袁 明 寶

(西南大學(xué) 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院,重慶 400715)

一、問題的提出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家政權(quán)的末梢,是連接國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的接點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面具有科層體制屬性,是科層官僚制的最基層組成部分,另一方面又直接對接非程式化的鄉(xiāng)村社會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著落實國家政策和回應(yīng)民意的雙重任務(wù),既要利用科層體制設(shè)置完成自上而下的行政事務(wù),又要對鄉(xiāng)村社會產(chǎn)生的大量治理事務(wù)進行回應(yīng)。但在具體實踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為任務(wù)執(zhí)行和政策落實的直接責(zé)任單位,面臨著治理事務(wù)繁重、治理資源稀缺和壓力型體制、目標(biāo)責(zé)任管理考核的多重約束,這就對不完全政權(quán)屬性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化提出了更高要求[1]。

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的討論大致有兩種視角,一種是從科層體制運作的角度討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的路徑,認(rèn)為基層治理體系現(xiàn)代化包含著治理主體的多層化和多元化、治理結(jié)構(gòu)的分權(quán)化和治理制度的理性化、治理方式的民主化與法治化[2],核心是推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理制度規(guī)范化、過程程序化和手段技術(shù)化[3-4],走向韋伯所說的“行政組織的純粹理性化和官僚化形態(tài)”[5]。另一種是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作的社會基礎(chǔ)入手,討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的積極效能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的非正式治理有著深厚的理論基礎(chǔ),黃宗智對地方政府半正式行政和簡約治理的總結(jié)[6]、李懷印對“實體治理”的闡釋[7]以及孫立平等提煉出的“正式權(quán)力的非正式運用”[8]都是基層政府非正式治理的體現(xiàn)。隨著國家治理轉(zhuǎn)型,權(quán)小、責(zé)大、事多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以依靠剛性的體制資源和官僚制的理性主義原則應(yīng)對壓力型體制,呈現(xiàn)出與理性化、制度化相悖的策略主義行為[9],鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要通過把常規(guī)工作上升為中心工作并以運動式治理的方式,實現(xiàn)對有限治理資源的整合和動員,進而完成政策的執(zhí)行[10],與之相類似的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為還包括選擇性執(zhí)行、運動式治理、變通與通變、共謀等[11]。

非正式治理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面對剛性制度約束和有限治理資源所采取的常規(guī)動作,主要是應(yīng)對一些超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)范圍和治理能力之外的復(fù)雜工作。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言,非正式治理是一種應(yīng)對臨時性和應(yīng)急性中心工作的策略,通過集中人財物資源進行運動式治理,非正式治理的臨時性特點明顯。但是隨著大量行政任務(wù)不斷下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn),各個職能部門下派的工作都成了中心工作,“多中心工作”模式成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的常態(tài)[12],而階段性和臨時性的非正式治理難以有效應(yīng)對。所以,當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理事務(wù)增多和治理壓力增大的情況下,就逐漸選擇把非正式治理制度化,非正式治理不再意味著非制度化設(shè)置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于有效治理的需要,往往與村級組織形成正式科層體制之外的非正式關(guān)系,例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村制度、聯(lián)村干部制度、工作組制度、管區(qū)制度等,都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非正式治理制度化運作的重要形式[13]。

非正式治理的制度化,成為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的可行選擇。山東管區(qū)制正是這種非正式治理的制度化設(shè)置。管區(qū)是介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村一級之間的準(zhǔn)行政組織,但并沒有納入到科層體系內(nèi)部,管區(qū)書記和組織設(shè)置都不是科層化的,但在具體運轉(zhuǎn)上卻成為制度化的、常規(guī)化的治理組織。因此,本文的問題意識就是借助對管區(qū)運作的討論,分析管區(qū)制是如何將非正式治理和制度化運作有機結(jié)合起來,探討管區(qū)制這種組織設(shè)置對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的影響和意義。

已有關(guān)于管區(qū)制的研究集中于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制與機制關(guān)系的分析,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整放在權(quán)威體制與有效治理關(guān)系的討論上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的管區(qū)、片線結(jié)合、領(lǐng)導(dǎo)干部下沉都是機制層面的創(chuàng)新,是在保持權(quán)威體制穩(wěn)定基礎(chǔ)上進行人事結(jié)構(gòu)、資源結(jié)構(gòu)和治理事務(wù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整[14]。這種創(chuàng)新使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以靈活配置資源和權(quán)力,政策既可以得到執(zhí)行,鄉(xiāng)鎮(zhèn)又沒有新增治理資源和治理負(fù)擔(dān),進而借助管區(qū)等設(shè)置使得中國政府的體制優(yōu)勢可以轉(zhuǎn)化為治理效能,實現(xiàn)了一統(tǒng)性和靈活性的目標(biāo)[15-16]。本文對管區(qū)制的分析放在更為具體的非正式治理和制度化運作架構(gòu)下,探討管區(qū)這種非正式組織設(shè)置如何成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)核心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的有效路徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化不只是行政化、規(guī)范化的制度體制,通過非正式治理的常規(guī)化設(shè)置,同樣可以實現(xiàn)治理有效的目標(biāo)。

