李曉嫻

(中共中央黨校 國(guó)際戰(zhàn)略研究院 北京 100091)

中國(guó)與東盟由于地理位置臨近和經(jīng)貿(mào)往來(lái)頻繁的特殊性，近年來(lái)面臨著區(qū)域公共衛(wèi)生安全的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。艾滋病、SARS、寨卡、禽流感、甲型H1NI病毒以及新冠肺炎(COVID-19)，給中國(guó)和東盟帶來(lái)了巨大的危害。中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在共同建設(shè)“二十一世紀(jì)海上絲綢之路”倡議中強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)雙方衛(wèi)生領(lǐng)域合作[1]10-13，這對(duì)于中國(guó)與東盟不斷探索公共衛(wèi)生安全合作模式以有效應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)，對(duì)于推動(dòng)后疫情時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)恢復(fù)，打造中國(guó)—東盟命運(yùn)共同體，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一 中國(guó)—東盟公共衛(wèi)生合作的需求與進(jìn)展

全球化和地區(qū)合作深化為各國(guó)發(fā)展帶來(lái)了新機(jī)遇，同時(shí)也導(dǎo)致了各種非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散。公共衛(wèi)生危機(jī)超越邊界，逐漸演變?yōu)閲?guó)內(nèi)治理和國(guó)際治理交織的雙重問(wèn)題。中國(guó)和東盟在建設(shè)“一帶一路”的背景下，也面臨著同樣問(wèn)題。

(一)中國(guó)與東盟面臨公共衛(wèi)生安全威脅

東南亞國(guó)家地處熱帶、亞熱帶地區(qū)，是霍亂、登革熱、瘧疾、寨卡病毒、結(jié)核等傳染性疾病的高發(fā)地。隨著“一帶一路”建設(shè)的發(fā)展，中國(guó)與東盟成員國(guó)接觸頻繁，雙方人員往來(lái)數(shù)量已經(jīng)突破每年6500萬(wàn)，每周往來(lái)航班超過(guò)4500架次[2]。特別是近年來(lái)，東南亞國(guó)家成為中國(guó)民眾出境游的首選地區(qū)。根據(jù)2019年度文化和旅游部所進(jìn)行的旅行社業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，東南亞的泰國(guó)、越南、新加坡、馬來(lái)西亞、印度尼西亞等國(guó)進(jìn)入中國(guó)居民出境游目標(biāo)國(guó)家的前十，占總出境游人數(shù)的36%，約合2322萬(wàn)人次[3]。再加上經(jīng)貿(mào)往來(lái)、文化教育、公務(wù)事項(xiàng)等，中國(guó)和東盟人文交流空前活躍，不斷邁向新臺(tái)階。在如此大規(guī)模人員流動(dòng)的基礎(chǔ)上，如何有效預(yù)防和控制傳染病傳播，對(duì)雙方公共衛(wèi)生安全和緊急事件應(yīng)急反應(yīng)能力都提出了新要求。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)和東盟多次面臨重大公共衛(wèi)生事件的威脅。2003年SARS暴發(fā)，中國(guó)和東南亞國(guó)家成為重災(zāi)區(qū)，旅游產(chǎn)業(yè)鏈上的多個(gè)行業(yè)遭受打擊。有學(xué)者指出，相比伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，“非典”對(duì)2003年?yáng)|南亞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所造成的損害更大[4]。2003年底，禽流感在東南亞暴發(fā)，且在兩個(gè)月時(shí)間內(nèi)迅速擴(kuò)散到韓國(guó)、日本、越南、泰國(guó)、柬埔寨、老撾、中國(guó)和印度尼西亞等多個(gè)國(guó)家，危及民眾生命健康，對(duì)東南亞家禽產(chǎn)業(yè)帶來(lái)重大沖擊。2020年1月13日，泰國(guó)公共衛(wèi)生部向世界衛(wèi)生組織(WHO)報(bào)告中國(guó)境外第一例新冠肺炎確診病例。隨后，東南亞多國(guó)出現(xiàn)感染病例，世界衛(wèi)生組織宣布COVID-19構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”(PHEIC)。

