姜文來，姜賽男，劉洋*

農(nóng)業(yè)用水管理三個關(guān)鍵問題探討

姜文來1，姜賽男2，劉洋1*

（1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081；2.遼寧省凌源市區(qū)劃辦，遼寧 凌源 122509）

【目的】對農(nóng)業(yè)用水管理中農(nóng)業(yè)用水計量、農(nóng)業(yè)水價和農(nóng)業(yè)用水自治關(guān)鍵問題進(jìn)行闡釋，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水管理水平的提升。【方法】采用文獻(xiàn)及現(xiàn)場調(diào)研方法，開展農(nóng)業(yè)用水計量、農(nóng)業(yè)水價和農(nóng)業(yè)用水自治關(guān)鍵問題分析，闡述對其認(rèn)識?！窘Y(jié)果】農(nóng)業(yè)用水計量、農(nóng)業(yè)水價和農(nóng)業(yè)用水自治影響農(nóng)業(yè)用水持續(xù)利用和管理水平。【結(jié)論】農(nóng)業(yè)用水計量要因地制宜采用多種計量手段，農(nóng)業(yè)水價不要附加過多功能，要逐步回歸到維護(hù)水利工程持續(xù)運轉(zhuǎn)功能，充分利用好農(nóng)業(yè)用水自治是提升農(nóng)業(yè)用水“最后一公里”管理的重要手段。

農(nóng)業(yè)用水；管理；水價；自治；計量

0 引 言

農(nóng)業(yè)用水可持續(xù)高效利用事關(guān)我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，事關(guān)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)，事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展?？茖W(xué)的農(nóng)業(yè)用水配置與管理是保障農(nóng)業(yè)用水可持續(xù)高效利用的基礎(chǔ)。黨的十八大以來，在習(xí)近平“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時代治水思路指導(dǎo)下，我國農(nóng)業(yè)用水管理也取得了新成就[1-2]。2020年，全國農(nóng)業(yè)用水總量3 612.4億m3，占總用水量的62.1%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.565，農(nóng)業(yè)用水總量比2012年減少290.1億m3，占比降低1.46%，有效利用系數(shù)提高0.049。我國農(nóng)業(yè)用水效率雖然有了很大提升，但同國外發(fā)達(dá)國家0.7～0.8相比，降低19.3%～29.4%，提高農(nóng)業(yè)用水效率還有進(jìn)一步提升的空間。提升農(nóng)業(yè)用水效率重要的是加強農(nóng)業(yè)用水管理[3]。

農(nóng)業(yè)用水管理包含宏觀和微觀管理。我國農(nóng)業(yè)用水管理雖然取得了積極進(jìn)展，但仍有不少問題困擾我們，從目前實踐來看，農(nóng)業(yè)用水計量、農(nóng)業(yè)水價和農(nóng)業(yè)用水自治等3個微觀管理問題較為關(guān)鍵，本文分別針對此問題展開探討，提出對策建議。

1 農(nóng)業(yè)用水計量問題

農(nóng)業(yè)用水計量就是定量明確農(nóng)業(yè)用水水量，它是控制農(nóng)業(yè)用水定量使用和農(nóng)業(yè)用水收費的基礎(chǔ)。從理論上講，精確計量農(nóng)業(yè)用水量最科學(xué)，計量結(jié)果也最容易被用水戶認(rèn)可。但在實踐方面，由于精確的科學(xué)計量涉及計量器具投入、維護(hù)等多方面的挑戰(zhàn)，精確計量推廣還面臨著一系列困難。