本文以魯西南W鎮(zhèn)的管區(qū)制為經(jīng)驗基礎(chǔ)展開討論,并于2022年7月在W鎮(zhèn)進行了為期20天的田野調(diào)研,重點關(guān)注了該鎮(zhèn)的管區(qū)制設(shè)置和運作實踐。W鎮(zhèn)位于魯西南西北部,地處成武、巨野、定陶“兩縣一區(qū)”交界處,區(qū)域面積110.8平方千米,全鎮(zhèn)下轄59個行政村,113個自然村,2021年年末轄區(qū)人口78 849人,耕地面積10.7萬畝,農(nóng)村人均可支配收入28 642元。鎮(zhèn)域東南部為該縣10平方千米的工業(yè)園區(qū)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的管區(qū)運作與設(shè)置動力

管區(qū)也叫管理區(qū),是介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間的準(zhǔn)行政機構(gòu)。管區(qū)并不是當(dāng)前階段才有的設(shè)置,可以追溯到大集體時期,只是每個階段管區(qū)承擔(dān)的功能不同。稅費時期管區(qū)的主要工作是收取“三提五統(tǒng)”和公糧,協(xié)助計劃生育工作,稅費改革后主要是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取一事一議費,完成其他行政工作。隨著國家推動基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,基層治理事務(wù)越來越多,管區(qū)更是承擔(dān)了大部分行政工作,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理不可缺少的主體。

(一)管區(qū)設(shè)置的制度建構(gòu)

W鎮(zhèn)一共有59個行政村,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)本鎮(zhèn)村莊規(guī)模、數(shù)量和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員結(jié)構(gòu),把全鎮(zhèn)所有村莊劃分為7個管區(qū),依據(jù)地理方位劃分成東管區(qū)、中心管區(qū)、東南管區(qū)、西管區(qū)、南管區(qū)、北管區(qū)、東北管區(qū),每個管區(qū)分管10個左右村莊,管區(qū)書記成為村干部的直接領(lǐng)導(dǎo)。

1.管區(qū)設(shè)置有完整的組織架構(gòu)和人員配置

在管區(qū)組織設(shè)置中,W鎮(zhèn)每個管區(qū)都有包片書記、副包片書記、管區(qū)書記和包村干部人員設(shè)置,成為片區(qū)范圍內(nèi)所有事務(wù)的主管責(zé)任單位。包片書記一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級領(lǐng)導(dǎo),W鎮(zhèn)一共有9個黨委委員,除了書記鎮(zhèn)長不兼任包片領(lǐng)導(dǎo),剩余七個黨委委員正好每人分管一個管區(qū)。副包片書記則主要由非黨委委員的副鎮(zhèn)長、人大副主席和鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所長等基層工作經(jīng)驗豐富的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。管區(qū)書記人選主要是畜牧站、林業(yè)站、文化站、環(huán)衛(wèi)所、信訪辦等站所的負(fù)責(zé)人,他們雖然是站所的負(fù)責(zé)人,但更多時間和精力都放在管區(qū)工作上。管區(qū)書記大都是老鄉(xiāng)鎮(zhèn),工作經(jīng)驗豐富,與村干部熟悉、私人關(guān)系好,工作能力強、執(zhí)行力強成為他們能夠勝任管區(qū)書記的重要因素。包村干部則主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所內(nèi)的一般事業(yè)編工作人員構(gòu)成。因此,管區(qū)在組織架構(gòu)設(shè)置上就有了明顯的層級化,并且每個層級主體都有明確的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以把工作內(nèi)容下達給管區(qū),再由管區(qū)具體負(fù)責(zé)各個片區(qū)的工作推動,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不用直接對接村莊和村干部,管區(qū)成為一線治理的主體[17]。

2.管區(qū)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常性工作和臨時性工作的承接主體

管區(qū)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作的執(zhí)行主體,W鎮(zhèn)一位管區(qū)書記坦言:“沒有管區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多工作都沒法落實?！?訪談資料:2022-07-18,HZJ)(1)該訪談資料由訪談內(nèi)容、訪談時間以及訪談對象構(gòu)成,2022-07-18代表訪談時間,HZJ是訪談對象姓名的首字母縮寫,HZJ現(xiàn)在是W鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心副主任,但最主要工作是管區(qū),他做管區(qū)書記已經(jīng)十多年了。當(dāng)前W鎮(zhèn)的行政任務(wù)主要包括日常性工作和臨時性工作,前者包括學(xué)習(xí)強國、巡河、反詐APP注冊等,后者包括棉花、玉米保險和養(yǎng)老保險收取,電子醫(yī)保、電子社?？せ?圖斑殘次林整治和夏季大學(xué)生征兵等,這些工作都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排到管區(qū),再由管區(qū)書記下達給每個行政村。同時,管區(qū)書記和包村干部也要身體力行地下沉到村莊,協(xié)助村干部一起完成難點工作,如收取費用和圖斑整治中遇到釘子戶難題,就需要管區(qū)書記出面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每天都要統(tǒng)計各個管區(qū)各項工作的完成情況,所以包村干部就要天天下沉到村里去,管區(qū)書記每周也有三四天時間待在村里。“上面有任務(wù)安排下來后,管區(qū)書記就要到村里去看,每天都要調(diào)度,看看每個村的完成情況,學(xué)習(xí)強國任務(wù)完成沒有,反詐APP下載了沒有,圖斑去看了沒有,都要打電話詢問每個村的情況?！?訪談資料:2022-07-10,YKW)(2)YKW是W鎮(zhèn)西北管區(qū)書記,從2001年開始下到管區(qū),2007年開始做管區(qū)書記。除了負(fù)責(zé)自上而下的行政事務(wù),管區(qū)還要承接村莊內(nèi)部的矛盾糾紛和村民訴求反映,成為村莊事務(wù)的“總管”。管區(qū)一方面要把任務(wù)分解到各個行政村,還要督促、監(jiān)督村干部完成工作情況,“調(diào)度得多,抓得死,管區(qū)工作才能做好”(訪談資料:2022-07-18,HZJ)。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)對管區(qū)有嚴(yán)格的考核激勵制度

