是警察的整體素質(zhì)顯著提升。隨著知識層次較高的新學(xué)警加入，以及不合格警員的裁撤，“一進(jìn)一出”之間，警察隊伍整體素質(zhì)大為改善。二是有力推動了鄉(xiāng)村警務(wù)建設(shè)。鄉(xiāng)區(qū)普遍設(shè)立派出所，并派專員負(fù)責(zé)。三是推動了警務(wù)的專業(yè)化建設(shè)。如催生了外事警察、交通警察、女子警察等新式警種。［20］此外，還引入了指紋鑒別、無線電等現(xiàn)代警政技術(shù)。

1937年2月，江蘇省拍攝紀(jì)錄片《三年來省政推行狀況》。影片攝制組搜羅各縣治績最佳的事業(yè)進(jìn)行拍攝，如江陰的救濟(jì)事業(yè)、吳縣的水上公安、昆山的公安設(shè)施等，無錫則為警管區(qū)制。［21］于此亦可見無錫警管區(qū)制之成效。

目前學(xué)者對于警管區(qū)制的研究多集中于全面抗戰(zhàn)后，對于全面抗戰(zhàn)前警管區(qū)制的研究鮮有涉及。對于全面抗戰(zhàn)后的警管區(qū)制，多持批評態(tài)度，認(rèn)為是國民黨專制統(tǒng)治的重要標(biāo)志之一。對全面抗戰(zhàn)前警管區(qū)制推行的評價，本文認(rèn)為需要多重視角。

首先，警管區(qū)制的推行是中國警政近代化的重要步驟。在歐美、日本普遍推行警管區(qū)制時，中國警政的勤務(wù)模式跟進(jìn)革新，迅速提升了警務(wù)近代化水平，并為解決農(nóng)村警察之設(shè)置、平衡城鄉(xiāng)警務(wù)，提供了積極思路。

其次，就政府角度而言，警管區(qū)制的推行強(qiáng)化了社會控制能力?！案鞯剜l(xiāng)村向無警察之組織，城鎮(zhèn)間警察又均注意于守望巡邏之勤務(wù)，與民情尚隔膜，遑論深入民間。而警管區(qū)制之組織，即所以推進(jìn)社會內(nèi)層，可以熟諳民情、洞燭民情?！保?2］警察更深地介入民眾日常生活，“凡婚嫁出殯遷移等事，均應(yīng)向該管分局所領(lǐng)取各種執(zhí)照”。［23］

最后，警管區(qū)制也是政府為應(yīng)付嚴(yán)重時局而采取的應(yīng)急之策?！捌埐恍沂澜鐟?zhàn)爭發(fā)生，我國自必牽入漩渦，無可逃避。彼時，我國為應(yīng)付國家存亡之戰(zhàn)爭，一切軍隊當(dāng)集中于戰(zhàn)區(qū)或防區(qū)，地方治安唯有恃警察以維持?！保?4］可見，實行警管區(qū)制有加強(qiáng)警力、應(yīng)對戰(zhàn)時治安的考量。

警察的“人地不相宜”問題是推行警管區(qū)制的一大不利因素。省廳派來的學(xué)警皆為外鄉(xiāng)人，口音與當(dāng)?shù)厝瞬煌瑢?dǎo)致連調(diào)查戶口等簡單工作都成問題?！八麄兇蠖忌L在徐海一帶，為了地理和風(fēng)俗氣候的關(guān)系，他們的方言和無錫不同，問答的時候難免發(fā)生困難?！保?5］無奈之下，公安局只好請出保甲長充當(dāng)“翻譯”，配合學(xué)警開展工作，這在一定程度上影響了警管區(qū)制的實施效果。