為了應(yīng)對(duì)共同面臨的危機(jī)，中國(guó)和東盟國(guó)家開(kāi)始探索公共衛(wèi)生合作模式。2003年4月，中國(guó)總理溫家寶與東盟領(lǐng)導(dǎo)人在泰國(guó)曼谷舉行關(guān)于“非典”的特別會(huì)議，雙方最終簽訂了《中國(guó)與東盟國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人特別會(huì)議聯(lián)合聲明》，提出與會(huì)各國(guó)要及時(shí)交換疫情數(shù)據(jù)和資料，并建立專(zhuān)門(mén)聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)以加強(qiáng)協(xié)調(diào)，同時(shí)建立疫病通報(bào)機(jī)制。同年10月，中國(guó)與東盟領(lǐng)導(dǎo)人簽署《中國(guó)與東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言》，提議加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)和跨區(qū)域合作，以共同防控傳染性和非傳染性疾病，探討建立中國(guó)—東盟衛(wèi)生檢疫合作機(jī)制。2003年底，亞洲“禽流感”疫情暴發(fā)，中國(guó)與東盟在借鑒“非典”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)防疫合作。次年3月，中國(guó)—東盟防治禽流感特別會(huì)議在北京舉行，最終達(dá)成的聯(lián)合聲明中決定加強(qiáng)雙方邊境管理部門(mén)檢驗(yàn)檢疫的合作，定期召開(kāi)衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)會(huì)議，啟動(dòng)“中國(guó)—東盟公共衛(wèi)生基金”，加強(qiáng)技術(shù)交流和衛(wèi)生人才培訓(xùn)。自此，中國(guó)和東盟公共衛(wèi)生合作機(jī)制初步建立起來(lái)。

(二)“一帶一路”框架下中國(guó)與東盟公共衛(wèi)生合作

2013年，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平提出共建“一帶一路”的倡議，“共商共建共享”成為全球治理和區(qū)域合作的新理念，特別是在“海上絲綢之路”的框架下，中國(guó)和東盟公共衛(wèi)生合作進(jìn)入新的階段。

第一，政策對(duì)接與機(jī)制完善?？鐕?guó)公共衛(wèi)生合作和重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制必須由政府層面對(duì)接協(xié)調(diào)?！耙粠б宦贰背h的目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)合作伙伴間的政策溝通和戰(zhàn)略對(duì)接。中國(guó)和東盟在“一帶一路”倡議合作框架內(nèi)加強(qiáng)了公共衛(wèi)生的合作且合作機(jī)制在實(shí)踐中越發(fā)趨向成熟，甲流、中東呼吸綜合征、新冠肺炎等重大傳染病危機(jī)不斷推動(dòng)雙方政府層面的對(duì)接，并加速具體方案落地。

表1 中國(guó)—東盟政府間涉及公共衛(wèi)生合作的部分聲明

第二，技術(shù)交流與人才培養(yǎng)。在“一帶一路”倡議的推動(dòng)下，中國(guó)的中央和地方政府都積極行動(dòng)，與東盟地區(qū)開(kāi)展頻繁的衛(wèi)生合作交流活動(dòng)。如云南、廣西等地發(fā)揮地緣優(yōu)勢(shì)，同老撾、越南開(kāi)展艾滋病、結(jié)核、蕁麻疹等疾病聯(lián)防聯(lián)控經(jīng)驗(yàn)交流活動(dòng)；廣西中醫(yī)藥大學(xué)、云南中醫(yī)藥大學(xué)連續(xù)多年培養(yǎng)東盟國(guó)家留學(xué)生；中國(guó)和東盟的醫(yī)院建立聯(lián)盟和重點(diǎn)傳染病實(shí)驗(yàn)室，為區(qū)域臨床診治和病理學(xué)研究搭建了技術(shù)平臺(tái)；中國(guó)與東盟還聯(lián)合開(kāi)展公共人才培養(yǎng)百人計(jì)劃(2014—2017)，采用課堂講授、討論交流、醫(yī)院實(shí)地考察等方式培訓(xùn)公共衛(wèi)生高級(jí)行政人員，取得良好效果。2019年中國(guó)總理李克強(qiáng)在第22次中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上提出，中國(guó)將籌劃“中國(guó)—東盟健康絲綢之路人才培養(yǎng)項(xiàng)目(2020—2022)”，致力于三年內(nèi)為東盟培養(yǎng)1000名衛(wèi)生行政人員和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，提高地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)水平[5]，打造“健康絲綢之路”人才儲(chǔ)備庫(kù)，普惠區(qū)域公眾。