為了推動管區(qū)及時完成行政任務(wù),W鎮(zhèn)每周一都要召開例會,全鎮(zhèn)所有的機關(guān)干部和村書記都要參加,主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記安排本周工作重點,通報管區(qū)工作完成進度,對工作積極的管區(qū)予以表揚,對工作落后的管區(qū)和村書記點名批評,并納入到對管區(qū)每個月和年底的考核記錄中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還依據(jù)每個管區(qū)的工作完成情況給予相應(yīng)的政治激勵和經(jīng)濟激勵,政治激勵主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部對管區(qū)書記的任用提拔。在W鎮(zhèn)七個管區(qū)書記中,有五個已經(jīng)被提拔為鎮(zhèn)長助理,這雖然不是縣級組織部門的正式任命,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)對管區(qū)書記給予鎮(zhèn)長助理的身份,既是對他們工作的認(rèn)可,更是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制場域內(nèi)賦予了共同認(rèn)可的半體制性身份。經(jīng)濟激勵主要是對管區(qū)書記和包村干部的物質(zhì)獎勵,在年底考核排名中名次靠前就可以獲得額外的績效獎勵。

(二)管區(qū)設(shè)置的動力

在縣鄉(xiāng)村三級組織體系中,管區(qū)是一種地方性的、非正式的組織機構(gòu)設(shè)置,雖然沒有正式的組織層級,但卻成為魯西南農(nóng)村基層治理的重要主體。管區(qū)借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部事業(yè)編人員的重新組合,把他們吸納進非正式的政策執(zhí)行體系中,并發(fā)揮出這一增生組織的獨特優(yōu)勢。在大部分中西部農(nóng)村,隨著精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施,大量國家資源輸入鄉(xiāng)村,基層承接了史無前例的資金項目,呈現(xiàn)出資源分配型治理特點[18],同時政府對基層的正規(guī)化和行政化要求也越來越高。中西部農(nóng)村主要借助村干部職業(yè)化、村級治理行政化以完成這些行政事務(wù),魯西南農(nóng)村則主要依靠管區(qū)制來推動工作落實。

1.大鎮(zhèn)小村、大鎮(zhèn)多村的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu),是管區(qū)設(shè)置的社會基礎(chǔ)

魯西南農(nóng)村大都沒有經(jīng)歷村莊合并,很多村莊規(guī)模都只有一兩百戶、六七百人,只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地村莊人口規(guī)模比較大。W鎮(zhèn)一共有59個村,總?cè)丝诮?萬人,其中人口在500人以下的有四個村,人口在500～1 000人的有28個村,而且大部分村莊都是六七百人。W鎮(zhèn)政府有工作人員200多人,其中公務(wù)員有40多個,事業(yè)編有100多個,還有幾十個聘用人員。村莊數(shù)量多、規(guī)模小,很多村莊都只是南方村民小組的規(guī)模,依靠有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部去對接這些數(shù)量多、面積大且分散的村莊,不僅成本高,也難以照顧到。因此按照地理位置把全鎮(zhèn)劃分為若干個管區(qū),由管區(qū)來對接小范圍的村莊,就能實現(xiàn)管區(qū)與小規(guī)模數(shù)量村莊的有效對接。

W鎮(zhèn)每個管區(qū)負(fù)責(zé)十個左右的村莊,只要是本管區(qū)內(nèi)的村莊,管區(qū)書記就要全權(quán)負(fù)責(zé),村莊內(nèi)的所有工作和村民反映的問題,都由管區(qū)書記包干負(fù)責(zé)[19],這相當(dāng)于把鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的治理事務(wù)下沉到管區(qū)。管區(qū)成為片區(qū)范圍內(nèi)的治理單元,一個管區(qū)只負(fù)責(zé)十個村莊的工作就可以大大減少交易成本,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)則只對接七個管區(qū),把具體工作要求和任務(wù)安排給管區(qū)書記,管區(qū)承擔(dān)具體責(zé)任。這樣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不用直接對接全鎮(zhèn)分散的村莊,一方面降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理成本,另一方面也提升了治理效能。因為管區(qū)書記熟悉本管區(qū)內(nèi)的村莊情況,工作體量也在可控范圍內(nèi),管區(qū)書記只要盡職盡責(zé)督促村干部,就可以及時有效地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交辦的任務(wù)。