縱觀我國農(nóng)業(yè)用水計量現(xiàn)實，農(nóng)業(yè)用水計量主要存在以下5個問題[4-9]。①農(nóng)業(yè)用水計量設(shè)施率偏低，總體來看，我國大型灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水計量較高，中型灌區(qū)次之，小型灌區(qū)最差，以寧夏中型灌區(qū)為例，2020年寧夏37處中型灌區(qū)斗口以上分水口有5 276個，已建計量設(shè)施的分水口有1 297個，計量率24.6%，這是我國中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水計量的縮影。②農(nóng)業(yè)用水計量精確度參差不齊，既有現(xiàn)代高精度的計量儀器，也有傳統(tǒng)的計量設(shè)施，目前傳統(tǒng)的計量設(shè)施占大多數(shù)，現(xiàn)代計量設(shè)施正在逐步推廣，農(nóng)業(yè)用水計量精確度存在很大差異。③農(nóng)業(yè)用水計量智慧化不高，此問題在灌區(qū)中普遍存在。由于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)用水計量設(shè)施占多數(shù)，計量數(shù)據(jù)無法實時傳輸，需要人工抄表，在人力資本逐步提高的背景下，人力資本不得不納入農(nóng)業(yè)用水計量范疇。④農(nóng)業(yè)用水戶對計量結(jié)果接受程度存在差異。對于高精度計量設(shè)施的結(jié)果用戶普遍認(rèn)可，對于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)用水計量結(jié)果雖然不十分認(rèn)可但能接受，畢竟實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)用水定量，比喝“大鍋水”前進(jìn)了一步。⑤農(nóng)業(yè)用水計量設(shè)施維護(hù)費用不足，農(nóng)業(yè)用水計量安裝后良好運行是非常重要的，但目前存在安裝有錢、維護(hù)經(jīng)費欠缺情況，農(nóng)業(yè)用水計量設(shè)施隨著時間推移出現(xiàn)老化難以為繼現(xiàn)象，值得高度重視。

目前，我國灌區(qū)采用的農(nóng)業(yè)用水計量器具主要有：①智慧型現(xiàn)代計量設(shè)施，如采用IC卡取水、水電雙計量、電磁流量計或超聲波流量計、遠(yuǎn)程通信等現(xiàn)代技術(shù)農(nóng)業(yè)用水計量，該技術(shù)先進(jìn)、計量精確、智能化高，但成本較高，維護(hù)需要專業(yè)人員。②傳統(tǒng)的水表等計量設(shè)施，采用傳統(tǒng)的水表進(jìn)行計量，計量準(zhǔn)確，安裝水表需要一定成本，不定時維護(hù)保障水表正常運轉(zhuǎn)。③量水堰，即設(shè)在渠道、水槽中用以量測水流流量的溢流堰，該量水方式使用年代較早，具有制造簡單、裝設(shè)容易、造價較低、維護(hù)方便的特點。④間接折算計量，如“以電折水”，通過用電數(shù)量折算農(nóng)業(yè)用水量。該方法免去安裝水表的費用，但受水位、流量等因素影響較大，需要進(jìn)行校正。此外還存在“以時計水”，通過計時推算出水量，需要進(jìn)行校正。

根據(jù)我國農(nóng)業(yè)用水計量現(xiàn)實，結(jié)合我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，未來我國農(nóng)業(yè)用水計量應(yīng)該采取多措并舉途徑，以農(nóng)業(yè)用水得到計量為目標(biāo)，先進(jìn)量水技術(shù)和傳統(tǒng)量水技術(shù)并行，因地制宜推行適合本地地情的量水技術(shù)，切忌“一刀切”。對于各類示范區(qū)，可以使用智慧型現(xiàn)代計量設(shè)施，充分發(fā)揮其示范引導(dǎo)作用，讓農(nóng)業(yè)用水戶看到農(nóng)業(yè)用水計量未來。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是農(nóng)業(yè)用水大戶，在農(nóng)業(yè)用水戶可承受范圍內(nèi)，可適當(dāng)推行智慧型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用水計量設(shè)施。

對于井灌區(qū)或者提水灌區(qū)，采取“以電折水”等間接計量農(nóng)業(yè)用水是適宜的，方法簡單，用水戶不需要更多的額外投入。相關(guān)部門要做好折算系數(shù)工作，折算系數(shù)越可靠，折算的精確度越高。

除上述2種類型外，大部分灌區(qū)采用水表、量水堰等計量方式，這種方式是我國農(nóng)業(yè)用水計量最多的量水方式，先進(jìn)的計量方式可因地制宜推進(jìn)，也可以隨著現(xiàn)代智慧灌區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)推進(jìn)開展，但一定要注意尊重農(nóng)民意愿，考慮綜合效益和成本。