第三，醫(yī)療合作與物資援助。其一是中國(guó)多次派遣醫(yī)療救援隊(duì)，深入東盟條件艱苦的國(guó)家和地區(qū)，開(kāi)展衛(wèi)生公益活動(dòng)。例如，2013到2017年，中國(guó)醫(yī)療隊(duì)“光明行”活動(dòng)為緬甸等國(guó)2300多名白內(nèi)障患者實(shí)施手術(shù)。中國(guó)還多次組織相關(guān)醫(yī)學(xué)領(lǐng)域?qū)＜遥钊氲綎|盟的貧困地區(qū)開(kāi)展口腔衛(wèi)生、視力檢查、心臟病、艾滋病等醫(yī)學(xué)免費(fèi)診治活動(dòng)。不僅如此，中國(guó)和東盟還開(kāi)展了廣泛的傳統(tǒng)醫(yī)藥研究與合作，例如青蒿素研究。其二是中國(guó)和東盟國(guó)家在重大公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生時(shí)相互予以物資支持，如2017年，中國(guó)向緬甸政府捐助2500萬(wàn)元，用來(lái)抗擊H1N1甲型流感病毒[6]。在新冠肺炎疫情中，馬來(lái)西亞、菲律賓、新加坡、越南、印尼等國(guó)向中國(guó)提供人道主義支持，捐助醫(yī)用手套、口罩、防護(hù)服等醫(yī)療物資，大力支援中國(guó)抗擊疫情。2020年4月，中國(guó)基本控制住國(guó)內(nèi)疫情后，向東盟捐助一億只口罩和一千萬(wàn)件防護(hù)服等抗疫物資，并派遣專(zhuān)家醫(yī)療隊(duì)，重點(diǎn)提供人工智能遠(yuǎn)程問(wèn)診系統(tǒng)進(jìn)行技術(shù)支持。

第四，區(qū)域合作與多邊平臺(tái)。原中國(guó)國(guó)家衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)在《關(guān)于推動(dòng)“一帶一路”衛(wèi)生交流合作三年實(shí)施方案( 2015—2017 年)》中提到，衛(wèi)生合作要堅(jiān)持多邊和雙邊相結(jié)合的原則[7]。在此方針指導(dǎo)下，中國(guó)與東盟國(guó)家陸續(xù)簽訂了“一帶一路”雙邊協(xié)議，并在國(guó)家層面進(jìn)行了積極的互動(dòng)與交流。另外，中國(guó)—東盟(“10+1”)、中日韓—東盟(“10+3”)、大湄公河次區(qū)域(GMS)等框架為多邊公共衛(wèi)生合作提供了平臺(tái)。如大湄公河次區(qū)域是全球瘧疾高流行區(qū)域之一，中國(guó)和湄公河流域國(guó)家聯(lián)合開(kāi)展監(jiān)測(cè)青蒿素類(lèi)瘧疾治療藥物抗藥性的研究。中國(guó)還與全球基金、英國(guó)健康扶貧行動(dòng)組織(HPA)一道在中緬邊境開(kāi)展瘧疾、艾滋病、結(jié)核病等疾病的防控項(xiàng)目[8]?？傊?，中國(guó)與東盟國(guó)家在國(guó)家層面、地區(qū)層面和以世界衛(wèi)生組織為代表的國(guó)際層面，都進(jìn)行了深入而內(nèi)容豐富的公共衛(wèi)生合作，不斷完善合作機(jī)制，為區(qū)域公共衛(wèi)生安全和民眾的生命健康提供保障。

在中國(guó)與東盟的共同努力下，雙方突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)能力不斷提高，公共衛(wèi)生合作領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，地區(qū)衛(wèi)生公共產(chǎn)品機(jī)制不斷完善和成熟，為其他領(lǐng)域合作樹(shù)立了良好的示范效應(yīng)。衛(wèi)生應(yīng)急能力的提升，也是其他領(lǐng)域合作的重要基礎(chǔ)和前提。

二 中國(guó)—東盟公共衛(wèi)生合作的障礙

在“一帶一路”倡議的框架下，中國(guó)和東盟所開(kāi)展的公共衛(wèi)生合作取得了重大進(jìn)展，但依然面臨一些問(wèn)題，如“危機(jī)驅(qū)動(dòng)型供給模式”暴露了區(qū)域合作的短板與不足，區(qū)域內(nèi)治理機(jī)制重疊、醫(yī)療資源不平衡、疫情防治政治化、美國(guó)等域外大國(guó)煽動(dòng)干擾以及后疫情階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)恢復(fù)等。

(一)公共衛(wèi)生治理機(jī)制“碎片化”