2.治理資源有限與兼業(yè)化村干部結(jié)構(gòu)成為管區(qū)設(shè)置的政治動力

山東屬于沿海發(fā)達地區(qū),但調(diào)研地并沒有出現(xiàn)其他東部沿海省份和中西部農(nóng)村普遍出現(xiàn)的村干部職業(yè)化和行政化趨勢[20],反而呈現(xiàn)出村干部老齡化和兼業(yè)化特點,村干部待遇低,也沒有晉升通道。所以,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難通過正式的科層體系對村干部進行行政動員。而且,村干部普遍兼業(yè)化和老齡化,很多村干部都已經(jīng)六十多歲,難以應(yīng)對數(shù)字化、技術(shù)化的行政工作,只能依靠包村干部完成。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著政策執(zhí)行困境,一方面難以對村干部進行有效的行政動員,另一方面上級政府下達的任務(wù)又要在規(guī)定時間內(nèi)完成,就需要設(shè)置新的機制來推動工作。

管區(qū)正是這種弱鄉(xiāng)村關(guān)系下的產(chǎn)物,對于一般的行政事務(wù)和村莊事務(wù),村干部依靠自身權(quán)威可以解決,但對于上級政府下達的大量行政任務(wù),就需要管區(qū)在后面督促、監(jiān)督和協(xié)作,如果沒有管區(qū)的全方位跟進,未職業(yè)化的村干部就會出現(xiàn)消極行政。所以,治理資源有限使得鄉(xiāng)村之間難以建構(gòu)起有效的動員體系,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以通過行政體系直接動員村干部,而管區(qū)書記借助政府賦權(quán)以及對地方社會的熟悉,長時間嵌入地方社會中,既具有政府合法性,又具有地方認(rèn)同感,二者合二為一,彌補了鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式行政體系與兼業(yè)村干部之間的裂縫。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有設(shè)置常規(guī)工作和重點工作的強自主性

在當(dāng)前強國家治理背景下[21],基層治理國家化程度越來越明顯,這意味著基層自主空間越來越小。一方面,基層治理事務(wù)的解決都需要國家項目資金輸入,越來越多的政府資源進入鄉(xiāng)村,對一事一議和群眾動員的需求降低;另一方面,地方政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核、督查和問責(zé)越來越多[22],因為基層治理事務(wù)都要依靠政府資源解決,政府就有合法性去監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為,通過留痕、過程管理等手段實現(xiàn)對基層的全方位監(jiān)管和頂格管理[23]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性越來越弱,要把大部分時間和精力用到應(yīng)對上級檢查上面,很難根據(jù)自身實際情況去自主發(fā)展。而在魯西南農(nóng)村,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有著很強的自主性,一方面能夠完成自上而下的行政任務(wù),同時又能把資源和精力重點投入到招商引資和工業(yè)發(fā)展上,增加稅收收入,增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開支的自主性。在這種領(lǐng)導(dǎo)注意力分配競爭下[24],鄉(xiāng)鎮(zhèn)就需要空間去整合資源和人力用于發(fā)展工業(yè),也就意味著要有人承擔(dān)常規(guī)行政任務(wù),管區(qū)正能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)首先對治理任務(wù)進行重新識別與分類,分為重點工作與非重點工作。中央與地方政府下達的中心工作,屬于常規(guī)性的治理事務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將其納入到常規(guī)治理體系中。而縣級政府重點關(guān)注的工業(yè)發(fā)展則成為階段性的重點工作。在這種自主分類體系下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把權(quán)力下放給管區(qū),給予其一定的權(quán)力、激勵與考核,利用管區(qū)低成本完成常規(guī)行政任務(wù),同時將精力放到中心工作上,滿足了鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動關(guān)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益的重點工作需求。

4.高度分裂的村莊社會結(jié)構(gòu),需要依靠管區(qū)抑制村莊派性競爭

魯西南農(nóng)村屬于小親族社會結(jié)構(gòu)[25],村莊派性競爭激烈,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以直接介入村莊派性力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的定位和角色主要是向上對接縣級政府部門和行政工作,管區(qū)書記則依靠自身的結(jié)構(gòu)性位置,既能很好地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策意圖,又能熟悉鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個村莊和村干部的情況,成為上級政策任務(wù)在基層社會的實踐者和熟悉地方性知識的村莊局內(nèi)人,拉近了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊的距離。因此,管區(qū)書記做工作就不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo),他們可以利用與村干部的私人關(guān)系做工作,既可以有正式的行政權(quán)力,又有人情關(guān)系面子等非正式權(quán)力,可以從容整合村莊中的派性力量。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)制的治理機制

管區(qū)作為一種非正式的組織設(shè)置,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級治理單元之間建構(gòu)出實體性質(zhì)的中間結(jié)構(gòu),具有制度穩(wěn)定性、非正式性和低成本等特點,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的延伸。管區(qū)設(shè)置雖然增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的“委托—代理”層級,但因為管區(qū)在行政體制上的形式化設(shè)置和實踐中的非正式運作,使其具有了超越科層體制約束的優(yōu)勢,借助激勵動員和組織重構(gòu)實現(xiàn)了有效治理。