2 農(nóng)業(yè)水價問題

農(nóng)業(yè)水價在農(nóng)業(yè)用水配置和管理中具有重要地位，它是維護(hù)農(nóng)田水利工程持續(xù)運行的基礎(chǔ)，國家高度重視，對農(nóng)業(yè)水價改革已經(jīng)持續(xù)近40年。1985年7月22日，國務(wù)院發(fā)布了《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》，其中第四條規(guī)定：“水費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在核算供水成本的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)政策和當(dāng)?shù)厮Y源狀況，對各類用水分別核定。供水成本包括工程的運行管理費、大修理費和折舊費以及其他按規(guī)定應(yīng)計入成本的費用。折舊率和大修理費率以及其他應(yīng)計入成本的費用由水利電力部商財政部另行規(guī)定?！钡谖鍡l規(guī)定：“各類用水水費標(biāo)準(zhǔn)的核定：農(nóng)業(yè)水費。糧食作物按供水成本核定水費標(biāo)準(zhǔn)；經(jīng)濟(jì)作物可略高于供水成本。農(nóng)業(yè)水費所依據(jù)的供水成本內(nèi)，不包括農(nóng)民投勞折資部分的固定資產(chǎn)折舊?！钡@個目標(biāo)到現(xiàn)在也沒有達(dá)成。

2003年7月3日，國家發(fā)展和改革委員會與水利部聯(lián)合制定了《水利工程供水價格管理辦法》，該辦法第十條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)用水是指由水利工程直接供應(yīng)的糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物用水和水產(chǎn)養(yǎng)殖用水，農(nóng)業(yè)用水價格按補償供水生產(chǎn)成本、費用的原則核定，不計利潤和稅金。”第四條規(guī)定：“供水生產(chǎn)成本是指正常供水生產(chǎn)過程中發(fā)生的直接工資、直接材料費、其他直接支出以及固定資產(chǎn)折舊費、修理費、水資源費等制造費用。供水生產(chǎn)費用是指為組織和管理供水生產(chǎn)經(jīng)營而發(fā)生的合理銷售費用、管理費用和財務(wù)費用?！北巨k法又將固定資產(chǎn)折舊費等納入供水成本，農(nóng)業(yè)水價達(dá)到成本更加困難。

2016年1月21日，為建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，國務(wù)院辦公廳印發(fā)并實施了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》，提出了建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制，包括分級制定農(nóng)業(yè)水價、探索實行分類水價和逐步推行分檔水價。建立精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵機制，包括建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼機制、建立節(jié)水獎勵機制和多渠道籌集精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵資金。目前該意見正在全國實施。從總的情況來看，推進(jìn)尚算順利，但推進(jìn)速度不平衡，完全實現(xiàn)目標(biāo)還任重道遠(yuǎn)，需要很大的努力。

從我國農(nóng)業(yè)水價改革歷程來看，農(nóng)業(yè)水價一直是國家高度重視的問題，并且一直積極努力著。由于農(nóng)業(yè)的特殊性，受到多重因素的影響，農(nóng)業(yè)水價的改革一直步履維艱，農(nóng)業(yè)水價達(dá)到成本多年未有實現(xiàn)。一方面說明農(nóng)業(yè)水價改革難度大，另一方面說明我們對農(nóng)業(yè)水價的認(rèn)識尚未完全達(dá)到符合現(xiàn)實的要求，進(jìn)一步充分認(rèn)識農(nóng)業(yè)水價的功能、地位和作用十分必要。

目前我國農(nóng)業(yè)水價存在不少問題，其中最重要的包括[10-12]：①農(nóng)業(yè)水價低于成本。灌區(qū)水價達(dá)到全成本很少，達(dá)到運行維護(hù)成本的也不高，初步統(tǒng)計表明，我國大中型灌區(qū)終端水價在0.01～1.5元/m3，運行維護(hù)成本達(dá)標(biāo)率不足50%。②農(nóng)業(yè)水價改革難度依然很大[4-5]。目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中各種補貼較多，農(nóng)業(yè)水費是唯一的資源收費項目，取消農(nóng)業(yè)水費的聲音一直存在，特別是我國南方地區(qū)由于水資源相對豐富，收農(nóng)業(yè)水費更增加了難度。③糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革進(jìn)度滯后。我國農(nóng)業(yè)水價改革進(jìn)程發(fā)展不平衡，從整體情況來看，非糧食主產(chǎn)區(qū)快于糧食主產(chǎn)區(qū)，主要原因是糧食主產(chǎn)區(qū)改革任務(wù)重、投入需求大、負(fù)擔(dān)能力弱，這是我們必須關(guān)注的現(xiàn)實問題。④對農(nóng)業(yè)水價認(rèn)識尚存在偏差。有相當(dāng)一部分人認(rèn)為農(nóng)業(yè)水價是調(diào)整農(nóng)業(yè)供求關(guān)系的重要手段，提高農(nóng)業(yè)水價有利于農(nóng)業(yè)節(jié)水。從理論上說這種說法是正確的，但從實踐的角度來看，農(nóng)業(yè)水價功能首先是滿足農(nóng)業(yè)水利工程再生產(chǎn)，維護(hù)水利工程正常運行。