由于歷史因素和領(lǐng)土爭(zhēng)端等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，東盟各國(guó)維護(hù)國(guó)家主權(quán)的意識(shí)較為強(qiáng)烈，對(duì)于讓渡主權(quán)進(jìn)行公共衛(wèi)生治理較為敏感，如2007年印度尼西亞曾就禽流感病毒樣本與世衛(wèi)組織產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)，認(rèn)為病毒樣本也有“主權(quán)”的意義。加上東盟國(guó)家對(duì)于中國(guó)崛起持懷疑和警惕心理，同東亞地區(qū)其他領(lǐng)域合作類(lèi)似，東盟和中日韓關(guān)于區(qū)域衛(wèi)生合作主導(dǎo)權(quán)的問(wèn)題同樣棘手。目前東盟內(nèi)部以泰國(guó)為核心，建立起東盟疾病監(jiān)測(cè)網(wǎng)、東盟高致病性禽流感研究團(tuán)隊(duì)、東盟“10+3”新發(fā)傳染病項(xiàng)目、東盟伙伴實(shí)驗(yàn)室、國(guó)際現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)培訓(xùn)項(xiàng)目、東盟“10+3”流行病培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)等多重治理機(jī)制。另外在此區(qū)域，中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)、大湄公河次區(qū)域合作、聯(lián)合國(guó)艾滋病規(guī)劃署、全球基金、世界銀行、世界衛(wèi)生組織、全球疫苗免疫聯(lián)盟等也在同時(shí)開(kāi)展不同的衛(wèi)生項(xiàng)目[8]。

多種治理機(jī)制的存在體現(xiàn)了國(guó)家、地區(qū)和全球等不同層面對(duì)于東南亞公共衛(wèi)生治理的重視，但在某種程度上也造成溝通不暢和資源浪費(fèi)，而且各國(guó)對(duì)于主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪或者無(wú)主導(dǎo)力量也影響了地區(qū)衛(wèi)生公共產(chǎn)品的提供。更嚴(yán)重的是，盡管有多種治理機(jī)制的疊加但依然有可能形成治理“漏洞”，如新冠疫情影響到東盟地區(qū)人道主義援助，菲律賓等國(guó)被迫中斷了正在進(jìn)行的麻疹、登革熱和脊髓灰質(zhì)炎疫苗的接種。

(二)區(qū)域內(nèi)醫(yī)療資源“短板化”

東盟國(guó)家不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度決定了各國(guó)公共衛(wèi)生基礎(chǔ)存在較大差異，因而國(guó)家間衛(wèi)生治理能力和應(yīng)急能力差別也較大，緬甸、柬埔寨、印度尼西亞、老撾和菲律賓由于醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)薄弱而處境危險(xiǎn)[9]4。長(zhǎng)期以來(lái)，衛(wèi)生人力數(shù)量和分布的不平衡是東南亞地區(qū)衛(wèi)生治理面臨的一大難題，也是掣肘世界衛(wèi)生組織作為技術(shù)性機(jī)構(gòu)在這一地區(qū)發(fā)揮實(shí)質(zhì)性影響力的重要因素[10]。公共衛(wèi)生治理遵循“木桶效應(yīng)”，治理效果取決于“水平最差”地區(qū)的能力，這些國(guó)家如果沒(méi)有生命健康做基礎(chǔ)，其他一切都無(wú)從談起。全球化背景下，世界各國(guó)“因病相連”[11]，因而衛(wèi)生安全不再是單純的醫(yī)學(xué)問(wèn)題，更不是“低級(jí)政治”。醫(yī)療資源的差異需要引起各合作方的高度重視。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后和信息不通暢，直接影響東盟各國(guó)疫情信息傳遞和應(yīng)急反應(yīng)的效率?；鶎俞t(yī)療設(shè)施的落后和人力資源的欠缺，將對(duì)疫苗接種造成一定障礙，使偏遠(yuǎn)地區(qū)民眾無(wú)法得到免疫保護(hù)。醫(yī)療技術(shù)和救治能力不足還將延誤區(qū)域疫情控制進(jìn)程，甚至造成疫情多次反彈，增大區(qū)域整體預(yù)防和治理成本，影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)重啟計(jì)劃。另外，即便是東盟各個(gè)國(guó)家的內(nèi)部，醫(yī)療資源的分布也存在著較大的地區(qū)差異，這也成為疫情期間影響整體治理效果的消極因素。

表2 東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)COVID-19疫情的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)準(zhǔn)備情況

(三)疫情防治“污名化”