(一)激勵動員機制

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事資源的重新組合與激活

管區(qū)制的設(shè)置,本質(zhì)在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部人事資源的重新組合,打破了科層體系所規(guī)定的工作設(shè)置,充分調(diào)動起事業(yè)編人員的工作積極性。管區(qū)能夠發(fā)揮作用,首先是管區(qū)內(nèi)部人員的積極參與。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面,事業(yè)編干部數(shù)量多,但現(xiàn)在七站八所工作任務(wù)并不多,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把事業(yè)編人員中的優(yōu)秀者吸納進管區(qū),激活了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情和積極性。在管區(qū)結(jié)構(gòu)中,最主要的人員是管區(qū)書記和包村干部,他們的主要來源就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所。W鎮(zhèn)有農(nóng)技站、農(nóng)機站、畜牧站等20多個站所,事業(yè)編人員有120人左右,公務(wù)員編制只有40多人,其中有67個事業(yè)編人員進入到了管區(qū),主要是做包村干部和管區(qū)書記。其他沒有進入管區(qū)的事業(yè)編人員,大都安排到工作任務(wù)相對輕松的服務(wù)大廳和執(zhí)法隊。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過對事業(yè)編工作人員的重新整合,把大部分人力資源吸納進管區(qū),實現(xiàn)了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源的充分動員,管區(qū)干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行的重要主體。

2.半正式激勵與強社會激勵

半正式激勵主要是指管區(qū)書記只要工作做得好,就能在考核激勵中獲得物質(zhì)獎勵和政治激勵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每個月都會對管區(qū)工作進行考核排名,排名靠前的管區(qū)就會獲得相對豐厚的年終獎勵,排名靠后的管區(qū)不僅年終獎勵少,還要面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的考核問責(zé)。除了物質(zhì)獎勵,管區(qū)制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編干部提供了打破晉升天花板的半正式途徑,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的政治激勵。在管區(qū)工作中表現(xiàn)出色的包村干部有機會提拔為站所長,工作積極的站所長有機會成為管區(qū)書記,進而可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部任命為鎮(zhèn)長助理,獲得非正式的提拔,這是對事業(yè)編干部的最大激勵。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的事業(yè)編干部在晉升上存在著天花板,他們很難轉(zhuǎn)為公務(wù)員編,也就意味著無法實現(xiàn)職務(wù)晉升,而通過管區(qū)他們就有機會成為半正式的行政領(lǐng)導(dǎo)。W鎮(zhèn)在2022年新任命了五個管區(qū)書記成為鎮(zhèn)長助理,實際上是縣鄉(xiāng)體制默許的提拔,對于事業(yè)編干部而言就獲得了更加正式的身份權(quán)力,做工作也就更有動力。同樣,管區(qū)制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的公務(wù)員編也有激勵作用,行政人員要想晉升為副科級別需要有管區(qū)工作經(jīng)歷,實際上也是對公務(wù)員基層工作經(jīng)驗的鍛煉。W鎮(zhèn)黨委班子成員以及縣里的一些領(lǐng)導(dǎo)干部,大都具有管區(qū)工作經(jīng)歷,“只要把管區(qū)工作做好,實際上就具備了當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的能力”(訪談資料:2022-07-23,ZGZ)(3)ZGZ是W鎮(zhèn)東南管區(qū)書記,現(xiàn)在身份是鎮(zhèn)計生辦主任,但計生工作已經(jīng)很少,主要精力放在管區(qū)工作上。。

(二)組織重構(gòu)機制

管區(qū)制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為適應(yīng)組織環(huán)境變化而實行的組織內(nèi)部調(diào)適與變革,通過擴充組織資源與變革內(nèi)部運轉(zhuǎn),以強化要素結(jié)構(gòu)、優(yōu)化工作機制,以此來解決權(quán)小責(zé)大的問題。管區(qū)制的運行重構(gòu)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理層級和結(jié)構(gòu),使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備了與治理任務(wù)相適應(yīng)的治理能力。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦權(quán),管區(qū)成為一個準(zhǔn)行政機構(gòu),具有權(quán)力合法性和政策執(zhí)行力

管區(qū)雖然不是正式的行政層級,沒有人事權(quán)和財權(quán),但管區(qū)書記在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部得到了地方性的政府賦權(quán)。在具體工作中,管區(qū)書記是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的身份代表,在督促村干部做工作時具有強制性權(quán)力,與村干部形成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在村干部和村民眼中,管區(qū)書記就是領(lǐng)導(dǎo),管區(qū)安排的工作必須要完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)使得管區(qū)書記在做工作時有很強的權(quán)威性,能夠利用這種權(quán)威命令村干部完成任務(wù),對于那些工作不積極、完成任務(wù)落后的村干部,管區(qū)書記則直接批評或者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)建議免職。如在圖斑整治工作中,一些村干部工作落后,沒有在規(guī)定時間內(nèi)完成任務(wù)或沒有按照要求上報資料,管區(qū)書記就會在微信工作群中點名批評村書記,從而給村書記施加壓力。管區(qū)依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán),具備了官僚權(quán)威和自主決策權(quán),同時也具備了調(diào)動村干部積極行政的自主性。管區(qū)書記的權(quán)威一方面讓其可以“熊”村干部,同時又要策略性地“哄”,“有的村干部工作不積極,就要熊,熊了之后還要請他吃頓飯、寬寬心,對村干部既熊又哄”(訪談資料:2022-07-18,ZGZ),這樣才能更好地調(diào)動村干部做事的積極性。