對于農(nóng)業(yè)水價，作者有以下幾點認(rèn)識。一是農(nóng)業(yè)水價改革勢在必行，要迎難而上。農(nóng)業(yè)水價改革難度很大，阻力不小，但我們不能退縮，要積極挺進(jìn)。面對農(nóng)業(yè)水價改革存在的難題，要精準(zhǔn)識別，精準(zhǔn)解決，采取各個突破的戰(zhàn)術(shù)，實現(xiàn)整體突破。二是將達(dá)到運營維護(hù)成本作為近期農(nóng)業(yè)水價改革的目標(biāo)。從我國農(nóng)業(yè)水價演變歷程來看，農(nóng)業(yè)水價達(dá)到全成本難度很大，經(jīng)過努力實現(xiàn)運行維護(hù)成本還是有可能實現(xiàn)的。我們應(yīng)該從現(xiàn)實出發(fā)制定農(nóng)業(yè)水價改革目標(biāo)，不要好高騖遠(yuǎn)，不切實際。三是回歸農(nóng)業(yè)水價基本功能。農(nóng)業(yè)水價功能是多樣的，目前以維護(hù)農(nóng)田水利工程正常再生產(chǎn)為主功能，將其對調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)用水供需、提高節(jié)水效率等功能向后排。四是對糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革提供特殊政策，國家進(jìn)一步加大糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水價支持力度，制訂特殊的支持政策。

3 農(nóng)業(yè)用水自治問題

所謂的農(nóng)業(yè)用水自治，是指在一定條件下用戶對農(nóng)業(yè)用水自行管理，包括如何用水、如何管理、如何交易等與用水有關(guān)的諸多權(quán)力。

農(nóng)業(yè)用水自治是農(nóng)業(yè)用水管理重要組成部分，它是農(nóng)業(yè)用水管理的末梢，對提高農(nóng)業(yè)用水效率至關(guān)重要。提倡農(nóng)業(yè)用水自治不僅能充分調(diào)動用戶管理水的積極性，增強用水戶責(zé)任感和義務(wù)感，也能將政府從繁瑣的“最后一公里”農(nóng)業(yè)用水管理中解脫出來，將更多的精力放在宏觀管理上，同時在一定程度上減少政府和農(nóng)民之間的矛盾，各自發(fā)揮自己的特長，形成合力將農(nóng)業(yè)用水管理好。

目前，我國農(nóng)業(yè)用水“最后一公里”管理上存在不少問題，其中最重要的是用水戶對農(nóng)業(yè)用水的管理積極性不高，沒有充分調(diào)動用水戶的積極性，政府管理農(nóng)業(yè)用水痕跡明顯，出現(xiàn)了用水的對管理不積極，供水戶或者政府更加積極的不合理現(xiàn)象。這種“管理倒掛”的現(xiàn)象是不健康的，一方面加重了政府的負(fù)擔(dān)，另一方面規(guī)避了用水戶的責(zé)任。

縱觀我國農(nóng)業(yè)用水“最后一公里”的歷史，管理主要靠用水戶自我管理，政府的作用是通過協(xié)助的方式來進(jìn)行，鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮了更重要的調(diào)節(jié)作用，即便出現(xiàn)用水糾紛，一般也是通過有威望的“鄉(xiāng)紳”等多種措施調(diào)節(jié)來完成，用水戶自我管理長期占主導(dǎo)地位，古代農(nóng)業(yè)用水管理實踐證明是一種行之有效的管理方式，我們應(yīng)該積極總結(jié)經(jīng)驗，將其借鑒到現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)上來。觀察國外農(nóng)業(yè)用水“最后一公里”管理，農(nóng)業(yè)用水自治的作用也發(fā)揮了很大作用，如西班牙巴倫西亞水法庭被稱為灌溉者自治法庭，該法庭成立于公元960年，是歐洲最早的、最重要的民間司法機構(gòu)[13]，對調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)用水矛盾發(fā)揮了重要作用，深受用水戶歡迎。