疫情傳播容易造成其他國(guó)家民眾的恐慌心理，使發(fā)生疫情的國(guó)家被歧視和排擠。一方面，“污名化”會(huì)導(dǎo)致發(fā)生疫情國(guó)家擔(dān)心對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)造成影響而瞞報(bào)信息，如2003年越南、泰國(guó)曾擔(dān)心禽流感影響本國(guó)家禽產(chǎn)業(yè)而否認(rèn)疫情暴發(fā)。歧視和排擠無(wú)助防疫，只會(huì)讓人隱藏病情，造成更多感染。新冠疫情中歧視和污蔑場(chǎng)景再次重演。新加坡總理李顯龍不得不一再呼吁“正本溯源，這(新冠疫情)是緊急公共衛(wèi)生事件，不是國(guó)籍問(wèn)題，更不是種族問(wèn)題”[12]。另一方面，“疫情政治化”還造成國(guó)家間關(guān)系緊張，干擾國(guó)際社會(huì)的正常秩序。在新冠病毒流行的時(shí)候，新加坡和馬來(lái)西亞數(shù)十萬(wàn)人簽署網(wǎng)絡(luò)呼吁書(shū)，要求全面禁止中國(guó)公民入境。印度尼西亞網(wǎng)站散布多則當(dāng)?shù)赜腥烁腥拘鹿诓《镜奶摷傩畔ⅲ斐缮鐣?huì)恐慌。出于對(duì)病毒的恐懼和擔(dān)憂，“威士特丹號(hào)”游輪被多國(guó)拒絕靠岸，漂流半個(gè)月才得以在柬埔寨駛?cè)敫劭?。在世界衛(wèi)生組織呼吁避免過(guò)度反應(yīng)，不建議各國(guó)采取任何旅行或貿(mào)易限制措施時(shí)，美國(guó)第一個(gè)從武漢撤出領(lǐng)館人員，并宣布對(duì)中國(guó)人入境采取全面限制措施，不斷制造和散播恐慌[12]。特朗普政府還煽動(dòng)性地抹黑使用“中國(guó)病毒”“武漢病毒”“功夫流感”，造成美歐等國(guó)家對(duì)亞裔少數(shù)族群的歧視和排斥，許多東盟國(guó)民在異國(guó)也遭受無(wú)端的人身攻擊和傷害。

(四)域外大國(guó)的煽動(dòng)干擾中國(guó)與東盟的抗疫合作

在新冠疫情期間，美國(guó)一方面“甩鍋”中國(guó)，將國(guó)內(nèi)防疫不力歸因于中國(guó)，聲稱(chēng)將向中國(guó)索賠，影響惡劣；另一方面加緊與越南進(jìn)行軍事合作，并聯(lián)合日本、澳大利亞等域外國(guó)家，在中國(guó)南海多次聯(lián)合軍演，還鼓動(dòng)和支持越南、菲律賓、印尼等國(guó)家就南海爭(zhēng)端向中國(guó)發(fā)難，挑撥中國(guó)和東盟國(guó)家關(guān)系，阻撓中國(guó)—東盟“南海行為準(zhǔn)則”的磋商進(jìn)程。美國(guó)多次攻擊中國(guó)的“一帶一路”倡議，強(qiáng)調(diào)“來(lái)自中國(guó)的威脅一直沒(méi)有消失”，并污蔑中國(guó)在湄公河上游的工程造成下游多國(guó)干旱[13]。盡管美國(guó)的言論并未得到東盟國(guó)家的官方回應(yīng)，但還是造成了一定的不良影響，干擾了中國(guó)和東盟的公共衛(wèi)生合作。

(五)疫情將區(qū)域發(fā)展推向“十字路口”

每一次重大疫情都是對(duì)區(qū)域發(fā)展韌性和可持續(xù)性的綜合考驗(yàn)。新冠疫情大流行對(duì)世界各國(guó)都產(chǎn)生了重大影響。首先，封鎖和隔離造成供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈中斷，對(duì)高度依賴國(guó)際貿(mào)易的新加坡、越南、柬埔寨等國(guó)影響很大；旅行禁令使泰國(guó)、印度尼西亞、菲律賓等國(guó)的旅游業(yè)大受打擊，旅游收入急劇下降。在疫情影響下，各國(guó)財(cái)政狀況惡化，失業(yè)率持續(xù)攀升，暴露了東盟各國(guó)經(jīng)濟(jì)的高度敏感性和脆弱性。其次，疫情還暴露了東盟內(nèi)部的數(shù)字鴻溝。數(shù)字技術(shù)是防控疫情、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)秩序和民眾正常生活的重要技術(shù)手段，但東盟內(nèi)部的數(shù)字化公共服務(wù)差距甚大。東南亞約55%的人口仍然不能上網(wǎng)，新加坡的互聯(lián)網(wǎng)寬帶是泰國(guó)、越南、馬來(lái)西亞的4倍，是緬甸的58倍[9]，這一定程度上決定了這些國(guó)家不同的疫情防控效果。最后，疫情造成的失業(yè)、貧困等問(wèn)題對(duì)弱勢(shì)群體生活造成很大影響。疫情防控常態(tài)化使許多人喪失經(jīng)濟(jì)來(lái)源，遭受貧困和病毒的雙重威脅，很可能成為社會(huì)的不安定因素。