2.管區(qū)具有整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)條線部門行政任務(wù)的統(tǒng)合功能

在縣鄉(xiāng)村行政任務(wù)分配中,大部分工作都是通過縱向的條線下達。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)的設(shè)置,使其成為一個綜合性的“塊塊”,通過管區(qū),縣級部門的行政任務(wù)就轉(zhuǎn)化成為正式的行政任務(wù)。這意味著所有縣級條線部門下達的任務(wù)在進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)后,就全部匯集到管區(qū)這個漏斗,而不再單獨由鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所負(fù)責(zé),實現(xiàn)了“條條”工作的“塊塊化”[13],條線部門業(yè)務(wù)就轉(zhuǎn)化為管區(qū)和村莊的屬地政治任務(wù),而不再是單純的條線部門任務(wù)[19]。如W鎮(zhèn)退役軍人事務(wù)站正在開展優(yōu)待證發(fā)放工作,就先把縣級部門條線任務(wù)轉(zhuǎn)到管區(qū),再由管區(qū)把通知下發(fā)到各個村莊,村干部再去具體落實?？h民政局也是首先把工作任務(wù)下發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦,民政辦再在每周一的例會上把工作安排給管區(qū),管區(qū)書記再去對接各個村莊。除此之外,管區(qū)還承擔(dān)著屬地發(fā)包的任務(wù),主要是上級黨委政府交付的重要工作和關(guān)涉本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展大局的重要工作,這些工作先由縣級分管領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)到縣級職能部門,再下發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面由主要領(lǐng)導(dǎo)將行政任務(wù)分包給管區(qū)。

管區(qū)統(tǒng)一負(fù)責(zé)所有的條線工作內(nèi)容,一方面是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所部門工作人員少,站所與村干部之間也沒有體制上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,站所領(lǐng)導(dǎo)對村干部的動員有限。而工作任務(wù)進入管區(qū)后,依靠管區(qū)書記的權(quán)力身份,就能在一定程度上形成與村干部的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,以此推動村干部完成工作。這就改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門與村干部之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系,條線部門沒有強制力的狀態(tài)得以改變。另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門任務(wù)進入管區(qū),改變了不同部門之間的不均衡狀態(tài)。在常規(guī)狀態(tài)下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)強勢部門的工作更容易開展,弱勢部門因為沒有形成與村干部的強力動員關(guān)系,村干部就會推諉扯皮。但工作進入管區(qū)后,就不再是部門與村干部之間的工作安排,而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的統(tǒng)一安排,在工作執(zhí)行上就具有了同等強制力。這也意味著條線虛化、管區(qū)實化,從而實現(xiàn)了一般行政任務(wù)的同等推動。

3.行政包干

行政包干制是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政事務(wù)、行政權(quán)力的發(fā)包方,不僅要把工作發(fā)包下去,也要給予管區(qū)權(quán)力,這樣就使得管區(qū)成為一個完整的權(quán)力—責(zé)任體系,要運用自身權(quán)力完成相應(yīng)考核任務(wù),與村一級建立責(zé)任連帶關(guān)系。管區(qū)書記一方面具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的賦權(quán),同時也意味著責(zé)任包干。管區(qū)要負(fù)責(zé)村莊內(nèi)所有事務(wù)的考核排名,并承擔(dān)問責(zé)責(zé)任。

正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對管區(qū)的放權(quán)和考核,管區(qū)書記就有動力和權(quán)力去做好村莊工作,并盡量按照政府規(guī)定的時間節(jié)點完成任務(wù)。所以,在這種考核壓力下,管區(qū)書記和包村干部就要深度介入村莊,督促村干部及時完成工作,工作落后的村莊就要重點調(diào)度,給村干部施加壓力。行政包干制使得管區(qū)成為一個完整的責(zé)任主體,管區(qū)書記也有很強的動力和自主性去積極做事。W鎮(zhèn)東管區(qū)的胡書記對管區(qū)內(nèi)的村書記要求很嚴(yán),工作滯后一點,他就要和包村干部下村督導(dǎo)、督促村書記。這就是行政包干制給予管區(qū)書記的自主權(quán)力和空間,因為管區(qū)是縣鄉(xiāng)政府考核的第一責(zé)任人,通過行政包干就激活了管區(qū)書記和包村干部積極做事的動力。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)制的治理效能

魯西南農(nóng)村的管區(qū)設(shè)置,本質(zhì)上是基層政府在資源約束下不變體制變機制的選擇[26],管區(qū)沒有新增人力資源成本,通過重新調(diào)配鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部事業(yè)編工作人員的工作重點,做到了人事匹配,承擔(dān)起“鄉(xiāng)政村治”結(jié)構(gòu)中“鄉(xiāng)政”的工作內(nèi)容,實現(xiàn)了成本控制和治理有效。