我們要充分發(fā)揮用戶農(nóng)業(yè)用水自治的作用[14-15]。一是從戰(zhàn)略高度認(rèn)識農(nóng)業(yè)用水自治重要性。農(nóng)業(yè)用水自治是提升農(nóng)業(yè)用水效率的重要手段，是農(nóng)業(yè)用水管理不可分割的重要組成部分，有益于保障農(nóng)業(yè)用水安全。二是因地制宜推動農(nóng)業(yè)用水自治。我國已經(jīng)建立了眾多的農(nóng)民用水協(xié)會，一部分運轉(zhuǎn)良好，也有相當(dāng)一部分幾乎處于癱瘓狀態(tài)，要充分發(fā)揮已建農(nóng)民用水協(xié)會組織，創(chuàng)造條件讓其發(fā)揮作用，通過該組織逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水自治。三是為農(nóng)業(yè)用水自治創(chuàng)造條件，包括加強農(nóng)業(yè)用水自治理論研究，將農(nóng)業(yè)用水自治建立在堅實的理論支撐之上；完善農(nóng)業(yè)用水自治法規(guī)，通過法規(guī)規(guī)范農(nóng)業(yè)用水自治；完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)業(yè)用水自治奠定堅實的基礎(chǔ)設(shè)施支撐等。

4 結(jié) 論

1）推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水計量勢在必行，但要因地制宜推進(jìn)，對于各類示范區(qū)，充分利用智慧型現(xiàn)代計量設(shè)施發(fā)揮其示范作用，“以電折水”等間接量水方式可以在井灌區(qū)或者提水灌區(qū)推行，采用水表、量水堰等將是我國目前重要的計量方式。

2）農(nóng)業(yè)水價改革需要繼續(xù)推動，農(nóng)業(yè)水價達(dá)到運行維護(hù)成本是目前努力實現(xiàn)的目標(biāo)，農(nóng)業(yè)水價功能目前重點回歸到維護(hù)農(nóng)田水利工程正常再生產(chǎn)、維護(hù)農(nóng)田水利健康上，對于糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)水價應(yīng)制訂特殊的支持政策。

3）要充分發(fā)揮用戶農(nóng)業(yè)用水自治作用，事關(guān)保障農(nóng)業(yè)用水安全和利用效率的提升，要積極創(chuàng)造條件，發(fā)揮農(nóng)民用水協(xié)會的作用逐漸實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水自治，國家要為農(nóng)業(yè)用水自治積極創(chuàng)造條件。

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Three Key Issues in Agricultural Water Management

JIANG Wenlai1, JIANG Sainan2, LIU Yang1*

(1. Institute of Agricultural Resources and Regional Planning, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081, China; 2. Agricultural Regional Planning Office of Lingyuan City, Liaoning Province, Lingyuan 122500, China)

【Objective】The aim of this paper is to analyze the three key issues in agricultural water management, which include agricultural water metering system, agricultural water price, and agricultural water autonomy, in attempts to improve agricultural water management.【Method】Using literature survey and on-site investigation, we analyzed the three key issues in agricultural water management and elaborated their understanding.【Result】The three issues have an important impact on agricultural water management and affect sustainable utilization and management of agricultural water.【Conclusion】The measurement of agricultural water use should consider local conditions. The agricultural water price should not consider other factors and functions, but gradually return to the function of maintaining the sustainable operation of water conservancy projects. Making full use of agricultural water autonomy is important to improve the management of agricultural water.

agricultural water use; management; water price; autonomy; measure

姜文來, 姜賽男, 劉洋. 農(nóng)業(yè)用水管理三個關(guān)鍵問題探討[J]. 灌溉排水學(xué)報, 2022, 41(8): 9-12.

JIANG Wenlai, JIANG Sainan, LIU Yang. Three Key Issues in Agricultural Water Management[J]. Journal of Irrigation and Drainage, 2022, 41(8): 9-12.

2021-12-03

國家科技基礎(chǔ)性工作專項（2021xjkk02003）；國家社科基金重大項目（21ZDA056）；中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費專項（1610132021013）

姜文來（1964-），男。研究員，主要從事水資源管理、農(nóng)業(yè)區(qū)域發(fā)展和生態(tài)環(huán)境研究。E-mail: jiangwenlai@caas.cn

劉洋（1984-），男。副研究員，主要從事農(nóng)村區(qū)域發(fā)展研究。E-mail: liuyang@caas.cn

1672 -3317（2022）08 - 0009 - 04

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10.13522/j.cnki.ggps.2021597

責(zé)任編輯：白芳芳