此外，還有戰(zhàn)爭(zhēng)、難民、非法販運(yùn)和非法入境等也增加了公共衛(wèi)生合作的不確定性因素。2020年9月，兩位緬甸人非法偷渡到云南瑞麗，最終確診為新冠病毒感染者，造成瑞麗城區(qū)全部被封控，人員都被居家隔離。由此可見(jiàn)，公共衛(wèi)生安全不僅關(guān)系病毒傳播和生命健康，而且是影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。重大公共衛(wèi)生危機(jī)后，國(guó)家和區(qū)域發(fā)展走到十字路口，一條是因封鎖導(dǎo)致的衰退之路，另一條是調(diào)整經(jīng)濟(jì)模式、走向可持續(xù)發(fā)展的合作之路。后疫情時(shí)代，危機(jī)雖然給中國(guó)和東盟各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了挑戰(zhàn)，但也帶來(lái)了很多新的發(fā)展機(jī)遇，中國(guó)與東盟只有更加深入地合作，才能抓住新機(jī)遇，推動(dòng)區(qū)域走向健康的發(fā)展之路。

三 中國(guó)—東盟公共衛(wèi)生合作的實(shí)施路徑

2019年底的《中國(guó)—東盟關(guān)于“一帶一路”倡議同〈東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025〉對(duì)接合作的聯(lián)合聲明》中提到將加快雙方政策對(duì)接，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢(shì)帶來(lái)的各種挑戰(zhàn)。這項(xiàng)聲明為中國(guó)—東盟公共衛(wèi)生合作進(jìn)一步提供了理念指導(dǎo)和實(shí)踐路徑，也決定了存在問(wèn)題的改進(jìn)方向。

(一)完善治理機(jī)制，擴(kuò)展治理內(nèi)容

傳染性疾病僅僅依靠單邊行動(dòng)或是傳統(tǒng)的雙邊渠道都很難得到有效解決，需要相關(guān)國(guó)家的共同努力，在一定的制度框架下承擔(dān)共同責(zé)任并采取集體行動(dòng)[14]。在全球合作機(jī)制尚未完全發(fā)揮效用的時(shí)候，地區(qū)合作是一條可行路徑。東盟國(guó)家內(nèi)部形成了較成熟的預(yù)防和應(yīng)對(duì)機(jī)制，中國(guó)和東盟(10+1)、中日韓和東盟(10+3)也建立了衛(wèi)生合作機(jī)制，這些機(jī)制在應(yīng)對(duì)新冠疫情中發(fā)揮了重要作用。今后，中國(guó)和東盟要以應(yīng)對(duì)新冠疫情為契機(jī)，充分利用這些合作框架，同時(shí)整合國(guó)家、地區(qū)、全球?qū)用娴墓残l(wèi)生治理機(jī)制，優(yōu)化資源，查補(bǔ)漏洞，盡早公開(kāi)疫情信息，有效開(kāi)展合作，將疫情消滅在萌芽狀態(tài)，只有這樣才能最大限度地保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)行。而對(duì)于疫苗和藥物的公平獲得，東盟和中國(guó)還需要加強(qiáng)合作，加快自主技術(shù)研發(fā)，在人才培養(yǎng)、技術(shù)創(chuàng)新和企業(yè)培育方面加大投入，盡快實(shí)現(xiàn)由“危機(jī)促進(jìn)型治理方式”向“常態(tài)機(jī)制化治理方式”轉(zhuǎn)變。