第一,管區(qū)設(shè)置抑制了村干部的行政化和職業(yè)化,村級組織實現(xiàn)簡約治理。當(dāng)前對基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理解,大都演變成了基層行政化、規(guī)范化和職業(yè)化,認(rèn)為只有做到這樣才是治理體系現(xiàn)代化[27]。但實際上,治理體系配置要與村莊社會結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào),現(xiàn)代化的體制設(shè)置只有在東部發(fā)達農(nóng)村才有存在的空間,傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)治理事務(wù)有限,呈現(xiàn)出細(xì)小瑣碎、不確定等特點,不需要專門設(shè)置一套正規(guī)的體制[28]。在鄉(xiāng)村兩級體系中,管區(qū)是一種非正式的組織設(shè)置,主要工作是代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行權(quán)力、執(zhí)行政策。但管區(qū)又不是正式的行政權(quán)力,又有非正式的一面,正是依靠管區(qū)準(zhǔn)行政體制身份,才有效連接起鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊。在管區(qū)監(jiān)督、督促下,兼業(yè)化的村干部要配合管區(qū)在規(guī)定時間內(nèi)完成各種行政任務(wù),包括收取各種費用、督促村民注冊APP等,檔案、報表等數(shù)字工作則交由包村干部完成。所以,管區(qū)書記深度介入村莊就與兼業(yè)村干部形成了有效互補,在資源約束下,基層治理不需要村干部職業(yè)化改革,也能夠完成上級政府下達的各項行政任務(wù),就有空間讓村莊保持簡約治理的結(jié)構(gòu)。

第二,管區(qū)制實現(xiàn)了行政與自治的分離,降低了治理成本。村級治理行政化是當(dāng)前農(nóng)村的普遍趨勢,主要是村干部年輕化、職業(yè)化和行政化,通過把村干部吸納進科層體系,延伸鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層組織設(shè)置。在村級治理行政化制度下,村干部要天天坐班,負(fù)責(zé)完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個部門下達的統(tǒng)計、資料收取和檔案工作,村級組織變得機關(guān)化。原本應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門負(fù)責(zé)的工作,現(xiàn)在全部下沉到村一級。村級治理行政化,一方面可以依靠村干部及時有效地執(zhí)行上級政策;另一方面,這也意味著治理成本的提高,因為要求村干部職業(yè)化、行政化,就要提高村干部工資待遇。在中西部大部分農(nóng)村地區(qū),治理事務(wù)細(xì)小瑣碎,沒有東部地區(qū)農(nóng)村高密度流動人群和治理事務(wù),村干部行政化只能應(yīng)對上級政府的形式化工作,導(dǎo)致治理事務(wù)行政化、治理過程規(guī)定性和督考體制偏離群眾訴求[29],基層政府難以有效回應(yīng)村莊內(nèi)生性治理需求。

管區(qū)制的運作規(guī)避了村級治理行政化所帶來的高成本和低效率的治理方式。管區(qū)代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行行政工作,兼業(yè)化的村干部配合管區(qū)做工作,同時村干部也會處理一些村莊內(nèi)生矛盾糾紛、回應(yīng)村民需求,村干部不用天天坐班,而是彈性工作制。因此,管區(qū)制充分發(fā)揮出管區(qū)書記和村干部的各自優(yōu)勢,管區(qū)干部的優(yōu)勢是具備鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威、有權(quán)力合法性,做工作具有很強的權(quán)利正當(dāng)性,大部分村民都會認(rèn)可管區(qū)書記。村干部的優(yōu)勢在于,在村莊社會中具有社會性權(quán)威和政治性權(quán)威,前者是指村書記一般在村莊社會中兄弟多、拳頭大、能說得起話,后者是指村書記是通過村莊民主選舉上臺,有正式權(quán)力的認(rèn)可,所以在執(zhí)行政策時就具有公共性。

第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性增強,整合有限資源完成重點任務(wù)。管區(qū)制使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠在不增加成本開支的前提下,不變體制變機制,通過整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編工作人員,參與到上級政府常規(guī)任務(wù)執(zhí)行中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以低成本地完成低限行政任務(wù),同時又可以騰出時間、精力和資源來招商引資、發(fā)展工業(yè)。W鎮(zhèn)黨委書記大部分時間都是在外面招商引資,每年都能招到一兩個企業(yè),現(xiàn)在全鎮(zhèn)一共有二十多個項目落地,萬云服裝廠和清水化工廠每年都能上交1 000多萬稅收,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最大的政績。W鎮(zhèn)一般的行政工作則由鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長安排到管區(qū),基本上不用操心太多,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是能夠依靠管區(qū)書記完成上級政府和部門下達的任務(wù)。因此,管區(qū)就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供了自主發(fā)展的空間,中央部委和省市政府下達的一些常規(guī)行政任務(wù)就可以借助管區(qū)低成本地完成。

第四,管區(qū)制成為提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。魯西南鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有在治理體系上進行重塑,依靠的仍是原有的治理資源,但因為有管區(qū)的存在,有效實現(xiàn)了“鄉(xiāng)政村治”,上級政府的行政任務(wù)和政策能夠貫徹執(zhí)行,村莊內(nèi)部事務(wù)也能得到有效回應(yīng)。因此,即使村干部沒有年輕化、沒有職業(yè)化,但外部行政任務(wù)和內(nèi)生自治事務(wù)也能得到解決,這使得管區(qū)制成為探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的重要選擇。

五、結(jié)論與討論

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出:“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[30]國家治理體系的現(xiàn)代化,最重要的還是體制機制的現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是國家治理體系的基石,也需要在體制機制上進行調(diào)整創(chuàng)新。隨著基層走向資源分配型治理,越來越多的資源輸入村莊社會,基層治理的國家化趨勢越來越明顯。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說,因為沒有完整的人事權(quán)和財權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)不完整政權(quán)性質(zhì)凸顯。在這種背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性變?nèi)?要根據(jù)縣級政府部門任務(wù)安排調(diào)配人員和資源,以應(yīng)對部門工作中心化的任務(wù)。并且,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因為缺少自主性,只能自上而下把部門工作輸入到村莊,完成的都是上級考核要求,難以有自主空間,往往會陷入形式主義工作中。另外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有自主性空間但又面臨著政績考核的壓力,就會在村級治理上尋求“富人”、能人擔(dān)任村干部[31],依靠“富人”村干部個人化的資源和關(guān)系,從而進行亮點創(chuàng)建工作。

魯西南地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人事權(quán)和財權(quán)非常有限,但通過重新調(diào)配鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部資源和人員,設(shè)置管區(qū)這一非正式組織機構(gòu),實現(xiàn)了非正式治理的制度化運作。管區(qū)非正式治理體現(xiàn)在管區(qū)組織架構(gòu)設(shè)置和組織人員任命,都沒有納入正式政府科層體系內(nèi),只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的非正式任命,管區(qū)這一組織層級也不在政府“三定”范圍內(nèi)。同時,非正式治理還體現(xiàn)在管區(qū)干部在執(zhí)行政策中對人情、關(guān)系、面子等非正式治理資源的調(diào)動,并不是完全按照與村干部的上下級權(quán)力關(guān)系去動員。管區(qū)書記和包村干部也要經(jīng)常下村入戶,與村干部一同解決政策執(zhí)行中面臨的難題、回應(yīng)村民的緊迫訴求。管區(qū)書記和包村干部雖然在體制身份上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式工作人員,但他們在具體政策執(zhí)行上已經(jīng)嵌入鄉(xiāng)村社會,而不是正式縣鄉(xiāng)干部單純的行政工作邏輯。因此,管區(qū)作為中間組織結(jié)構(gòu),保障了政府行政事務(wù)不過度下沉到村莊,使得村級組織有了更多自治空間,發(fā)揮出鄉(xiāng)村治理共同體各個主體的內(nèi)在優(yōu)勢,有效推動了基層治理。

當(dāng)然,非正式治理在實際運轉(zhuǎn)中也呈現(xiàn)出制度化的面向。一方面,管區(qū)有完整的機構(gòu)設(shè)置和組織人員,進入管區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要負(fù)責(zé)綜合性的管區(qū)工作,而非原先的部門業(yè)務(wù)工作。伴隨著工作職責(zé)的確定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)也對管區(qū)形成了一套激勵考核機制,與管區(qū)干部落實上級政府中心工作和各項行政任務(wù)緊密掛鉤。另一方面,在給予管區(qū)治理責(zé)任的同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也為管區(qū)配備了相應(yīng)的權(quán)力,包括自主決策權(quán)、資源分配權(quán)和代表政府的強制性權(quán)力。借助政府賦權(quán),管區(qū)具有了準(zhǔn)行政組織的合法性和制度化身份,能夠代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行任務(wù),依靠督促、調(diào)度和動員村干部完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交辦的工作任務(wù)。相對于運動式治理,管區(qū)制是一種更為制度化的非正式組織設(shè)置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依托行政包干制,把治理任務(wù)和責(zé)任發(fā)包給管區(qū),并對管區(qū)自主完成任務(wù)的方式和方法不加干涉,這種組織設(shè)置就打破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部原有的行政分工與職能邊界,通過重新配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源,形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的制度化動員結(jié)構(gòu)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的核心目標(biāo)是有效治理。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制規(guī)范化水平、把村級組織吸納進科層體制的改革思路,雖然可以推動政府行政任務(wù)落地,但卻面臨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性和回應(yīng)力下降的困境。管區(qū)制設(shè)置是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部人力資源的重新配置,在不變體制的情況下進行機制創(chuàng)新,實現(xiàn)了非正式治理的制度化運作,這種機制創(chuàng)新既沒有增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理成本,又沒有增加體制的剛性化程度,反而因為管區(qū)這種形式上的科層設(shè)置和實質(zhì)上的治理能力,匹配了當(dāng)前鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型和治理轉(zhuǎn)型的需要,成為當(dāng)前基層治理轉(zhuǎn)型背景下探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的一條可行路徑。