同時(shí)，隨著氣候變化和生物環(huán)境的變遷，全球衛(wèi)生重點(diǎn)領(lǐng)域的內(nèi)涵也從狹義的大流行病轉(zhuǎn)向更廣泛意義上的衛(wèi)生治理，這也對(duì)治理機(jī)制所涉及的一些具體內(nèi)容提出了新的要求。東盟2016—2020年衛(wèi)生議程明確將治理的重點(diǎn)領(lǐng)域聚焦在四個(gè)方面：一是促進(jìn)健康的生活方式，包括預(yù)防和控制非傳染性疾病；二是應(yīng)對(duì)所有危險(xiǎn)和新興威脅；三是加強(qiáng)衛(wèi)生系統(tǒng)和衛(wèi)生保?。凰氖谴_保食品、飲用水和衛(wèi)生設(shè)施的安全[15]。世衛(wèi)組織呼吁將氣候變化引起的健康問(wèn)題和抗生素抗藥性問(wèn)題也納入考慮范圍。鑒于以上因素，中國(guó)和東盟關(guān)于公共衛(wèi)生合作的內(nèi)容也要隨著形勢(shì)變化不斷調(diào)整和擴(kuò)充，以達(dá)到更全面地保障區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生安全的效果。

(二)發(fā)揮域內(nèi)主要大國(guó)作用，提供區(qū)域衛(wèi)生公共產(chǎn)品

雖然東盟的衛(wèi)生議程是全面的，但人們?nèi)匀粚?duì)單個(gè)國(guó)家應(yīng)對(duì)健康威脅的能力感到擔(dān)憂[16]。因此，中國(guó)、泰國(guó)和新加坡等地區(qū)大國(guó)需要提高貢獻(xiàn)度，增加成本投入以實(shí)現(xiàn)示范和激勵(lì)效應(yīng)。當(dāng)然，發(fā)揮大國(guó)作用并不是搶奪主導(dǎo)權(quán)，在區(qū)域公共衛(wèi)生治理范疇內(nèi)，只有成員國(guó)均承擔(dān)責(zé)任才能達(dá)到治理效果最優(yōu)。為此，政治上，中國(guó)和東盟各國(guó)需要增加互信，提高疫情防治意識(shí)，建立信息溝通機(jī)制；政策上要有效對(duì)接彼此的衛(wèi)生、邊檢、運(yùn)輸?shù)炔块T(mén)的工作流程，避免相互沖突，以實(shí)現(xiàn)物和人的全面防疫；經(jīng)濟(jì)上，注重增加對(duì)疫苗、藥物和醫(yī)療物資的資金投入，建設(shè)和升級(jí)衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，建立區(qū)域衛(wèi)生應(yīng)急倉(cāng)庫(kù)或物資儲(chǔ)備中心，設(shè)立公共衛(wèi)生突發(fā)事件特別基金，提高信息通信技術(shù)和遠(yuǎn)程醫(yī)療能力；人力上，要持續(xù)加強(qiáng)技術(shù)人員交流互訪，培訓(xùn)醫(yī)療衛(wèi)生人員和公共衛(wèi)生治理高級(jí)人才，盡快建立流行病學(xué)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，探索舉辦中國(guó)—東盟衛(wèi)生應(yīng)急人才研討班。另外，中國(guó)還需要繼續(xù)堅(jiān)持對(duì)外衛(wèi)生援助，協(xié)助條件落后的東盟國(guó)家進(jìn)行疫病防治，承擔(dān)負(fù)責(zé)任大國(guó)的國(guó)際責(zé)任，成為地區(qū)合作的“穩(wěn)定器”，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共衛(wèi)生合作的“溢出效應(yīng)”。

(三)倡導(dǎo)理性與科學(xué)，阻斷“信息病毒”

“信息病毒”已經(jīng)造成東盟部分國(guó)家出現(xiàn)了反華排華的聲音，嚴(yán)重影響了中國(guó)和東盟的關(guān)系。因此，培育對(duì)疫情科學(xué)和理性的認(rèn)識(shí)十分重要。今后，中國(guó)和東盟公共衛(wèi)生安全合作要做到疫情信息公開(kāi)透明，及時(shí)讓公眾了解事實(shí)真相，同時(shí)發(fā)布疫情防御指南和診治方案，促進(jìn)公眾主動(dòng)參與，避免對(duì)疫情的盲目恐慌和猜測(cè)。各國(guó)政府和衛(wèi)生部門(mén)應(yīng)有序應(yīng)對(duì)，平等對(duì)待國(guó)內(nèi)外公民，避免反應(yīng)過(guò)度和相互歧視。另外各國(guó)政府要依法加強(qiáng)對(duì)虛假信息的聯(lián)合治理，強(qiáng)化對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的監(jiān)測(cè)，嚴(yán)厲處罰那些惡意散布網(wǎng)絡(luò)謠言的人，維持正常網(wǎng)絡(luò)秩序。對(duì)某些國(guó)家“疫情政治化”的惡意中傷，要堅(jiān)決予以反制，避免因疫情而導(dǎo)致民族對(duì)立和種族歧視，為團(tuán)結(jié)抗疫營(yíng)造健康環(huán)境。

中國(guó)和東盟還應(yīng)重視公共外交，增加民間交流，鞏固民間感情基礎(chǔ)。當(dāng)然，在疫情多次反復(fù)的情況下，線下的交流受到了限制，但雙方可以挖掘數(shù)字資源潛力，通過(guò)直播、網(wǎng)上購(gòu)物、網(wǎng)課、網(wǎng)上展覽等多種形式增強(qiáng)互動(dòng)，消除誤解，增進(jìn)民心相通。

(四)排除域外大國(guó)干擾，打造“中國(guó)—東盟命運(yùn)共同體”

對(duì)于域外大國(guó)如美國(guó)在中國(guó)與東盟之間的挑撥行為，中國(guó)與東盟應(yīng)冷靜處理，將傳統(tǒng)安全與衛(wèi)生合作相互區(qū)別，求同存異。和平與發(fā)展依然是世界主題，而公共衛(wèi)生危機(jī)等非傳統(tǒng)安全造成的威脅不容小覷，如新冠疫情的強(qiáng)度、病毒反復(fù)傳播變異的復(fù)雜程度應(yīng)當(dāng)使世人警醒。中國(guó)和東盟利益相關(guān)、命運(yùn)相連，應(yīng)充分展開(kāi)生物安全合作和公共衛(wèi)生合作，打造“中國(guó)—東盟命運(yùn)共同體”。

(五)互聯(lián)互通，以可持續(xù)發(fā)展促進(jìn)可持續(xù)安全

發(fā)展是解決一切問(wèn)題的根本。后疫情時(shí)代，如何盡快調(diào)整相關(guān)政策并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，是每個(gè)國(guó)家面臨的首要任務(wù)。其一，中國(guó)和東盟是全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，2020年1到8月，中國(guó)與東盟貿(mào)易總值達(dá)2.93萬(wàn)億元，增長(zhǎng)7%，占中國(guó)外貿(mào)總值的14.6%，東盟成為中國(guó)第一大貿(mào)易伙伴[16]。中國(guó)和東盟都在新冠疫情中受到?jīng)_擊，要盡快逆轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下滑形勢(shì)，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。其二，東盟在新冠疫情中暴露了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的脆弱性問(wèn)題，今后中國(guó)和東盟國(guó)家要深入互聯(lián)互通，整合雙方供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。其三，充分挖掘數(shù)字經(jīng)濟(jì)潛力。網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大數(shù)據(jù)技術(shù)利用，是發(fā)展公共衛(wèi)生事業(yè)的有力抓手，因而今后中國(guó)和東盟要相互合作，加強(qiáng)在這兩個(gè)方面的建設(shè)，同時(shí)要大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)。如2020年的中國(guó)—東盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)年，通過(guò)開(kāi)展“一帶一路”文化旅游交流周等方式，搭建數(shù)字平臺(tái)，創(chuàng)新網(wǎng)上會(huì)展，為雙方經(jīng)貿(mào)往來(lái)與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇注入了新鮮血液。其四，關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體也是公共衛(wèi)生安全工作的重要組成部分。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能有效減少失業(yè)，緩解社會(huì)弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)窘困，改善自身醫(yī)療衛(wèi)生條件。其五，對(duì)于不穩(wěn)定因素，中國(guó)和東盟國(guó)家要營(yíng)造和平發(fā)展環(huán)境，對(duì)難民等特殊群體提供人道主義救援，合力打擊非法販運(yùn)和偷渡等犯罪行為。

總之，公共衛(wèi)生安全不僅僅是消除傳染病的單一問(wèn)題，更關(guān)系到中國(guó)和東盟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家正常交往的一系列問(wèn)題?！耙粠б宦贰背h是多層次、多領(lǐng)域的合作，致力于創(chuàng)建和平、繁榮、開(kāi)放、創(chuàng)新、文明之路。在“一帶一路”背景下，加強(qiáng)中國(guó)與東盟的公共衛(wèi)生合作，將為東盟國(guó)家不斷帶來(lái)新的發(fā)展契機(jī)。